劉士林

(上海交通大學(xué) 城市科學(xué)研究院， 上海 200240)

改革開(kāi)放以來(lái)，快速的城鎮(zhèn)化促進(jìn)了城市規(guī)劃的繁榮?？傮w上看，我國(guó)的城市規(guī)劃主要可以劃分為三個(gè)階段：一是1980年代至1990年代“規(guī)劃不足”的階段，以“拍腦袋”“規(guī)劃跟著項(xiàng)目走”“根據(jù)投資調(diào)整和修編”為主要特點(diǎn)，造成了城市空間形態(tài)的“千城一面”和城市經(jīng)濟(jì)功能的“批量復(fù)制”。二是21世紀(jì)初期“規(guī)劃過(guò)度”的階段，以“重復(fù)規(guī)劃”“換一屆政府換一張規(guī)劃圖”“多規(guī)沖突”為主要特點(diǎn)，出現(xiàn)了“城市被規(guī)劃反復(fù)折騰”的怪現(xiàn)象。三是近年來(lái)“規(guī)劃治理”的新階段。2012年9月7日，李克強(qiáng)總理在省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化研討班座談會(huì)上提出“在市縣層面探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃‘多規(guī)合一’”。(1)《李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)：協(xié)調(diào)推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化》，中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/ldhd/2012-09/19/content_2228808.htm, 2012年9月19日。2013年12月13日，習(xí)近平總書(shū)記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系和“一張好的藍(lán)圖一干到底”的要求。(2)王蒙徽：《以“多規(guī)合一”改革實(shí)現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《求是》，2016年第10期，第33-35頁(yè)。目前這項(xiàng)工作在全國(guó)已全面展開(kāi)。毋庸諱言，在過(guò)去的40年中，真正受到普遍認(rèn)可的城市規(guī)劃作品不算很多，而一些“丑”建筑和“翻燒餅”規(guī)劃不時(shí)出現(xiàn)。如果說(shuō)，改革開(kāi)放初期可以把原因歸結(jié)為規(guī)劃意識(shí)不強(qiáng)、規(guī)劃觀念和技術(shù)落后、規(guī)劃的法律地位不明確等，那么在當(dāng)下，其中的不少問(wèn)題在某種程度上都已解決，但依然很難編制出令人民滿(mǎn)意的城市規(guī)劃。由此深入反思，要做好一個(gè)城市規(guī)劃，除了前期的理論指導(dǎo)、中期的技術(shù)程序和后期的法律保障等，還和業(yè)界普遍使用的規(guī)劃理念和基本模式相關(guān)。以推進(jìn)中國(guó)城市規(guī)劃高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，對(duì)其進(jìn)行必要的反思和重構(gòu)，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、 “集中”體現(xiàn)了世界城市發(fā)展的主流

城市規(guī)劃是關(guān)于城市空間資源的制度性安排，并作為一種基礎(chǔ)設(shè)計(jì)而深刻影響到人口集聚、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)生活、文化消費(fèi)等城市化主要領(lǐng)域。英國(guó)詩(shī)人庫(kù)泊有句名言：“上帝創(chuàng)造了鄉(xiāng)村，人類(lèi)創(chuàng)造了城市。”(3)錢(qián)乘旦主編：《英國(guó)通史》，第三卷，江蘇人民出版社，2016年，第521頁(yè)。與生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系、社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化生態(tài)簡(jiǎn)單素樸的農(nóng)業(yè)社會(huì)相比，集聚著大量的財(cái)富與人口、復(fù)雜的社會(huì)與權(quán)力體系、多元的生存需要與感性欲望的城市，從一開(kāi)始就是人類(lèi)構(gòu)思、規(guī)劃、生產(chǎn)和再生產(chǎn)的成果。因此，城市不僅需要規(guī)劃，而且越來(lái)越依賴(lài)于規(guī)劃。而要實(shí)現(xiàn)對(duì)巨大空間、眾多人口、海量資源信息和龐大社會(huì)關(guān)系的合理安排，就必須深入了解和把握城市發(fā)展的規(guī)律和本質(zhì)。

關(guān)于城市的規(guī)律和本質(zhì)，可以從很多角度去討論，不同時(shí)代和處境中的人們也會(huì)做出各自的界定和闡釋。從城市科學(xué)的角度，我們認(rèn)為最重要的不是面積、容量、交通、資源等“形而下”的東西，而是“城市是什么” “為什么會(huì)有城市”或“城市是如何形成的”等“第一性的問(wèn)題”，這就是城市科學(xué)中的“哲學(xué)問(wèn)題”，乃至于可以稱(chēng)為城市哲學(xué)中的“斯芬克斯之謎”。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，主要有兩種追問(wèn)途徑：一是從純粹思辨的理論角度，二是從城市史的經(jīng)驗(yàn)角度。這里主要從城市史的經(jīng)驗(yàn)角度，同時(shí)也適當(dāng)結(jié)合城市科學(xué)的基本原理，對(duì)“城市的本質(zhì)”進(jìn)行初步的探討。

從世界城市發(fā)展史的角度看，城市最突出的本質(zhì)和最重要的規(guī)律可用“集中”二字概括。

首先，這是由城市的天性和本質(zhì)所決定的。馬克思說(shuō)：“城市本身表明了人口、生產(chǎn)工具、資本、享樂(lè)和需求的集中；而在鄉(xiāng)村里所看到的都是完全相反的情況：孤立和分散。”(4)馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》，第3卷，人民出版社，1960年，第57頁(yè)。城市空間特有的集聚功能，也被芒福德稱(chēng)為城市的“容器”本質(zhì)。如同康德指出的“二律背反”，城市的集聚功能和容器屬性本身是一種永恒和無(wú)解的矛盾：一方面，“容器”具有高度的集聚和裂變功能，可以極大地提高生產(chǎn)生活的效率和效益。恩格斯在談到1840年代的倫敦時(shí)指出：“這種大規(guī)模的集中，250萬(wàn)人這樣聚集在一個(gè)地方，使這個(gè)250萬(wàn)人的力量增加了100倍?！?5)恩格斯：《英國(guó)工人階級(jí)狀況》，見(jiàn)《馬克思恩格斯全集》，第2卷，第303頁(yè)。但另一方面，任何“容器”的容量又是有限的，一旦超過(guò)某種“極限”就會(huì)導(dǎo)致“容器”碎裂，而不再具有“容器”的屬性和功能。芒福德曾把城市分為生態(tài)城市(ecopolis)、城市(polis)、大城市(metropolis)、特大城市(megalopolis)與暴君城(tyrannopolis)五個(gè)階段。前三個(gè)都是比較正常的形態(tài)，“內(nèi)存”和“存儲(chǔ)”大體平衡。后兩個(gè)則被芒福德看作是城市停止發(fā)展、走向衰竭的結(jié)果(6)康少邦、張寧等編譯：《城市社會(huì)學(xué)》，浙江人民出版社，1986年，第217-219頁(yè)。，因?yàn)檫@些“容器”填塞了自身無(wú)法容納的“人和物”，這就必然導(dǎo)致“城市病”“城市危機(jī)”的出現(xiàn)，乃至成為芒福德所說(shuō)的“死亡之城”。所謂“城市越大，問(wèn)題越多”，講的也是這個(gè)亙古不變的樸素道理。然而，人類(lèi)的城市之所以一直延續(xù)下來(lái)，說(shuō)明城市除了“集中”，在邏輯上還有其他方面的本質(zhì)和規(guī)律，質(zhì)而言之，這就是與“集中”相對(duì)立、主要用于解決“集中”帶來(lái)的各種問(wèn)題的“分散”。從古代思想家對(duì)城市文明的批判、對(duì)回歸自然和田園牧歌生活的肯定，到當(dāng)今西方城市規(guī)劃學(xué)者提出的“分散主義”，也包括大自然對(duì)那些過(guò)度繁華的城市的“毀滅”，實(shí)際上都是在提醒人們：如果只看到“集中”而無(wú)視“分散”，就不可能完整認(rèn)識(shí)和把握城市的本質(zhì)和規(guī)律，同時(shí)在城市建設(shè)和發(fā)展中也是一定要出大問(wèn)題的。

其次，這與我們把當(dāng)代城市化的主體形態(tài)稱(chēng)為“都市化”相關(guān)。與人口流動(dòng)相對(duì)緩慢、資源分布相對(duì)合理、社會(huì)變遷相對(duì)緩慢的城市化(urbanization)不同，以“國(guó)際化大都市”與“世界級(jí)城市群”為中心的都市化(metropolitanization)進(jìn)程已成為影響當(dāng)今世界政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化發(fā)展的核心機(jī)制與主要力量。(7)劉士林：《都市化進(jìn)程論》，載《學(xué)術(shù)月刊》，2006年第12期，第5-12頁(yè)。從全球方面看，如紐約、倫敦這樣的“國(guó)際化大都市”與“波士沃施”(BosWash)、北美五大湖這樣的“世界級(jí)城市群”，它們每一個(gè)局部的、細(xì)小的動(dòng)作，都可能在全球掀起巨大“震蕩”乃至“海嘯”。在中國(guó)也是這樣，據(jù)上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院發(fā)布的《2016中國(guó)城市群發(fā)展報(bào)告》，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、山東半島、中原、成渝、武漢城市圈、環(huán)長(zhǎng)株潭、環(huán)鄱陽(yáng)湖九城市群的面積約占全國(guó)的13.3%，但人口和GDP總額卻分別占到全國(guó)的46.6%和66%左右。像這樣高度的集中，在20世紀(jì)的中國(guó)基本上是不敢想象的。這兩個(gè)例子說(shuō)明，在西方始于1960年代、在中國(guó)始于2000年代的都市化進(jìn)程，已在全球范圍內(nèi)造成了人口、經(jīng)濟(jì)、資本、信息、文化等更大規(guī)模的集聚與更高水平的集中。同時(shí)，這也是全球人口與資源分布日益不平衡、區(qū)域和城市發(fā)展差距進(jìn)一步增大、城鄉(xiāng)與城市內(nèi)部貧富分化加劇、都市生活環(huán)境與精神生態(tài)急劇惡化的主要原因之一。

無(wú)論是從城市史的角度，還是從都市化進(jìn)程的經(jīng)驗(yàn)，都證明了“集中”是世界城市發(fā)展的主流，它既造成了城市的高度繁榮，也造成了城市的過(guò)度擁擠和喧嘩。而從城市發(fā)展的理念和模式看，這是人們只重視“集中”而忽略了“分散”的必然結(jié)果。由此可以帶來(lái)一個(gè)新的精神覺(jué)醒，即人類(lèi)在認(rèn)識(shí)和利用城市發(fā)展規(guī)律時(shí)，既需要充分發(fā)揮其特有的“集中”功能，也必須學(xué)會(huì)尊重其特有的“分散”性質(zhì)，這是保證城市可持續(xù)和協(xié)調(diào)均衡發(fā)展的基本要求。而一種真正科學(xué)的城市規(guī)劃，只有充分研究和把握這兩方面的內(nèi)在要求，以前者促進(jìn)城市的繁榮和增長(zhǎng)，以后者防控城市的“過(guò)度化”和“城市病”，才能使人為的城市規(guī)劃最終符合城市發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和需要。

二、 “集中化”是中國(guó)城市規(guī)劃的基本特色

以1950年成立的都市計(jì)劃委員會(huì)為標(biāo)志，新中國(guó)的城市規(guī)劃最早起步于北京。(8)周干峙：《城市規(guī)劃：實(shí)事求是回顧50年》，載《中國(guó)建設(shè)報(bào)》，2006年8月3日。這中間經(jīng)歷了學(xué)習(xí)蘇聯(lián)、模仿歐美等主要階段，同時(shí)也逐步探索并形成了自身的經(jīng)驗(yàn)和特色。對(duì)此我們?cè)谩澳７轮杏袆?chuàng)造、雜亂中有邏輯、自發(fā)性中有必然性”(9)劉士林：《中國(guó)城市研究的評(píng)價(jià)與期冀》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2012年4月9日。來(lái)描述和總結(jié)。中國(guó)城市規(guī)劃的理念和模式，既深受世界城市發(fā)展主流的影響，同時(shí)在相關(guān)領(lǐng)域也形成了一些自身的獨(dú)特風(fēng)格?？傮w上說(shuō)，“集中化”是中國(guó)城市規(guī)劃的基本特色。這有其歷史的合理性。長(zhǎng)期處在農(nóng)業(yè)社會(huì)，人口、經(jīng)濟(jì)等要素過(guò)于分散，無(wú)法滿(mǎn)足工業(yè)化和現(xiàn)代化建設(shè)的需要，是我國(guó)選擇“集中化”城市規(guī)劃模式的主要原因。以是之故，今天我們看很多的中國(guó)城市規(guī)劃，大都會(huì)碰到“軸”“帶”“區(qū)”“點(diǎn)”等概念，同時(shí)也經(jīng)常會(huì)看到“上下左右?guī)讉€(gè)圈”再加“幾個(gè)縱橫軸線”的圖示。其中，沿“軸”“帶”分布的“集聚區(qū)”“聚集區(qū)”“增長(zhǎng)極”“示范點(diǎn)”等，都是城市規(guī)劃和建設(shè)的核心或重點(diǎn)，也是未來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投資、公共服務(wù)密集布局和房?jī)r(jià)飆升的城市空間。

由此可知，改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)城市規(guī)劃的理念和模式，主要遵從的是城市發(fā)展的“集中”規(guī)律和特點(diǎn)，集中化、集約化、密集化、軸帶化成為城市規(guī)劃和建設(shè)的基本特色，同時(shí)在范圍上已實(shí)現(xiàn)了對(duì)中國(guó)國(guó)土和城市的全覆蓋。在某種意義上，這也說(shuō)明正是在這種“大略相同”的規(guī)劃理念和模式的影響下，中國(guó)城市不僅在形態(tài)上“千城一面”，同時(shí)在功能上也高度地“同質(zhì)化”。而對(duì)此加以仔細(xì)推敲和深入追問(wèn)，會(huì)發(fā)現(xiàn)它們有一個(gè)共同的理論源頭，這就是在西方區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的直接影響下、形成于1980年代、直到今天仍在中國(guó)區(qū)域和城市規(guī)劃中占主導(dǎo)和主流地位的“點(diǎn)-軸系統(tǒng)”理論。

1984年，陸大道先生吸取區(qū)位論和空間結(jié)構(gòu)理論的相關(guān)成果，創(chuàng)造性地提出了“點(diǎn)-軸系統(tǒng)”理論，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)了中國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)、經(jīng)濟(jì)布局的“T”字型宏觀戰(zhàn)略(“一橫”為海岸帶，“一縱”為長(zhǎng)江沿線)。陸大道認(rèn)為，“點(diǎn)-軸系統(tǒng)”理論可促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)設(shè)施的布局在宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面與交通、水、土資源等實(shí)現(xiàn)最佳的空間結(jié)合，既有助于發(fā)揮各級(jí)中心城市空間集聚的作用，也有利于在城市之間、區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間建立便捷的聯(lián)系，是區(qū)域發(fā)展最佳的空間結(jié)構(gòu)，也是最有效的國(guó)土開(kāi)發(fā)的空間結(jié)構(gòu)模式，可推進(jìn)區(qū)域發(fā)展從不平衡逐漸走向平衡?！包c(diǎn)-軸系統(tǒng)”中的“點(diǎn)”主要是城市，“軸”則主要是指城市之間的交通線路，它的一般規(guī)劃思路和模式是，以區(qū)域中經(jīng)濟(jì)和技術(shù)基礎(chǔ)強(qiáng)大、各種資源(水、能源、物產(chǎn)等)豐富的城市為“點(diǎn)”，同時(shí)借助綜合性現(xiàn)代化交通運(yùn)輸工程的規(guī)劃建設(shè)，使區(qū)域內(nèi)的物質(zhì)交換和經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系更加緊密，由此也就形成了一體化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)帶或城市群。在一個(gè)城市內(nèi)部，也是先確定幾個(gè)基礎(chǔ)比較好的“點(diǎn)”，以它們?yōu)楣?jié)點(diǎn)布局交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造一個(gè)新骨架或新引擎，打破城市既有的空間格局和發(fā)展節(jié)奏，實(shí)現(xiàn)城市的轉(zhuǎn)型或跨越式發(fā)展。(10)陸大道：《建設(shè)經(jīng)濟(jì)帶是經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局的最佳選擇——長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大潛力》，載《地理科學(xué)》，2014年第7期，第769-772頁(yè)。

客觀而言，作為中國(guó)區(qū)域與城市規(guī)劃最重要的基礎(chǔ)理論，“點(diǎn)-軸系統(tǒng)”理論對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)土空間戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶為例，1987年《全國(guó)國(guó)土總體規(guī)劃綱要》將長(zhǎng)江流域列為全國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)的一級(jí)軸線，直接催生了三十多年后的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)家戰(zhàn)略。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶目前包括滬、蘇、浙、皖、贛、鄂、湘、渝、川、滇、貴9省2市，土地面積為205萬(wàn)平方公里，占全國(guó)陸域國(guó)土面積的1/5強(qiáng)。據(jù)相關(guān)研究，2013年長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶人口占到全國(guó)的42.7%，GDP則占到了全國(guó)的45.8%。(11)黃國(guó)華、劉傳江、趙曉夢(mèng)：《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶碳排放現(xiàn)狀及未來(lái)碳減排》，載《長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境》，2016年第4期，第638頁(yè)。同時(shí)，其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度也明顯快于全國(guó)多數(shù)省區(qū)市，“從GDP總量上來(lái)看，2013年—2015年，排在前十的地區(qū)中有5個(gè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋地區(qū)，分別是江蘇、浙江、四川、湖北、湖南。從這三年長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的確是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心區(qū)域”(12)《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng) 安徽綜合排名第七》，人民網(wǎng)，http://ah.people.com.cn/n2/2016/0117/c358428-27558594.html，2016年1月17日。。在某種意義上說(shuō)，這些都是以長(zhǎng)江沿線重要城市為“點(diǎn)”、以長(zhǎng)江黃金水道為“軸”、實(shí)施“集中化”發(fā)展取得的巨大成就。以上海為例，2001年5月，國(guó)務(wù)院原則同意《上海市城市總體規(guī)劃(1999—2020)》，提出到2020年把上海初步建成國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易中心之一，基本確立上海國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心城市的地位，基本建成上海國(guó)際航運(yùn)中心。其規(guī)劃和發(fā)展思路也是先設(shè)置幾個(gè)“點(diǎn)”，并緊緊圍繞它們布局城市的形態(tài)和功能建設(shè)。毋庸諱言，“四個(gè)中心”戰(zhàn)略規(guī)劃對(duì)上海在1990年以后迅速擺脫1980年代的經(jīng)濟(jì)落后和停滯不前的局面起到了巨大的破冰和持續(xù)助推的作用。而類(lèi)似的現(xiàn)象和事實(shí)，在中國(guó)很多區(qū)域和城市都重復(fù)上演過(guò)。

但在今天看來(lái)，“點(diǎn)-軸系統(tǒng)”理論也存在兩方面的明顯問(wèn)題：一是由于高度強(qiáng)調(diào)“集聚”，必然造成區(qū)域、城市甚至城市內(nèi)部出現(xiàn)比較嚴(yán)重的兩極分化。在當(dāng)下隨處可見(jiàn)，凡是被圈進(jìn)“點(diǎn)-軸系統(tǒng)”或距離較近的，就會(huì)獲得豐富的政策、人力、資金、資源等，而沒(méi)有被圈入或距離較遠(yuǎn)的，不僅很難獲得發(fā)展機(jī)遇和資源，相反還會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的流失。從區(qū)域方面看，最突出的是環(huán)首都貧困帶。北京一直是中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，但這個(gè)“點(diǎn)”的高度發(fā)達(dá)，不僅沒(méi)有給周邊的河北帶來(lái)相應(yīng)的發(fā)展，反而造成了“富者愈富，貧者愈貧”的現(xiàn)狀。從城市方面看，與中心城區(qū)的過(guò)度繁華相反，在邊沿城區(qū)和城鄉(xiāng)接合部，人們看到的卻是發(fā)展乏力。二是片面強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，對(duì)資源和環(huán)境的可承受和可持續(xù)能力重視不夠，結(jié)果往往陷入“先污染后治理”的困境。以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶為例，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的主導(dǎo)下，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶曾被定位為“內(nèi)河產(chǎn)業(yè)帶”或“內(nèi)河經(jīng)濟(jì)帶”(13)《國(guó)務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-09/25/content_9092.htm, 2014年9月25日。，這是過(guò)去造成長(zhǎng)江沿線自然與生態(tài)環(huán)境不斷惡化的根源之一。同時(shí)，由于“以經(jīng)濟(jì)為中心”的定位與以人為本、注重資源節(jié)約和環(huán)境友好的新型城鎮(zhèn)化，與《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的“堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)”(14)《〈長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要〉印發(fā)》,人民網(wǎng)，http://jx.people.com.cn/GB/377944/, 2016年9月12日。都激烈沖突，因此，這些規(guī)劃本身也是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)急需治理的主要問(wèn)題和“后遺癥”的始作俑者。很明顯，包括長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶在內(nèi)的很多區(qū)域和城市，今后都會(huì)按照“共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)”的發(fā)展路子往下走，這是今天需要對(duì)“點(diǎn)-軸系統(tǒng)”理論及其規(guī)劃模式進(jìn)行反思、重構(gòu)、揚(yáng)棄的重要原因之一。

“集中化”作為一種極化的城市和區(qū)域規(guī)劃的理念與模式，最能體現(xiàn)其存在和影響的是中國(guó)城市對(duì)各種“中心”的追逐，國(guó)家中心城市、區(qū)域中心城市、副中心城市、中心城區(qū)、節(jié)點(diǎn)城市等，可以說(shuō)都是在此種規(guī)劃理念和模式中濫觴的。對(duì)于“集中化”必然導(dǎo)致的“過(guò)度集聚”和城市化區(qū)域的“不協(xié)調(diào)不平衡”，仇保興先生曾作出深刻的反思和尖銳的批評(píng)。他認(rèn)為：“對(duì)正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期的我國(guó)，學(xué)術(shù)界和政府決策層仍有不少人熱衷于‘城市規(guī)模經(jīng)濟(jì)’、‘首位度’等早已被發(fā)展中國(guó)家城鎮(zhèn)化史所證明的錯(cuò)誤論點(diǎn)。與此同時(shí)，在我國(guó)各大城市交通擁堵、特色風(fēng)貌喪失和違法建筑屢禁不止、城鄉(xiāng)接合部混亂不堪越來(lái)越成為無(wú)法避免的‘中國(guó)式城市危機(jī)’?！?15)王麗娟：《城鎮(zhèn)化防止“城市首位度”誤導(dǎo)》，載《中國(guó)改革報(bào)》，2006年8月15日。還有專(zhuān)家提出“片面發(fā)展大都市”是“城鎮(zhèn)體系不完善”的標(biāo)志：“特大城市的過(guò)度發(fā)展帶來(lái)城市的臃腫和效益下降，中小城市發(fā)展還緩慢，未形成較合理的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系，區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，為區(qū)域城市群的形成帶來(lái)困境。比如在繁華的京津唐周邊地區(qū)，有個(gè)涉及24個(gè)縣、226萬(wàn)人口的貧困帶，這個(gè)貧困帶是城市發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的突出表現(xiàn)?！?16)張玉玲：《大城市：欲“國(guó)際化”先要“國(guó)內(nèi)化”——訪劉維新》，載《光明日?qǐng)?bào)》，2006年8月17日。這些都可以看作是對(duì)“點(diǎn)-軸系統(tǒng)”理論的反思和警覺(jué)。

事實(shí)上也是如此，一些在“集中化”發(fā)展規(guī)劃中“過(guò)度集聚”的城市，在深陷“城市病”之后，其采取的基本對(duì)策無(wú)一不是“去集中化”。2015年4月30日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，審議通過(guò)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，其中提出的一個(gè)剛性目標(biāo)就是“有序疏解北京非首都功能”，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)京津冀城市群協(xié)同發(fā)展。(17)《〈京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要〉:打造以北京為核心世界級(jí)城市群的戰(zhàn)略重點(diǎn)》，載《北京日?qǐng)?bào)》，2018年8月24日。這個(gè)會(huì)議距離2015年2月10日中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第九次會(huì)議審議研究《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》(18)《為什么說(shuō)雄安新區(qū)是千年大計(jì)？》，人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/n1/2019/1018/c429373-31406824.html, 2019年10月18日。只有兩個(gè)多月的時(shí)間，由此可見(jiàn)“去集中化”的緊迫性。2017年4月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)通知，決定設(shè)立河北雄安新區(qū)。(19)《中共中央、國(guó)務(wù)院決定設(shè)立河北雄安新區(qū)》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2017-04/01/c_1120741571.htm, 2017年4月1日。這被看作是繼深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國(guó)意義的新區(qū)，也是繼規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心后又一京津冀協(xié)同發(fā)展的歷史性戰(zhàn)略選擇，也被稱(chēng)作是“千年大計(jì)、國(guó)家大事”。從城市規(guī)劃的角度看，這是在北京之外的地區(qū)要建設(shè)和形成新的增長(zhǎng)極，因此也可看作是對(duì)以“集中化”為核心理念和主要模式的中國(guó)城市規(guī)劃的重要突破。

總體上看，20世紀(jì)80年代提出的“點(diǎn)-軸系統(tǒng)”理論及其“集中主義”理念模式，只簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)“集中”而很少考慮到“分散”，不僅在理論上有很大的片面性，在實(shí)踐中也已帶來(lái)很多的后遺癥。2015年中央城市工作會(huì)議提出，“必須認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導(dǎo)思想”。城市發(fā)展的基本規(guī)律可以表述為：有“集中”也有“分散”，在某些階段和區(qū)域需要“集中”，在某些階段和區(qū)域需要“分散”。目前中國(guó)已進(jìn)入“城市病”大面積和集中爆發(fā)的時(shí)期，說(shuō)明“過(guò)度集中”已成為影響區(qū)域和城市發(fā)展的主要問(wèn)題和矛盾。在此背景下，重新審視以“集中”為核心的區(qū)域與城市規(guī)劃理念及建設(shè)模式，探索變革和創(chuàng)新的可能，協(xié)調(diào)好“農(nóng)村人口向城市集聚”和“城市規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)”的矛盾，為中國(guó)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提供新的理論基礎(chǔ)和技術(shù)方案已是勢(shì)在必行。

三、 “分散主義”與城市規(guī)劃的新趨勢(shì)

作為近三十年主導(dǎo)中國(guó)區(qū)域與城市規(guī)劃的基礎(chǔ)理論，“點(diǎn)-軸系統(tǒng)”本質(zhì)上是一種“集中主義”的規(guī)劃理念和建設(shè)思路。其在理論和邏輯上存在的固有缺陷，必然導(dǎo)致城市資源和功能的高度集中，并由此成為引發(fā)各種城市問(wèn)題的深層根源。為了應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的城市病，促進(jìn)中國(guó)城市健康發(fā)展，有必要對(duì)“點(diǎn)-軸系統(tǒng)”理論進(jìn)行反思和揚(yáng)棄。在這個(gè)意義上，基于城市“分散”發(fā)展本質(zhì)和規(guī)律的“分散主義”城市規(guī)劃理念和模式，應(yīng)成為中國(guó)新型城鎮(zhèn)化首要的理論資源和現(xiàn)實(shí)參照。這里以西方的新城規(guī)劃和中國(guó)的城市群規(guī)劃來(lái)加以說(shuō)明。

首先，西方新城規(guī)劃代表了不同于“集中主義”的“分散發(fā)展”新思路，成為治理當(dāng)今世界“城市病”的重要規(guī)劃方法和思想理論?，F(xiàn)代世界城市發(fā)展的主流是“集中化”，而過(guò)度集聚則必然導(dǎo)致“城市病”流行。一個(gè)城市一旦因?yàn)椤俺鞘谢^(guò)度”而陷入病態(tài)，就不是出臺(tái)一些微觀政策和實(shí)施局部治理所能解決的了。西方大城市對(duì)此采取的成功對(duì)策，就是拋開(kāi)擁擠的老城而去另建新城。

工業(yè)革命以后，西方大城市迅速發(fā)展。至19世紀(jì)下半葉，倫敦、曼徹斯特、紐約、芝加哥等均出現(xiàn)了人口擁擠、環(huán)境污染、社會(huì)兩極分化等“城市病”。霍華德認(rèn)為，“城市病”的根源在于城市各要素的過(guò)度集聚，因此有必要控制城市的規(guī)模，同時(shí)在母城邊緣另建“新城”，以接納“老城中裝不下的”人口和產(chǎn)業(yè)。這是一種與“集中主義”城市規(guī)劃完全不同的新思路?；羧A德的新城又叫“田園城市”，遵循生態(tài)有機(jī)規(guī)劃的理念，以規(guī)模小、功能健全、發(fā)展適度為主要特點(diǎn)，希望從源頭上限制或拒絕“過(guò)度集中”。(20)Ebenezer Howard, Garden Cities of Tomorrow, S.Sonnenschein & Co., Ltd., 1902.弗雷德里克·奧斯本等就此曾發(fā)表評(píng)價(jià)說(shuō)，這一初衷直到今天還是西方新城建設(shè)的重要出發(fā)點(diǎn)，即有必要減少大城鎮(zhèn)中人和工作環(huán)境的過(guò)度集中，避免交通擁擠、環(huán)境污染和社會(huì)失序等問(wèn)題，重建一個(gè)健康、有效和社會(huì)滿(mǎn)意度高的發(fā)展模式。(21)Frederic Osborn，Arnold Whittick, The New Towns: The Answer to Megalopolis, The MIT Press, 1970.

在霍華德之后，美國(guó)人萊特提出了“廣畝城市”理論，這是一個(gè)把城市重新規(guī)劃、分布到一個(gè)更為廣闊的農(nóng)業(yè)地區(qū)的“拆解”方案。每一戶(hù)周?chē)及才乓挥€(將近4050平方米)土地，生產(chǎn)供自己消費(fèi)的食物和蔬菜。居住區(qū)之間以高速公路相連接，以提供方便的汽車(chē)交通。這種帶有“逆集中化”特點(diǎn)的城市化，可以說(shuō)是城市“分散主義”的進(jìn)一步發(fā)展。盡管城市分散主義也遭到一些學(xué)者的反對(duì)，如柯布西耶就倡導(dǎo)城市集中主義，認(rèn)為城市的生命力就在于集聚功能；但實(shí)際上，大家比較一致的意見(jiàn)是“過(guò)度的分散”與“過(guò)度的集中”都不是城市理想的空間形態(tài)。因此，沙里寧在綜合兩方面觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上提出了“有機(jī)疏散論”。他將城市生活劃分為日常性活動(dòng)和偶然性活動(dòng)，對(duì)日常性活動(dòng)既需要進(jìn)行功能性集聚，同時(shí)對(duì)這些集聚點(diǎn)也需要進(jìn)行有機(jī)疏散。隨著西方主要大城市在二戰(zhàn)之后的急劇膨脹，“城市病”問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重，沙里寧的“有機(jī)疏散論”成為新城規(guī)劃最重要的理論基礎(chǔ)之一。(22)Frederic Osborn，Arnold Whittick, The New Towns: The Answer to Megalopolis, The MIT Press, 1970.

在西方“分散主義”城市規(guī)劃的理論探索中，芒福德針對(duì)大都市提出的“靈妙化”治理理念尤其具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。他把霍華德“田園城市”的理論與實(shí)踐稱(chēng)為“20世紀(jì)最偉大的發(fā)明和新時(shí)代的先驅(qū)”，后者可以看作是他的城市規(guī)劃思想的重要來(lái)源。芒福德看到，當(dāng)今大都市發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)是“羅馬化”成為城市發(fā)展的“壞理念”。他說(shuō)：“工廠和市場(chǎng)的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)很快傳播到大都市的每一個(gè)其他機(jī)構(gòu)。要有最大的博物館、最大的大學(xué)、最大的醫(yī)院、最大的百貨公司、最大的銀行、最大的金融集團(tuán)和公司，這些都成了大都市的基本要求，而生產(chǎn)最大數(shù)量的發(fā)明、最大數(shù)量的科學(xué)論文、最大數(shù)量的書(shū)籍成了大都市成功的標(biāo)記，正如匹茲堡(Pittsburgh)和埃森(Essen)生產(chǎn)了最大數(shù)量的生鐵那樣。”(23)劉易斯·芒福德：《城市發(fā)展史——起源、演變和前景》，宋俊嶺、倪文彥譯，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2005年，第544頁(yè)；第256頁(yè)。而對(duì)于如何改變這種“壞理念”導(dǎo)致的“壞發(fā)展模式”，他提出了“靈妙化”(etherialized)的理念和治理對(duì)策，即“城市組織發(fā)展到一定程度時(shí)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)靈妙化”。而靈妙化的本義即“變得精微小巧”。(24)劉易斯·芒福德：《城市發(fā)展史——起源、演變和前景》，宋俊嶺、倪文彥譯，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2005年，第544頁(yè)；第256頁(yè)。這既是針對(duì)古代羅馬城衰落的歷史總結(jié)，也是針對(duì)當(dāng)今大都市“過(guò)度發(fā)展”的直言忠告。也就是說(shuō)，在城市變得過(guò)于龐大和復(fù)雜之后，必須通過(guò)“去集中化”實(shí)現(xiàn)城市各種功能、各種勢(shì)力與各種需要的平衡。由此可知，不同于“集中化”的“分散化”，為預(yù)防和治理當(dāng)今世界日趨嚴(yán)重的城市病提供了新的思想理論資源。

其次，以城市群為主體的中國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，本質(zhì)上是一種針對(duì)“都市化進(jìn)程”的“分散”發(fā)展模式。隨著中國(guó)逐漸融入全球的都市化進(jìn)程，建設(shè)國(guó)際化大都市成為眾多城市規(guī)劃發(fā)展的目標(biāo)。1995年，國(guó)內(nèi)有50多個(gè)城市打出建設(shè)“國(guó)際化大都市”一類(lèi)的旗號(hào)，1996年攀升至65個(gè)，在2004年最多時(shí)達(dá)到183個(gè)，其中，既包括大家經(jīng)常談?wù)摰谋薄⑸?、廣，也包括次一級(jí)的深圳、廈門(mén)、大連、珠海、蘇州、無(wú)錫、青島，甚至還有三亞、惠州、丹東、琿春、黑河、滿(mǎn)洲里等。(25)郝濤、李楠：《183個(gè)城市爭(zhēng)建國(guó)際大都市 全不顧實(shí)事求是》，載《市場(chǎng)報(bào)》，2005年8月17日。在這個(gè)進(jìn)程中，人口和資源向大都市、中心城市的集聚速度不斷加快，程度不斷加強(qiáng)，并催生了一批“寡頭城市”。以區(qū)域中心城市為例，安徽全省99%的博士、63%的科技人員、58%的科技經(jīng)費(fèi)和70%以上的專(zhuān)利都集中在合肥。(26)《充滿(mǎn)生機(jī)的合肥》，載《文匯報(bào)》，2006年8月23日。如果說(shuō)，這個(gè)快速集聚過(guò)程的好處是加快了中心城市的發(fā)展，那么同樣也可以說(shuō)，其主要問(wèn)題則是由此進(jìn)一步加劇了區(qū)域內(nèi)部的不平衡和不協(xié)調(diào)。因此，在2005年7月21日召開(kāi)的城市總體規(guī)劃修編工作座談會(huì)上，時(shí)任建設(shè)部部長(zhǎng)汪光燾就以全國(guó)183個(gè)城市提出建立“現(xiàn)代化國(guó)際大都市”為對(duì)象，嚴(yán)厲批評(píng)有關(guān)城市在城市定位上不切實(shí)際、盲目追求高速度和高標(biāo)準(zhǔn)。(27)《新民晚報(bào)：183個(gè)“現(xiàn)代化國(guó)際大都市”是否太多》，人民網(wǎng)，http://www.people.com.cn/GB/news/37454/37461/3169959.html, 2005年2月5日。此后，很多以“國(guó)際大都市”為目標(biāo)的城市紛紛改弦更張，轉(zhuǎn)而建設(shè)“宜居城市”“生態(tài)城市”“文化城市”等。這可以看作是中國(guó)政府對(duì)城市過(guò)度集聚發(fā)展的一種警覺(jué)，以及通過(guò)政策手段改變其規(guī)劃建設(shè)趨勢(shì)的一次規(guī)范行為。

2014年3月頒布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》明確提出“把城市群作為主體形態(tài)”。在某種意義上，這既可以看作是從以“大都市”為中心轉(zhuǎn)向以“城市群”為中心的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，同時(shí)也可以理解為從城市規(guī)劃的“集中主義”向“分散主義”的一次讓渡。這是因?yàn)椋绻f(shuō)高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化大都市是城市“集中”本質(zhì)的體現(xiàn)，是城市“極化”發(fā)展的代表，那么也可以說(shuō)，城市群意味著合理的城市層級(jí)關(guān)系和良好的分工體系，本質(zhì)上體現(xiàn)的是一種“分散主義”的發(fā)展模式。

現(xiàn)代城市化主要分為兩種方式，一種是單體式的，一種是組團(tuán)式的。前者的目標(biāo)是建成在空間、交通、人口、經(jīng)濟(jì)、金融、文化等方面具有“寡頭”性質(zhì)的“大都市”。后者的目的是在區(qū)域內(nèi)建成形態(tài)清晰、功能協(xié)調(diào)、“一榮俱榮、一損俱損”的“城市共同體”。它們表現(xiàn)出很不相同的城市精神和性格?！按蠖际小焙芟瘛八思词堑鬲z”的“現(xiàn)代主義者”，它自己的發(fā)展常常建立在對(duì)周邊城市、鄉(xiāng)村的榨取和剝奪上，“終身只恨聚無(wú)多”，并因此與其他城市經(jīng)常處于緊張的矛盾和對(duì)立狀態(tài)。而“城市群”則像以“去中心化”為理念的“后現(xiàn)代主義者”，它們的原則更加靈活，標(biāo)準(zhǔn)更加多樣，“和氣生財(cái)”，因而就可以和其他城市結(jié)成各種伙伴關(guān)系。與孤獨(dú)發(fā)展的“大都市”相比，城市群按照合理層級(jí)和分工體系，既可以防止“過(guò)度集中”，也可以防止“絕對(duì)不足”，是“城市分散主義”在當(dāng)今世界最重要的應(yīng)用模式。這是城市發(fā)展的更高境界，如同一個(gè)完成了“社會(huì)化”、到了懂事年紀(jì)的孩子。進(jìn)一步說(shuō)，“大都市”的理念和模式是“集中”，而“城市群”則是“分散”。但由于“大都市”自身“貪得無(wú)厭”的本性，要產(chǎn)生這種“思想上的覺(jué)悟”并不容易。中國(guó)從2005年開(kāi)始就正式把“城市群”寫(xiě)入《國(guó)家“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要》，但直到今天，一些省會(huì)城市不管自身的交通已經(jīng)如何擁堵、房?jī)r(jià)已經(jīng)如何高昂、環(huán)境污染已到何種程度，受集中主義規(guī)劃理念的影響并被由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和人口紅利所誘惑，還在規(guī)劃中反復(fù)強(qiáng)調(diào)要提高城市的首位度，而不愿把“多吃多占”的人口和資源“均攤”出去。這不僅是對(duì)城市“分散”規(guī)律的麻木不仁，其實(shí)踐后果也將是十分可怕的。

總之，新城和城市群是城市“分散”發(fā)展的代表。這是西方城市化走過(guò)的道路，也是中國(guó)新型城鎮(zhèn)化正在走的道路。這不是說(shuō)干什么都要學(xué)習(xí)西方，而是基于城市化的基本原理：人口和空間是城市發(fā)展的兩大問(wèn)題，不管是經(jīng)濟(jì)建設(shè)還是社會(huì)治理，如果不能很好地處理這一對(duì)矛盾，城市就會(huì)因?yàn)槿丝诤唾Y源過(guò)度集中、經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的過(guò)度發(fā)展而身染沉疴甚至是出現(xiàn)危機(jī)。城市是一個(gè)容器，也是一個(gè)有機(jī)體，一旦“裝的東西過(guò)多”，超出了空間和人自身的承受極限，不管是在西方還是中國(guó)，這樣的城市都會(huì)毀于自己的貪欲。

四、 以“唯務(wù)折衷”的態(tài)度對(duì)待“集中”和“分散”

我們?cè)诖送婆e城市規(guī)劃的“分散主義”，并不是要否定“集中主義”。在理論上，即使在西方，也有人不贊成“分散主義”。如柯布西耶就認(rèn)為城市的生命力在于集聚功能。在實(shí)踐上，在中國(guó)城鎮(zhèn)化水平較低的中西部，仍需要通過(guò)一些集中和集聚的方式，以形成和進(jìn)一步提升其增長(zhǎng)極和動(dòng)力軸的功能。也就是說(shuō)，“集中”和“分散”各有各的合理性。沒(méi)有“集中”就沒(méi)有城市，而沒(méi)有“分散”，就沒(méi)有健康的城市。在容易走極端、非此即彼的時(shí)代，對(duì)此有必要持一種持平之論。

“集中主義”巨大的合理性，是“點(diǎn)-軸系統(tǒng)”成為中國(guó)區(qū)域和城市規(guī)劃主流理論的重要根源。它最大的優(yōu)勢(shì)是充分利用了環(huán)境、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的綜合優(yōu)勢(shì)，降低發(fā)展成本，不僅在過(guò)去符合中國(guó)城市化的整體需要，今天仍是欠發(fā)達(dá)地區(qū)需要重點(diǎn)遵從的城市發(fā)展規(guī)律之一。以作為“集中”最高代表的“大都市”為例，盡管導(dǎo)致了不平衡、不協(xié)調(diào)和兩極化等問(wèn)題，激化了城市與城市、城市與鄉(xiāng)村之間的矛盾，但也因此刺激、帶動(dòng)了中小城市和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的升級(jí)換代和生活方式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)換。一份關(guān)于中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的研究報(bào)告顯示，建設(shè)得最好的新農(nóng)村，都無(wú)一例外地分布在北京、上海等大都市的周邊，而在排名上最落后的，則分布在城市化水平較低的貴州、西藏等地。(28)《新農(nóng)村建設(shè)起點(diǎn)排名發(fā)布 滬京津居前三位》，載《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》，2006年9月11日。從中國(guó)區(qū)域發(fā)展的具體情況看，在中西部地區(qū)，人口和資源的集聚化水平總體偏低，是這些地區(qū)發(fā)展緩慢和缺乏動(dòng)力的主要原因，需要通過(guò)進(jìn)一步的集聚形成發(fā)展的骨架并獲取發(fā)展的動(dòng)力。如目前一些缺乏產(chǎn)業(yè)與人口支撐的“鬼城”，大多數(shù)分布在中西部或東部偏遠(yuǎn)的小縣鎮(zhèn)。在這些地區(qū)繼續(xù)運(yùn)用“點(diǎn)-軸系統(tǒng)”發(fā)展的理念和模式，在有限的特定區(qū)域形成一些發(fā)展的“點(diǎn)”和“極”，有助于吸引人口、資源和投資，以增加這些地區(qū)和城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的活力，同時(shí)還可以避免那種“普遍撒網(wǎng)”式的城市建設(shè)，減少對(duì)本就比較脆弱的自然生態(tài)環(huán)境的破壞。

關(guān)于“分散主義”積極的合理性，主要是針對(duì)“點(diǎn)-軸系統(tǒng)”理論的局限性和“無(wú)限度的擴(kuò)張”而來(lái)?？焖俸透叨燃凼浅鞘小皹O化”發(fā)展的結(jié)果，不僅給自身帶來(lái)嚴(yán)重的城市病，也抽空了周邊和中西部地區(qū)的人口和資源。目前，中西部、農(nóng)村地區(qū)、大都市郊區(qū)的很多經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題都與一段時(shí)期以來(lái)以“都市化”為基本特征的“集中”發(fā)展直接相關(guān)。以上海為例，以往的“四個(gè)中心”建設(shè)已產(chǎn)生了很好的集聚效應(yīng)，圍繞著國(guó)際貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)、金融、航運(yùn)等形成了單項(xiàng)功能高度發(fā)達(dá)的新空間和新功能，包括在文化大都市戰(zhàn)略下形成的一批文化產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、在科技中心戰(zhàn)略下建設(shè)的張江等科技園區(qū)；但同時(shí)還要看到，這種“極化”發(fā)展是不穩(wěn)定和不可持續(xù)的，造成了目前上海人口密度過(guò)高、人口總量過(guò)大、建設(shè)用地緊缺、房?jī)r(jià)飆升、交通擁堵、公共服務(wù)下降等突出問(wèn)題。就此而言，以“分散”為理念的城市規(guī)劃新思路，目前應(yīng)主要運(yùn)用于東部地區(qū)和中西部中心城市。同時(shí)，鑒于中國(guó)城鎮(zhèn)化持續(xù)加快，城市病出現(xiàn)從東部向中西部、從大城市向中小城市蔓延的趨勢(shì)，有必要未雨綢繆地推行“分散主義”的規(guī)劃理念和模式，避免再一次陷入“先污染后治理”的尷尬和被動(dòng)局面。

所謂“此一時(shí)也，彼一時(shí)也”。如果說(shuō)，在過(guò)去要改變中國(guó)城市普遍的貧困和不發(fā)達(dá)狀態(tài)，選擇和強(qiáng)調(diào)“集中”式城市化，讓一部分區(qū)域和城市“先冒尖”，打破中國(guó)城市在低層次上的“和諧”具有歷史的合理性；那么，在今天看來(lái)，要實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)和共享發(fā)展，要解決區(qū)域和城鄉(xiāng)之間、城市各城區(qū)之間的不協(xié)調(diào)、不平衡問(wèn)題，就需要從扭轉(zhuǎn)“集中主義”城市化的“霸權(quán)話語(yǔ)”、引入和適度強(qiáng)調(diào)“分散主義”的規(guī)劃理念和模式開(kāi)始。當(dāng)然，這也不可從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。從總體上看，中國(guó)城市規(guī)劃的理念和模式，既不應(yīng)一味堅(jiān)持“點(diǎn)-軸系統(tǒng)”理論，也不能不加區(qū)別地追捧“分散主義”，而是宜采取一種“集中+分散”的基本思路，努力使“集中”和“分散”形成良性循環(huán)和有機(jī)互動(dòng)。只有把“分散”和“集中”的關(guān)系協(xié)調(diào)好，才能使城市規(guī)劃更符合中國(guó)城鎮(zhèn)化的國(guó)情和需要。

從促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這個(gè)戰(zhàn)略高度看，此前就有專(zhuān)家提出過(guò)“分散主義”的重要作用。早在2006年，在談到預(yù)防“城市首位度”過(guò)高的問(wèn)題時(shí)，仇保興先生就提出“建設(shè)資源節(jié)約型城鎮(zhèn)”，他的第一條對(duì)策是“優(yōu)化大城市與超大城市的空間結(jié)構(gòu)”，認(rèn)為“人口在200萬(wàn)以上的城市都應(yīng)采取有機(jī)疏散的發(fā)展模式，而不能‘?dāng)偞箫灐薄?29)王麗娟：《城鎮(zhèn)化防止“城市首位度”誤導(dǎo)》，載《中國(guó)改革報(bào)》，2006年8月15日。其中就合理吸收了沙里寧的“有機(jī)疏散論”。同時(shí)，盡管不是非常地自覺(jué)，但在實(shí)踐中業(yè)界已經(jīng)意識(shí)到“分散主義”城市規(guī)劃的重要性，同時(shí)也肯定了其對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)治理具有很強(qiáng)的針對(duì)性?！氨热绠?dāng)區(qū)域中心城市過(guò)于臃腫時(shí)，其功能和人口可以向中等城市和小城市轉(zhuǎn)移。大城市功能的分散，有利于緩解城市中水資源、電力、煤炭、石油等資源壓力；在中小城市推行工業(yè)向工業(yè)區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中，也有利于集約利用資源，特別是寶貴的土地資源?！?30)張玉玲：《大城市：欲“國(guó)際化”先要“國(guó)內(nèi)化”——訪劉維新》，載《光明日?qǐng)?bào)》，2006年8月17日?？傊?，過(guò)度的分散與過(guò)度的集中，都不是城市理想的空間形態(tài)。

從未來(lái)的發(fā)展看，為應(yīng)對(duì)中國(guó)城市化的復(fù)雜性和城市病的挑戰(zhàn)，中國(guó)需要有更靈活和更富彈性的城市規(guī)劃理論和模式。其基本原則是“該集聚時(shí)集聚，該分散時(shí)分散”，至于具體以哪一方面為主，則應(yīng)結(jié)合國(guó)情、區(qū)域發(fā)展實(shí)際和城市建設(shè)的具體需要來(lái)定。樹(shù)立這一城市規(guī)劃理論很有必要。比如一些人一直不理解，為什么在國(guó)家大力破除戶(hù)籍制度的同時(shí)，還會(huì)允許京滬等大城市的限制人口政策存在。因?yàn)檫@完全符合“該集聚時(shí)集聚，該分散時(shí)分散”的基本原則，中國(guó)城市的現(xiàn)實(shí)是：大都市需要疏解人口治理城市病，而中小城市則需要吸納人口以充實(shí)自己。所以說(shuō)，城市分散主義不是全盤(pán)否定“點(diǎn)-軸系統(tǒng)”理論，而是根據(jù)中國(guó)區(qū)域發(fā)展和城鎮(zhèn)化的新特點(diǎn)、新需求，對(duì)這個(gè)理論進(jìn)行必要的修正和補(bǔ)充。從歷史上看，在中國(guó)城鎮(zhèn)化水平較低、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的20世紀(jì)80年代，以“點(diǎn)-軸系統(tǒng)”為核心的“集中主義”規(guī)劃理念和模式，極大提升了區(qū)域和城市在人力、資本、技術(shù)等方面的集聚程度，其歷史地位和重要作用無(wú)可置疑。但在中國(guó)已進(jìn)入“城市病”集中爆發(fā)的當(dāng)下，適時(shí)放棄以集聚、集中、極化、中心化為目標(biāo)的城市規(guī)劃和建設(shè)理念，更多地考慮人口、資源的多點(diǎn)、多線、多面式布局，對(duì)新型城鎮(zhèn)化開(kāi)啟高質(zhì)量發(fā)展的新征程同樣是非常重要和緊迫的。