宋 珊，宋東明

(1.江西贛州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會，江西贛州，341000；2.汕頭職業(yè)技術(shù)學(xué)院 人文社科系，廣東 汕頭 515041 )

1995年2月28日八屆人大常委會第十二次會議頒布實(shí)施的《中華人民共和國人民警察法》(以下簡稱《人民警察法》)迄今為止已經(jīng)實(shí)施二十多年，期間我國經(jīng)濟(jì)社會各方面取得了巨大成就、發(fā)生了巨大變化，同時(shí)也出現(xiàn)了社會轉(zhuǎn)型中一些新情況、新問題。尤其是近年來頻繁出現(xiàn)的暴力抗法襲警現(xiàn)象和襲警行為，使得原警察法的許多內(nèi)容和條文更不適應(yīng)社會的發(fā)展變化和時(shí)代要求，需要對其作出修改和完善，以回應(yīng)社會的關(guān)切。2016年12月1日，公安部主持出臺的《人民警察法》修訂草案稿公布，公開向社會各界征求意見。此次《人民警察法》修訂屬于大幅度修改，其章節(jié)和條文內(nèi)容都作了較大變動和調(diào)整。本文擬從權(quán)力角度對人民警察法修訂中的警察執(zhí)法權(quán)行使的保障和規(guī)制進(jìn)行解讀與分析。

一、人民警察法修訂背景和目的

(一)人民警察法修改的背景和緣由：暴力襲警頻發(fā)，執(zhí)法權(quán)益遭受侵害

2016年12月1日公安部在官方網(wǎng)站發(fā)布了《關(guān)于〈中華人民共和國人民警察法〉(修訂草案稿)公開征求意見的公告》(以下簡稱《人民警察法》修訂草案稿)[1]。這意味著實(shí)施了二十多年的人民警察法終于迎來了大修，引起了社會各界關(guān)注。人民警察法修訂的緣由是原來的警察法存在嚴(yán)重的滯后性，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)變化發(fā)展了的社會需要，這是主因。除此之外，更直接的動因應(yīng)該是來自近年來我國暴力襲警事件頻發(fā)，警察執(zhí)法權(quán)威受到挑戰(zhàn)，警察執(zhí)法權(quán)益遭受侵害的現(xiàn)實(shí)背景。然而，遏制和根除暴力襲警行為，除了把它入刑通過刑法來規(guī)制之外，還要修改人民警察法這樣的專門性法律。而襲警事件的頻發(fā)又是一個(gè)綜合因素的結(jié)果，有社會發(fā)展不平衡方面的客觀因素、有襲警者素質(zhì)低下的原因，也有少數(shù)警察執(zhí)法自身的因素。因此，從立法角度上，人民警察法的修改一方面既要加強(qiáng)和保障警察執(zhí)法權(quán)的行使，依法懲治暴力襲警行為，保護(hù)警察的執(zhí)法權(quán)益，維護(hù)警察執(zhí)法權(quán)威；另一方面也要規(guī)范和限制警察執(zhí)法權(quán)的過度行使，防止其濫用。把這兩方面結(jié)合起來，尋找這兩方面之間的平衡，把它貫穿于整部法律之中。此次修法社會關(guān)注度較高，因?yàn)榫旃珯?quán)力的行使與老百姓的日常生活息息相關(guān)。修法涉及內(nèi)容較多、條文由原來的52條增加到109條，篇章結(jié)構(gòu)也作了大幅度調(diào)整與增加。而社會公眾最熱切關(guān)注的不外乎兩點(diǎn)：一是警察享有哪些權(quán)力？二是警察權(quán)力的行使有哪些限制？因此，警察執(zhí)法權(quán)行使的保障和規(guī)制就應(yīng)該成為此次修法的重點(diǎn)和目的。

(二)人民警察法修法目的：警察執(zhí)法權(quán)行使的保障與規(guī)制之間的平衡

《人民警察法》修訂草案第1條規(guī)定：“為了規(guī)范和保障公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法履行職責(zé)，行使權(quán)力，加強(qiáng)對人民警察的監(jiān)督，建設(shè)高素質(zhì)的人民警察隊(duì)伍，根據(jù)憲法，制定本法[1]”，從這一條可以看出此次修法的目的概括起來就是兩個(gè)方面：一是保障人民警察依法履職行使權(quán)力；二是規(guī)范約束警察權(quán)力的行使。從權(quán)力角度看，把“授權(quán)”和“限權(quán)”“賦權(quán)”和“控權(quán)”統(tǒng)一起來，貫穿于整部法律修改之中，盡量在兩者之間尋求平衡，既保障權(quán)力的行使，又限制權(quán)力的濫用。從權(quán)利角度看，警察權(quán)力的行使既要保護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全、又要限制和約束警察權(quán)力的行使，防止權(quán)力濫用，以保障執(zhí)法相對人的合法權(quán)益，同時(shí)又要保障人民警察的執(zhí)法權(quán)益，維護(hù)人民警察的執(zhí)法權(quán)威。特別是后者，根據(jù)近些年來頻繁出現(xiàn)的暴力抗法襲警現(xiàn)象，警察法的修改就要及時(shí)地積極地作出回應(yīng)。

二、修訂案中人民警察執(zhí)法權(quán)設(shè)置與保障

《人民警察法》修訂草案最突出的重點(diǎn)和亮點(diǎn)就是加強(qiáng)人民警察執(zhí)法權(quán)力的行使和保障，維護(hù)警察執(zhí)法權(quán)威，保護(hù)警察執(zhí)法權(quán)益。主要體現(xiàn)在：

(一)總則中的立法目的和基本原則

總則第1條明確規(guī)定人民警察法的立法的目的是為了保障公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法行使權(quán)力履行職責(zé)；第9條規(guī)定人民警察執(zhí)行職務(wù)受法律保護(hù)原則，任何組織和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)支持和配合，不得干涉、拒絕和阻礙；第10條和第11條規(guī)定國家和政府保障和維護(hù)人民警察合法權(quán)益的原則和責(zé)任。

(二)人民警察執(zhí)法權(quán)力行使的設(shè)定

修訂草案第二章專章規(guī)定公安機(jī)關(guān)人民警察履行的職責(zé)和行使的權(quán)力。

第12條規(guī)定公安警察的職責(zé)范圍由原法的14項(xiàng)修改為共23項(xiàng)，另外增加規(guī)定3個(gè)義務(wù)即危難救助義務(wù)(第13條)、內(nèi)部協(xié)助義務(wù)(第14條)、外部警務(wù)協(xié)助義務(wù)(第15條)。

從第16條到第34條授予人民警察為依法履行職責(zé)而可以行使的權(quán)力：身份證件的查驗(yàn)權(quán)(第16條)、行政強(qiáng)制和行政處罰權(quán)(第17條)、傳喚權(quán)(第18條)、現(xiàn)場處置強(qiáng)制措施權(quán)包括強(qiáng)行驅(qū)散、帶離現(xiàn)場(第19條)、盤問權(quán)(包括當(dāng)場盤問和帶離繼續(xù)盤問)(第20條)、檢查搜查權(quán)(第22條)、第23條交通工具攔停檢查權(quán)(也叫路檢權(quán)，包括對有吸食毒品或者飲酒嫌疑的駕駛?cè)藛T的檢查測試)、第24條人身檢查和生物信息采集權(quán)、第25條信息查閱和調(diào)取權(quán)、第26條采取刑事強(qiáng)制措施權(quán)、第27條履行職責(zé)中優(yōu)先權(quán)、第28條采取保護(hù)性約束措施權(quán)、第29條交通管制、現(xiàn)場管制、網(wǎng)絡(luò)管制權(quán)、第30條警械使用權(quán)、第31條武器使用權(quán)，共15項(xiàng)廣泛的權(quán)力。

(三)新增和擴(kuò)大人民警察警械和武器使用權(quán)范圍

修訂草案第二章第30條人民警察警械使用權(quán)中對《人民警察使用警械和武器條例》第7條規(guī)定的可以使用警械的8種情形中的第5種、第6種襲擊人民警察的可以使用警械的情形(1)國務(wù)院《人民警察使用警械和武器條例》第7條第5項(xiàng)“以暴力方法抗拒或者阻礙人民警察依法履行職責(zé)的”；第6項(xiàng)“襲擊人民警察的”可以使用警械。的基礎(chǔ)上和原《人民警察法》 第11條規(guī)定可以使用警械的情形(2)《人民警察法》 第11條： “為制止嚴(yán)重違法犯罪活動的需要，公安機(jī)關(guān)的人民警察依照國家有關(guān)規(guī)定可以使用警械?！边M(jìn)行整合修改并增加為“人民警察遇有危害國家安全、公共安全、社會治安秩序或者人身、財(cái)產(chǎn)安全需要當(dāng)場制止，以及以暴力方法抗拒、阻礙人民警察依法履行職責(zé)、襲擊人民警察的情形，經(jīng)警告無效的，可以使用驅(qū)逐性、制服性警械[1]” 。

修訂草案在《人民警察使用警械和武器條例》第9條規(guī)定的可以使用武器的15種情形中的第10 項(xiàng)對暴力抗法襲警行為可以使用武器的情形(3)國務(wù)院《人民警察使用警械和武器條例》第9條第10項(xiàng)“以暴力方法抗拒或者阻礙人民警察依法履行職責(zé)或者暴力襲擊人民警察，危及人民警察生命安全的可以使用武器”和原《人民警察法》第10條可以使用武器的情形(4)《人民警察法》第10條：“遇有拒捕、暴亂、越獄、搶奪槍支或者其他暴力行為的緊急情況，公安機(jī)關(guān)的人民警察依照國家有關(guān)規(guī)定可以使用武器”的基礎(chǔ)上整合成第31條，增加和擴(kuò)大人民警察武器使用權(quán)的范圍，即經(jīng)警告無效的，人民警察可以使用武器的5種情形和可以直接使用武器的兩種情形，特別是第5種情形：以暴力、危險(xiǎn)方法抗拒、阻礙人民警察依法履行職責(zé)或者暴力襲擊人民警察，危及人民警察生命安全的，人民警察可以使用武器;另外新增持有武器的人民警察遇有違法犯罪行為人拒不聽從該人民警察保持安全距離的指令，或者接觸其武器時(shí)，有權(quán)根據(jù)第1款第5項(xiàng)使用武器的規(guī)定[2]。

針對近年來頻繁發(fā)生的暴力抗法襲警現(xiàn)象襲警行為，修訂草案新增和擴(kuò)大人民警察警械和武器使用權(quán)范圍，特別是第31條第5種情形的規(guī)定能有效保障人民警察執(zhí)法權(quán)的行使、防范和打擊暴力襲警行為、為依法保護(hù)人民群眾和警察自身的人身安全提供有力“武器”和制度保障。修訂草案對人民警察使用警械武器情形和范圍的確定，既解決了以前個(gè)別警察濫用槍支傷及無辜，百姓反響強(qiáng)烈問題，也消除了警察執(zhí)法時(shí)不能帶槍、不想用槍、不敢用槍、懼怕開槍，結(jié)果遭受不法分子的暴力襲擊，執(zhí)法權(quán)益遭受嚴(yán)重侵害的弊病。新增和擴(kuò)大人民警察警械武器使用權(quán)成為此次修法最突出的亮點(diǎn)，也是老百姓最關(guān)注的熱點(diǎn)。

(四)通過修改和增加警務(wù)保障條款保障警察執(zhí)法權(quán)力行使

警察法修改草案第四章專設(shè)警務(wù)保障，第一節(jié)警務(wù)保障中第66條規(guī)定“排除執(zhí)法干擾和承擔(dān)非警務(wù)活動”，也是這次修法中的一個(gè)亮點(diǎn)。以前一些地方政府部門在征地拆遷、計(jì)劃生育、處置突發(fā)性事件等經(jīng)常動用公安民警承擔(dān)各種非警務(wù)活動，引發(fā)警民關(guān)系諸多沖突。對此，修改草案規(guī)定任何組織和個(gè)人不得干涉人民警察的正常執(zhí)法活動，不得要求人民警察實(shí)施法定職責(zé)以外行為，公安機(jī)關(guān)對于干預(yù)執(zhí)法辦案活動或者插手具體案件的行為可以記錄并通報(bào)。

修訂草案第四章第一節(jié)警務(wù)保障第68條在原警察法第35條基礎(chǔ)上作出調(diào)整修改，規(guī)定對拒絕或者阻礙人民警察執(zhí)行職務(wù)的5種行為的處理，有其中之一行為的依法從重給予治安管理處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

(五)新增人民警察職業(yè)保障相關(guān)條款

修訂草案新增第四章第二節(jié)職業(yè)保障，賦予人民警察享有諸多職業(yè)權(quán)利。如職業(yè)穩(wěn)定權(quán)、保持身份權(quán)(第76條)、申訴權(quán)、(第76條)、控告權(quán)(77條)。 另外新增的一個(gè)亮點(diǎn)即規(guī)定人民警察享有特定情況的提前退休權(quán)(第64條)?！皬氖禄鶎右痪€執(zhí)法執(zhí)勤工作滿25年或者在特殊崗位、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)從警滿20年的人民警察，本人自愿提出申請，經(jīng)任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以提前退休，并享受正常退休的待遇[1]?！?/p>

還有依法履職的免責(zé)權(quán)。草案第84條新增人民警察依法履職對執(zhí)法相對人的合法權(quán)益造成損害不承擔(dān)法律責(zé)任，其造成的損害由其所屬機(jī)關(guān)根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償。這一新增規(guī)定更能進(jìn)一步保障人民警察執(zhí)法權(quán)力的有效行使。

(六)新增對“暴力抗法襲警行為”的處理

此次人民警察法修訂草案最大亮點(diǎn)之二也是最令人矚目的是在第四章第一節(jié)警務(wù)保障中新增對暴力襲警行為的處理。 第69條規(guī)定對暴力襲擊正在執(zhí)行職務(wù)的人民警察構(gòu)成犯罪的依法從重追究刑事責(zé)任；以報(bào)復(fù)、泄憤為目的故意傷害殺害人民警察及其近親屬的依法從重給予治安管理處罰，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任[3]。 增加的這一條與刑法修正案(九)暴力襲警入刑相銜接，對有力懲治襲警行為，維護(hù)警察執(zhí)法權(quán)威、保障警察執(zhí)法權(quán)益有著重要意義和價(jià)值，積極地回應(yīng)社會的關(guān)切和期待。

通過以上梳理分析可以看出：此次警察法的修訂雖然是在警察權(quán)力行使保障和規(guī)制之間，在“賦權(quán)”與“控權(quán)”之間力求平衡，但由于暴力抗法襲警事件頻繁發(fā)生，此次修改草案還是更多傾斜于加強(qiáng)警察執(zhí)法權(quán)力、依法懲治襲警行為，保護(hù)警察執(zhí)法權(quán)益為重點(diǎn)。

三、修訂案中警察執(zhí)法權(quán)行使的法律規(guī)制

任何一種公權(quán)力都是一把“雙刃劍”，其行使都必須納入法治軌道，警察權(quán)力也不不例外。權(quán)力具有天然擴(kuò)張性，掌握權(quán)力和行使權(quán)力者都容易濫用權(quán)力，或者以權(quán)謀私、公權(quán)私用或者侵犯公民權(quán)利。近代啟蒙思想家都有過許多經(jīng)典的論述?！安皇苤萍s的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗”，“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，這是一條亙古不變的真理”，“有權(quán)力的人行使權(quán)力，直到有界線為止”等等。警察執(zhí)法權(quán)的行使亦是如此，它合法行使就能保護(hù)人民，造福于民，如違法行使可能侵害于民。暴力抗法襲警行為的頻繁發(fā)生原因眾多，但不可否認(rèn)的是其中也有少數(shù)警察執(zhí)法不規(guī)范或者濫用權(quán)力所致。因此，《人民警察法》的修訂一方面要保障人民警察執(zhí)法權(quán)的行使，維護(hù)國家安全和社會公共安全、維護(hù)穩(wěn)定的社會秩序、保護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全以及警察自身的人身安全等執(zhí)法權(quán)益，又要思考如何約束和限制警察執(zhí)法權(quán)的行使，防止其濫用侵害相對人的合法權(quán)益，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。在修訂草案中主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)總則中的基本原則

1.尊重和保障人權(quán)原則

修訂草案第7條重申人民警察執(zhí)法必須“尊重和保障人權(quán)”，實(shí)施限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰要嚴(yán)格遵守法定條件和程序，這也是我國把“尊重和保障人權(quán)”的憲法原則寫入總則的第四部法律。

2.權(quán)力行使比例原則即最小侵害原則

修訂草案第8條規(guī)定：“人民警察行使權(quán)力應(yīng)當(dāng)與已經(jīng)或者可能造成的危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng);有多種措施可供選擇的，盡可能選擇對公民、法人或者其他組織合法權(quán)益造成最小侵害的措施[1]”。中國社科院法學(xué)所熊曉紅研究員認(rèn)為這條體現(xiàn)了立法的兩個(gè)原則：一是必要性原則，即使用武器不能超過必要的限度，應(yīng)當(dāng)與執(zhí)法時(shí)面臨的危險(xiǎn)程度和緊迫性相符合；其次是最小侵害原則，即在使用武器時(shí)應(yīng)盡可能減少傷害[4]。

(二)職責(zé)與權(quán)力中的限制性規(guī)定

1.詢問查證的時(shí)間限制

修訂草案第18條規(guī)定人民警察對違法行為人傳喚后的詢問查證時(shí)間不得超過8小時(shí),特殊情況最多也不能超過24小時(shí)。

2.繼續(xù)盤問的時(shí)間限制

修訂草案第21條規(guī)定繼續(xù)盤問時(shí)間不超過24小時(shí)，在特殊情況下，經(jīng)批準(zhǔn)可以延長至48小時(shí)，并應(yīng)當(dāng)留有盤問記錄。對懷孕或者正在哺乳自己不滿1周歲嬰兒的婦女、未滿16周歲的未成年人、已滿70周歲的老年人，繼續(xù)盤問時(shí)間不得超過4小時(shí)。對于不批準(zhǔn)繼續(xù)盤問的，應(yīng)當(dāng)立即釋放被盤問人。

3.不得使用武器和停止使用武器的規(guī)定

修訂草案第32條、第33條規(guī)定人民警察不得使用武器的兩種情形和停止使用武器兩種情形(5)《人民警察法》修訂草案第32條 人民警察遇有下列情形之一的，不得使用武器，但是不使用武器予以制止，將發(fā)生更為嚴(yán)重危害后果的除外：(一)發(fā)現(xiàn)實(shí)施犯罪行為的人屬于明顯懷孕的婦女或者兒童；(二)犯罪行為人處于人員聚集的場所或者存放大量易燃、易爆、劇毒、放射性等危險(xiǎn)物品的場所。第33條：人民警察遇有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)立即停止使用驅(qū)逐性、制服性警械或者武器：(一)違法犯罪行為人停止實(shí)施違法犯罪，并服從人民警察命令的；(二)違法犯罪行為人失去繼續(xù)實(shí)施攻擊、拒捕和逃跑能力的。。以及第35條規(guī)定警械武器使用的必要限度原則，“人民警察應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法犯罪行為和違法犯罪人的危險(xiǎn)性質(zhì)、程度和緊迫性，合理判斷使用警械、武器的必要限度，盡量避免或者減少人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失[1]?！?/p>

第36條警械武器使用后的相關(guān)救治義務(wù)和報(bào)告義務(wù)?！叭嗣窬焓褂镁怠⑽淦?，造成人員身體傷害的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以救治，并立即向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)或者所屬機(jī)關(guān)報(bào)告。公安機(jī)關(guān)接到使用武器造成傷害的報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行勘驗(yàn)調(diào)查，并及時(shí)通知當(dāng)?shù)厝嗣駲z察院[1]?！?/p>

(三)人民警察的職業(yè)紀(jì)律與權(quán)力制約

修改草案第三章組織管理第二節(jié)人員管理第62條職業(yè)紀(jì)律規(guī)定人民警察不得有違紀(jì)違法的13種行為。通過禁止違紀(jì)違法行為的列舉性規(guī)定達(dá)到制約權(quán)力約束的目的，以防濫用權(quán)力，徇私舞弊。

(四)執(zhí)法監(jiān)督與權(quán)力約束

修訂草案第五章執(zhí)法監(jiān)督第85條規(guī)定人民警察應(yīng)嚴(yán)格依法履職，做到”三個(gè)不得”即不得超越權(quán)力濫用權(quán)力、不得拒絕或者拖延履行法定職責(zé)、不得侵犯相對人的合法權(quán)益；第87條重申“尊重和保障人權(quán)，嚴(yán)禁侮辱、體罰和虐待”；第86條禁止以非法手段收集證據(jù)(非法證據(jù)排除)；第89條執(zhí)法辦案公開，依法保障相對人的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)；第91條規(guī)定人民警察執(zhí)法時(shí)有表明身份的義務(wù)、告知相對人理由和依據(jù)的義務(wù)，聽取當(dāng)事人的陳述和申辯的義務(wù)，；第92條回避制度；第93條規(guī)定人民警察的執(zhí)法責(zé)任制度。包括執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度、辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制、錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制度和刑事案件主辦偵查員制度4大制度。第94至第96條規(guī)定一系列對警察執(zhí)法的監(jiān)督制度包括上級監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督，公民舉報(bào)、控告、檢舉等外部監(jiān)督，在公安內(nèi)部設(shè)立督察機(jī)構(gòu)和投訴委員會進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督等對警察權(quán)力的行使進(jìn)行全方位監(jiān)督制約，以實(shí)現(xiàn)制度對權(quán)力的約束。

(五)警察違法違紀(jì)的法律責(zé)任及相對人的權(quán)利救濟(jì)

草案第六章法律責(zé)任第97條規(guī)定人民警察有第62條所列行為應(yīng)承擔(dān)的行政處分和刑事責(zé)任，第98、99條人事處理包括延期晉升、降低或取消警銜、調(diào)離或辭退、停止執(zhí)行職務(wù)和禁閉。第102條規(guī)定執(zhí)法相對人的權(quán)利救濟(jì)制度包括行政復(fù)議、行政訴訟和國家賠償制度，以實(shí)現(xiàn)權(quán)利對權(quán)力的制約。

四、修訂案中警察執(zhí)法權(quán)限方面的爭議與建議

縱觀整部草案，亮點(diǎn)紛呈，與原警察法相比進(jìn)步很多，而且力求在權(quán)力保障和權(quán)力約束之間尋找平衡，為今后人民警察行使執(zhí)法權(quán)提供法律依據(jù)和法治保障。當(dāng)然也同時(shí)存在一些不足與缺陷，對征求意見的修訂草案，學(xué)術(shù)界、社會公眾和網(wǎng)民存在不同看法和建議，眾說紛紜。討論熱點(diǎn)歸結(jié)起來主要集中在警察執(zhí)法權(quán)限方面：一是警察的檢查權(quán)搜查權(quán)的進(jìn)一步規(guī)范和明確，要與刑訴法和治安法相銜接；第二是武器使用權(quán)的情形和范圍界定，要進(jìn)一步細(xì)化和具體化。以下作些簡單介紹和分析：

(一)關(guān)于人民警察的“檢查權(quán)搜查權(quán)”

首先，有人認(rèn)為修改草案中警察的檢查權(quán)搜查權(quán)權(quán)限過大，容易擴(kuò)張和濫用權(quán)力[5]。草案第22條規(guī)定：“人民警察為履行職責(zé)需要，經(jīng)出示工作證件和檢查、搜查證明文件，可以對與涉嫌違法犯罪有關(guān)的場所、物品、人身進(jìn)行檢查或者搜查；對確有必要立即進(jìn)行檢查、搜查的，經(jīng)出示工作證件，可以當(dāng)場檢查、搜查；被檢查、搜查人拒不配合的，可以強(qiáng)制檢查或者搜查。檢查或者搜查應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，確有必要立即進(jìn)行的除外[1]。” 有網(wǎng)民認(rèn)為這里的“確有必要立即進(jìn)行”不具體、不確定。有必要立即進(jìn)行檢查搜查的情況確實(shí)存在，但什么是“確有必要立即進(jìn)行”？什么情況是屬于“確有必要立即進(jìn)行”？立法上應(yīng)該對其對象和范圍作出明確界定或司法解釋，不能由執(zhí)法警察自己認(rèn)為，否則執(zhí)法警察就容易作出任意解釋或借口“履行職責(zé)的需要”和”確有必要立即進(jìn)行”無檢查搜查證對相關(guān)場所、物品和人身進(jìn)行檢查搜查，容易侵犯到公民權(quán)利。本文對此持大致相同觀點(diǎn)和看法。

第22條第2款“遇有制止違法犯罪行為、抓捕違法犯罪嫌疑人，或者保護(hù)人身、財(cái)產(chǎn)安全的其他緊急情形，人民警察經(jīng)出示工作證件，可以進(jìn)入公民住所檢查、搜查或者實(shí)施救助，但事后應(yīng)當(dāng)及時(shí)向縣級以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告[1]”， 也有學(xué)者認(rèn)為這里的“緊急情形”依然不具體、不明確，是個(gè)綜合性的概括性的列舉和表述。立法上需要對“緊急情形”作出具體的列舉式規(guī)定，例如入室搶劫、盜竊、殺人、強(qiáng)奸、綁架勒索、非法拘禁等緊急情形，因抓捕犯罪嫌疑人和保護(hù)公民人身財(cái)產(chǎn)安全的緊急情形還好理解和把握，而制止違法犯罪行為就顯得有些宏觀和抽象、空泛和模糊。如果不作出具體規(guī)定而無搜查證可以直接進(jìn)入公民住宅就容易侵犯公民的隱私權(quán)和住宅權(quán)，也容易讓個(gè)別警察因私事對他人實(shí)施打擊報(bào)復(fù)提供借口，也容易使不法分子假冒警察闖入公民住宅實(shí)施搶劫等暴力犯罪，因?yàn)檗k一張假警察證不是一件很難的事情，有縣以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽署備案的搜查證就不一樣了[5]。 本文對此持不同觀點(diǎn)，這是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)生活中確實(shí)存在大量緊急情況需要警察及時(shí)制止違法犯罪行為，保護(hù)公民的人身財(cái)產(chǎn)安全或者抓捕犯罪嫌疑人，如果事先都要獲得縣以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)取得檢查證搜查證，就會錯(cuò)失良機(jī)錯(cuò)過時(shí)間無法及時(shí)制止違法犯罪行為，抓捕犯罪嫌疑人和保護(hù)公民人身財(cái)產(chǎn)安全。例如制止、抓捕和救助家暴、入室搶劫、強(qiáng)奸、殺人、綁架，還有聚眾賭博等違法犯罪行為的緊急情況，公安警察接到舉報(bào)或報(bào)警應(yīng)及時(shí)迅速地出動，憑工作證無需檢查證搜查證進(jìn)入公民住宅進(jìn)行依法處置，事后再及時(shí)匯報(bào)。第二，現(xiàn)實(shí)中“緊急情形”現(xiàn)象很多，如果立法上都要把它具體化似乎不太可能也沒必要，難以列舉清楚，采用22條這樣概括式的列舉方式也完全可以。第三，是否是“緊急情形”也不是執(zhí)法警察的主觀推測和意欲，它必須是客觀存在的事實(shí)和根據(jù)，是完全可以驗(yàn)證的。如果是非“緊急情形”而以“緊急情形”無搜查證進(jìn)入公民住所，顯然是有存在違法的可能，侵犯公民的權(quán)利，至少是程序違法。第四，根據(jù)國際人權(quán)公約《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》(第4條)、區(qū)域性人權(quán)公約《歐洲人權(quán)公約》(第一章第15條)、《美洲人權(quán)公約》(第三章第27條)以及我國憲法關(guān)于“緊急狀態(tài)”的相關(guān)規(guī)定(第67條、80條、89條)，當(dāng)國家遭遇突發(fā)性威脅其生存和主權(quán)、國家安全、公眾公共安全、社會秩序等公共利益遭受危害的緊急情況時(shí)，例如外部戰(zhàn)爭、內(nèi)部暴亂，恐怖事件等人為的公共危機(jī)，水災(zāi)旱災(zāi)、地震雪災(zāi)、臺風(fēng)海嘯等自然災(zāi)害、SARS、冠狀肺炎、豬瘟雞瘟鼠疫、艾滋病毒等人類自身帶來的或是由于生態(tài)環(huán)境破壞導(dǎo)致的各種傳染性病毒的公共衛(wèi)生事件。國家和政府正式宣布全國或部分區(qū)域處于緊急狀態(tài)或戒嚴(yán)狀態(tài)，可以行使國家緊急權(quán)力或政府行政緊急權(quán)采取緊急措施應(yīng)對突發(fā)性公共危機(jī)事件，在保障公民基本人權(quán)即最低限度權(quán)利(例如生命權(quán)、健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、社會保障權(quán)、政府信息知情權(quán)等)不受侵犯和限制前提下對公民的非基本權(quán)利和自由可以加以嚴(yán)格限制和克減(例如人身自由權(quán)、居住和遷徙自由權(quán)、網(wǎng)絡(luò)言論自由權(quán)、經(jīng)營自由和營業(yè)自由權(quán)等)，甚至可以行使超越憲法法律之外緊急權(quán)，命令、指揮和統(tǒng)籌調(diào)度全國的一切資源、物力、財(cái)力和人員，停止憲法和法律的一些規(guī)定和條款；任何組織和公民個(gè)人都必須有服從和配合的責(zé)任與義務(wù)，都必須在物質(zhì)上、行動上、精神上給予政府大力支持和做到自身的自覺自律限制自己的部分權(quán)利和自由，服從服務(wù)于公共利益，同舟共濟(jì)、共克時(shí)艱、共渡難關(guān)達(dá)到克服和消除公共危機(jī)事件。盡管國際人權(quán)公約和各國憲法關(guān)于“緊急狀態(tài)”規(guī)定的角度和出發(fā)點(diǎn)不一樣(國際人權(quán)公約主要是從締約國和成員國處于緊急狀態(tài)下如何有效保障人權(quán)角度出發(fā)，而各國憲法更多地是從維護(hù)國家主權(quán)、國家安全、社會秩序角度出發(fā))但終極目的和價(jià)值取向都是一樣：保護(hù)人權(quán)。相同類似，人民警察作為行使國家公權(quán)力的代表和公民私權(quán)利的保護(hù)者在維護(hù)公共安全、社會公共秩序和公民生命財(cái)產(chǎn)安全的職責(zé)時(shí)遇到緊急情形情況下可以行使行政緊急權(quán)，采取緊急措施限制公民部分權(quán)利和自由，跳過一些執(zhí)行程序直接行使執(zhí)法權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

其次，這條規(guī)定也與《刑事訴訟法》和《治安管理處罰法》不相銜接、相沖突[5]。刑事訴訟法第136、137條規(guī)定：“為了收集犯罪證據(jù)、查獲犯罪人，偵查人員可以對犯罪嫌疑人以及可能隱藏罪犯或者犯罪證據(jù)的人的身體、物品、住處和其他有關(guān)的地方進(jìn)行搜查”，“進(jìn)行搜查，必須向被搜查人出示搜查證。在執(zhí)行逮捕、拘留的時(shí)候，遇有緊急情況，不另用搜查證也可以進(jìn)行搜查[6]”。這條規(guī)定很明確顯示的是刑警(偵查員)在刑事偵查活動中進(jìn)行搜查必須出示搜查證，只有在執(zhí)行逮捕和拘留時(shí)遇有緊急情況下才可以不用搜查證。治安管理處罰法第87條也規(guī)定“……但檢查公民住所應(yīng)當(dāng)出示縣級以上人民政府公安機(jī)關(guān)開具的檢查證明文件……[7]”，也就是說人民警察檢查公民住所時(shí)就應(yīng)當(dāng)出示檢查證。關(guān)于修訂草案是否與刑訴法、治安法不相銜接和相互沖突問題，本文基于這樣的看法和認(rèn)識：1.新舊方面。新舊對比應(yīng)該是同一部法律的前后修訂或不同的法律但相同的事項(xiàng)的新舊規(guī)定。警察法和刑訴法、治安法雖然是不同的法律，但規(guī)定的是相同的事項(xiàng)，即公安警察在履職中對公民的場所、住所、人身檢查搜查的程序和是否出具相關(guān)證件的事項(xiàng)。刑訴法和治安法都規(guī)定必須出示檢查證搜查證，只規(guī)定在執(zhí)行拘留和逮捕時(shí)遇于緊急情況下免于搜查證的一個(gè)例外；而警察法修訂草案規(guī)定“確實(shí)需要立即進(jìn)行”和 “遇于制止違法犯罪、保護(hù)公民人身財(cái)產(chǎn)安全、抓捕犯罪嫌疑人的緊急情形”不需檢查搜查證，顯然明顯擴(kuò)大了警察的檢查搜查權(quán)，前者規(guī)定的只是一種情形，后者規(guī)定的是多種甚至是不能具體確定的情形。兩者是否不銜接，產(chǎn)生適用法律法條方面的沖突？

從新舊法來看，警察法修訂草案是2016年12月1日公安部在官方網(wǎng)站上發(fā)布的征求意見稿，由于多種原因至今未經(jīng)全國人大常委會正式表決通過。應(yīng)該說屬于新法；刑訴法于1979年7月1日第五屆全國人大第二次會議制定頒布實(shí)施并于2018年進(jìn)行了大修，由第十三屆全國人大第六次會議表決通過，也應(yīng)該是新法，根據(jù)“新法優(yōu)于舊法”原則，兩部法律關(guān)于人民警察為履職的需要進(jìn)入公民住所是否也要有檢查搜查證在適用法律上在新舊方面不太好區(qū)分。而治安法也是于2012年進(jìn)行修改并于第十一屆全國人大常委會審議通過，也算是新法，但相對于警察法修訂草案來講是屬于舊法。2.一般法與特別法方面。按照適用范圍不同法律可分為一般法和特殊法(特別法)，一般法具有普遍適用性，對一般的人和事、時(shí)間和空間范圍有效，特別法適用于某一特殊群體、特殊部門、特定對象、特定事項(xiàng)、特定時(shí)間和空間、特定區(qū)域有效。諸如民法與合同法、物權(quán)法；教育法與高等教育法；行政處罰法與治安管理處罰法、道路交通安全法的關(guān)系。一般法和特別法的區(qū)分不是絕對而是相對的，相對于不同的法律有時(shí)是一般法，有時(shí)又是特別法。從整體劃分來看，刑訴法是人大制定的基本法，是典型的一般法，相對而言人民警察法是特別法。相對于治安處罰法，人民警察法又是屬于一般法。從規(guī)定某一群體和某一事項(xiàng)來看，人民警察法是一般法，它規(guī)定所有的警察行使的職權(quán)和履行的職責(zé)，是屬于行業(yè)法部門法，適用于任何警種的警察，不論是刑警、治安警還是交警，具有普遍適用性。就檢查權(quán)搜查權(quán)而言，警察法規(guī)定的是具有抽象概念整體意義普遍意義上的警察執(zhí)行職務(wù)時(shí)的檢查權(quán)搜查權(quán)，所以它規(guī)定行使的的范圍和免于出示證件的情形更廣更寬。而刑訴法第二篇立案、偵查、提起訴訟中規(guī)定的是刑事偵查活動中刑事警察(偵查員)為了收集犯罪證據(jù)、查獲犯罪人而對其進(jìn)行的搜查，不屬于緊急情況，需要出示搜查證，在執(zhí)行逮捕、拘留遇到緊急情況時(shí)才可以不用搜查證。所以刑訴法針對的是刑事警察和刑事偵查活動這一特定警種和特定事項(xiàng)，按分類應(yīng)該屬于特別規(guī)定，而警察法屬于一般規(guī)定。我國《立法法》第92條規(guī)定：同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新舊規(guī)定不一致適用新規(guī)定[8]。第94條：法律之間對同一事項(xiàng)新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國人大常委會裁決，行政法規(guī)之間的由國務(wù)院裁決[8]。治安法相對于警察法更是特別法，治安警察行使的是一般的行政執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法對象是一般違法人員而不是嚴(yán)重犯罪人員，也很少出現(xiàn)緊急情形，如要進(jìn)入公民住所進(jìn)行檢查必須出示檢查證，在適用法律法條時(shí)按照“特別法優(yōu)于一般法”來適用。從這個(gè)意義上說，警察法的規(guī)定與刑訴法和治安法的規(guī)定不會產(chǎn)生沖突。3.法律位階方面。一般而言，“上位法優(yōu)于下位法”，刑訴法是全國人大制定的基本法，而人民警察法和治安管理法是人大常委會制定頒發(fā)的專門法，看上去有層級之分效力之分，刑訴法是上位法，警察法是下位法，按照“上位法優(yōu)于下位法”原則，警察法的相關(guān)規(guī)定應(yīng)與刑訴法相銜接，不沖突，更不得違背刑訴法的相關(guān)規(guī)定。但是我國憲法和立法法并未將全國人大和人大常委會制定的法律作位階區(qū)分，只作了立法分工立法權(quán)限之分，《憲法》第62條(三)和《立法法》第7條第2款規(guī)定全國人民代表大會行使制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)和其他基本法律的職權(quán)；憲法第67條(二)和(三)、《立法法》第7條第3款規(guī)定全國人民代表大會常務(wù)委員會行使制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律的職權(quán)；在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但不得同該法的基本原則相抵觸[8]?！读⒎ǚā返谖逭逻m用和備案審查中規(guī)定憲法具有最高的法律效力(第87條)；法律效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章；行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章(第88條)；地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。省、自治區(qū)人民政府制定的規(guī)章效力高于本行政區(qū)域內(nèi)設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定的規(guī)章(第89條)[8]。由此可見，我國憲法和立法法沒有將全國人大制定的法律與人大常委會制定的法律作不同效力、層次、位階之分。所以人民警察法和刑事訴訟法、治安管理處罰法之間不存在上位法下位法之區(qū)別、誰優(yōu)于誰之區(qū)分，效力等級是一樣的。

關(guān)于人民警察檢查權(quán)搜查權(quán)問題，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院周銘川副教授也認(rèn)為 《人民警察法》(修訂草案稿)與現(xiàn)行法律之間需要更好地銜接與融合,特別是對檢查權(quán)、搜查權(quán)的規(guī)定與其他法律有較大差別。應(yīng)當(dāng)實(shí)行區(qū)別對待政策,對暴力恐怖等嚴(yán)重犯罪的警察權(quán)應(yīng)予擴(kuò)大,對普通刑事犯罪和一般違法行為的警察權(quán)應(yīng)嚴(yán)格限制,應(yīng)十分重視對公民住宅安寧權(quán)和私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)[9]。

再次，修訂草案也未規(guī)定檢查搜查時(shí)必須由兩名以上警察同時(shí)進(jìn)行，檢查女性身體時(shí)應(yīng)當(dāng)由女性工作人員進(jìn)行等限制性規(guī)定，與《刑事訴訟法》和《治安管理處罰法》不相銜接，新警察法應(yīng)加以補(bǔ)充完善[5]。 刑事訴訟法第139條規(guī)定人民警察在搜查時(shí)應(yīng)當(dāng)有被搜查人或者其家屬、鄰居或其他見證人在場。搜查婦女的身體應(yīng)當(dāng)由女工作人員進(jìn)行[6]。治安管理處罰法第87條也規(guī)定人民警察檢查時(shí)不得少于2人，檢查婦女的身體，應(yīng)由女性工作人員進(jìn)行[7]。

(二)關(guān)于人民警察的“武器使用權(quán)”

此次修訂草案亮點(diǎn)最亮的就是警察的武器使用權(quán)”即“開槍權(quán)”，第30條第1款規(guī)定人民警察遇有5種情形經(jīng)警告無效情況下可以使用武器，另外第2款第3款規(guī)定不須警告可以直接使用武器情形(6)《人民警察法》修訂草案第31條規(guī)定人民警察可以使用武器的5種情形和可以直接使用武器的兩種情形：“ 人民警察遇有下列情形之一，經(jīng)警告無效的，可以使用武器:(一)實(shí)施嚴(yán)重危害國家安全、公共安全行為或者實(shí)施該行為后拒捕、逃跑的;(二)實(shí)施危及他人生命安全行為或者實(shí)施該行為后拒捕、逃跑的;(三)在押犯罪嫌疑人、被告人、罪犯騷亂、暴亂、行兇、脫逃，以及劫奪上述人員或者幫助實(shí)施上述行為的;(四)國家規(guī)定的警衛(wèi)、守衛(wèi)、警戒對象和目標(biāo)受到暴力襲擊、破壞或者有受到暴力襲擊、破壞的緊迫危險(xiǎn)的;(五)以暴力、危險(xiǎn)方法抗拒、阻礙人民警察依法履行職責(zé)或者暴力襲擊人民警察，危及人民警察生命安全的。按照前款規(guī)定使用武器，來不及警告或者警告后可能導(dǎo)致更為嚴(yán)重危害后果的，可以直接使用武器。為了攔截危及公共安全、人身安全且拒不聽從人民警察停車指令的車輛，或者為了排除危及人身安全的動物的侵害，可以直接使用武器。。新增的這一條成為社會關(guān)注和熱議最多的條款，有的網(wǎng)友認(rèn)為警察使用武器的范圍會不會太寬？這條規(guī)定會不會有些籠統(tǒng)、不明確、不具體？警察用槍的自由裁量權(quán)會不會較大等等。還有的網(wǎng)友主張警察使用武器的情形增多更要約束“開槍權(quán)”[10]，特別是第35條“人民警察應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法犯罪行為和違法犯罪人的危險(xiǎn)性質(zhì)、程度和緊迫性，合理判斷使用警械、武器的必要限度，盡量避免和減少人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失[1]”， 這里的“合理判斷”，什么是合理判斷？這個(gè)很難確定。就憑警察的主觀意識主觀判斷，很容易導(dǎo)致判斷失誤，不需開槍不宜開槍的開了槍，容易造成警察“開槍權(quán)”的濫用。有學(xué)者和網(wǎng)民認(rèn)為應(yīng)該對這條進(jìn)一步細(xì)化，借鑒其他國家的成功做法，具體到每個(gè)細(xì)節(jié)，做到可操作性、可控性。使用武器槍支盡量射擊非要害非致命部位，不宜直接擊斃的不直接擊斃，因?yàn)殚_槍畢竟剝奪人的生命權(quán)，對此立法應(yīng)該做到嚴(yán)謹(jǐn)而又有效。本文認(rèn)為本條中的“合理判斷”反而是對警察使用武器必要限度的約束性要求，修訂草案增加和擴(kuò)大了人民警察武器使用權(quán)的范圍與情形，同時(shí)更要要求警察不能隨意開槍，濫用開槍權(quán)，強(qiáng)調(diào)在法律嚴(yán)格規(guī)定的武器使用情形的基礎(chǔ)上要謹(jǐn)慎使用武器，要根據(jù)犯罪行為人的危險(xiǎn)性質(zhì)、程度和緊迫性，作出合理判斷，盡量避免和減少人員傷亡。而且第36條還規(guī)定了警察使用武器后造成人員身體傷害的還要履行相關(guān)救治義務(wù)和報(bào)告義務(wù)。至于關(guān)于警察“開槍權(quán)”要求立法上還要進(jìn)一步細(xì)化具體到每個(gè)細(xì)節(jié)的建議，本文認(rèn)為是否會效果相反，規(guī)定太嚴(yán)苛反而會抑制警察對武器的使用和及時(shí)作出合理判斷，導(dǎo)致警察謹(jǐn)小慎微，該開槍時(shí)不敢開槍，有違草案中有關(guān)警械武器使用情形規(guī)定和范圍界定的立法初衷，走向另外一個(gè)極端。