趙飛龍

(西南政法大學(xué)法學(xué)院,重慶401120)

我國(guó)刑事訴訟中辯護(hù)率不高一直以來(lái)都是掣肘“以審判為中心的訴訟制度改革”和“完善認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度”等司法改革的重要原因之一[1]。2017年11月起開(kāi)展的“刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋”的試點(diǎn)工作被視為解決這一問(wèn)題的重大舉措,其亮點(diǎn)之一便是對(duì)刑事法律援助制度進(jìn)行了重大改革。此次試點(diǎn)工作在放寬經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步擴(kuò)大了刑事法律援助的范圍。早在2014年習(xí)近平總書(shū)記聽(tīng)取司法部工作匯報(bào)時(shí)就強(qiáng)調(diào)“要在不斷擴(kuò)大法律援助范圍的基礎(chǔ)上,緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要,注重提高法律援助的質(zhì)量,努力做好公共法律服務(wù)體系建設(shè)?！盵2]2015年出臺(tái)的《關(guān)于完善法律援助制度的意見(jiàn)》中對(duì)此提出了更為具體的三項(xiàng)要求,即推進(jìn)法律援助標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),加強(qiáng)法律援助質(zhì)量管理以及完善法律援助便民服務(wù)機(jī)制。2018年3月9日“兩會(huì)”期間司法部召開(kāi)的法律援助工作新聞發(fā)布會(huì)上,熊選國(guó)副部長(zhǎng)提出“目前正在研究制定法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),要形成全國(guó)統(tǒng)一的辦案質(zhì)量規(guī)范,為法律援助機(jī)構(gòu)和律師等法律援助人員辦案提供遵循依據(jù)?！盵3]

作為最早實(shí)施法律援助的國(guó)家,英國(guó)一直以其公平和公正的司法制度為傲,法律援助作為其中的重要組成部分,被認(rèn)為是一個(gè)公正的、開(kāi)放的司法系統(tǒng)的標(biāo)志性特征,它使得正義的實(shí)現(xiàn)不會(huì)取決于一個(gè)人的支付能力[4]。歷史上,英國(guó)法律援助系統(tǒng)旨在向經(jīng)濟(jì)困難的人提供基本的法律服務(wù),保證他們相較于更為富有的對(duì)手,不會(huì)處于不利的地位。1949年工黨政府?dāng)U大公共服務(wù)的范圍之后,凡是財(cái)務(wù)情況滿足要求或案件具有一定法律價(jià)值的,均可獲得法律援助[5]。以2007年《法律服務(wù)法》的頒布為標(biāo)志,英國(guó)的法律服務(wù)業(yè)格局發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。在市場(chǎng)化的改革中,法律援助作為法律服務(wù)的重要內(nèi)容,以更可信、有效為目標(biāo)不斷進(jìn)行優(yōu)化的同時(shí),對(duì)其質(zhì)量控制同樣提出了新的要求。就刑事案件而言,被告人在其自由或生活受到威脅時(shí),獲得法律幫助是其一項(xiàng)憲法性的權(quán)利①Benham v.UK(App no 19380/92)(1996)22 EHRR 293.。在法律援助制度的改革與完善中,委托方能夠獲得優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)是英國(guó)法律援助市場(chǎng)化改革的主要目標(biāo)之一。因此,英國(guó)的法律援助質(zhì)量控制體系也在不斷地完善和拓展,這對(duì)我國(guó)法律援助質(zhì)量控制體系的建立和完善有著重要的借鑒意義。

一、英國(guó)立法與行政管理組織對(duì)法律援助質(zhì)量的控制

英國(guó)龐大的法律援助體系可以追溯至1949年,起初法律援助事務(wù)由1825年成立的律師協(xié)會(huì)管理。之后1988年《法律援助法》設(shè)立的法律援助委員會(huì)②Legal Aid Act 1988,3.作為唯一的專門(mén)性管理機(jī)構(gòu)總管法律援助事務(wù)[6],該機(jī)構(gòu)于2001年由當(dāng)時(shí)的大法官部政務(wù)次長(zhǎng)大衛(wèi)·洛克簽署令狀予以廢除③The Legal Aid Board(Aboliton)Order 2001.。出于對(duì)20世紀(jì)90年代初法律援助預(yù)算大量增長(zhǎng)的反思,1999年《獲得司法正義法》設(shè)立了法律服務(wù)委員會(huì),作為非政府部門(mén)公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理英格蘭和威爾士的法律援助工作④Access to Justice Act 1999,1.。該機(jī)構(gòu)于2013年伴隨著2012年《對(duì)罪犯的法律援助、量刑和懲罰法》的實(shí)施而被廢除,由司法部新的行政機(jī)構(gòu)法律援助機(jī)構(gòu)取而代之,該機(jī)構(gòu)宣稱其旨在通過(guò)求助熱線或者面對(duì)面的方式為那些生命和自由受到威脅的人提供高效優(yōu)質(zhì)的法律援助服務(wù)。優(yōu)化法律援助的質(zhì)量一直都是英國(guó)法律援助制度改革的目的之一,同時(shí)也是其市場(chǎng)化改革的標(biāo)準(zhǔn)之一。就此相關(guān)立法及行政機(jī)構(gòu)(法律援助機(jī)構(gòu))都對(duì)法律服務(wù)質(zhì)量設(shè)置了相應(yīng)的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)。

(一)相關(guān)立法的控制

在英國(guó),由于辯護(hù)律師的辯護(hù)效果對(duì)案件的結(jié)果有著直接的影響,因此為維護(hù)委托人的合法權(quán)益,只要對(duì)案件審判日的出庭及報(bào)酬達(dá)成協(xié)議后,原則上律師不得拒絕辦理所委托的訴訟案件。與此同時(shí),一方面,就刑事案件本身而言,英國(guó)基于判例法形成了無(wú)效辯護(hù)制度,即辯護(hù)律師的失職可以作為一個(gè)有效的上訴理由。法律援助作為刑事辯護(hù)的重要組成部分,其指派的出庭律師自然也受到這一要求的約束。另一方面,就出庭律師而言,若委托人就出庭律師在其進(jìn)行法律援助服務(wù)過(guò)程中的不當(dāng)行為、違反職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的行為或與之相關(guān)的可控行為進(jìn)行投訴,則在查證屬實(shí)的情況下可以禁止其從事法律援助工作,抑或是臨時(shí)或在特定的時(shí)間內(nèi)禁止其從事法律援助工作⑤Legal Aid Act 1988,33.。2012年《對(duì)罪犯的法律援助、量刑和懲罰法》第3條規(guī)定,大法官可以為法律援助設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督其實(shí)施,特別是那些經(jīng)由大法官或大法官授權(quán)的人委托提供法律援助服務(wù)的。在其第3款b項(xiàng)中規(guī)定了若法律援助服務(wù)無(wú)法滿足要求,則可以撤回對(duì)提供者的委托⑥Legal Aid,Sentencing and Punishment of Offenders Act 2012,3.。但遺憾的是,在該條中并未就何種服務(wù)是符合要求的標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。

與此同時(shí),1990年《法庭與法律服務(wù)法》第21規(guī)定,大法官可以任命某人為監(jiān)察者,調(diào)查任何針對(duì)得到授權(quán)的出庭律師、訴訟律師,已登記的外國(guó)律師等的投訴和相關(guān)的事項(xiàng),并就其調(diào)查結(jié)論和意見(jiàn)以書(shū)面形式送達(dá)投訴人、被投訴人以及與之相關(guān)的專業(yè)團(tuán)體和人⑦Court and Legal Service Act 1990,22,23.。第62條規(guī)定在出庭律師或其他在任何案件中依法提供法律服務(wù)的,則可豁免其因作為或不作為導(dǎo)致的過(guò)失責(zé)任,且不會(huì)違反合同中的任何規(guī)定⑧Court and Legal Service Act 1990,62.。而2007年《法律服務(wù)法》第122條則規(guī)定法律投訴辦公室可以任命一個(gè)適格的非專業(yè)人士為首席監(jiān)察員,并在其同意的情況下任命一個(gè)或多個(gè)助理監(jiān)察員⑨Legal Service Act 2007,122.,就有關(guān)得到法律服務(wù)委員會(huì)許可的人的投訴進(jìn)行調(diào)查,并作出判定。

此外,法律援助服務(wù)作為公共服務(wù)的一部分,也受到公共服務(wù)相關(guān)立法的約束。例如,2006年《平等法案》將公共服務(wù)與商品、設(shè)施的提供作出了規(guī)定,其中第46條第2款所強(qiáng)調(diào)的適用情況中便有專業(yè)服務(wù)一項(xiàng),法律援助服務(wù)作為專業(yè)性極強(qiáng)的公共服務(wù)自然受其約束。該條第一款規(guī)定服務(wù)提供者不得通過(guò)以下四種方式來(lái)表示對(duì)某人的歧視：(1)拒絕提供服務(wù);(2)拒絕提供與他人同等質(zhì)量的服務(wù);(3)拒絕以向他人提供服務(wù)的同等方式提供服務(wù);(4)拒絕提供與他人同樣的友好服務(wù)①Equality Act 2010,46(1).。而2010年《平等法案》則就公共服務(wù)單獨(dú)作出了規(guī)定。其中第27條規(guī)定公共服務(wù)提供者不得通過(guò)拒絕、中止提供服務(wù)以及致其利益受損來(lái)表示對(duì)某人的歧視或使其利益受損。同時(shí)也禁止公共服務(wù)提供者在履行其職能時(shí),作出任何構(gòu)成歧視、騷擾或致其利益受損的行為②Equality Act 2010,27.。

(二)法律援助機(jī)構(gòu)(Legal Aid Agency)的控制

法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)于法律援助質(zhì)量的控制主要從兩方面進(jìn)行：一方面是針對(duì)法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的評(píng)估工作,即專業(yè)質(zhì)量評(píng)估。專業(yè)質(zhì)量評(píng)估是一項(xiàng)針對(duì)法律服務(wù)提供者的組織標(biāo)準(zhǔn),它旨在確保法律服務(wù)提供者運(yùn)作良好且能夠提供好的客戶服務(wù)。該標(biāo)準(zhǔn)主要由三個(gè)基本要素組成：第一,詳細(xì)的質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn);第二,獨(dú)立的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)以確保該標(biāo)準(zhǔn)得到了實(shí)施和維持;第三,法律服務(wù)提供者向委托人提供的服務(wù)在持續(xù)地優(yōu)化。該項(xiàng)評(píng)估主要就以下七個(gè)方面的事項(xiàng)展開(kāi)：第一,服務(wù)的獲得,即規(guī)劃服務(wù)、宣傳服務(wù)以及不存在歧視;第二,無(wú)間斷服務(wù),即指引并推薦其他法律服務(wù)提供者;第三,組織的運(yùn)行,即核心員工的角色和職責(zé)以及財(cái)務(wù)管理;第四,人員管理,即員工有平等的培訓(xùn)和發(fā)展機(jī)會(huì),受到相同監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管;第五,服務(wù)的運(yùn)作,即案件管理、獨(dú)立的文件審查以及對(duì)個(gè)案工作者的反饋;第六,滿足委托人的需要,即向委托人提供信息,并注意保密且公平對(duì)待委托人,在他人參與到服務(wù)當(dāng)中時(shí),保持服務(wù)的質(zhì)量;第七,品質(zhì)承諾,即投訴,其他用戶的反饋以及維持質(zhì)量的程序[7]。通過(guò)該項(xiàng)專業(yè)質(zhì)量評(píng)估會(huì)帶來(lái)以下六項(xiàng)益處：第一,提高風(fēng)險(xiǎn)管理;第二,提升客戶服務(wù);第三,有效管理實(shí)務(wù)并縮減成本;第四,有效地配置資源;第五,提升客戶的信心;第六,提升自助者的信息。此外,最重要的一點(diǎn)在于該項(xiàng)評(píng)估工作被法律援助機(jī)構(gòu)外包給第三方評(píng)估公司進(jìn)行,雖然該項(xiàng)評(píng)估并非保證法律援助質(zhì)量的直接措施,但卻是法律服務(wù)提供者獲得和保留與法律援助機(jī)構(gòu)之間合作關(guān)系的必要前提。

另一方面是針對(duì)法律援助律師進(jìn)行的評(píng)估工作,即同行評(píng)議。同行評(píng)議是由有經(jīng)驗(yàn)的法律從業(yè)人員組成小組參照專業(yè)共同體所約定的標(biāo)準(zhǔn),對(duì)律師工作質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估的制度,它旨在加強(qiáng)法律工作標(biāo)準(zhǔn)的適用。同時(shí),同行評(píng)議作為控制法律咨詢和法律工作提供者質(zhì)量的直接措施,也是法律援助機(jī)構(gòu)法律服務(wù)提供者管理戰(zhàn)略的重要組成部分。自2005年起,該套體系已經(jīng)進(jìn)行了4500余次的同行評(píng)議,現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)表明同行評(píng)議仍是當(dāng)前評(píng)估法律咨詢和法律工作提供者質(zhì)量的最優(yōu)方法[8]。就評(píng)估內(nèi)容而言,律師向委托人提出的建議被刑事同行評(píng)議視為質(zhì)量的核心指標(biāo),相較于其他問(wèn)題,該項(xiàng)指標(biāo)會(huì)對(duì)評(píng)估結(jié)果造成更多的影響[9]。其內(nèi)容主要圍繞以下六個(gè)問(wèn)題展開(kāi)：第一,文件中列明的建議;第二,與委托人溝通的有效性;第三,建議的針對(duì)性;第四,建議的充分性;第五,建議的正確性;第六,建議的及時(shí)性。經(jīng)與同行評(píng)議者、律師協(xié)會(huì)的代表等磋商,研究人員為同行評(píng)議制定了評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)分系統(tǒng),其中刑事標(biāo)準(zhǔn)的適用對(duì)象是對(duì)刑事辯護(hù)工作展開(kāi)的同行評(píng)議,該標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)1—5的評(píng)分量表進(jìn)行評(píng)分,它們分別對(duì)應(yīng)五個(gè)等級(jí),即優(yōu)秀(1)、良好(2)、合格(3)、不合格(4)以及完全不合格(5)[10]。這五個(gè)等級(jí)是同行評(píng)議者通過(guò)對(duì)相關(guān)文件的審查對(duì)法律服務(wù)提供者的工作進(jìn)行評(píng)估,其結(jié)果被法律援助機(jī)構(gòu)視為其法律工作能力的準(zhǔn)確反映。被評(píng)定為優(yōu)秀或者良好的,會(huì)直接收到同行評(píng)議報(bào)告。而被評(píng)定為合格的,則有20%的報(bào)告會(huì)進(jìn)入復(fù)查程序。若被評(píng)定為不合格或完全不合格,則會(huì)由獨(dú)立的咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行復(fù)查。若復(fù)查結(jié)果仍為不合格或完全不合格,一般會(huì)終止其在相關(guān)范圍內(nèi)提供公共法律服務(wù)的資格,或其與法律援助機(jī)構(gòu)所簽的合同①但值得注意的是,有論者指出就刑事同行評(píng)議而言,其不合格率為8.78%,而完全不合格率則僅有0.49%,遠(yuǎn)低于民事同行評(píng)議的20.37%和1.57%,這也就意味著參與刑事同行評(píng)議的法律服務(wù)提供者一般都可以通過(guò)該項(xiàng)評(píng)估。See Avrom Sherr and Alan Paterson,“Professional Competence Peer Review and Quality Assurance in England and Wales and in Scotland”,Alberta Law Review.2008(45),p.160.。

二、英國(guó)社會(huì)自治組織對(duì)法律援助質(zhì)量的控制

隨著英國(guó)法律服務(wù)的改革,法律援助質(zhì)量保證的責(zé)任逐漸通過(guò)相關(guān)專業(yè)主體轉(zhuǎn)移給了更多的社會(huì)機(jī)構(gòu)。除律師協(xié)會(huì)這樣的專業(yè)類組織外,越來(lái)越多與法律服務(wù)有關(guān)的非盈利性組織也逐漸加入了對(duì)法律援助質(zhì)量進(jìn)行控制的行列當(dāng)中,為法律援助從業(yè)機(jī)構(gòu)、從業(yè)者以及相關(guān)服務(wù)設(shè)置了標(biāo)準(zhǔn),并為其提供保持從業(yè)能力的情報(bào)、培訓(xùn)等支持。

(一)律師協(xié)會(huì)(Law Society)的控制

律師協(xié)會(huì)為保證提供合格的法律援助服務(wù),專門(mén)制訂了一個(gè)專業(yè)認(rèn)證計(jì)劃[11]。該計(jì)劃于包括刑事訴訟認(rèn)證在內(nèi)的十二個(gè)法律領(lǐng)域內(nèi),為那些達(dá)到最高專業(yè)的人提供質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)志。凡是受事務(wù)律師監(jiān)管局監(jiān)管的個(gè)人、出庭律師、法律行政人員、學(xué)會(huì)會(huì)員或其特許會(huì)員,以及非事務(wù)律師身份的調(diào)解者都可以申請(qǐng)加入該計(jì)劃。律師協(xié)會(huì)對(duì)個(gè)人認(rèn)證的申請(qǐng)主要分三步進(jìn)行審查：第一,適當(dāng)?shù)娜?。律師協(xié)會(huì)將就申請(qǐng)者的背景進(jìn)行調(diào)查,審查其是否滿足要求。第二,知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)。該階段的審查內(nèi)容會(huì)因申請(qǐng)者所申請(qǐng)的領(lǐng)域不同而有所不同,就刑事訴訟認(rèn)證而言,會(huì)要求申請(qǐng)者提供案例報(bào)告并且(或)進(jìn)行面試,評(píng)估者將會(huì)通過(guò)案例報(bào)告的審查來(lái)評(píng)判其是否滿足相應(yīng)的要求。第三,面試。這一步僅在一些例外情況下才會(huì)進(jìn)行,面試中會(huì)有兩名評(píng)估者就申請(qǐng)者的申請(qǐng)、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)以及特定領(lǐng)域的實(shí)踐情況進(jìn)行提問(wèn)。與此同時(shí),刑事訴訟認(rèn)證覆蓋了所有類型的刑事法律工作,凡是申請(qǐng)此項(xiàng)認(rèn)證的人,除滿足適當(dāng)?shù)娜诉@一要求外,仍需通過(guò)涉及警察局審訊以及治安法院出庭的兩項(xiàng)考試。前者包括文件和危機(jī)事件處理兩項(xiàng)評(píng)估,而后者包括文件和會(huì)見(jiàn)與辯護(hù)兩項(xiàng)評(píng)估。此外,申請(qǐng)者還需了解刑事司法系統(tǒng)中的其他角色、警察的披露策略、公共基金、談判、辯護(hù)等內(nèi)容[12]。

在審查結(jié)果作出之后申請(qǐng)者將收到書(shū)面通知,其中會(huì)就審查結(jié)果說(shuō)明理由,包括審查過(guò)程中評(píng)估人所作的一切相關(guān)評(píng)論。若申請(qǐng)人的申請(qǐng)獲得了批準(zhǔn),其會(huì)員資格一般三年內(nèi)有效,而對(duì)申請(qǐng)刑事訴訟認(rèn)證的,會(huì)員資格在五年內(nèi)有效,但每年要參加至少六個(gè)小時(shí)的培訓(xùn)課程或其他職業(yè)持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目②需要注意的是,英國(guó)律師協(xié)會(huì)于2016年指出到刑事從業(yè)者在過(guò)去三年中處于混亂時(shí)期,為支持、促進(jìn)以及保護(hù)積極的指定律師有價(jià)值的工作,2016年4月25日向所有會(huì)員發(fā)出了郵件邀請(qǐng),就認(rèn)證程序的改進(jìn)等征求意見(jiàn),并于2017年初提議重新進(jìn)行刑事訴訟認(rèn)證。。若申請(qǐng)者的申請(qǐng)被拒絕或會(huì)員資格被取消,則可以在收到書(shū)面告知之日起28天內(nèi)向認(rèn)證辦公室申訴,首席評(píng)估人將對(duì)申訴以及申訴人最初的申請(qǐng)進(jìn)行審查,認(rèn)證辦公室會(huì)在審查結(jié)果作出之后的七天之內(nèi)作出書(shū)面回復(fù)。此外,若出現(xiàn)對(duì)已獲得認(rèn)證會(huì)員的投訴一般會(huì)首先由法律監(jiān)察員進(jìn)行調(diào)查,當(dāng)投訴是針對(duì)該會(huì)員的個(gè)人工作時(shí),則該項(xiàng)投訴會(huì)在認(rèn)證辦公室或首席評(píng)估人決定是否保留其會(huì)員資格時(shí)作為參考因素。最終的決定會(huì)在法律監(jiān)察專員結(jié)束其調(diào)查且后續(xù)程序都已結(jié)束之后做出,但當(dāng)投訴的內(nèi)容性質(zhì)惡劣時(shí),律師協(xié)會(huì)會(huì)在法律監(jiān)察專員調(diào)查期間或后續(xù)程序進(jìn)行期間立即取消被投訴人的會(huì)員資格。處理結(jié)果會(huì)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候通知被投訴人,就處理結(jié)果被投訴人擁有申訴的權(quán)利[13]。

(二)非盈利性機(jī)構(gòu)的控制

在英國(guó),還有一些非盈利性組織機(jī)構(gòu)對(duì)法律援助事務(wù)保持了持續(xù)地關(guān)注。其中比較重要的有兩個(gè)：

首先是法律援助從業(yè)者組織(Legal Aid Practitioners Group)。該組織是一個(gè)代表英格蘭和威爾士法律援助從業(yè)者及其委托人的會(huì)員式組織,致力于提高人們對(duì)法律援助及法律援助從業(yè)者工作重要性的認(rèn)識(shí)。鑒于許多人越來(lái)越難獲得法律咨詢和法律代理,該組織持續(xù)關(guān)注并支持那些獻(xiàn)身法律援助事業(yè),致力于提供優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)的從業(yè)者。就法律援助質(zhì)量而言,該組織通過(guò)向這些從業(yè)者提供高質(zhì)量的培訓(xùn)和支持來(lái)幫助他們向其委托人提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù),其中包括持續(xù)的培訓(xùn)、實(shí)際的支持、最新信息的提供以及一些為法律援助從業(yè)者定制的培訓(xùn)課程[14]。值得注意的是,除關(guān)注法律援助質(zhì)量本身外,該組織同樣關(guān)注法律援助機(jī)構(gòu)所作決定的質(zhì)量。比如,他們?cè)?017年《法律援助聲明》中就指出,根據(jù)法律援助從業(yè)者的經(jīng)驗(yàn),法律援助機(jī)構(gòu)所作決定的質(zhì)量正在退化,對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)所作的決定也缺乏一個(gè)常規(guī)的上訴機(jī)制。許多從業(yè)者感覺(jué)到法律援助機(jī)構(gòu)更多地關(guān)注于拒絕法律援助申請(qǐng),而非確保那些有權(quán)獲得法律援助的人可以獲得法律援助,以及向委托人提供了援助服務(wù)的法律援助從業(yè)者能夠獲得應(yīng)有的報(bào)酬。這一傾向深深地傷害了法律援助機(jī)構(gòu)與法律援助從業(yè)者之間的關(guān)系,增加了額外的時(shí)間成本和工作量。同時(shí),就刑事法律援助而言,8.75%的價(jià)格削減,一方面使得刑事法律援助機(jī)構(gòu)無(wú)法獨(dú)立生存,另一方面也無(wú)力培訓(xùn)和雇傭優(yōu)質(zhì)的從業(yè)者。就此,他們呼吁成立一個(gè)獨(dú)立的法律援助委員會(huì),同時(shí)不再削減法律援助的價(jià)格,由該委員會(huì)依據(jù)所需成本來(lái)設(shè)定費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)[15]。

其次是咨詢服務(wù)聯(lián)盟(Advice Service Alliance)。較之法律援助從業(yè)者組織關(guān)注于法律援助從業(yè)者,咨詢服務(wù)聯(lián)盟關(guān)注于法律咨詢服務(wù)的質(zhì)量。該組織成立于1980年,是獨(dú)立咨詢服務(wù)的保護(hù)組織,旨在促進(jìn)優(yōu)質(zhì)信息、咨詢和法律服務(wù)的發(fā)展,確保人們不會(huì)因財(cái)產(chǎn)的缺乏、歧視以及其他不利條件而無(wú)法獲得這些服務(wù),鼓勵(lì)服務(wù)組織之間合作,并對(duì)涉及公共利益或與咨詢機(jī)構(gòu)有關(guān)的問(wèn)題進(jìn)行討論。起初任何咨詢機(jī)構(gòu)都可以向該組織免費(fèi)申請(qǐng)認(rèn)證,之后由于其將認(rèn)證服務(wù)外包給了評(píng)估中心導(dǎo)致認(rèn)證申請(qǐng)數(shù)量的下降,但目前其中仍有七百二十家會(huì)員機(jī)構(gòu)。該組織主要關(guān)注以下六個(gè)方面的問(wèn)題：第一,獨(dú)立的咨詢部門(mén)的角色;第二,咨詢服務(wù)的資金提供及其發(fā)展;第三,咨詢工作的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);第四,提供咨詢服務(wù)的方式;第五,法律系統(tǒng)對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)委托人的影響;第六,咨詢和法律服務(wù)提供者之間的關(guān)系。同時(shí)該組織會(huì)向會(huì)員咨詢機(jī)構(gòu)提供情報(bào)、培訓(xùn)以及指導(dǎo)。就其中第三項(xiàng)而言,該組織接手了一般幫助質(zhì)量標(biāo)志,并將之更名為咨詢質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),該標(biāo)準(zhǔn)主要分為兩部分,即普通咨詢和個(gè)案咨詢。就此咨詢服務(wù)聯(lián)盟在專業(yè)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的框架下為咨詢服務(wù)分別設(shè)定了詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn),其中后者還包括通過(guò)電話提供的咨詢服務(wù)。

需要說(shuō)明的是,律師事務(wù)所也基于保障辦案質(zhì)量的目的,設(shè)置了一些必要的機(jī)制,如專門(mén)的分案機(jī)制、監(jiān)督員制度等。同時(shí)還有諸如事務(wù)律師監(jiān)督局這樣的機(jī)構(gòu)為事務(wù)律師設(shè)置了許多質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),盡管會(huì)調(diào)查并訓(xùn)誡那些沒(méi)有達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的事務(wù)律師,但更多地仍是依靠事務(wù)律師的自我監(jiān)督[16]。這種依靠律師事務(wù)所或律師自己施行的控制機(jī)制,屬于其為提高自身市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力而進(jìn)行的自我調(diào)節(jié),并不具有強(qiáng)制約束力。

三、英國(guó)法律援助質(zhì)量控制體系的基本特點(diǎn)

質(zhì)量控制一般是指對(duì)制度、項(xiàng)目或服務(wù)提供者持續(xù)評(píng)估的過(guò)程,就法律援助的質(zhì)量控制而言,指的是對(duì)法律援助案件質(zhì)量的控制,而這種控制是通過(guò)對(duì)法律服務(wù)者的質(zhì)量控制來(lái)完成的。英國(guó)在其法律援助制度的發(fā)展過(guò)程中,相應(yīng)地形成了一套較為完善的質(zhì)量控制體系,并在整體上呈現(xiàn)出以下三個(gè)主要特點(diǎn)：

(一)多元主體的質(zhì)量控制機(jī)制

控制機(jī)制主要由相關(guān)立法、行政組織以及自治的社會(huì)組織構(gòu)成,其中除相關(guān)的立法控制外,隨著法律援助制度的發(fā)展,質(zhì)量控制主體也逐漸由單一主體變?yōu)槎嘣黧w。這些主體一般以組織或者團(tuán)體的形式實(shí)現(xiàn)對(duì)法律服務(wù)者質(zhì)量的控制,按其性質(zhì)可以分為行政管理組織和自治組織兩個(gè)部分,其中行政管理組織包括法律援助機(jī)構(gòu)等,自治組織包括律師協(xié)會(huì)、法律從業(yè)者聯(lián)盟以及咨詢服務(wù)聯(lián)盟等。多元化控制主體的優(yōu)勢(shì)在于各主體之間既可以共同合作促進(jìn)法律援助質(zhì)量的優(yōu)化,同時(shí)也可以相互之間形成一種制約與監(jiān)督的關(guān)系。主體的不斷豐富在一定程度上反映了英國(guó)法律服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展,然而,不論控制主體的性質(zhì)如何,其控制對(duì)象整體上來(lái)說(shuō)只有兩種,即法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)和法律援助從業(yè)者。對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)的控制都是通過(guò)資質(zhì)評(píng)估來(lái)完成的,而對(duì)法律援助從業(yè)者的控制則包括兩個(gè)方面,其一是對(duì)其從業(yè)資質(zhì)進(jìn)行評(píng)估,其二則是為其發(fā)展提供培訓(xùn)、支持等服務(wù)。其中,雖然針對(duì)法律援助機(jī)構(gòu)的控制僅有準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),并未提供發(fā)展支持,但在其準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的指引當(dāng)中,對(duì)每一項(xiàng)要求都作出了詳細(xì)的說(shuō)明,這在某種意義上也為法律援助機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了一個(gè)可參考的指引。可以看出,這些機(jī)構(gòu)對(duì)法律援助的質(zhì)量控制存在兩個(gè)層面的積極意義：其一是為法律援助服務(wù)市場(chǎng)設(shè)置了可操作的準(zhǔn)入機(jī)制,使得提供法律援助服務(wù)的從業(yè)機(jī)構(gòu)或從業(yè)者具有基本的從業(yè)能力;其二則是為法律援助服務(wù)從業(yè)機(jī)構(gòu)或從業(yè)者從業(yè)能力的發(fā)展提供了支持或指引。在此基礎(chǔ)之上,法律援助機(jī)構(gòu)和律師協(xié)會(huì)都為法律援助機(jī)構(gòu)或個(gè)人設(shè)定了一定的退出機(jī)制,或因其再次評(píng)估無(wú)法達(dá)到準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),或因其在從業(yè)過(guò)程中存在行為不當(dāng)?shù)葐?wèn)題而遭到投訴。這就使得在法律援助服務(wù)市場(chǎng)內(nèi)部可以形成良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,使得不具有從業(yè)能力的機(jī)構(gòu)或個(gè)人被淘汰出法律援助服務(wù)的供方市場(chǎng)。這種將法律援助從業(yè)機(jī)構(gòu)與從業(yè)者的情況置于多主體的監(jiān)督之下,在整體上保證了法律援助服務(wù)提供者的質(zhì)量。

(二)可視化的質(zhì)量控制機(jī)制

在法律援助服務(wù)市場(chǎng)中,居于核心地位的是法律援助服務(wù)的委托人。面向他們,法律援助質(zhì)量控制體系的另一個(gè)特點(diǎn)則在于質(zhì)量控制的可視化。盡管可視化程度有所不同,但一般質(zhì)量控制主體在法律援助從業(yè)機(jī)構(gòu)與從業(yè)者達(dá)到其設(shè)置的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)之后,就會(huì)授權(quán)其使用特定的符號(hào)或標(biāo)志,借此來(lái)表明這些機(jī)構(gòu)或從業(yè)者具有相應(yīng)的從業(yè)能力。不同的控制主體有不同的符號(hào)或標(biāo)志,同一控制主體對(duì)不同項(xiàng)目或領(lǐng)域的認(rèn)證也會(huì)給出不同的符號(hào)或標(biāo)志。以律師協(xié)會(huì)為例,專業(yè)認(rèn)證計(jì)劃為通過(guò)其審查的律師可以使用其所申請(qǐng)領(lǐng)域的特殊標(biāo)志,這些標(biāo)志會(huì)因領(lǐng)域的不同在顏色以及文字等方面有所差異。而在達(dá)到其與律師公會(huì)共同設(shè)置實(shí)踐管理標(biāo)準(zhǔn)之后,則可以使用其Lexcel標(biāo)志。這些符號(hào)或標(biāo)志是對(duì)法律援助從業(yè)機(jī)構(gòu)或從業(yè)者從業(yè)能力的一種證明,它們的使用可以將準(zhǔn)確、可靠的質(zhì)量信息傳遞給委托人,為委托人對(duì)法律援助從業(yè)機(jī)構(gòu)或從業(yè)者的選擇起到一定的指引與推薦作用。一方面幫助委托人識(shí)別法律援助從業(yè)機(jī)構(gòu)或從業(yè)者的優(yōu)劣,另一方面則幫助委托人快速識(shí)別法律援助從業(yè)機(jī)構(gòu)或從業(yè)者有從業(yè)能力的領(lǐng)域。當(dāng)然,這些符號(hào)或標(biāo)志的使用授權(quán)并非是一勞永逸的,使用者要接受其所有者或第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與復(fù)查,確保其具有持續(xù)提供法律援助服務(wù)的能力。在市場(chǎng)導(dǎo)向的機(jī)制下,委托人也是監(jiān)督者,若其對(duì)獲得的服務(wù)不滿可以向相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行投訴,審查屬實(shí)后,符號(hào)或所有者有權(quán)取消法律援助服務(wù)提供者的使用權(quán)。

(三)多元化的質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)

多元主體對(duì)法律援助質(zhì)量的控制主要是通過(guò)對(duì)法律援助從業(yè)機(jī)構(gòu)和從業(yè)者從業(yè)能力的持續(xù)關(guān)注與審查來(lái)完成的。不同主體為法律援助從業(yè)機(jī)構(gòu)和從業(yè)者設(shè)置了不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。隨著法律援助質(zhì)量控制主體逐漸形成體系,其質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也逐漸自成體系。整體而言,整個(gè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系以質(zhì)量控制對(duì)象為劃分標(biāo)準(zhǔn),呈現(xiàn)出一體雙軌的局面。就法律援助從業(yè)者而言,質(zhì)量控制主體所設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)則呈現(xiàn)出了多元化的結(jié)構(gòu)。以律師協(xié)會(huì)的專業(yè)認(rèn)證計(jì)劃為例,針對(duì)從業(yè)者個(gè)人,在適格審查之后,以專業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分流,針對(duì)不同領(lǐng)域的特點(diǎn)和需要設(shè)置不同的審查標(biāo)準(zhǔn)?？梢钥闯?按照時(shí)間順序,專業(yè)認(rèn)證計(jì)劃的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出總—分式的多元化標(biāo)準(zhǔn)體系。而針對(duì)法律援助從業(yè)機(jī)構(gòu),不同主體設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)逐漸呈現(xiàn)出橫向與縱向雙統(tǒng)一的趨勢(shì)。以專業(yè)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)為例,專業(yè)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)于1993年初創(chuàng)時(shí)也名為“實(shí)踐管理標(biāo)準(zhǔn)”,在前十年的發(fā)展過(guò)程中多次易名,直至2003年才確定為質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),并于2017年更新為現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)。在橫向?qū)用嫔?律師協(xié)會(huì)1998年設(shè)立了實(shí)踐管理標(biāo)準(zhǔn),經(jīng)過(guò)十五年間的七次修正于2013年更新為現(xiàn)行的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。二者都對(duì)法律援助從業(yè)機(jī)構(gòu)從七個(gè)方面進(jìn)行審核①實(shí)踐管理標(biāo)準(zhǔn)的七項(xiàng)內(nèi)容為：第一,結(jié)構(gòu)與戰(zhàn)略;第二,財(cái)務(wù)管理;第三,情報(bào)管理;第四,人員管理;第五,風(fēng)險(xiǎn)管理;第六,客戶關(guān)懷;第七,文件與與案件管理。,盡管審查的項(xiàng)目有所不同,但基于審查的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和目的的同質(zhì)性,在2013年修正的專業(yè)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中,允許法律援助機(jī)構(gòu)將實(shí)踐管理標(biāo)準(zhǔn)作為專業(yè)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的替代方案[17],亦即承認(rèn)了二者具有相同的效力。而在縱向?qū)用嫔?咨詢服務(wù)聯(lián)盟于2012年從法律服務(wù)委員會(huì)手中接管了一般質(zhì)量標(biāo)志,并將之更名為咨詢服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。其對(duì)法律援助從業(yè)機(jī)構(gòu)的審核在框架上與專業(yè)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是一樣的,但在具體內(nèi)容上僅就咨詢服務(wù)設(shè)定了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)[18]。法律咨詢作為法律援助的重要組成部分,法律援助從業(yè)機(jī)構(gòu)在符合專業(yè)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,針對(duì)特定的業(yè)務(wù)若想獲得相應(yīng)的質(zhì)量標(biāo)志,則仍應(yīng)滿足該行業(yè)協(xié)會(huì)所制定的標(biāo)準(zhǔn)。可以看出,二者在框架上保持了基本的統(tǒng)一,而在具體內(nèi)容上,咨詢服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)則是專業(yè)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)在具體服務(wù)領(lǐng)域中因?qū)哟蔚牟煌霈F(xiàn)的不同適用而已,實(shí)質(zhì)上仍需接受后者的指導(dǎo)。

四、英國(guó)法律援助質(zhì)量控制體系對(duì)我國(guó)的借鑒意義

我國(guó)的法律援助制度以2003年《法律援助條例》為標(biāo)志進(jìn)入快速發(fā)展的階段[19]。為推進(jìn)法律援助制度的進(jìn)一步完善,一直以來(lái)構(gòu)建合理的質(zhì)量控制體系都是需要著重解決的問(wèn)題之一。在開(kāi)展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)中,由于政府直接提供公共服務(wù)的純公法機(jī)制也存在績(jī)效不高、集權(quán)等缺點(diǎn),我國(guó)也開(kāi)始嘗試以政府提供為主、公私協(xié)力提供為輔的方式提供法律援助服務(wù),借鑒英國(guó)法律援助的質(zhì)量控制體系,在法律援助制度的改革中,應(yīng)當(dāng)逐步完成以下三個(gè)方面的調(diào)整：

(一)法律援助質(zhì)量控制內(nèi)容的調(diào)整

有學(xué)者指出,當(dāng)前由于質(zhì)量監(jiān)督體系的缺失,我國(guó)刑事法律援助仍處于無(wú)制約化的狀態(tài),并嘗試從事前審查、事中控制和事后評(píng)價(jià)三個(gè)方面構(gòu)建我國(guó)法律援助質(zhì)量的控制體系[20]。就內(nèi)容而言,其與英國(guó)法律援助質(zhì)量控制基本一致,但仍顯粗疏,進(jìn)而在實(shí)踐中難以把握和操作。因此,結(jié)合英國(guó)的有益經(jīng)驗(yàn),還可以從以下幾個(gè)方面予以優(yōu)化：第一,健全法律援助執(zhí)業(yè)管理。根據(jù)《法律援助條例》和《關(guān)于開(kāi)展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)辦法》)中的相關(guān)規(guī)定,除律師外,律師事務(wù)所、社會(huì)團(tuán)體以及事業(yè)單位等社會(huì)組織都可以為公民提供法律援助,但當(dāng)前僅對(duì)律師有著一定的從業(yè)資質(zhì)要求,為規(guī)范法律援助服務(wù)的供方市場(chǎng),應(yīng)當(dāng)將上述主體都視為法律援助質(zhì)量控制的對(duì)象。此外,我國(guó)的法律援助機(jī)構(gòu)不僅從事法律援助事務(wù)的管理工作,也從事具體的法律援助工作[21],因此對(duì)于法律援助機(jī)構(gòu)的從業(yè)部門(mén)和從業(yè)者也需要納入審查的范圍當(dāng)中。第二,推進(jìn)法律援助服務(wù)的精細(xì)化。當(dāng)前我國(guó)并未對(duì)法律援助根據(jù)領(lǐng)域的不同作出劃分,法律援助從業(yè)者無(wú)法也不可能擅長(zhǎng)種類繁多的法律援助業(yè)務(wù)。為保證法律援助從業(yè)者可以在其擅長(zhǎng)的領(lǐng)域?yàn)槭茉颂峁└鼮閮?yōu)質(zhì)的服務(wù),應(yīng)當(dāng)對(duì)不同領(lǐng)域的法律援助服務(wù)作出更為細(xì)致劃分,并根據(jù)從業(yè)需要設(shè)定不同的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、審查形式和復(fù)查周期。第三,建立對(duì)法律援助從業(yè)機(jī)構(gòu)和從業(yè)者的支持機(jī)制。在完善法律援助服務(wù)市場(chǎng)的準(zhǔn)入機(jī)制和退出機(jī)制的同時(shí),為保持供方市場(chǎng)的從業(yè)能力及活力,應(yīng)當(dāng)對(duì)通過(guò)審查的從業(yè)機(jī)構(gòu)和從業(yè)者提供從業(yè)發(fā)展的培訓(xùn)等支持,且培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同領(lǐng)域的特點(diǎn)和需要制定不同的計(jì)劃。第四,完善法律援助的救濟(jì)機(jī)制。就法律援助服務(wù)本身而言,受援人可以將律師援助質(zhì)量對(duì)相關(guān)審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行投訴,審查機(jī)構(gòu)將之納入對(duì)律師執(zhí)業(yè)能力的復(fù)查當(dāng)中。而就法律援助的效果而言,無(wú)論是《法律援助條例》還是《試點(diǎn)辦法》,都未明確受援人能否以援助律師的無(wú)效辯護(hù)作為上訴理由。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定,不服地方各級(jí)人民法院第一審判決、裁定的可以提起上訴,且未就上訴理由作出限制,那么從邏輯上講,為保障受援人的辯護(hù)權(quán),針對(duì)具體案件而言,援助律師的無(wú)效辯護(hù)應(yīng)當(dāng)可以作為上訴理由[22],并將之納入法律援助質(zhì)量控制的體系之中。

(二)法律援助質(zhì)量控制主體的調(diào)整

當(dāng)前,我國(guó)法律援助質(zhì)量控制的主體主要有司法行政機(jī)關(guān)和自治機(jī)構(gòu)兩部分,前者主要是指法律援助機(jī)構(gòu),因各地設(shè)置不同,包括法律援助管理科、法律援助中心等[23],后者則主要是指律師協(xié)會(huì)。相較而言,我國(guó)法律援助質(zhì)量控制主體較為單一,對(duì)此,借鑒英國(guó)的相關(guān)做法,應(yīng)當(dāng)就以下幾個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整：第一,強(qiáng)化法律援助機(jī)構(gòu)的國(guó)家管理職能。隨著作為國(guó)家治理重要組成部分的法律援助從政府責(zé)任逐漸向國(guó)家責(zé)任轉(zhuǎn)移,作為司法行政機(jī)關(guān)的法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)弱化其行政色彩,突出其在公共服務(wù)管理當(dāng)中的作用,亦即應(yīng)當(dāng)逐漸將其具體的法律援助業(yè)務(wù)從其職能中剝離出來(lái),由其管理的法律援助從業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)具體的法律援助工作,以便更好地統(tǒng)籌法律援助工作,實(shí)現(xiàn)其國(guó)家治理的功能。第二,多元質(zhì)量控制主體的引入。法律援助作為公共服務(wù)的一部分,在由“政府主導(dǎo)”向“政府扶持”的轉(zhuǎn)變過(guò)程中,除法律援助機(jī)構(gòu)和律師協(xié)會(huì)外,應(yīng)當(dāng)引入多元的控制主體。在法律援助質(zhì)量控制體系中引入不同的主體,一方面可以實(shí)現(xiàn)對(duì)特定權(quán)益或特定群體的保護(hù),例如,就其服務(wù)性質(zhì)而言,應(yīng)當(dāng)受到《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》相關(guān)條文的規(guī)制,并接受消費(fèi)者協(xié)會(huì)的監(jiān)督。就其所針對(duì)的特定群體,應(yīng)當(dāng)受到相關(guān)法律條文的規(guī)制,并接受相關(guān)社會(huì)自治組織的監(jiān)督。另一方面,這些社會(huì)自治機(jī)構(gòu)與法律援助機(jī)構(gòu)之間可以形成一定的合作與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。第三,第三方審查與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的引入。一方面,對(duì)法律援助從業(yè)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員資質(zhì)審查和復(fù)查的評(píng)估工作,也應(yīng)當(dāng)引入專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行,借此將評(píng)估權(quán)從司法行政機(jī)關(guān)或律師協(xié)會(huì)中分離出來(lái),避免因同時(shí)擁有審查權(quán)、監(jiān)督權(quán)和評(píng)估權(quán)造成的權(quán)力壟斷,使得對(duì)評(píng)估結(jié)果持有異議的不敢或無(wú)法及時(shí)提出。應(yīng)當(dāng)注意的是,對(duì)法律援助從業(yè)機(jī)構(gòu)和從業(yè)者的審查,可以由法律援助機(jī)構(gòu)和律師協(xié)會(huì)聯(lián)合進(jìn)行,也可以分別進(jìn)行,但若分別進(jìn)行,則二者的審查結(jié)果應(yīng)當(dāng)具有同等效力。另一方面,就法律援助服務(wù)提供者競(jìng)爭(zhēng)力的保持和發(fā)展而言,在其專業(yè)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)注重知識(shí)的更新和技能的保持。雖然《試點(diǎn)辦法》第十條規(guī)定司法行政機(jī)關(guān)、律師協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)組織刑事辯護(hù)專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn),但實(shí)際培訓(xùn)效果卻難以達(dá)到理想水平,一個(gè)很重要的原因就在于律師協(xié)會(huì)開(kāi)展的培訓(xùn)對(duì)律師沒(méi)有約束力[24]。就此,對(duì)于專項(xiàng)業(yè)務(wù)的培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)引入獨(dú)立的自治組織進(jìn)行,并將其考核結(jié)果作為司法行政機(jī)關(guān)和律師協(xié)會(huì)進(jìn)行資質(zhì)審查和復(fù)查的必要內(nèi)容。

(三)法律援助質(zhì)量控制的可視化調(diào)整

在公共服務(wù)民營(yíng)化的浪潮當(dāng)中,政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)成為了一種公私協(xié)力提供公共服務(wù)的方式。從《試點(diǎn)辦法》第八條的規(guī)定來(lái)看,在推進(jìn)刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋的試點(diǎn)工作中,已經(jīng)開(kāi)始允許政府通過(guò)合同制度來(lái)履行其刑事法律援助的義務(wù)。但由于對(duì)法律援助從業(yè)機(jī)構(gòu)或從業(yè)者從業(yè)能力的審查是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)且曠日持久的活動(dòng),一般公民并不具備評(píng)估和審查的能力,也無(wú)法全程參與到整個(gè)審查活動(dòng)當(dāng)中。就此,可以借鑒英國(guó)可視化的法律援助質(zhì)量控制機(jī)制,亦即建立一套法律援助質(zhì)量的認(rèn)證標(biāo)識(shí)體系。在多主體的質(zhì)量控制體系中,不同的主體根據(jù)自身所在的行業(yè)特點(diǎn),制定了不同的評(píng)估內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn),依據(jù)獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果進(jìn)行審查和認(rèn)證。對(duì)于審查結(jié)果,要使一般公民對(duì)法律援助從業(yè)機(jī)構(gòu)或從業(yè)者的從業(yè)能力有直接的認(rèn)識(shí),最有效的方法就是推出類似于SC準(zhǔn)入標(biāo)識(shí)的法律援助服務(wù)質(zhì)量標(biāo)識(shí)。這樣一方面可以向一般公民傳遞準(zhǔn)確、有效的質(zhì)量信息,使之能夠判斷政府對(duì)于律師或律師事務(wù)所的選擇是否為可選項(xiàng)當(dāng)中的最優(yōu)選擇;另一方面,當(dāng)前法律援助律師主要由法律援助機(jī)構(gòu)進(jìn)行指派,隨著法律援助制度市場(chǎng)化的推進(jìn),當(dāng)辯護(hù)合同存在兩名或以上的合同律師,符合條件的犯罪嫌疑人、被告人有權(quán)從中選擇合同律師時(shí),不同主體授權(quán)使用的標(biāo)識(shí)就能夠成為其選擇的依據(jù)。此外,就本轄區(qū)內(nèi)合同項(xiàng)目以外的其他刑事法律援助機(jī)構(gòu),在通過(guò)相關(guān)的從業(yè)資質(zhì)認(rèn)證以后,若自愿提供無(wú)償或低價(jià)的法律援助服務(wù),出于緩解政府提供法律援助服務(wù)的壓力這一目的,應(yīng)當(dāng)允許犯罪嫌疑人、被告人選擇其為自己提供法律援助服務(wù)。此時(shí),控制主體授權(quán)法律援助機(jī)構(gòu)使用的質(zhì)量標(biāo)識(shí)可以幫助嫌疑人、被告人對(duì)相關(guān)法律援助機(jī)構(gòu)的優(yōu)劣及從業(yè)能力進(jìn)行識(shí)別。

五、結(jié)語(yǔ)

法律援助是實(shí)現(xiàn)刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋的主要方式,2003年以來(lái)我國(guó)逐漸形成了“政府責(zé)任、律師義務(wù)、社會(huì)參與”的法律援助模式。在應(yīng)然層面上,隨著刑事被告人辯護(hù)權(quán)的不斷擴(kuò)充,法律援助服務(wù)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從“有援助”向“有效援助”的轉(zhuǎn)變。然而,在當(dāng)前的試點(diǎn)實(shí)踐中,雖然監(jiān)督和獎(jiǎng)勵(lì)法律援助律師的規(guī)范密度在不斷提升,各地也在積極探索構(gòu)建質(zhì)量監(jiān)管體系,但由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范,監(jiān)督獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制粗疏,司法部門(mén)對(duì)辯護(hù)質(zhì)量控制體系不足等原因,法律援助服務(wù)的實(shí)效性較低。具體表現(xiàn)為援助過(guò)程中辦案整體走過(guò)場(chǎng),辯護(hù)意見(jiàn)形式化,筆錄制作不規(guī)范,檔案整理散漫無(wú)狀等質(zhì)量問(wèn)題,進(jìn)而架空了當(dāng)前法律援助制度改革的目的,造成實(shí)踐中法律援助申請(qǐng)率低的局面。作為支撐刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋的四梁八柱之一,法律援助質(zhì)量控制體系是當(dāng)前迫切需要解決的理論問(wèn)題。本文所提完善法律援助質(zhì)量控制體系的構(gòu)想是一個(gè)較為長(zhǎng)遠(yuǎn)的改革目標(biāo),由于法律援助質(zhì)量控制與經(jīng)費(fèi)保障等配套制度協(xié)調(diào)配合方能穩(wěn)步推進(jìn)刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋的改革工作,在當(dāng)前各項(xiàng)制度雖有寸進(jìn)卻難以達(dá)到理想狀態(tài)的情況下,若將此直接作為當(dāng)前改革的目標(biāo),反而會(huì)制約相關(guān)配套制度的發(fā)展。因此,為穩(wěn)步推進(jìn)刑事辯護(hù)制度的改革,對(duì)法律援助質(zhì)量控制體系的省思與完善也應(yīng)當(dāng)遵循漸進(jìn)式的思路。在構(gòu)設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)改革目標(biāo)的同時(shí),與相關(guān)配套制度發(fā)展相協(xié)調(diào)的短期實(shí)踐目標(biāo)也值得進(jìn)一步研究。