盧 航，楊崢嶸

(1.湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410006；2.湖南工商大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410205)

具體行政行為和抽象行政行為是我國法學(xué)理論和法律實(shí)踐中關(guān)于行政行為最重要和最有操作性的分類之一。依據(jù)我國行政法學(xué)界的通說“全部公法行為說”，行政行為包括全部有公法意義的行為，既包括抽象行政行為，也包括具體行政行為。[1](P150)抽象行政行為是針對(duì)不特定的對(duì)象作出的行為，其針對(duì)的對(duì)象不可數(shù)，包括不特定的人和事；具體行政行為是針對(duì)特定的對(duì)象作出的行為，不能反復(fù)適用。[2](P96)現(xiàn)實(shí)中具體行政行為和抽象行政行為之間存在著交叉地帶，我國法學(xué)理論和立法對(duì)這一地帶尚未深入研究。

一、關(guān)于具體行政行為和抽象行政行為的界定

1989年出臺(tái)的《行政訴訟法》首次將“具體行政行為”由學(xué)術(shù)概念變成了立法概念，其第2條規(guī)定行政訴訟案件的受案范圍限于“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”。1991年出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》對(duì)具體行政行為進(jìn)行了定義，明確了“特定的人和事”等認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，但該定義在后來新出臺(tái)的司法解釋中被刪除。1999年出臺(tái)的《行政復(fù)議法》沿用了“具體行政行為”這一表述，其第2條規(guī)定：行政復(fù)議的受案范圍限于“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”。2014年修訂的《行政訴訟法》第2條、第12條將原《行政訴訟法》第2條、第11條中的“具體行政行為”修改為“行政行為”，為今后將抽象行政行為納入司法審查作了鋪墊。筆者認(rèn)為新法并未采納某些學(xué)者關(guān)于取消具體行政行為和抽象行政行為分類的觀點(diǎn)，理由為：第一，新法的受案范圍基本未發(fā)生改變。其第44條第1款仍規(guī)定“對(duì)屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的，再向人民法院提起訴訟，也可以直接向人民法院提起訴訟”，即行政訴訟的受案范圍仍與《行政復(fù)議法》的規(guī)定基本一致。第二，新法出于與《行政復(fù)議法》有關(guān)規(guī)定保持一致的考量，有條件地將規(guī)范性文件納入了司法審查范圍。《行政復(fù)議法》第7條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門的規(guī)定、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定不合法，在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)可一并申請(qǐng)對(duì)該規(guī)定進(jìn)行審查。新法新增加的第53條作了類似規(guī)定，但法院的審查權(quán)限與行政復(fù)議機(jī)關(guān)有明顯區(qū)別，其作為審查機(jī)關(guān)無權(quán)對(duì)被審查的規(guī)范性文件作出處理決定，僅能提出處理建議，即沒有完整意義上的審查權(quán)。

抽象行政行為可分為兩部分，即行政立法行為、其他規(guī)范性文件。[3](P37)《行政訴訟法》第13條第2項(xiàng)規(guī)定：人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”提起的訴訟。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(法釋〔2018〕1號(hào))第2條第2款規(guī)定：行政訴訟法第13條第2項(xiàng)規(guī)定的“具有普遍約束力的決定、命令”，是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)適用的“規(guī)范性文件”。可見，《行政訴訟法》也將抽象行政行為劃分為行政立法和行政規(guī)范性文件兩種類型(為表述方便，下文將“行政規(guī)范性文件”簡稱為“規(guī)范性文件”)。根據(jù)《立法法》第2條規(guī)定，行政立法包括行政法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定、修改和廢止。行政立法數(shù)量相對(duì)不多，且一般以制定機(jī)關(guān)的“令”發(fā)布，其作為抽象行政行為與具體行政行為的界定是比較容易的，因此不納入本文考察范圍。關(guān)于規(guī)范性文件，目前全國31個(gè)省一級(jí)政府已出臺(tái)規(guī)范性文件管理方面的規(guī)章，這些立法均對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行了定義。2018年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》(國辦發(fā)〔2018〕37號(hào))，首次在國家層面上對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行了定義：“行政規(guī)范性文件是除國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織(以下統(tǒng)稱“行政機(jī)關(guān)”)依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文。”

應(yīng)該說，經(jīng)過數(shù)十年理論研究和立法實(shí)踐，我國法學(xué)理論和立法上對(duì)于具體行政行為和抽象行政行為的界定是較為明確的。一些知名學(xué)者認(rèn)為抽象行政行為和具體行政行為的區(qū)分以相對(duì)人是否特定為標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)行為針對(duì)數(shù)個(gè)或眾多的對(duì)象時(shí)，則以數(shù)量是否可具體統(tǒng)計(jì)作為兩者的界定標(biāo)準(zhǔn)。[1](P245-247)這種觀點(diǎn)無疑是正確的，但行政行為具有多樣性，在復(fù)雜情況下相對(duì)人是否特定有時(shí)難以判斷，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)結(jié)合另外兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來界定:一是是否可以反復(fù)適用。具體行政行為在其作出的時(shí)間點(diǎn)發(fā)生效力，對(duì)之前或之后的人或事不發(fā)生效力。抽象行政行為僅對(duì)其作出后的人或事發(fā)生效力(為維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益等作出有溯及力規(guī)定的除外)，可反復(fù)適用。多數(shù)地方立法還規(guī)定，規(guī)范性文件一般在發(fā)布30日后施行。如，《浙江省行政規(guī)范性文件管理辦法》 (浙江省人民政府令第372號(hào))第20條規(guī)定：“行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日后施行，載明具體施行日期，但因保障公共安全、社會(huì)穩(wěn)定和其他重大公共利益需要，或者公布后不立即施行將有礙行政規(guī)范性文件執(zhí)行的除外。”二是是否直接影響相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。抽象行政行為不直接對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，而通過以其為依據(jù)作出的具體行政行為間接產(chǎn)生影響，特殊情況下通過第三方的民事行為產(chǎn)生影響；具體行政行為則直接對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。

二、具體行政行為和抽象行政行為之間的交叉地帶

具體行政行為和抽象行政行為之間的交叉地帶，主要有文件的同一內(nèi)容針對(duì)特定對(duì)象和不特定對(duì)象分別構(gòu)成不同性質(zhì)的行政行為、同一文件的不同內(nèi)容分別構(gòu)成不同的行政行為、文件實(shí)施地域范圍的大小或調(diào)整對(duì)象數(shù)量的多少與調(diào)整對(duì)象是否特定之間相矛盾等情形。

(一)文件同一內(nèi)容中特定調(diào)整對(duì)象與不特定調(diào)整對(duì)象并存

多數(shù)情況下，行政行為的調(diào)整對(duì)象是否特定是明確的，但是現(xiàn)實(shí)中存在復(fù)雜情況。以價(jià)格主管部門關(guān)于政府定價(jià)目錄中單個(gè)具體商品或服務(wù)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)為例：根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》規(guī)定，發(fā)布規(guī)范性文件的公文種類一般是“通知”，其“主送機(jī)關(guān)”是發(fā)文機(jī)關(guān)的下級(jí)機(jī)關(guān)(本地域范圍內(nèi)的文件執(zhí)行機(jī)關(guān)，數(shù)量較多)，通過文件設(shè)立權(quán)利義務(wù)的對(duì)象是“相對(duì)人”；而價(jià)格主管部門關(guān)于價(jià)格或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)批復(fù)的“主送機(jī)關(guān)”是某個(gè)執(zhí)行收費(fèi)的單位，其公文種類一般是“函”或“批復(fù)”。在批復(fù)行政性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，因文件的“主送機(jī)關(guān)”是行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)組織，該收費(fèi)行為的性質(zhì)屬于具體行政行為，這一點(diǎn)是沒有爭(zhēng)議的。如，湖南省物價(jià)局、省財(cái)政廳對(duì)湖南省公安廳的《關(guān)于明確出入境管理部分收費(fèi)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)函》規(guī)定：全省各地出入境管理機(jī)構(gòu)辦理出入境業(yè)務(wù)時(shí)，對(duì)臺(tái)灣居民口岸一次有效來往大陸簽注每件收費(fèi)100元，對(duì)大陸居民往來臺(tái)灣地區(qū)通行證加注每項(xiàng)次收費(fèi)20元；收費(fèi)為行政性收費(fèi)，收費(fèi)收入列入財(cái)政預(yù)算。然而，在批復(fù)政府定價(jià)目錄中的單個(gè)具體商品或服務(wù)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的情況下，文件的“主送機(jī)關(guān)”一般為第三方企業(yè)或組織，如有關(guān)水、電、氣、熱和景區(qū)門票等商品或服務(wù)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)。同時(shí)，該收費(fèi)行為是民事行為，收費(fèi)者和消費(fèi)者之間形成的是民事法律關(guān)系而不是行政法律關(guān)系。在此情形下，價(jià)格主管部門行政行為的調(diào)整對(duì)象就出現(xiàn)了特定調(diào)整對(duì)象(文件的“主送機(jī)關(guān)”)與不特定調(diào)整對(duì)象(交費(fèi)者)并存的情況：一是該行政行為對(duì)于文件的“主送機(jī)關(guān)”(收費(fèi)者)屬具體行政行為，其對(duì)批復(fù)的收費(fèi)主體、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)方式等有異議可提起行政復(fù)議或行政訴訟；二是該行政行為對(duì)于設(shè)立了權(quán)利義務(wù)的不特定對(duì)象(交費(fèi)者)則屬抽象行政行為，其對(duì)收費(fèi)的合法性、合理性等有異議可根據(jù)有關(guān)地方立法申請(qǐng)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查。

(二)反復(fù)適用的時(shí)間跨度標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一

反復(fù)適用的時(shí)間跨度多長才能界定為抽象行政行為(規(guī)范性文件)，目前學(xué)術(shù)界和立法上尚無統(tǒng)一的意見。以禁漁期方面的文件為例，《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于長江流域重點(diǎn)水域禁捕范圍和時(shí)間的通告》(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部通告〔2019〕4號(hào))規(guī)定：“長江干流和重要支流除水生生物自然保護(hù)區(qū)和水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)以外的天然水域，最遲自2021年1月1日0時(shí)起實(shí)行暫定為期10年的常年禁捕，期間禁止天然漁業(yè)資源的生產(chǎn)性捕撈。”而饒河縣政府網(wǎng)站發(fā)布的《2019年禁漁期通告》、瀘水市政府網(wǎng)站發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行禁漁期制度的通告》規(guī)定的禁漁期分別只有20天和3個(gè)月。在時(shí)間短的情況下，被禁漁的對(duì)象可能是特定的，這就導(dǎo)致對(duì)上述3個(gè)文件的法律性質(zhì)難以作出統(tǒng)一的界定?，F(xiàn)實(shí)中文件反復(fù)適用的時(shí)間跨度還存在其他復(fù)雜情況：第一，時(shí)間跨度雖然較長，但調(diào)整對(duì)象是特定的。如，安慶市《關(guān)于安慶九一六學(xué)校學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)》(安發(fā)改辦〔2019〕221號(hào))明確高中學(xué)費(fèi)每生每學(xué)期6 000元、初中學(xué)費(fèi)每生每學(xué)期4 800元，住校生住宿費(fèi)、午休生住宿費(fèi)每生每學(xué)期分別為850元和260元，并規(guī)定“本批復(fù)從2019年秋季開學(xué)起執(zhí)行，暫定一年”。該文件適用期雖長達(dá)一年，但兩個(gè)學(xué)期僅交費(fèi)兩次，其交費(fèi)對(duì)象(在讀學(xué)生)和收費(fèi)主體(學(xué)校)顯然都是特定的。第二，時(shí)間跨度短，但調(diào)整對(duì)象是不特定的。2006年郝勁松購買了漲價(jià)列車車票一張，漲價(jià)依據(jù)是鐵道部《2006年春運(yùn)部分旅客列車實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的通知》。郝勁松為此以鐵道部為被告、以北京鐵路局為第三人提起了行政訴訟，一、二審法院均判決郝勁松敗訴。[4](P57-58)該案中文件的調(diào)整對(duì)象漲價(jià)的執(zhí)行者北京鐵路局是特定的，這一點(diǎn)沒有爭(zhēng)議。但是，盡管春運(yùn)時(shí)間較短(只有幾天)，在文件作出的時(shí)間點(diǎn)另一調(diào)整對(duì)象旅客的數(shù)量卻是不能具體統(tǒng)計(jì)的(相關(guān)公民是否出行及其行程安排在該時(shí)間點(diǎn)具有不確定性)，即這一調(diào)整對(duì)象是不特定的，該文件對(duì)于旅客郝勁松而言應(yīng)屬規(guī)范性文件，法院將鐵道部文件作為針對(duì)郝勁松的具體行政行為而受理本案是值得商榷的。

值得指出的是，少數(shù)地方立法明確了規(guī)范性文件反復(fù)適用期的時(shí)間要求。2000年發(fā)布的《深圳市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》(深圳市人民政府令第94號(hào))第2條規(guī)定：“本規(guī)定所稱規(guī)范性文件是指市政府及其工作部門、各區(qū)政府根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的命令、決定，在其法定權(quán)限內(nèi)制定，規(guī)范行政管理事務(wù)，具有普遍約束力，且生效時(shí)間超過六個(gè)月的文件。”但2018年該規(guī)章修訂時(shí)刪除了“六個(gè)月”的規(guī)定。此外，部分省級(jí)政府的地方立法對(duì)規(guī)范性文件的有效期進(jìn)行了規(guī)制?！渡虾Ｊ行姓?guī)范性文件管理規(guī)定》(上海市人民政府令第17號(hào))第34條規(guī)定：制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)規(guī)定規(guī)范性文件的有效期，有效期屆滿未明確延續(xù)的，規(guī)范性文件自動(dòng)失效；規(guī)范性文件的有效期自施行之日起一般不超過5年；本市為實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章或者國家政策制定的規(guī)范性文件，有效期需要超過5年的，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在起草說明中載明理由，但有效期最長不得超過10年，未明確有效期的其有效期為5年；規(guī)范性文件的名稱冠以“暫行”、“試行”的，有效期自施行之日起不超過2年，未明確有效期的其有效期為2年。

(三)同一文件的不同內(nèi)容分別構(gòu)成不同的行政行為

因提高行政管理效率的需要，出現(xiàn)了同一文件的不同內(nèi)容分別構(gòu)成具體行政行為、抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、行政指導(dǎo)行為的情況。如，《佛坪縣人民政府關(guān)于開展城區(qū)及周邊戶外廣告和招牌專項(xiàng)整治的通告》(佛政發(fā)〔2018〕22號(hào))規(guī)定“在縣城規(guī)劃區(qū)和鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)設(shè)置大型戶外廣告設(shè)施必須經(jīng)城市管理行政主管部門許可，未經(jīng)許可不得設(shè)置；國道、省道、縣道側(cè)邊設(shè)置大型戶外廣告必須經(jīng)道路交通管理部門審查同意，未經(jīng)同意不得設(shè)置。招牌設(shè)置必須符合城市管理行政主管部門確定的招牌設(shè)置技術(shù)規(guī)范和具體設(shè)置要求，否則，不得設(shè)置”，這部分內(nèi)容的調(diào)整對(duì)象在作出行政行為的時(shí)間點(diǎn)尚不特定(有關(guān)經(jīng)營者今后是否設(shè)置廣告具有不確定性)，應(yīng)屬抽象行政行為。該文件還規(guī)定“現(xiàn)有戶外廣告設(shè)置者自本通告發(fā)布之日30日內(nèi)向所在縣城市管理執(zhí)法部門提交相關(guān)設(shè)置資料進(jìn)行登記，自覺接受執(zhí)法部門監(jiān)督檢查，按整治和設(shè)置要求自行整改或清理拆除，逾期未整改或整改不達(dá)標(biāo)的，由執(zhí)法部門依法處罰直至強(qiáng)制拆除”，這部分內(nèi)容的調(diào)整對(duì)象(現(xiàn)有戶外廣告設(shè)置者)是特定的，應(yīng)屬具體行政行為。又如，蘆溪縣衛(wèi)健委發(fā)布的《蘆溪縣醫(yī)療亂象專項(xiàng)整治行動(dòng)實(shí)施方案》(蘆衛(wèi)字〔2019〕72號(hào))規(guī)定成立醫(yī)療亂象專項(xiàng)整治行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，公布了12名領(lǐng)導(dǎo)干部(小組成員)的名單，并對(duì)6個(gè)相關(guān)部門的職責(zé)作了分工，這部分內(nèi)容屬內(nèi)部行政行為。該文件還規(guī)定：文件的實(shí)施范圍是“全縣各級(jí)各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)”；對(duì)違反診療常規(guī)、誘導(dǎo)醫(yī)療和過度醫(yī)療，特別是術(shù)中加價(jià)等嚴(yán)重違規(guī)行為，納入醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為記分和信用體系管理，并向社會(huì)公布；將醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)布違法醫(yī)療廣告和虛假信息情況納入醫(yī)療機(jī)構(gòu)校驗(yàn)管理，加大處罰力度。這部分內(nèi)容的調(diào)整對(duì)象是不特定的，屬抽象行政行為。文件末尾規(guī)定“要大力宣傳衛(wèi)生健康部門凈化行業(yè)環(huán)境、促進(jìn)行業(yè)規(guī)范有序發(fā)展的有力舉措，為專項(xiàng)整治行動(dòng)順利開展?fàn)I造良好的輿論氛圍”，這部分內(nèi)容則構(gòu)成對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)沒有實(shí)質(zhì)性影響的行政指導(dǎo)行為。

(四)以內(nèi)部文件對(duì)相對(duì)人設(shè)立權(quán)利義務(wù)

少數(shù)行政機(jī)關(guān)違反公文管理規(guī)定制發(fā)文件，利用內(nèi)部文件監(jiān)管制度尚不完備的漏洞規(guī)避監(jiān)督。如，某市政府在關(guān)于某建設(shè)項(xiàng)目的常務(wù)會(huì)議紀(jì)要中，規(guī)定了對(duì)拆遷戶的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這部分內(nèi)容顯然構(gòu)成了具體行政行為(征收公告發(fā)布時(shí)該項(xiàng)目的被征收對(duì)象是特定的)；某市政府出于招商引資考慮向政務(wù)服務(wù)窗口工作人員印發(fā)沒有文號(hào)的內(nèi)部文件，規(guī)定了若干與上位法和國家上位政策相抵觸的減免費(fèi)政策，以規(guī)避WTO規(guī)則以及規(guī)范性文件的合法性審查及“三統(tǒng)一”制度(統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一公布)。又如，行政機(jī)關(guān)對(duì)本系統(tǒng)印發(fā)的工作規(guī)程、辦事指南、執(zhí)法文書格式，有的內(nèi)容涉及相對(duì)人辦事的條件、程序和應(yīng)提交的資料等權(quán)利義務(wù)；上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)就某一普遍性事項(xiàng)的法律法規(guī)適用問題的請(qǐng)示作出的答復(fù)，對(duì)整個(gè)行政區(qū)域同類事項(xiàng)都可能適用。筆者認(rèn)為盡管這些行政行為的形式載體(內(nèi)部公文)與內(nèi)容(外部性質(zhì)行政行為)不一致，但在這些文件直接適用于相對(duì)人且對(duì)其設(shè)定了義務(wù)的情況下，應(yīng)根據(jù)文件的相應(yīng)內(nèi)容來界定該行政行為的性質(zhì)，并以規(guī)范性文件管理制度(合法性審查和統(tǒng)一公布)對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。

(五)文件實(shí)施地域范圍的大小或調(diào)整對(duì)象數(shù)量的多少與調(diào)整對(duì)象是否特定之間存在矛盾

一般情況下，文件在制定機(jī)關(guān)的整個(gè)管轄地域范圍內(nèi)發(fā)生效力。有的學(xué)者將行政行為效力范圍的寬泛性作為判斷兩種行政行為的標(biāo)準(zhǔn)之一。[5](P12)筆者認(rèn)為這一觀點(diǎn)值得斟酌，因?yàn)殡m然地域范圍小可能導(dǎo)致調(diào)整對(duì)象特定(如某個(gè)小區(qū))，但很多時(shí)候調(diào)整對(duì)象是否特定與發(fā)生效力的地域范圍沒有直接關(guān)系，在某些情況下文件實(shí)施地域范圍的大小與其調(diào)整對(duì)象是否特定還存在矛盾：第一，調(diào)整對(duì)象特定，但在整個(gè)管轄地域范圍內(nèi)發(fā)生效力。如，《2019年臨泉縣非煤礦山專項(xiàng)整治工作方案》規(guī)定：“1.辦公室及工人宿舍一律不得用鐵皮板房、簡易房。2.廠內(nèi)必須安裝電瓶車充電樁。3.電工、鏟車操作人員必須持證上崗。4.攪拌、破碎、切割等設(shè)備要安裝防護(hù)圍欄和明顯標(biāo)志。5.電線不得亂搭亂接及存在破損現(xiàn)象。6.脫硫塔上必須安裝避雷針。7.廠區(qū)四周建設(shè)不低于2米的磚混圍墻，最多留2處大門?！痹撐募谌h范圍內(nèi)發(fā)生效力，但是該文件出臺(tái)時(shí)其調(diào)整對(duì)象(全縣被整治的非煤礦山)是特定和可統(tǒng)計(jì)的，應(yīng)屬具體行政行為。第二，調(diào)整對(duì)象不特定，但僅在該機(jī)關(guān)管轄域地域的很小一部分區(qū)域內(nèi)發(fā)生效力。如，前述的《佛坪縣人民政府關(guān)于開展城區(qū)及周邊戶外廣告和招牌專項(xiàng)整治的通告》第1條規(guī)定整治范圍限于“西漢高速佛坪出入口至熊貓谷景區(qū)G108國道沿線100米以內(nèi)可視范圍，沿線各鎮(zhèn)辦和縣城規(guī)劃區(qū)”，因該文件很多內(nèi)容的調(diào)整對(duì)象是不特定的，即使其實(shí)施的地域范圍小，這部分內(nèi)容也應(yīng)界定為抽象行政行為。第三，對(duì)象特定，但數(shù)量眾多。如，長沙市芙蓉區(qū)人民政府發(fā)布的《蔡鍔中路兩廂棚戶區(qū)改造項(xiàng)目房屋征收決定公告》(芙政征字〔2016〕第6-5號(hào))的附件《蔡鍔中路兩廂棚戶區(qū)改造項(xiàng)目房屋征收的補(bǔ)償方案》對(duì)被征收人的補(bǔ)償項(xiàng)目、評(píng)估和補(bǔ)償方式等作了規(guī)定，該公告實(shí)施的地域范圍為“東起建湘北路，西至黃興路，南臨五一大道，北達(dá)中山路”，調(diào)整對(duì)象達(dá)上萬人，但公告發(fā)布時(shí)其調(diào)整對(duì)象是可具體統(tǒng)計(jì)的，因而應(yīng)屬具體行政行為。

(六)調(diào)整對(duì)象特定與文件具有反復(fù)適用性并存

在調(diào)整對(duì)象特定的情況下，行政行為一般不具有反復(fù)適用性，即調(diào)整對(duì)象特定與文件反復(fù)適用不能同時(shí)并存，但也有特殊情形。如，2019年5月，海南省發(fā)改委向中國有線電視網(wǎng)絡(luò)有限公司海南分公司發(fā)出《海南省發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于規(guī)范有線電視服務(wù)收費(fèi)有關(guān)事項(xiàng)的通知》(瓊發(fā)改價(jià)管〔2019〕666號(hào))，嚴(yán)格規(guī)范了有線電視服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)。海南省發(fā)改委文件就收費(fèi)者中國有線電視網(wǎng)絡(luò)有限公司海南分公司而言，其調(diào)整對(duì)象是特定的，但該文件內(nèi)容(收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等)卻可以反復(fù)適用。筆者認(rèn)為，“調(diào)整對(duì)象是否特定”、“是否可以反復(fù)適用”、“是否直接影響相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)”這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的適用應(yīng)有先后順序：在調(diào)整對(duì)象是否特定無法確定的情況下，才適用“是否可以反復(fù)適用”的標(biāo)準(zhǔn)；在適用前兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)均無法確定的情況下，才能適用“是否直接影響相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)”的標(biāo)準(zhǔn)。

三、解決具體行政行為和抽象行政行為界定難問題的有關(guān)建議

一些學(xué)者認(rèn)為兩種行政行為劃分存在邏輯上的錯(cuò)誤,且劃分標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一,造成實(shí)踐中識(shí)別困難,建議立法上取消這種劃分,將抽象行政行為直接納入訴訟審查；或者以其他的分類替代這兩種行政行為的劃分。[6](P3-6)我們不認(rèn)同這種觀點(diǎn)。現(xiàn)行《行政訴訟法》受案范圍的設(shè)計(jì)思路是立足我國現(xiàn)實(shí)國情，妥善處理納入司法監(jiān)督的必要性與可行性的關(guān)系，將具體行政行為納入司法審查、規(guī)范性文件有條件地納入了司法審查， 并逐步擴(kuò)大受案范圍。筆者認(rèn)為，即使抽象行政行為今后被納入受案范圍，立法上和法學(xué)理論上關(guān)于這兩種行為的劃分仍不應(yīng)取消。理由是：第一，學(xué)術(shù)理論和立法上兩種行政行為的劃分是比較清晰的；第二，兩種行為的劃分并不妨礙立法今后將抽象行政行為納入受案范圍；第三，現(xiàn)實(shí)中兩種行為的行政程序、作出主體及其監(jiān)管有著明顯的差別，需設(shè)計(jì)不同的規(guī)制手段(如針對(duì)規(guī)范性文件的統(tǒng)一登記制度、統(tǒng)一公布制度、備案審查制度和針對(duì)具體行政行為的行政執(zhí)法全過程記錄制度等)，對(duì)兩者劃分是進(jìn)行相應(yīng)規(guī)制的基礎(chǔ);第四，對(duì)兩者進(jìn)行劃分，有利于將抽象行政行為主體與具體行政行為主體分離，并對(duì)抽象行政行為職能與具體行政行為職能進(jìn)行劃分[7](P8-10)：省一級(jí)以上行政機(jī)關(guān)側(cè)重于制度建設(shè)，行政執(zhí)法活動(dòng)則主要由基層行政機(jī)關(guān)實(shí)施。 因此，解決兩者界定難的問題不能通過取消它們的劃分來實(shí)現(xiàn)，而應(yīng)通過出臺(tái)全國統(tǒng)一適用的、操作性強(qiáng)的規(guī)范性文件管理方面的立法，細(xì)化和補(bǔ)充司法解釋的相關(guān)規(guī)定，以及嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)監(jiān)管制度等途徑來解決。

(一)國務(wù)院出臺(tái)《行政規(guī)范性文件管理?xiàng)l例》

《立法法》和《行政法規(guī)制定程序條例 》《規(guī)章制定程序條例》等對(duì)行政立法行為進(jìn)行了規(guī)制。規(guī)范具體行政行為的立法則更加完備，主要有《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》《治安管理處罰法》《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》和各地方制定的行政執(zhí)法條例、行政程序規(guī)定等。規(guī)范性文件(抽象行政行為)涉及眾多不特定相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，是具體行政行為的依據(jù)，其不合法的危害性比具體行政行為更大。但是，目前國家層面尚無立法對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行系統(tǒng)、統(tǒng)一的規(guī)制，國務(wù)院也未對(duì)省一級(jí)政府的規(guī)范性文件實(shí)施備案審查制度。從國家層面看，一些零碎的規(guī)范性文件管理制度僅散見于個(gè)別規(guī)定。如，國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第64條、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》以及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2018〕115號(hào))等。此外，省一級(jí)地方立法雖對(duì)規(guī)范性文件的管理作了規(guī)定，但這些立法效力階位低，對(duì)規(guī)范性文件的定義不統(tǒng)一，某些重要制度如申請(qǐng)審查制度的操作性不強(qiáng)。因此，國務(wù)院應(yīng)制定全國統(tǒng)一適用的《行政規(guī)范性文件管理?xiàng)l例》，對(duì)規(guī)范性文件的定義、制定主體、制定與公布程序、備案審查和異議審查程序以及有效期制度等作出具體明確的統(tǒng)一規(guī)定，并建立和實(shí)施國務(wù)院對(duì)省一級(jí)政府規(guī)范性文件的備案審查制度。

(二)最高人民法院細(xì)化、補(bǔ)充司法解釋的相關(guān)規(guī)定

對(duì)兩種行政行為的界定是行政權(quán)的一部分，如同人民法院不能直接代替行政機(jī)關(guān)作出行政處罰一樣，筆者認(rèn)為對(duì)兩種行為的認(rèn)定首先應(yīng)由相關(guān)行政機(jī)關(guān)作出，具有認(rèn)定權(quán)的主體包括行政行為的作出機(jī)關(guān)、具體行政行為的復(fù)議機(jī)關(guān)和規(guī)范性文件的備案審查機(jī)關(guān)等。但是，人民法院在行政訴訟過程中可對(duì)行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定進(jìn)行判斷并將該判斷作為審理依據(jù)。最高人民法院先后出臺(tái)了《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》(已廢止)、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(已廢止)、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(已廢止)和《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》等司法解釋。除已廢止的第一個(gè)司法解釋對(duì)具體行政行為作了定義外，其余解釋均未涉及具體行政行為和規(guī)范性文件(抽象行政行為)的界定問題，這導(dǎo)致一些地方法院作出了對(duì)行政行為性質(zhì)認(rèn)定不準(zhǔn)確的裁判文書。2001年，河北律師喬占祥購買了春運(yùn)期間的漲價(jià)火車票，漲價(jià)依據(jù)是鐵道部《關(guān)于2001年春運(yùn)期間部分旅客列車票價(jià)上浮的通知》。喬占祥申請(qǐng)行政復(fù)議，鐵道部作出了行政復(fù)議決定，認(rèn)定票價(jià)上浮不違法。他隨后以鐵道部為被告，北京鐵路局、上海鐵路局、廣州鐵路(集團(tuán))公司為第三人提起行政訴訟，北京市一中院審理后未支持喬占祥撤銷鐵道部具體行政行為的請(qǐng)求；喬占祥隨后上訴，二審法院維持了一審判決。[8](P128)原告喬占祥相對(duì)于鐵道部票價(jià)上浮的通知而言應(yīng)屬不特定調(diào)整對(duì)象，但該案中鐵道部通知被作為針對(duì)喬占祥的具體行政行為立案受理并作出判決，顯然是值得商榷的。另一方面，新《行政訴訟法》第25條 第1款規(guī)定：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！钡珜?duì)于何種情況下構(gòu)成利害關(guān)系，司法解釋未作出具體規(guī)定。筆者認(rèn)為，與具體行政行為的利害關(guān)系可通過與具體行政行為直接指向?qū)ο蟀l(fā)生的行政行為或民事行為形成。如，公安機(jī)關(guān)對(duì)毆打乙的甲行政拘留5天，乙有權(quán)以處罰過輕為由提起行政訴訟，即乙通過與甲的損害賠償民事法律關(guān)系與被訴行政行為形成了利害關(guān)系；前述湖南省物價(jià)局、省財(cái)政廳《關(guān)于明確出入境管理部分收費(fèi)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)函》是針對(duì)湖南省公安廳的具體行政行為，但辦理出入境手續(xù)的公民通過省公安廳行政收費(fèi)的具體行政行為，與該復(fù)函形成了利害關(guān)系；鐵道部下發(fā)的票價(jià)上浮通知是僅針對(duì)特定對(duì)象北京鐵路局等單位的具體行政行為，但是喬占祥購買漲價(jià)車票后，其就通過購票這一民事法律行為與該具體行政行為形成了利害關(guān)系。因此，最高人民法院應(yīng)當(dāng)細(xì)化和補(bǔ)充相關(guān)司法解釋，對(duì)兩種行政行為特別是具體行政行為的界定以及利害關(guān)系的形成作出具體的可操作規(guī)定。

(三)嚴(yán)格執(zhí)行兩種行政行為的相關(guān)監(jiān)管制度

重點(diǎn)是執(zhí)行具體行政行為的行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”、告知相對(duì)人訴權(quán)制度以及規(guī)范性文件的制定、“三統(tǒng)一”制度、備案審查制度，即在作出行政行為時(shí)明示該行為的法律性質(zhì)，從源頭上規(guī)范兩者的界定和管理。第一，嚴(yán)格執(zhí)行《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》。規(guī)范性文件一般只能以通知、通告形式等發(fā)布，批復(fù)、意見、函、會(huì)議紀(jì)要不得包含規(guī)范性文件內(nèi)容。第二，實(shí)施規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度(統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一公布)。中共中央國務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015～2020年)》第12條規(guī)定：“涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)按照法定要求和程序予以公布，未經(jīng)公布的不得作為行政管理依據(jù)?！薄渡綎|省行政程序規(guī)定》(山東省人民政府令第238號(hào))和《湖南省行政程序規(guī)定》等地方立法規(guī)定：制定規(guī)范性文件實(shí)行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編制登記號(hào)、統(tǒng)一公布制度；未經(jīng)統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編制登記號(hào)、統(tǒng)一公布的規(guī)范性文件無效，不得作為行政管理的依據(jù)。第三，嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”。為強(qiáng)化對(duì)具體行政行為的監(jiān)管，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度 執(zhí)法全過程記錄制度 重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2018〕118號(hào))，對(duì)推行行政執(zhí)法的公示制度、行政執(zhí)法全過程的記錄制度、重大執(zhí)法決定的法制審核制度提出了明確要求。各地要認(rèn)真落實(shí)相關(guān)要求，推進(jìn)嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，切實(shí)維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。