李丹陽， 李瀟渝， 梁嘉和

(暨南大學(xué) 公共管理學(xué)院/應(yīng)急管理學(xué)院，廣東 廣州 510632)

一、 問題的提出

(一) 研究背景

自毒品這一幽靈誕生以來，毒品以及毒品相連帶的各類社會問題就已成為世界各國的夢魘，嚴(yán)重威脅著人類社會的安寧生活與健康發(fā)展。距今180年前爆發(fā)的鴉片戰(zhàn)爭，更是讓中國人民深刻領(lǐng)會了毒品對于一個國家、一個民族的毀滅性打擊。一百年前，20世紀(jì)20年代的中國，軍閥們?yōu)榱双@得戰(zhàn)爭資金，放任鴉片的生產(chǎn)、貿(mào)易和消費(fèi)，導(dǎo)致整個中國社會的鴉片煙毒問題嚴(yán)重，不僅損害了廣大民眾的身心健康，也成為當(dāng)時社會的一大沉重危機(jī)。此時，剛剛登上歷史舞臺，以推翻舊制度、尋求救國救民之路為使命的中國共產(chǎn)黨就高度重視毒品問題，并初步開展了一些禁毒活動。[1]建國以后，特別是改革開放以來，我國在禁毒方面取得了巨大的成就。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次針對毒品問題做出重要批示，指出禁毒工作事關(guān)“國家安危、民族興衰、人民福祉”，要走中國特色的毒品問題治理之路，堅決打贏新時代禁毒人民戰(zhàn)爭。[2]在禁毒工作方面，習(xí)近平總書記始終站在國家民族安危的戰(zhàn)略高度，明確指出“不獲全勝決不收兵”。[3]國家禁毒委發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2018年我國的全國吸毒人數(shù)首次出現(xiàn)下降。[4]可以說，在我們黨和國家最高領(lǐng)導(dǎo)人的推動下，我國通過打響全國范圍內(nèi)的禁毒戰(zhàn)爭，有效遏制了毒品問題的蔓延趨勢。

然而，從全球范圍來看，盡管早在20世紀(jì)初，毒品問題作為一個全球性問題就受到了國際社會的高度關(guān)注，但一個多世紀(jì)過去了，全球毒品問題不但未能得到有效遏制，反而愈演愈烈。[5]2在全球化的背景下，受這些外在因素的影響，我國禁毒形勢仍然比較嚴(yán)峻。根據(jù)國家禁毒委發(fā)布的《2018年中國毒品形勢報告》，截至2018年底，全國仍有吸毒人員240.4萬名(不含戒斷三年未發(fā)現(xiàn)復(fù)吸人數(shù)、死亡人數(shù)和離境人數(shù))。[6]顯然，這是一個不小的規(guī)模。而從吸毒人員行為的發(fā)展規(guī)律來看，吸毒存在著從導(dǎo)致一般性肇事肇禍行為，向劫持人質(zhì)、爆炸、縱火、襲警、故意傷害、故意殺人等嚴(yán)重違法犯罪行為發(fā)展的趨勢。[7]可以想見，在這種行為規(guī)律的支配下，現(xiàn)存規(guī)模龐大的吸毒人群對于我國包括城市治理、城市應(yīng)急管理在內(nèi)的多方面國家治理體系和治理能力都形成了巨大的挑戰(zhàn)。

(二) 概念的界定

與吸毒有關(guān)的公共管理問題極為廣泛，涉及到方方面面，事實上已經(jīng)變成一個非傳統(tǒng)的國家安全問題。從社會學(xué)的角度來說，人們的吸毒行為體現(xiàn)了與越軌觀念相關(guān)的亞文化，本質(zhì)上是一種社會越軌現(xiàn)象。[8]目前國內(nèi)外關(guān)于吸毒行為的研究汗牛充棟，但對于由吸毒行為所引發(fā)的危害公共安全的極端行為卻缺少足夠的研究，而關(guān)于這種極端行為的應(yīng)急管理的研究則更是匱乏。在本文的研究中，集中關(guān)注的正是吸毒人員由于吸毒致幻而產(chǎn)生的危害公共安全的極端行為的應(yīng)急管理問題。

極端行為(Extreme Behavior，也稱為Antisocial Behavior, Deviant Behavior, Problem Behavior, Destructive Behavior等)是指人們出現(xiàn)的違反社會規(guī)范，不符合社會主流價值和正常行為標(biāo)準(zhǔn)的行為。根據(jù)“中國知網(wǎng)”文獻(xiàn)搜索的結(jié)果來看，目前我國對于極端行為的研究，主要集中在大學(xué)生、社會群體、宗教等領(lǐng)域，尚未有專門針對吸毒人員的極端行為的研究。通過對上述文獻(xiàn)的綜合分析，可以看到，雖然都叫“極端行為”，但是其關(guān)注重點、動因和行為機(jī)理實際上大相徑庭。例如，前述大學(xué)生的極端行為主要動因為心理因素，社會群體的極端行為主要動因為社會因素，而宗教方面的極端行為主要動因則為宗教因素。而本文所研究的吸毒人員危害公共安全的極端行為，特指吸毒人員因吸毒致幻后產(chǎn)生的極端行為。這些行為對公共安全造成了嚴(yán)重危害。其基本的產(chǎn)生機(jī)理在于：吸毒人員吸毒后，因為毒品的藥理作用產(chǎn)生被迫害妄想、被追殺等幻覺，導(dǎo)致自控能力減弱，從而產(chǎn)生與常人行為迥異的極端行為，嚴(yán)重威脅公共安全。

事實上，吸毒人員吸毒致幻后會產(chǎn)生不同類型的極端行為。但從其行為后果直接影響的對象而言，至少可以分為兩類：一類是其行為后果直接作用于行為人自身，如自殺自殘等；另一類是其行為后果直接作用于社會公眾，如公共場所鬧事、傷人殺人、劫持人質(zhì)、放火等。盡管第一類并沒有直接危及他人安全，但同樣會引發(fā)公共恐慌、消耗大量公共安全資源，對公共安全具有潛在的威脅。有鑒于此，本文將這兩類極端行為統(tǒng)稱為危害公共安全的極端行為。

盡管如前所述，我國吸毒人數(shù)出現(xiàn)了首次下降，毒品治理取得了巨大的成就。但是，近年來全球毒品類型和工藝不斷推陳出新、變化多端，給實現(xiàn)徹底的毒品治理帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在我國實際的毒品治理工作中，以往遭遇的往往是傳統(tǒng)毒品，而現(xiàn)在更常見的是一些新型合成毒品。這些新型合成毒品的濫用對社會造成了多方面的危害。[9]更糟糕的是，近年來出現(xiàn)了被稱為繼傳統(tǒng)毒品(如鴉片、大麻和古柯及其衍生物)、新型合成毒品(如冰毒、搖頭丸、麻古等)之后的“第三代毒品”——新精神活性物質(zhì)(New Psychoactive Substance)，隱隱然有取代傳統(tǒng)毒品之勢。[5]6這些新型毒品對人的腦神經(jīng)損害很大，不僅會造成生理上不可逆的傷害，同時也會極大改變?nèi)说男愿?，變成實際上的慢性精神病人。這些潛在的慢性精神病人，一遇到哪怕在常人看來只是極微小的刺激，就會爆發(fā)極端行為，造成對社會難以想象的危害。對于這些問題，目前的研究還偏少，與其嚴(yán)重性和緊迫性不成比例。黨的十九屆四中全會提出了如何將我國中國特色社會主義制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能的時代命題。[10]那么，如何在毒品治理領(lǐng)域回應(yīng)這一時代之問，形成具有世界典范意義的“中國之治”？本文試圖就這一課題做初步的探索，希望對今后針對吸毒人員危害公共安全的極端行為研究和治理提供一定的參考。

二、 廣州市吸毒人員危害公共安全極端行為的類型與特點

據(jù)時任廣州市副市長謝曉丹透露，廣州2014年登記在冊的吸毒人員有51 600多人，按照國際慣例，一個顯性的吸毒人員登記在冊配套有5個隱形人員。據(jù)此保守估計，廣州市當(dāng)時就有258 000多吸毒人員。[11]本文根據(jù)研究主題，大范圍搜索各類新聞報道和中國裁判文書網(wǎng)(http://wenshu.court.gov.cn/)，經(jīng)過嚴(yán)格的分析和甄別，剔除重復(fù)案例，得到了2010—2019年間發(fā)生在廣州市轄區(qū)范圍的吸毒人員危害公共安全極端行為案例83例。盡管從廣州市吸毒人員的規(guī)模以及廣州市作為國家重要交通樞紐的地位來推斷，在此期間發(fā)生的極端行為案例未必能夠盡錄，但從這83個公開披露出來的案例，也仍然可以對此類極端行為有一定的了解和認(rèn)識。

(一) 廣州市吸毒人員危害公共安全極端行為的類型

在對83個案例進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，本文根據(jù)這些行為的性質(zhì)和發(fā)生發(fā)展規(guī)律，對這些危害公共安全的極端行為進(jìn)行了細(xì)致的分類，將其劃分為以下6大類、18小類：

表1 廣州市吸毒人員危害公共安全極端行為類型表

1. 自我傷害型極端行為

無論是傳統(tǒng)毒品，還是近年迅速流行的新型毒品，在吸食后都會導(dǎo)致吸毒人員產(chǎn)生幻覺，進(jìn)而首先引發(fā)其傷害自身的極端行為。這類極端行為主要包括自殘和自殺兩種。

(1) 自殘

吸毒人員的自殘行為是一種自我傷害和自我損傷，是其社會功能受損的體現(xiàn)。[12]自殘事件在整個案例庫占比為4.8%。從此類行為發(fā)生發(fā)展的過程來看，盡管吸毒人員的自殘行為不會直接傷害到其他人，但由于這些行為往往發(fā)生在道路中央、工廠門口等車流、人流密集的場所，因而經(jīng)常會對正常的公共秩序造成嚴(yán)重干擾，給公共安全帶來潛在的威脅。為了及時制止吸毒人員的自殘行為和恢復(fù)正常公共秩序，需要投入大量的應(yīng)急管理力量，客觀上消耗了稀缺的應(yīng)急管理資源，造成不必要的社會成本。

(2) 自殺

吸毒人員的自殺行為的成因復(fù)雜，除了受其吸食的毒品本身的影響外，還受到其他生理和心理因素的影響。[13]自殺行為案例在課題組所搜集到的案例中占比為7.2%。吸毒人員的自殺行為對公共安全的威脅要遠(yuǎn)比自殘行為大得多。因為在這些案例中，吸毒人員往往采取諸如跳樓、點燃煤氣罐、放火等危險方式試圖結(jié)束自己的生命，這些方式嚴(yán)重威脅周邊人群的生命財產(chǎn)安全。此外，從所搜集到的案例來看，他們經(jīng)常選擇公共場所，如人流量很大的商場、市場等地方實施自殺行為，更是嚴(yán)重影響公共安全。

2. 傷人殺人型極端行為

吸毒致幻后的吸毒人員除了會發(fā)生自殘自殺的極端行為外，還會受幻覺驅(qū)使，產(chǎn)生傷害或殺害他人的極端行為，對公共安全造成極大危害。

(1) 面對面?zhèn)?/p>

所謂面對面?zhèn)耸侵肝救藛T吸毒致幻后，對身邊的人實施傷害行為。之所以命名為“面對面?zhèn)恕?，是為了與后面的“追打”型傷人事件相區(qū)別。就極端行為的傷害面而言，這兩種傷人事件有較大的區(qū)別。從案例來看，吸毒人員吸毒致幻后常會誤會身邊的人對自己不利，因而會用各種兇器砍傷對方，造成嚴(yán)重的傷害，甚至死亡。此類行為在案例庫中占比為18%，可見屬于比較常見的吸毒人員危害公共安全的極端行為。然而，目前對于此類行為的定罪仍然存在爭議。[14]

(2) 追打

吸毒人員吸毒致幻后產(chǎn)生的追打型傷人行為在案例庫中占比10.8%。與前述面對面?zhèn)诵袨椴煌?，這種傷人行為針對的通常是不特定的人群，發(fā)生地點主要在城市道路。由于其突發(fā)性和不特定性，以及發(fā)生場景的公共性，導(dǎo)致此類行為對公共安全更具有威脅性，后果也更為嚴(yán)重，經(jīng)常致使受害路人重傷甚至死亡。[15]

(3) 殺人

此類極端行為案例占比為1.2%。盡管此類行為所占比例不高，但由于吸毒人員實施此類極端行為時已經(jīng)進(jìn)入迷幻狀態(tài)，失去了人的理智，導(dǎo)致行為方式極端殘忍。[16]因此，一旦發(fā)生，就會造成受害者死亡的嚴(yán)重后果。

3. 危害道路交通安全型極端行為：毒駕

這類極端行為主要指毒駕，即吸毒人員吸毒致幻后駕駛機(jī)動車上路，嚴(yán)重危害道路交通安全的行為。

毒駕行為案例在案例庫中占比為7.2%。從這種極端行為對公共安全的危害來看，其嚴(yán)重性遠(yuǎn)大于酒駕，動輒造成多人重傷或死亡、多車連環(huán)受損?？梢哉J(rèn)為，在這些毒駕案例中，機(jī)動車已經(jīng)異化為吸毒人員致幻后危害公共安全的放大器，將極端行為的危害擴(kuò)散到道路交通安全上。然而，相對于早已納入刑事處罰的醉駕，關(guān)于毒駕是否應(yīng)該納入刑事處罰的范圍，仍然存在理論上的爭議。[17]

4. 鬧事型極端行為

吸毒人員的此類極端行為一般發(fā)生在公共場所，由于大多案例只是擾亂了公共秩序，而沒有產(chǎn)生傷人殺人的嚴(yán)重后果，因此將其歸類為鬧事型極端行為。

(1) 一般公共場所鬧事

此類極端行為指吸毒人員吸毒致幻后到一般性的公共場所擾亂公共秩序的行為，占比為3.6%。這類行為主要發(fā)生在餐廳、酒店和道路等一般性的公共場所，常見的是吸毒人員吸毒致幻后進(jìn)入這些場所，實施脫衣、滋擾他人等擾亂公共秩序的行為。在此類案例中，由于極端行為對周圍人群的影響較小，發(fā)生地點也只是一般性的公共場所，因而其對于公共安全的危害相對較小。

(2) 特殊公共場所鬧事

此類極端行為是指吸毒人員吸毒致幻后，到一些具有特殊性、容易引發(fā)嚴(yán)重公共安全問題的場所實施擾亂公共秩序的行為。這類案例在所有搜集到的案例中占比為4.8%。從案例的情況來看，這些特殊公共場所包括了航空器、加油站和地鐵站。由于這些場所的特殊性、脆弱性，一旦吸毒人員的極端行為不能得到及時有效的制止，其危害公共安全的后果不堪設(shè)想。

(3) 損毀財物

這類極端行為是指吸毒人員吸毒致幻后采取極端手段損毀公私財物的行為，占比為2.4%。盡管此類行為不會直接對社會公眾的生命安全造成影響，但會給公私財產(chǎn)帶來較大損失。而且，從具體案例的情況來看，吸毒人員實施損毀財物行為時容易與前來制止的群眾發(fā)生沖突，埋下了傷害公眾人身安全的風(fēng)險隱患。[18]

(4) 搶奪

此類極端行為是指吸毒人員吸毒致幻后在公共場所實施搶奪行為，占比為2.4%。搶奪行為對公共安全的危害取決于被搶奪對象的重要性和后果的嚴(yán)重性。從搜集到的案例來看，這些搶奪事件有的涉及到了警察的配槍。[19]有的涉及婦女身邊的幼兒。[20]可以想象，如果槍械和幼兒被已經(jīng)處于幻覺狀態(tài)的吸毒人員搶奪而沒有得到及時處置的話，其對公共安全的威脅會有多大。

5. 高烈度型極端行為

這一類極端行為是指吸毒人員吸毒致幻后實施的特別激烈、對公共安全威脅烈度很高的行為，主要包括了劫持、放火兩個小類。

(1) 劫持

此類極端行為是指吸毒人員吸毒致幻后產(chǎn)生劫持人質(zhì)的行為，在所搜集到的案例中占比達(dá)到19.2%。可見，這種類型的極端行為較為常見。在這類極端行為事件中，由于受害者被已經(jīng)處于幻覺狀態(tài)的吸毒人員控制，非常容易受到嚴(yán)重的傷害，因而對社會公共安全形成了較大的威脅。此外，從具體的案例情況來看，這種劫持行為大多發(fā)生在人流、車流較大的公共場所，如商場、道路、餐廳、銀行等，甚至是一些特殊的公共場所，如政府部門、火車車廂等，更加加劇了極端行為對公共安全的危害。

(2) 放火

從搜集到的案例來看，吸毒人員吸毒致幻后還經(jīng)常產(chǎn)生放火的極端行為，這類行為占比達(dá)到10.8%。吸毒人員放火的場所分布廣泛，既有自己居住的住所，也有餐廳、公園等一般性的公共場所，更有諸如加油站和派出所這樣的特殊性公共場所。鑒于放火后果的嚴(yán)重性，無論在哪種場所放火，其對公共安全的危害性都是不言而喻的。

6. 合并型極端行為

由于吸毒人員在實施極端行為時已經(jīng)處于幻覺狀態(tài)，因而其極端行為有著升級性和連帶性。從搜集到的案例來看，有一些案例是多種極端行為合并在一起。這一類合并型的極端行為案例占比達(dá)到7.2%。具體而言，可以細(xì)分為“6.1 特殊公共場所鬧事+自殘”“6.2 劫持+自殺”“6.3 劫持+放火”“6.4 劫持+放火+面對面?zhèn)恕薄?.5 搶劫+放火+面對面?zhèn)恕薄?.6 追打+劫持”6個小類。在這些案例中可以看到，發(fā)生此類事件時，由于毒品的作用，吸毒人員已經(jīng)處于一種極度亢奮的狀態(tài)，會連續(xù)實施多項極端行為，帶來嚴(yán)重的公共安全危害。

(二) 廣州市吸毒人員危害公共安全的極端行為的特點

通過對搜集到的案例進(jìn)行分析，可以總結(jié)出廣州市吸毒人員危害公共安全的極端行為的突出特點：

1. 類型多樣：類型復(fù)雜多樣、變化多端

如前所述，可以將公開資料披露的廣州市吸毒人員危害公共安全的極端行為分為6大類、18小類。事實上，如果再做更加深入的研究，還可以做更細(xì)的分類。由此可見，廣州市發(fā)生的此類極端行為事件具有類型學(xué)意義上的高度復(fù)雜性。

2. 顯著的突發(fā)性：極端行為的爆發(fā)往往突然而起

吸毒人員在不發(fā)生極端行為的情況下，外表和行為上看來與常人沒有太大差異。從這些案例來看，吸毒人員的大多數(shù)極端行為都是突然爆發(fā)的，沒有什么明顯的預(yù)兆。這給相應(yīng)的應(yīng)急處置帶來了極大的難度。

3. 連續(xù)性：極端行為的連續(xù)性容易引發(fā)次生安全危害

從案例的情況來看，吸毒人員吸毒致幻后發(fā)生的極端行為往往不會止步于單一行為，而是帶有明顯的連續(xù)性。例如在毒駕行為案例中，吸毒人員發(fā)生首次碰撞事故后，還會繼續(xù)撞車或人，引發(fā)系列事故，造成極為嚴(yán)重的生命財產(chǎn)損害。

4. 易激惹性：吸毒人員容易被激惹而產(chǎn)生極端行為

吸毒人員由于長期吸食毒品，導(dǎo)致腦部受到不可逆的傷害，事實上成為了慢性精神病患者，其性格、情緒處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。吸毒致幻后更是非常容易因為瑣事激發(fā)他們的極端行為。一些在常人看來很普通、微小的外在刺激，卻會在他們身上引發(fā)可怕的反應(yīng)。這使得對吸毒人員的極端行為的管理更難以把握規(guī)律，難以防治。

5. 公眾性：特別喜歡在公共場所實施極端行為

從搜集到的案例來看，相當(dāng)部分吸毒人員極端行為發(fā)生在公共場所。其中，既包括一般性的公共場所，如街道、商場、酒店等，也包括特殊性的公共場所，如火車車廂、公交車車廂、地鐵站，甚至加油站。之所以呈現(xiàn)出這種特點，跟吸毒人員吸毒致幻后處于一種高度亢奮狀態(tài)有關(guān)。

6. 危害性：社會危害嚴(yán)重

由于吸毒人員吸毒致幻后，客觀上已經(jīng)喪失了其作為正常人的基本理性，因而一旦發(fā)生危害公共安全的極端行為，他們不會考慮自己的行為后果。因此，從行為的客觀后果來看，受到這些極端行為事件波及的受害者非死即傷(傷也常常是重傷)?？梢?，其社會危害性之嚴(yán)重。

7. 迷幻性：幻覺導(dǎo)致無法區(qū)分幻境與現(xiàn)實，行為被幻覺引導(dǎo)

吸毒人員吸毒之后會進(jìn)入幻覺狀態(tài)，整個人的行為不再由理性所引導(dǎo)，而是被自己的幻覺牽引。因此，他們在行為做事時無法正確區(qū)分幻境與現(xiàn)實，做出許多匪夷所思的事情。例如，在毒駕案例中可以看到，吸毒人員完全被幻覺引導(dǎo)，明明所駕車輛前方有人或車，在他看來卻是空無一人，因而加速行駛，造成多人殞命的悲劇。[21]

8. 殘忍性：跨越倫理界限

吸毒后的幻覺不僅會使吸毒人員混淆幻境和現(xiàn)實，甚至還會使吸毒人員產(chǎn)生跨越倫理界限的極端行為。例如，在一個案例中，一位年輕母親吸毒致幻后，竟然親手淹死自己女兒。[22]在其他案例中，因為吸毒致幻而殺傷自己的至親好友的并不鮮見。

9. 合并性：極端行為事件具有高度的合并性

從搜集到的案例來看，有些極端行為事件具有高度的合并性，即發(fā)生的極端行為事件不是單一類型，而是多種類型合并在一起。例如，在2015年制衣廠案例中，吸毒致幻的行為人同時實施了放火、劫持和傷人的行為。[23]這種高度合并性的特征反映出吸毒人員極端行為的對公共安全危害的嚴(yán)重程度，值得有關(guān)應(yīng)急管理部門高度重視。

三、 廣州市吸毒人員危害公共安全極端行為頻發(fā)的原因

近年來，廣州市吸毒人員危害公共安全極端行為比較頻繁地發(fā)生，并不是偶然的，而是有其獨特的原因。

(一) 全球化背景下的省會：廣州嚴(yán)峻的禁毒形勢

進(jìn)入21世紀(jì)以來，由于多方面原因，全球范圍內(nèi)的毒品蔓延趨勢不但沒有得到有效遏制，反而越來越嚴(yán)重。這種全球?qū)用娴慕拘蝿?，或多或少地影響了處于全球化中心位置的中國。而廣州是國家中心城市、改革開放的前沿陣地，與國內(nèi)外的交流廣泛而深入，人流、物流、金流匯集，更是受影響深遠(yuǎn)。此外，據(jù)公開披露的數(shù)據(jù)，2016年廣東登記在冊吸毒人員有58.2萬人，其中青少年就占75%。[24]作為廣東省的省會，廣州顯然也會深受這一環(huán)境的影響?？梢哉f，這些特殊的時空要素，構(gòu)成了廣州市吸毒人員危害公共安全極端行為產(chǎn)生的基本土壤。

(二) 吸毒人員吸毒致幻后容易產(chǎn)生極端行為

在正常人的世界，人們采取行為，都是基于基本的人類理性。無論是“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，還是“社會人假設(shè)”，其核心還是基于人的理性。而這些吸毒人員吸食毒品致幻后，就會像失去了理智的“喪尸”一般，沒有了最基本的人之為人的理性，進(jìn)而產(chǎn)生各種各樣千奇百怪、匪夷所思的極端行為。閱讀關(guān)于此類極端行為的案例，一方面會讓人感到這種行為嚴(yán)重的社會危害性，另一方面又會讓人覺得這些吸毒人員非?？蓱z。綜合起來就是“可怕”二字。對于吸毒人員而言，吸毒幾乎相當(dāng)于吃飯喝水，須臾不可離。而一旦吸毒，則非常容易致幻，進(jìn)而產(chǎn)生極端行為。這種由毒品的病理機(jī)制支配的行為演變規(guī)律，導(dǎo)致廣州市吸毒人員危害公共安全的極端行為屢見不鮮。

(三) 傳統(tǒng)的應(yīng)急管理模式無法有效管理吸毒人員極端行為

如此大規(guī)模的吸毒人群，以及由此連帶產(chǎn)生的極端行為，對廣州市針對此類突發(fā)事件的傳統(tǒng)應(yīng)急管理模式形成了巨大的挑戰(zhàn)。從實際運(yùn)行的效果來看，目前的傳統(tǒng)應(yīng)急管理模式存在以下不足之處，以至于難以有效管理吸毒人員極端行為。

1. 對吸毒人員極端行為的管理缺乏足夠的預(yù)見性

現(xiàn)代應(yīng)急管理的最高境界是做到有預(yù)見性的應(yīng)急管理?？梢哉f，預(yù)防永遠(yuǎn)是最好的應(yīng)急管理，能夠把風(fēng)險萌芽扼殺在搖籃之中。然而，目前廣州市對吸毒人員危害公共安全的應(yīng)急管理模式還停留在傳統(tǒng)的以事中處置和事后分析為主的模式之中(如對毒駕行為案例的事后分析)。這種應(yīng)急管理模式對于盡快恢復(fù)社會生產(chǎn)秩序固然是非常有效的，但是對于盡可能早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)此類極端行為，最大程度避免其帶給公共安全的傷害則顯得不足。因為在此時，極端行為對于公共安全的損害已經(jīng)造成了。

2. 對吸毒人員的常態(tài)管理與非常態(tài)管理缺乏系統(tǒng)整合

事實上，自2017年廣州實施“全民禁毒工程”之后，廣州市有關(guān)部門針對吸毒人員已經(jīng)建立了信息化的管控系統(tǒng)，取得了良好的管理效果。[25]但是這些系統(tǒng)的功用主要體現(xiàn)在社區(qū)戒毒、社會工作的層面，屬于對吸毒人員的常態(tài)管理范疇，而沒有和對吸毒人員極端行為的應(yīng)急處置力量聯(lián)系起來。由此，對吸毒人員的常態(tài)管理和非常態(tài)(極端行為)管理之間存在著明顯的斷裂，失去了對這一群體行為管理的系統(tǒng)性、連續(xù)性。而要實現(xiàn)有效的全面管理，顯然需要管理平臺之間的互通有無，真正聯(lián)動起來。

3. 缺乏應(yīng)急管理力量的立體協(xié)同

在對突發(fā)事件實施的應(yīng)急管理過程中，關(guān)鍵的一點是要實現(xiàn)各種應(yīng)急管理力量的協(xié)同。目前廣州市對吸毒人員極端行為的應(yīng)急管理也有協(xié)同，但是這種協(xié)同從應(yīng)急維度上來看，仍然屬于一個平面上——即只是在極端行為發(fā)生的現(xiàn)場協(xié)同，如實施現(xiàn)場處置的民警、消防隊員、醫(yī)護(hù)人員的協(xié)同。然而，對于有效消弭吸毒人員極端行為對公共安全的損害而言，更需要的是立體協(xié)同。這種協(xié)同建立在對吸毒人員基本信息和行動軌跡的全面掌握和監(jiān)控之上，實現(xiàn)對行為過程的全流程覆蓋。具體而言，要實現(xiàn)社區(qū)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理與行動軌跡數(shù)據(jù)管理相對接，現(xiàn)場監(jiān)控信號管理與臨近處置力量指揮平臺相對接。只有這樣，才能有效實現(xiàn)應(yīng)對，然而目前還比較缺乏這種層次的協(xié)同。

4. 尚未實現(xiàn)吸毒人員極端行為的精細(xì)化管理

吸毒人員危害公共安全的極端行為作為一種人的行為，需要精細(xì)化的、以行為的發(fā)生發(fā)展為核心的應(yīng)急管理模式。然而，現(xiàn)有的對吸毒人員危害公共安全的極端行為的管理，重點放在了極端行為事件發(fā)生后的應(yīng)急處置層面，比較強(qiáng)調(diào)各方應(yīng)急力量趕赴事件發(fā)生現(xiàn)場的速度與處置的效率。其管理模式的本質(zhì)是事件管理，管理的精度比較粗疏，難以適應(yīng)對極端行為的應(yīng)急管理需求。

5. 對高新科技的應(yīng)用有待進(jìn)一步深化

實施對吸毒人員危害公共安全的極端行為的有效管理，本質(zhì)上屬于對對象微觀行為的精細(xì)化管理。要實現(xiàn)這一管理目標(biāo)，有賴于高新科技的引入。最新信息技術(shù)的引入，可以對吸毒人員進(jìn)行行為人畫像，實施行動軌跡信息的捕捉、分享和協(xié)同，進(jìn)而實現(xiàn)高效及時的應(yīng)急管理。然而，目前廣州市對吸毒人員危害公共安全的極端行為事件的管理，仍然停留在主要依靠傳統(tǒng)技術(shù)手段的階段，缺乏對高新科技的應(yīng)用。

四、 廣州市吸毒人員危害公共安全極端行為的治理對策

盡管國家層面和廣州市層面都把大量資源投入禁毒工作，并取得了重大的成就。但是，從全球禁毒形勢來看，短期內(nèi)大幅度減少吸毒人群的數(shù)量，從根本上改變吸毒人員危害公共安全極端行為發(fā)生的土壤，并不現(xiàn)實。有鑒于此，廣州市的有關(guān)部門應(yīng)該立足長遠(yuǎn)，系統(tǒng)謀劃，采取全面有效的治理對策。

黨的十九屆四中全會明確提出要實現(xiàn)國家治理效能的提升。在城市公共安全治理領(lǐng)域，治理效能的提升有賴于治理思維的轉(zhuǎn)變、治理系統(tǒng)的升級，以及治理精度的微觀化。近年來，行為公共管理(Behavioral Public Administration，BPA)成為公共管理學(xué)界熱議的話題。[26]這實際上為我們研究和有效治理吸毒人員危害公共安全的極端行為提供了啟發(fā)性的思路——行為應(yīng)急管理(Behavioral Emergency Management，BEM)。以此為指引，可以認(rèn)為，在未來的城市公共安全治理過程中，廣州市有必要采取以下對策，實現(xiàn)對吸毒人員危害公共安全的極端行為的有效治理。

(一) 轉(zhuǎn)變理念：從應(yīng)急處置到有預(yù)見性的科學(xué)管理

現(xiàn)代社會是一個典型的風(fēng)險社會。風(fēng)險無處不在，而當(dāng)風(fēng)險積聚到一定程度，就會以突發(fā)事件的形式表現(xiàn)出來，對社會公共安全造成嚴(yán)重的損害。要盡可能地減少、減輕突發(fā)事件對公共安全的威脅，必須做到有預(yù)見性的應(yīng)急管理。因此，在現(xiàn)代應(yīng)急管理科學(xué)中，對突發(fā)事件的管理，注重事先預(yù)防遠(yuǎn)甚于事后處置。從吸毒人員的規(guī)模和極端行為的特點來看，這種危害公共安全的極端行為相當(dāng)于另一種形式的“人體炸彈”，對公共安全有著莫大的威脅。一旦發(fā)生，其后果不堪設(shè)想。有鑒于此，針對此類行為，廣州市的有關(guān)部門應(yīng)該轉(zhuǎn)變管理理念，實現(xiàn)從目前注重事后處置到事前預(yù)防的轉(zhuǎn)變，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建面向吸毒人員危害公共安全極端行為的科學(xué)應(yīng)急管理系統(tǒng)。

(二) 增強(qiáng)系統(tǒng)性：建立“大安全”系統(tǒng)

現(xiàn)代大規(guī)模城市的公共安全治理具有鮮明的系統(tǒng)性。公共安全治理中的任何一個待解決的問題都不是單一的、孤立的存在。其有效治理，需要城市治理過程中多個系統(tǒng)的對接與配合，以便綜合施策。事實上，近年來，廣州市圍繞吸毒人員已經(jīng)建立了多個信息系統(tǒng)，如社區(qū)戒毒系統(tǒng)[27]、禁毒社工系統(tǒng)[28]。在這過程中，不同的主體都有其作用發(fā)揮的空間?？梢钥吹?，禁毒社工組織通過政府購買公共服務(wù)等方式，在禁毒領(lǐng)域承接了部分政府職能，發(fā)揮了較好的功能。[29]事實上，家庭也能成為預(yù)防和介入吸毒人員行為的重要環(huán)節(jié)。[30]可以說，目前廣州市對吸毒人員的常態(tài)管理已經(jīng)有了相當(dāng)好的基礎(chǔ)。然而，可以看到，這種常態(tài)管理的系統(tǒng)，卻未能很好地與對吸毒人員極端行為的應(yīng)急系統(tǒng)實現(xiàn)良好對接，以至于對吸毒人員極端行為的管理無法形成全方位、全流程的管理。從這個角度而言，未來廣州市的有關(guān)部門應(yīng)該遵循構(gòu)建“大安全”系統(tǒng)的理念，打通對吸毒人員的常態(tài)管理系統(tǒng)與非常態(tài)管理系統(tǒng)，充分發(fā)揮社工組織和吸毒人員家庭在極端行為應(yīng)急管理過程中的作用，從根本上提升對吸毒人員危害公共安全極端行為的治理系統(tǒng)性。

(三) 立體協(xié)同：應(yīng)急管理力量的協(xié)同

事實上，目前廣州市對吸毒人員危害公共安全的極端行為的應(yīng)對也有協(xié)同治理，而且大多數(shù)情況下效果良好，能夠比較及時地處置此類極端行為導(dǎo)致的突發(fā)事件。然而，這種協(xié)同只是一種平面協(xié)同，即在極端行為事件發(fā)生后，由包括公安、消防、醫(yī)護(hù)等應(yīng)急力量協(xié)同應(yīng)對。從吸毒人員危害公共安全極端行為的性質(zhì)和發(fā)展規(guī)律來看，對其的治理更需要的是一種立體的協(xié)同。這種協(xié)同以吸毒人員行為信息的傳遞與共享為基礎(chǔ)，跨越對吸毒人員的常態(tài)管理和非常態(tài)管理，實現(xiàn)多元主體在行為發(fā)生發(fā)展的不同階段的聯(lián)動，做到后臺信息監(jiān)控與前臺場景介入的有機(jī)協(xié)調(diào)。只有這樣，才能更加有效地調(diào)動各層面的應(yīng)急管理力量，及時阻止極端行為演變?yōu)閲?yán)重的突發(fā)事件。

(四) 聚焦行為：精細(xì)化管理

習(xí)近平總書記指出，城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)。[31]可見，精細(xì)化管理是新時代城市管理的必然趨勢。在吸毒人員危害公共安全的極端行為管理方面，同樣應(yīng)該努力實現(xiàn)精細(xì)化管理。既然管理的對象是“行為”，就需要聚焦行為，圍繞此類極端行為的發(fā)生發(fā)展實施有效的、高精度管理。這主要體現(xiàn)在兩個層面：一是建立吸毒人員親屬監(jiān)控與匯報系統(tǒng)，及時發(fā)現(xiàn)異常行為苗頭，及時介入。從搜集到的案例來看，相當(dāng)一部分這類極端行為爆發(fā)前都有一定的跡象，但沒有及時報告和介入，以至于最后引發(fā)極為嚴(yán)重的后果。例如，2008年唐小勇吸毒致幻后劫持人質(zhì)案[32]，白云區(qū)梁某吸毒后在天臺劫持妻女案[33]。二是圍繞吸毒人員的行為軌跡構(gòu)建行為追蹤與信息傳遞、分享網(wǎng)絡(luò)，以便實現(xiàn)對其行為軌跡的全覆蓋，進(jìn)而實施及時有效的干預(yù)。

(五) 科技支撐：引入高科技手段

對吸毒人員危害公共安全極端行為的有效管理，客觀上要求對人的行為實施精準(zhǔn)管理、預(yù)先管理，這在以往缺乏高科技手段支撐的情況下是難以想象的。然而，現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入了“大數(shù)據(jù)時代”“人工智能時代”，使得這一切都有了現(xiàn)實可能性。在資源不足的情況下，只有通過把大數(shù)據(jù)置于信息流的中心和制高點，才能取得事半功倍的效果。[34]有鑒于此，有關(guān)部門應(yīng)該將高科技手段引入對吸毒人員危害公共安全的極端行為的應(yīng)急管理之中。在具體的實施過程中，如果確實缺乏有關(guān)的專業(yè)技術(shù)人才、數(shù)據(jù)技術(shù)和運(yùn)營經(jīng)驗，可以考慮通過外包(outsourcing)的形式，引入高科技公司實現(xiàn)技術(shù)上的支撐。

五、 結(jié)語

盡管自黨的十八大以來，我國禁毒工作取得了舉世矚目的輝煌成就，但是不能不看到，受西方流行文化的影響，體驗快感和愉悅身體某種程度上已經(jīng)成為我國年輕人追求時尚生活的一種潮流，而新型毒品的出現(xiàn)則加劇了這一潮流的涌動。[35]從這個角度來說，在毒品問題全球化的大背景下，中國毒品形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜。[36]與此相一致，吸毒人員因吸毒致幻而產(chǎn)生的危害公共安全的極端行為及其應(yīng)急管理問題，亟待得到學(xué)術(shù)界和管理界的高度重視。

本文通過對2010—2019年間公開披露的83個廣州案例的分析，總結(jié)了吸毒人員危害公共安全的極端行為的類型和特點，并根據(jù)新時代城市公共安全治理的約束條件和有利因素，提出了相應(yīng)的治理對策。事實上，基于廣州市吸毒人員的規(guī)模，可以想見，實際發(fā)生的吸毒人員危害公共安全的極端行為事件遠(yuǎn)比本文搜集到的案例要多。此外，就該問題研究的學(xué)科背景而言，對吸毒人員危害公共安全極端行為的研究涉及到了多個學(xué)科的專業(yè)知識。本文的工作主要是從公共管理的角度切入，在目前公開案例的基礎(chǔ)上做初步探究。在新的時代條件下，有必要對吸毒人員危害公共安全的極端行為進(jìn)行更加深入的研究，推動建立更加有效的應(yīng)急管理模式。