呂建真,王柏榮

(1.北京聯(lián)合大學(xué) 法律系，北京 100089;2.蘭州大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

垃圾一詞在《漢語(yǔ)大詞典》中解釋為臟土和破爛東西,[1]目前關(guān)于垃圾的定義主要是指廢棄無用或骯臟破爛之物,是在生產(chǎn)和生活中產(chǎn)生的,不能用或者暫時(shí)不能使用的固體廢棄物和半廢棄物,根據(jù)其產(chǎn)生原因分為以下四類:第一類,工業(yè)固體廢物,即在工業(yè)生產(chǎn)和加工的過程中產(chǎn)生的,對(duì)環(huán)境有污染危險(xiǎn)的廢渣、灰塵和廢氣。第二類,危險(xiǎn)固體廢物,主要是指有害廢物,具有易燃性、腐蝕性、放射性等特性,對(duì)人體健康和環(huán)境有嚴(yán)重危害的固體廢物。第三類醫(yī)療廢物,是指在醫(yī)療、保健等衛(wèi)生活動(dòng)中產(chǎn)生的具有傳染性、毒害性以及其他危害性的廢物。第四類,城市垃圾,指在城市日常生活中或者為城市日常生活提供服務(wù)的活動(dòng)中產(chǎn)生的固體廢物。(1)《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》第二條第二款。本文主要探討第四類,即城市生活垃圾。

一、我國(guó)城市生活垃圾的立法沿革

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,城鎮(zhèn)化水平不斷提高,農(nóng)村人口向城市的急劇涌入,導(dǎo)致城市的人口容量越來越大,因此,在城市管理過程中暴露出許多問題,其中城市生活垃圾的處理難題引起了城市管理人員的注意。按照我國(guó)對(duì)城市生活垃圾的治理歷史進(jìn)程,可分以下幾個(gè)階段。

(一)我國(guó)城市生活垃圾治理初始階段(1978～1989)

十年文革的動(dòng)亂,破環(huán)了新中國(guó)建立起來的環(huán)境治理制度。同時(shí),三線工程的建設(shè)沒有環(huán)境保護(hù)制度的約束,無節(jié)制地向環(huán)境排放了大量的有害物質(zhì)。曾經(jīng)為發(fā)展生產(chǎn)提出過“變消費(fèi)城市為生產(chǎn)城市”的口號(hào),在城市里建設(shè)了一大批污染嚴(yán)重的重工業(yè),[2]致使居民的生活環(huán)境令人堪憂。在此背景下,為改變這種情況,中共中央第一次在1978年批轉(zhuǎn)的《環(huán)境保護(hù)工作匯報(bào)要點(diǎn)》中提出了要解決環(huán)境污染問題。1979年9月13日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第11次會(huì)議頒布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》,其中第十六條提出了積極防治包括城市生活垃圾在內(nèi)的污染源對(duì)環(huán)境的污染和危害。1983年12月,國(guó)務(wù)院召開的第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議,將保護(hù)環(huán)境確立為基本國(guó)策,制定了世紀(jì)末中國(guó)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。隨后各級(jí)政府加強(qiáng)了環(huán)境治理的力度,開始對(duì)城區(qū)進(jìn)行了生活垃圾污染綜合治理工作,一些城區(qū)的污染情況得到了改善。各級(jí)政府在實(shí)際工作中逐步貫徹了“環(huán)境保護(hù)”政策。1989年的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》頒布施行,標(biāo)志我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作正式邁上法制化道路。

(二)我國(guó)城市生活垃圾綜合治理階段(1990～1999)

伴隨著人口的增多和現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展,局部地區(qū)存在著人為破壞環(huán)境的現(xiàn)象,環(huán)境保護(hù)的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。但是,在這階段的環(huán)境保護(hù)政策日趨同世界同步,強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任,提出了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。1990年12月5日,國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》,規(guī)定城市人民政府應(yīng)當(dāng)開展城市環(huán)境綜合治理工作,積極推進(jìn)污染的集中控制,提高治理投資效益和污染防治能力。1992年5月20日,國(guó)務(wù)院通過了《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》,提出了加強(qiáng)城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理,創(chuàng)造舒適的生活環(huán)境。同年6月,中國(guó)參加了在巴西召開的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì),提出了可持續(xù)發(fā)展的理念,并于1994年3月25日通過了《中國(guó)21世紀(jì)議程》,提出了可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、重點(diǎn)和行動(dòng)，提出了固體廢物的無害化管理。1993年頒布了《城市生活垃圾管理辦法》,鼓勵(lì)對(duì)城市生活垃圾進(jìn)行回收利用，對(duì)城市生活垃圾要實(shí)現(xiàn)分類收集、運(yùn)輸和處理,確立了城市生活垃圾治理的無害化、資源化和減量化,要搞好生活垃圾的綜合利用。1995年10月30日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》,自1996年4月1日起施行。同年,海口市出臺(tái)了《海口市城市生活垃圾管理辦法》,這是我國(guó)較早的一部關(guān)于城市生活垃圾的地方性法規(guī)。

(三)我國(guó)城市生活垃圾治理轉(zhuǎn)變階段(2000～2014)

進(jìn)入本世紀(jì)初,生態(tài)環(huán)境遭受到嚴(yán)重破壞,出現(xiàn)了垃圾圍城的現(xiàn)象?，F(xiàn)有的填埋模式,已經(jīng)不能解決日益增長(zhǎng)的生活垃圾問題。因此,國(guó)家引進(jìn)了國(guó)外垃圾焚燒廠設(shè)備。同時(shí),在2000年,原建設(shè)部將北京、上海、廣州、廈門、南京等八個(gè)城市納入到全國(guó)首批垃圾分類試點(diǎn)城市,隨后各地紛紛將垃圾分類納入到地方法規(guī)當(dāng)中。2002年1月8日, 朱镕基總理在國(guó)務(wù)院召開的第五次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上,指明了“十五”期間工作的目標(biāo)和任務(wù),保護(hù)環(huán)境是政府的一項(xiàng)重要職能。[3]中國(guó)共產(chǎn)黨十六大重申了環(huán)境保護(hù)這項(xiàng)基本國(guó)策,指出“必須把可持續(xù)發(fā)展放在十分突出的地位,堅(jiān)持保護(hù)環(huán)境基本國(guó)策,將增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力、改善生態(tài)環(huán)境作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一”。2005年頒布的《可再生能源法》,鼓勵(lì)各種所有制經(jīng)濟(jì)體制的主體參與可再生能源的開發(fā)利用,該法為城市生活垃圾的回收利用提供了法律保障。

2005年,中石油吉林石化公司雙苯廠發(fā)生爆炸,導(dǎo)致松花江重大水污染事件,造成了惡劣的國(guó)際影響。2006年4月國(guó)務(wù)院召開第六次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì),強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變以前的發(fā)展理念。實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并重,環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步,綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題的三個(gè)轉(zhuǎn)變,自覺遵循科學(xué)發(fā)展規(guī)律,提高政府的環(huán)境保護(hù)工作水平。[4]在這一時(shí)期,我國(guó)的城市環(huán)境治理工作得到新的發(fā)展和深化,城市環(huán)境開始得到了改善,城市的可持續(xù)發(fā)展能力進(jìn)一步增強(qiáng)。2007年4月原建設(shè)部頒布了《城市生活垃圾管理辦法》,使得城市生活垃圾的治理減量化、資源化、無害化和誰產(chǎn)生、誰負(fù)責(zé)的原則得以確立。與1993年頒布的《城市生活垃圾管理辦法》相比,該辦法的原則順序發(fā)生了明顯變化,將減量化原則提到了首位。同年11月22日,國(guó)務(wù)院第一次以國(guó)發(fā)形式印發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃》,要求下大力氣解決危害人民健康的環(huán)境問題。十七大報(bào)告中,首次提出了生態(tài)文明理念。2009年1月1日施行的《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》要求促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提高資源利用效率,保護(hù)和改善環(huán)境。城市生活垃圾的資源化也開始受到了重視。

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入了“五位一體”的總體布局,以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為中心,推動(dòng)綠色發(fā)展,治理環(huán)境污染,國(guó)務(wù)院組建了生態(tài)環(huán)境部。黨的十八大以來,生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)保護(hù)工作得到了黨中央高度重視,將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局,把堅(jiān)持人與自然和諧共生作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略之一,把綠色發(fā)展作為一大新發(fā)展理念,堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn),出臺(tái)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》,建立了中央環(huán)保督察等一系列重大制度。[5]2011年北京市出臺(tái)了《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》,對(duì)首都的生活垃圾管理作出了規(guī)定。2014年一部被稱為是“長(zhǎng)出牙齒”的法律《環(huán)境保護(hù)法》出臺(tái),加大了懲罰力度,擴(kuò)大了公益訴訟主體范圍,大大提高了立法質(zhì)量和法律威懾力。

(四)我國(guó)城市生活垃圾專項(xiàng)立法階段(2015至今)

在該階段,環(huán)境污染損害民眾身體健康進(jìn)入了高發(fā)期,陜西鳳翔兒童血液中鉛超標(biāo)、江蘇鹽城水源污染及河南鉛都等環(huán)境污染事件,引起了人們的廣泛關(guān)注和討論。2015年《立法法》的出臺(tái),地方立法權(quán)擴(kuò)大,各地的地方性法規(guī)先后建立。黨的十九大明確提出“新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。要加強(qiáng)固體廢棄物和垃圾處置。提高污染排放標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)化排污者責(zé)任,健全環(huán)保信用評(píng)價(jià)、信息強(qiáng)制性披露、嚴(yán)懲重罰等制度。構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。積極參與全球環(huán)境治理,落實(shí)減排承諾”。[6]

2017年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)給國(guó)家發(fā)改委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》,要求“在46座城市實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類,在2020年底基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系,形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式,在實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市,生活垃圾回收利用率達(dá)到35%以上”。[7]目前,我國(guó)已有237個(gè)地級(jí)市以上城市啟動(dòng)了垃圾分類工作。在此背景下各地方相繼建立起適合本地方的地方性法規(guī),如《上海市生活垃圾管理辦法》《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理?xiàng)l例》等。

二、我國(guó)城市生活垃圾立法現(xiàn)狀

世界各國(guó)的環(huán)境治理始終依據(jù)法律展開,我國(guó)也不例外。我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)構(gòu)建了一套比較完整的城市生活垃圾治理法律體系。憲法是國(guó)家的根本法,一切立法活動(dòng)都必須以憲法為依據(jù),符合憲法精神,城市生活垃圾立法也不例外。我國(guó)目前的環(huán)境保護(hù)法律體系是以憲法為基礎(chǔ),由各種環(huán)境保護(hù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及其他規(guī)范性文件構(gòu)成的。

(一)關(guān)于城市生活垃圾的法律

依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》中“國(guó)家尊重和保護(hù)人權(quán)”,“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害”(2)《中華人民共和國(guó)憲法》第二十六條，第三十二條。等規(guī)定,全國(guó)人大及其常委會(huì)先后制定了多部涉及環(huán)境與垃圾治理的法律。

1989年12月26日公布并實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》是環(huán)境保護(hù)方面的基本法,在該法中提出了一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù),確定了環(huán)境保護(hù)的5項(xiàng)原則。(3)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五條，第六條第一項(xiàng)。其中該法中專門規(guī)定了對(duì)城市垃圾等污染物對(duì)環(huán)境污染的防治,這是城市垃圾污染防治立法的法律基礎(chǔ)。

2016年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》,是中國(guó)防治固體廢物污染的重要法規(guī),確立了固體廢物的減量化、無害化、資源化處理原則,該法標(biāo)志著我國(guó)固體廢物治理逐步成熟。其中設(shè)立了專節(jié)規(guī)定了生活垃圾污染的防治,規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)建設(shè)城鄉(xiāng)生活垃圾收集、運(yùn)輸、處置設(shè)施,提高生活垃圾的利用率和無害化處置率,促進(jìn)生活垃圾收集、處置的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,逐步建立和完善生活垃圾污染環(huán)境防治的社會(huì)服務(wù)體系?！皩?duì)城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)及時(shí)清運(yùn),逐步做到分類收集和運(yùn)輸,并積極開展合理利用和實(shí)施無害化處置”。(4)《固體廢物污染環(huán)境保護(hù)法》第三條，第十條第三項(xiàng)。該法明確了政府是城市生活垃圾治理的主要義務(wù)主體,同時(shí)這部法律也為生活垃圾處理提供了法律保障。

2018年10月26日,第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議修正的《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》公布實(shí)施。該法是城市生活垃圾分類的法律依據(jù),以減量化優(yōu)先為原則,提出發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。其中規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)城鄉(xiāng)生活垃圾分類收集和資源化利用設(shè)施,建立和完善分類收集和資源化利用體系,提高生活垃圾資源化。

(二)關(guān)于城市生活垃圾的行政法規(guī)、部門規(guī)章

國(guó)務(wù)院1992年頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》對(duì)城市市容管理和城市環(huán)境衛(wèi)生管理進(jìn)行了規(guī)定,同時(shí)規(guī)定了處罰方式。其中第四條、第二十八條規(guī)定了城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門為管理主體。

2007年4月原建設(shè)部頒布的《城市生活垃圾管理辦法》,要求“人民政府建設(shè)(環(huán)境衛(wèi)生)主管部門根據(jù)法律的規(guī)定,制定出符合本地區(qū)實(shí)際情況的城市生活垃圾分類投放、收集和運(yùn)輸?shù)木唧w辦法,”(5)《城市生活垃圾管理辦法》第五條第三項(xiàng)，第十六條第二項(xiàng)。對(duì)單位和個(gè)人提出了垃圾分類要求,生活垃圾應(yīng)分類投入指定的垃圾容器或者收集場(chǎng)所。

2009 年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》,該條例規(guī)范了廢棄電器電子產(chǎn)品的回收處理,貫徹了循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念。(6)《廢棄電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》第一條。

(三)關(guān)于城市生活垃圾的地方性法規(guī)、規(guī)章和法律文件

各個(gè)城市根據(jù)實(shí)際情況,相繼頒布了對(duì)生活垃圾處理的地方性法規(guī)、規(guī)章和法律性文件。對(duì)生活垃圾的清掃、收集、運(yùn)輸及處置做了具體規(guī)定,對(duì)制定垃圾分類的詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)、明確相關(guān)管理責(zé)任等方面起到了一定的積極作用。筆者根據(jù)法律家數(shù)據(jù)庫(kù)中的法律條文整理后總結(jié)出我國(guó)現(xiàn)有18部關(guān)于城市生活垃圾的地方性法規(guī)、38部地方規(guī)章以及上百份地方規(guī)范性文件。因我國(guó)關(guān)于生活垃圾的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件較多,本文只在表一中列舉了其中少量的有關(guān)法律法規(guī)。

表1 我國(guó)現(xiàn)有的垃圾治理法律法規(guī)

(四)未來城市生活垃圾的立法趨勢(shì)

可以預(yù)見未來我國(guó)城市生活垃圾立法將越來越嚴(yán)密,十九大報(bào)告指出要把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó),中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》對(duì)于垃圾分類由“鼓勵(lì)”改為“強(qiáng)制”,[8]我國(guó)的城市生活垃圾治理不會(huì)總停留在減量化階段,未來產(chǎn)品的生產(chǎn)勢(shì)必要注重資源的可循環(huán)利用,以此來遏制從生活垃圾源頭產(chǎn)生的巨大壓力。立法將更注重生活垃圾資源化,形成資源的可持續(xù)利用,地方性法規(guī)將會(huì)越來越多,從而取代政府規(guī)章。

三、我國(guó)城市生活垃圾治理存在的問題

在我國(guó)垃圾分類早已有之,1957年北京人民日?qǐng)?bào)報(bào)道過一篇文章《垃圾分類難在何處》,可以看出我國(guó)垃圾分類發(fā)展得很早,在當(dāng)時(shí)全國(guó)國(guó)營(yíng)再生資源回收網(wǎng)點(diǎn)有20萬個(gè),從業(yè)人員40萬人,加工企業(yè)450個(gè)。然而,改革開放后,國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化,大規(guī)模的國(guó)有再生資源回收公司消失了。因此,20年前的中國(guó),出現(xiàn)了垃圾處理的空白。目前我國(guó)的城市生活垃圾的立法體系已經(jīng)建立,但是生活垃圾的治理狀況依然不盡如人意。現(xiàn)有城市生活垃圾的治理分成三個(gè)階段,第一階段是垃圾分類,第二階段是垃圾回收,第三階段是垃圾的末端處理。主要存在的問題有:

(一)生活垃圾立法問題

1.生活垃圾治理立法層級(jí)低,源頭控制的立法缺失

城市生活垃圾分類的立法效力層級(jí)低,法律的規(guī)定過于籠統(tǒng)。關(guān)于城市生活垃圾治理效力層級(jí)高的法律有《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染防治法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》,三部法律只對(duì)生活垃圾分類做了籠統(tǒng)的規(guī)定,實(shí)質(zhì)性、可操作的具體條例少,還有各級(jí)地方頒布的法規(guī)、規(guī)章,缺乏懲罰的力度和威懾力。

垃圾源頭的增長(zhǎng)難以控制。以上海為例,2005—2017年,上海生活垃圾平均增長(zhǎng)速度為3.1%,2015—2017年的增長(zhǎng)速度接近7%,這大部分是因?yàn)橄M(fèi)模式發(fā)生了改變,網(wǎng)購(gòu)、外賣等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,使用的包裝數(shù)量激增,產(chǎn)生了大量的包裝廢棄物。[9]

2.確立的收費(fèi)規(guī)則缺少具體規(guī)定

目前北京、上海、南京、廈門、沈陽(yáng)、廣州等城市都確立了“誰產(chǎn)生、誰付費(fèi)、計(jì)量付費(fèi)”,“混合垃圾多付費(fèi)、分類垃圾少付費(fèi)”的原則[10],垃圾分類工作進(jìn)一步貫徹了減量原則?，F(xiàn)在我國(guó)大部分城市還沒有建立起計(jì)量收費(fèi)制度。

城市生活垃圾產(chǎn)生的主要來源是居民個(gè)人,據(jù)統(tǒng)計(jì)我國(guó)城市居民人均年產(chǎn)固體生活垃圾440斤。建設(shè)部頒布的《城市生活垃圾管理辦法》第四條第一款規(guī)定:“產(chǎn)生城市生活垃圾的單位和個(gè)人,應(yīng)當(dāng)按照城市人民政府確定的生活垃圾處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)規(guī)定繳納城市生活垃圾處理費(fèi)”。(7)《城市生活垃圾管理辦法》第四條第一項(xiàng)。但是,在地方性法規(guī)中對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)沒有具體的規(guī)定。

3.垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)不明確

根據(jù)住建部發(fā)布的《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》,我國(guó)城市生活垃圾主要分為以下幾類:[7]

表2 生活垃圾種類

表3 北京市、上海市的垃圾種類比較

通過表二與表三的對(duì)比,可以發(fā)現(xiàn)北京和上海制定的地方法規(guī)與住建部的標(biāo)準(zhǔn)不同,多采用四分法。垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一,一直被人們所詬病。雖然我們可以根據(jù)每個(gè)地方的末端處理的情況制定本地方的分類標(biāo)準(zhǔn),但是不能突破《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》中的將有害垃圾單獨(dú)分類的原則。例如《北京城市生活垃圾管理?xiàng)l例》未明確有害垃圾的單獨(dú)分類。

北京市的立法規(guī)定了餐廚垃圾和廚余垃圾兩種,但這兩個(gè)種類對(duì)于民眾來說,分不清這兩種垃圾有什么不同,在投放時(shí)容易搞混。因此在預(yù)計(jì)2020年實(shí)行的《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》修改決定中將這兩類合為廚余垃圾一類?，F(xiàn)在的立法同時(shí)也注意到了干、濕垃圾分類問題,避免影響焚燒廠熱值的損耗?！捌渌钡母拍畈幻鞔_,民眾會(huì)將不能確定是何種垃圾的生活垃圾丟入其中,不能準(zhǔn)確投放。

垃圾分類的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)明確規(guī)定,上海市關(guān)于垃圾分類的標(biāo)準(zhǔn)在十二年間發(fā)生了五次改變,極大削弱了法律的權(quán)威性。法律制定出來應(yīng)該具有明確性和穩(wěn)定性,頻繁地修改某部法律會(huì)打擊法律的權(quán)威性和老百姓守法的積極性。

4.責(zé)任追究存在現(xiàn)實(shí)困難

垃圾分類最難治理的地方是各大城市的城中村。城市里的居民區(qū)、商業(yè)區(qū)都有自己的物業(yè)管理公司,物業(yè)公司是垃圾分類管理責(zé)任人。絕大多數(shù)城中村的衛(wèi)生管理是由財(cái)政委托的社會(huì)化的清掃保潔企業(yè)去完成的,在城中村分類管理責(zé)任人缺失,無法進(jìn)行責(zé)任追究。因此,這里成為了垃圾分類最難治理的地方。

(二)生活垃圾執(zhí)法問題

1.執(zhí)法主體不明確

在《固體廢物污染環(huán)境防治法》中規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境衛(wèi)生行政部門為管理主體,但是在《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》中管理主體為城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門,這樣的規(guī)定導(dǎo)致了在個(gè)別地方出現(xiàn)管理權(quán)限交叉現(xiàn)象。還有部分城市管理法規(guī)中相關(guān)行政管理部門為協(xié)同管理部門,這樣使得在同一違法問題上,各部門都成了執(zhí)法主體,違背了一事不再罰原則。[10]例如,西安市涉及到有毒有害的垃圾,城市管理局和環(huán)保局都有權(quán)管理。

2.管理權(quán)限的行使不統(tǒng)一

有關(guān)城市生活垃圾的法律規(guī)范在不同法律條文上存在著交叉現(xiàn)象,缺乏立法的嚴(yán)謹(jǐn)性。例如在《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》兩部法律中對(duì)環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施的拆除標(biāo)準(zhǔn)作出了不同的規(guī)定,縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門和城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門都有審批權(quán)。我國(guó)部分城市的地方法規(guī)中,關(guān)于處罰權(quán)的行使部門沒有統(tǒng)一詳細(xì)的規(guī)定。城市管理行政執(zhí)法部門、環(huán)境衛(wèi)生主管部門等都具有處罰權(quán),同時(shí)還賦予了建設(shè)、規(guī)劃等部門處罰權(quán)。例如,廈門規(guī)定了依城市管理行政執(zhí)法部門委托的事業(yè)組織可以行駛處罰權(quán)。[10]

3.缺少?gòu)?qiáng)硬的處罰措施

法律的威嚴(yán)在于執(zhí)行。垃圾分類的難點(diǎn)就在于民眾的生活習(xí)慣難以改變,通過嚴(yán)格的執(zhí)法,宣示法律的威嚴(yán),才能引導(dǎo)民眾形成良好的生活習(xí)慣。但是,政府相關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)重視不夠,認(rèn)為垃圾分類是小事,在執(zhí)行時(shí)只是雨過地皮,未能使垃圾分類意識(shí)滲入到民眾的心中。

(三)生活垃圾回收問題

我國(guó)的垃圾回收采用的是混合回收方式,主要有三種,一是將收集容器放置于規(guī)定的地點(diǎn)。由環(huán)衛(wèi)部門收集容器里的垃圾。二是建有固定的垃圾回收站點(diǎn),生活垃圾統(tǒng)一丟入回收站點(diǎn)。三是垃圾道,在中國(guó)高層住宅樓中,垃圾道在建樓時(shí)就已經(jīng)設(shè)計(jì)好了,從一層一直通到頂層,居民可以把垃圾扔進(jìn)垃圾道,環(huán)衛(wèi)人員從底層拿走。這樣的回收方式使前期做的垃圾分類工作完全失去了意義,同時(shí)也打擊了民眾垃圾分類的積極性。[11]

(四)垃圾處理末端不完善問題

我國(guó)的垃圾處理方式主要有三種:一、填埋法,將垃圾運(yùn)送到指定的垃圾填埋廠集中填埋。二、堆肥法,對(duì)垃圾要進(jìn)行分揀、分類,采用厭氧性發(fā)酵或好氧性發(fā)酵兩種方法,使垃圾成為腐殖質(zhì)土。三、焚燒法,通過高溫讓垃圾燃燒為殘?jiān)Ｎ覈?guó)目前的最主要方式是填埋法,但是這種方法占用土地、污染水源,揮發(fā)的臭氣污染城市空氣。

“十二五規(guī)劃”明確提出要減少原生生活垃圾填埋量,優(yōu)先采用焚燒處理技術(shù)。計(jì)劃到2015年全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理設(shè)施能力達(dá)到無害化處理能力的35%以上?？梢灶A(yù)見未來我國(guó)城市生活垃圾的處理將會(huì)更多采用焚燒法。我國(guó)對(duì)于濕垃圾的處理還不完善,雖然一部分的濕垃圾能夠被養(yǎng)殖廠利用,但是大部分的濕垃圾現(xiàn)在還是進(jìn)入到垃圾焚燒廠焚燒,這一部分的濕垃圾含水量高,進(jìn)入焚燒廠降低了熱值,違背了焚燒廠資源利用的初衷。

(五)民眾參與度不高問題

建立垃圾焚燒廠是一種鄰避措施,民眾認(rèn)為這種處理措施會(huì)危害到自身的居住環(huán)境和身心健康,民眾不支持,所以垃圾焚燒的建設(shè)也存在很大困難。廣州番禺的垃圾焚燒廠因?yàn)槊癖姷姆磳?duì)最終選在了人煙稀少的地方。而北京的阿克蘇垃圾焚燒廠2006年提上議程,因民眾的反對(duì),直到2015年才重啟項(xiàng)目。原因在于民眾缺乏與政府溝通協(xié)商的渠道,不能及時(shí)獲取信息,無法全面地了解環(huán)境治理信息,導(dǎo)致民眾無法客觀冷靜地對(duì)待政府的舉措。另外,垃圾治理周期長(zhǎng),民眾對(duì)垃圾分類帶來的環(huán)境治理的益處,感受不深。因此不愿進(jìn)行垃圾分類,普通民眾缺少干濕垃圾分類的意識(shí)。[12]

四、國(guó)外的生活垃圾治理經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)日本的城市生活垃圾治理

日本的國(guó)土面積狹小,很早的時(shí)候日本就開始重視城市環(huán)境治理。60年代日本頒布了《公害對(duì)策基本法》,1971年頒布實(shí)施了《廢棄物處理法》,1993年頒布的《環(huán)境基本法》與2000年頒布的《循環(huán)型社會(huì)形成促進(jìn)基本法》形成了全面構(gòu)建循環(huán)型社會(huì)理念,日本開始重視垃圾減量和回收利用,2001年實(shí)施了《促進(jìn)資源有效利用法》。[12]同時(shí),日本還頒布了六部專項(xiàng)法律,形成了基本法—綜合法—專項(xiàng)立法的模式。確立了3R原則,即提倡減少排放、重新使用、再循環(huán)利用的原則。

在垃圾管理上,建立起了生活垃圾資源再生的規(guī)范體系,明確了中央、地方、民眾的責(zé)任。國(guó)家確立起關(guān)于建立循環(huán)型社會(huì)的原則,制定相關(guān)的法律法規(guī),構(gòu)建完善的法律體系。地方政府在依據(jù)國(guó)家確立的原則架構(gòu)內(nèi),利用政策引導(dǎo)企業(yè)的生產(chǎn),促進(jìn)資源的循壞利用。企業(yè)則在法律和政策的引導(dǎo)下,在生產(chǎn)過程中最大程度實(shí)現(xiàn)廢棄物的減量化、資源化,同時(shí),企業(yè)還有責(zé)任為國(guó)家和地方政府執(zhí)行建立循環(huán)型社會(huì)相關(guān)政策措施提供幫助;公眾的主要責(zé)任是增強(qiáng)產(chǎn)品的使用壽命,降低產(chǎn)品變?yōu)閺U棄物的概率,并按照分類標(biāo)準(zhǔn)去投放和處理廢棄物。日本通過專項(xiàng)立法確立了生產(chǎn)者責(zé)任制度,生產(chǎn)者對(duì)產(chǎn)品的回收處理負(fù)責(zé)。

日本的《廢棄物處理法》規(guī)定了嚴(yán)苛的處罰措施,在第25條14款規(guī)定,隨意丟棄廢棄物者將被處以5年以下有期徒刑,并處罰金1 000萬日元,如胡亂丟棄廢棄物者為企業(yè)或社團(tuán)法人,將重罰3億日元。[13]通過嚴(yán)苛的處罰措施,日本的居民養(yǎng)成了垃圾分類的習(xí)慣。

在垃圾分類的宣傳上,日本的兒童在幼兒園就開始接受垃圾分類的教育,垃圾分類的常識(shí)也寫進(jìn)了小學(xué)的教材。政府制作的垃圾分類手冊(cè),每年會(huì)免費(fèi)發(fā)放給居民,上面對(duì)垃圾分類的種類規(guī)定得非常清楚。

表4 日本垃圾分類手冊(cè)關(guān)于垃圾種類的規(guī)定

(二)德國(guó)的城市生活垃圾治理

工業(yè)革命后,八大環(huán)境公害事件的發(fā)生,引起了西方社會(huì)的關(guān)注。1972年,德國(guó)頒布了《廢棄物處理法》,第一次以立法形式開始對(duì)生活垃圾進(jìn)行清理。成立了專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行垃圾的收集、運(yùn)輸和處置。1982年,德國(guó)頒布施行了《廢物避免產(chǎn)生和廢物管理法》將廢物處理的管理理念確定為“減量、循環(huán)與可利用”。這部法律優(yōu)先考慮避免和減少垃圾的產(chǎn)生,對(duì)處置的方式在法律中也有了規(guī)定。1991年頒布的《避免包裝、容器廢物產(chǎn)生例》要求生產(chǎn)者在生產(chǎn)過程中使用最低限度包裝,盡量減少包裝廢棄物的產(chǎn)生,將包裝物分成三類,實(shí)行回收押金制度,規(guī)定了生產(chǎn)者、銷售者對(duì)產(chǎn)品包裝回收的義務(wù),并提出包裝物應(yīng)能回收使用和循環(huán)利用。[14]1994年德國(guó)頒行了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》《廢物循環(huán)管理及環(huán)境相容的廢物處置法》,提出了“綠色規(guī)劃”,在該規(guī)劃中提出建立生態(tài)稅制度,通過收取生態(tài)稅,使生產(chǎn)者在生產(chǎn)過程中使用節(jié)能、降耗、環(huán)保的原材料,還可以促使消費(fèi)者更多地考慮成本,減少垃圾的產(chǎn)生。[15]

德國(guó)在廢棄物管理制度上的法律也是分為三個(gè)層次,法律層面有《循環(huán)經(jīng)濟(jì)廢物管理法》《德國(guó)固體廢物法》《避免和回收利用廢物法》,在條例層面有《有毒廢棄物及殘余廢棄物的分類條例》《包裝及包裝廢棄物管理?xiàng)l例》《城市污水污泥管理?xiàng)l例》,同時(shí)還有針對(duì)廢物管理的技術(shù)指南、關(guān)于城市固體廢物管理的技術(shù)指南等,這些法律規(guī)范為完善我國(guó)城市垃圾治理法律制定過程提供了經(jīng)驗(yàn)。[15]

五、對(duì)我國(guó)生活垃圾治理的立法建議

生活垃圾的治理不能僅僅依靠減量化或者資源化,生活垃圾的治理是全鏈條的,不能只注重一個(gè)環(huán)節(jié)。要想實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境的美麗,必須從生產(chǎn)、銷售、分類投放、回收、處理等環(huán)節(jié),全方面地進(jìn)行治理。

(一)完善城市生活垃圾立法

1.協(xié)調(diào)立法的內(nèi)在統(tǒng)一性

我國(guó)的《固體廢物污染環(huán)境防治法》與《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》對(duì)于拆除環(huán)境防治設(shè)施的規(guī)定存在著沖突。因此,在立法上要將權(quán)力的歸屬作出明確的規(guī)定,避免政出多門,加強(qiáng)法律規(guī)范性文件之間的內(nèi)在統(tǒng)一性。

2.完善垃圾立法的內(nèi)容

在垃圾的源頭上,要通過專項(xiàng)立法,采用國(guó)外的“3R原則”,盡可能地在生產(chǎn)、消費(fèi)、回收處理環(huán)節(jié)形成封閉式的資源循環(huán)利用,從源頭上減少垃圾的產(chǎn)量。

建立生產(chǎn)者責(zé)任制度,引導(dǎo)生產(chǎn)者在產(chǎn)品設(shè)計(jì)時(shí),在保證質(zhì)量的前提下,鼓勵(lì)使用可循環(huán)再生的原料,多考慮產(chǎn)品對(duì)環(huán)境的污染影響,使用綠色包裝。對(duì)于消費(fèi)者,要建立起押金回收制度。對(duì)于可回收循環(huán)利用的物品,銷售者可以對(duì)消費(fèi)者收取一定押金,在商品使用完后,消費(fèi)者可以憑借手中的廢棄物換回押金。

在垃圾分類上,國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》中將生活垃圾分為了有害垃圾、易腐垃圾、可回收垃圾三種[7]。地方性法律法規(guī)中,關(guān)于生活垃圾的分類基本上是四種,但各地有關(guān)生活垃圾分類的種類規(guī)定不一致,市民容易造成誤解,不利于生活垃圾的分類投放。應(yīng)該根據(jù)本地區(qū)的具體情況結(jié)合國(guó)家的法律制定出差別最小的垃圾分類立法,縮小各地方的差距。

(二)明確垃圾投放管理責(zé)任人制度

垃圾管理責(zé)任人制度的核心是分區(qū)問責(zé),建立層級(jí)明確的責(zé)任人制度,對(duì)居民的投放行為進(jìn)行監(jiān)督,培養(yǎng)居民的垃圾分類意識(shí)。出現(xiàn)垃圾投放不規(guī)范、混合投放、管理不到位等情況,要追究管理責(zé)任人的責(zé)任。

首先,明確投放責(zé)任人,尤其是對(duì)于城中村的投放管理責(zé)任人。其次,明確投放責(zé)任人的義務(wù)。投放管理責(zé)任人要按照規(guī)定布置生活垃圾容器設(shè)施,負(fù)責(zé)運(yùn)送分類的生活垃圾,監(jiān)督居民的投放行為,幫助民眾養(yǎng)成垃圾分類的習(xí)慣。最后,建立獎(jiǎng)懲制度。對(duì)生活垃圾治理良好的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì),懲罰違反規(guī)章制度的行為。

(三)健全垃圾回收配套制度

居民是生活垃圾的主要產(chǎn)生來源,但是現(xiàn)有的法律大多對(duì)企業(yè)和單位進(jìn)行收費(fèi),應(yīng)該明確對(duì)居民的生活垃圾收費(fèi)制度,使居民切實(shí)感受到,垃圾分類不僅僅是企業(yè)和經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任,每一個(gè)人都是生活垃圾治理工作的參與者。我國(guó)對(duì)于垃圾處理工作都是以鼓勵(lì)為主,缺少?gòu)?qiáng)硬的處罰措施。對(duì)于城市生活垃圾的處罰措施多是罰款、吊銷許可,這樣的處罰很難調(diào)動(dòng)民眾的責(zé)任心和積極性,應(yīng)加入自由刑,引起民眾的重視。

我國(guó)的垃圾清運(yùn)主要是混合回收,這讓垃圾分類失去了意義。對(duì)生活垃圾收運(yùn)過程要進(jìn)行規(guī)范,首先,依照城市生活垃圾收運(yùn)的規(guī)定進(jìn)行收集。其次,分類的垃圾要分類運(yùn)送,嚴(yán)格監(jiān)管垃圾分類收運(yùn)全過程,不能出現(xiàn)傳統(tǒng)的回收運(yùn)送模式。第三,運(yùn)送過程中要防止對(duì)環(huán)境造成二次損害,使用全封閉式的運(yùn)輸車輛。最后,回收的垃圾要及時(shí)運(yùn)送到垃圾處理廠處理,不能出現(xiàn)積攢,避免出現(xiàn)垃圾發(fā)酵帶來的惡果,及時(shí)對(duì)垃圾進(jìn)行處理。

(四)健全公眾參與制度

1.培養(yǎng)公民的分類意識(shí)

日本的垃圾分類意識(shí)培養(yǎng)值得我們借鑒學(xué)習(xí),日本從幼兒園起就開始進(jìn)行垃圾分類宣傳,做到了“從娃娃抓起”。我們應(yīng)該在學(xué)校開展垃圾分類主題教育,從小培養(yǎng)垃圾分類意識(shí)。在社區(qū)大力宣傳生活垃圾分類知識(shí),發(fā)放垃圾分類指導(dǎo)手冊(cè)。通過媒體大力宣傳垃圾分類法律法規(guī),做到人人知曉相關(guān)法律法規(guī)。

2.環(huán)境信息公開化

生活垃圾治理中的行政行為會(huì)直接影響到行政相對(duì)人利益,為此,行政相對(duì)人應(yīng)該享有對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督權(quán),為行政相對(duì)人提供救濟(jì)手段。因?yàn)樾姓袨闀?huì)產(chǎn)生社會(huì)影響,那么就需要社會(huì)監(jiān)督保障行政行為的合法性、合理性。全體社會(huì)成員、社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、媒體等都應(yīng)享有監(jiān)督權(quán)。

當(dāng)然,信息公開必須以保障公共利益為原則,實(shí)時(shí)公布環(huán)境狀況。監(jiān)督途徑應(yīng)當(dāng)采用多元手段,除了現(xiàn)有的申訴、信訪等,政府還應(yīng)當(dāng)以開通舉報(bào)熱線、建立監(jiān)督網(wǎng)站等手段為社會(huì)監(jiān)督提供新途徑。對(duì)于社會(huì)監(jiān)督反映的問題,政府職能部門和監(jiān)督機(jī)關(guān)要深入調(diào)查真實(shí)情況,依法追究責(zé)任,并將調(diào)查和處理結(jié)果向社會(huì)監(jiān)督主體反饋。