劉菲

[摘? ? 要] 應(yīng)急指揮決策是應(yīng)急管理的核心，關(guān)乎應(yīng)急處置的方向與成敗。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)急指揮決策機(jī)制已逐步建立。然而還存在機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)有時(shí)失靈、指令的權(quán)威性較弱、指令的科學(xué)性難以保證等問(wèn)題。究其原因，主要在于指揮決策體系層次不暢、指揮決策機(jī)構(gòu)職權(quán)不清、機(jī)構(gòu)成員組成專業(yè)性不強(qiáng)、情報(bào)收集較為被動(dòng)等四個(gè)方面。對(duì)此可從理順應(yīng)急指揮決策的組織體系、推進(jìn)應(yīng)急指揮決策機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、完善應(yīng)急指揮決策機(jī)制的支持系統(tǒng)三方面予以優(yōu)化。

[關(guān)鍵詞] 突發(fā)事件;應(yīng)急管理;指揮決策;組織體系;指令

[中圖分類號(hào)] D63? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? [文章編號(hào)] 1002-8129（2020）12-0047-07

指揮，指發(fā)令調(diào)度。決策，指決定策略或方法。指揮的核心即為決策。美國(guó)著名心理學(xué)家赫伯特·西蒙（Herbert Alexander Simon）曾說(shuō)：“決策是管理的心臟，管理是由一系列決策組成的，管理就是決策。”[1]因此，應(yīng)急指揮決策就是應(yīng)急管理的核心?；谕话l(fā)事件的特性，較常態(tài)指揮決策機(jī)制而言，應(yīng)急指揮決策機(jī)制對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的統(tǒng)一性和權(quán)威性要求更高，領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)分布更力求扁平化，指令形成的程序應(yīng)更加精簡(jiǎn)化，如此才能確保應(yīng)急指揮決策的高效，為應(yīng)急處置和救援贏得時(shí)間。從廣義上理解，應(yīng)急指揮決策機(jī)制并非應(yīng)急處置與救援階段（事中處置）所獨(dú)有，而是貫通了應(yīng)急管理的所有環(huán)節(jié)，包括事前預(yù)防與事后恢復(fù)（啟動(dòng)預(yù)案、解除預(yù)警等）。本文所指的應(yīng)急指揮決策機(jī)制為狹義理解，特指突發(fā)事件發(fā)生后，在救援與處置階段成立應(yīng)急指揮中心或應(yīng)急指揮部之后，由應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)者根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)生情況，借助一定的科學(xué)方法和手段，就下級(jí)的各類應(yīng)急活動(dòng)進(jìn)行組織領(lǐng)導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)，并在比較、權(quán)衡多個(gè)可行方案后從中擇出或組合制定出最優(yōu)方案，將之付諸實(shí)施的過(guò)程[2]。

近年來(lái)，我國(guó)應(yīng)急指揮決策的組織體系得以明確，各級(jí)政府紛紛依照《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律法規(guī)的要求，確立了各類應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)并規(guī)定了其成員組成、日常辦事機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的職權(quán)職責(zé)，體現(xiàn)了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的要求，這為應(yīng)急指揮決策機(jī)制的建設(shè)提供了組織保障。一般而言，應(yīng)急指揮決策機(jī)構(gòu)按照功能劃分為兩種類型：一為綜合性指揮決策機(jī)構(gòu)，對(duì)應(yīng)急處置工作進(jìn)行統(tǒng)一指揮，處于統(tǒng)帥地位，屬于原則性領(lǐng)導(dǎo)，為后方指揮;二為現(xiàn)場(chǎng)指揮決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)事件的現(xiàn)場(chǎng)指揮與處置，屬于具體性指揮，為前方指揮。雖然《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)不同指揮機(jī)構(gòu)的職能有所規(guī)定，但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，指揮決策機(jī)構(gòu)的確定、各指揮決策機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系等問(wèn)題還不甚明朗，有待進(jìn)一步完善。

一、我國(guó)應(yīng)急指揮決策機(jī)制存在的問(wèn)題

“危機(jī)越是普遍或致命，有效的危機(jī)應(yīng)對(duì)就越是顯得關(guān)鍵。危機(jī)中作出的決策非常重要而且大多數(shù)不可逆轉(zhuǎn)”[3]?？梢?，指揮決策關(guān)乎應(yīng)急行動(dòng)的方向，具有十分重要的地位，而若離開運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的指揮決策機(jī)制，指揮決策也將如同無(wú)源之水、無(wú)本之木。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)急指揮決策機(jī)制還存在以下幾方面問(wèn)題。

（一）機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)有時(shí)失靈

應(yīng)急指揮決策機(jī)構(gòu)是指令發(fā)出的中樞，其能否高效運(yùn)轉(zhuǎn)直接關(guān)系到應(yīng)急處置與救援的成敗。當(dāng)前受組織體系不嚴(yán)謹(jǐn)、應(yīng)急演練不到位、信息報(bào)告不及時(shí)不完整等因素的影響，應(yīng)急指揮決策機(jī)構(gòu)還難以充分發(fā)揮其預(yù)期的作用。例如，在2014年4月蘭州自來(lái)水苯超標(biāo)事件中，事發(fā)20多個(gè)小時(shí)之后才成立應(yīng)急指揮部。此外，由于突發(fā)事件的處置與救援工作涉及多個(gè)部門和單位（如既涉及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部之間，也涉及地方政府與軍隊(duì)、社會(huì)組織、志愿者等多方主體之間），關(guān)系縱橫交錯(cuò)，協(xié)調(diào)難度較大，往往顯得慌亂無(wú)序，尤其在大規(guī)模、復(fù)合型的突發(fā)事件中表現(xiàn)更甚。例如，在2008年5月汶川地震中，綿竹市清平鄉(xiāng)上萬(wàn)群眾被困、亟需救援轉(zhuǎn)移的信息已在5月12日當(dāng)晚就上報(bào)給了綿竹市指揮部，但由于指揮部無(wú)法調(diào)動(dòng)軍隊(duì)，只能將信息層層上報(bào)，最后在49個(gè)小時(shí)后才等到救援隊(duì)伍，導(dǎo)致很多被掩埋的群眾錯(cuò)過(guò)了寶貴的救援時(shí)間。

（二）指令的權(quán)威性較弱

我國(guó)常態(tài)行政管理體制是“以條為主”，行政應(yīng)急管理體制則是“以塊為主”，而應(yīng)急指揮決策機(jī)構(gòu)又包含在常態(tài)行政管理機(jī)構(gòu)之中，這使得綜合性應(yīng)急指揮決策機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。此外，由于參與突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)處置與救援的部門眾多，各方力量歸口不一，如何協(xié)調(diào)、統(tǒng)率好各方成為應(yīng)急指揮決策機(jī)構(gòu)面臨的一個(gè)重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。尤其是對(duì)于獲得臨時(shí)性授權(quán)的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，在相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)前，各部門往往是各行其是、政出多門、政令不一[4]。工作上的重復(fù)、推諉、無(wú)序、混亂顯露無(wú)遺，極大地消解了應(yīng)急指揮決策機(jī)構(gòu)指令的權(quán)威性，降低了應(yīng)急救援與處置的質(zhì)量與效率。事實(shí)上，在發(fā)生大規(guī)模突發(fā)事件時(shí)，應(yīng)急工作的實(shí)際開展往往難以靠應(yīng)急管理體系予以維持，最終還是得依靠高度統(tǒng)一和一元化的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制才能完成。

（三）指令的科學(xué)性難以保證

突發(fā)事件的多變性要求應(yīng)急指揮決策具有較大的靈活性，但指令的正確與否在很大程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人素質(zhì)。領(lǐng)導(dǎo)者冷靜、理智、果斷，具有較強(qiáng)的安全意識(shí)、專業(yè)意識(shí)和法治素養(yǎng)，則指揮決策的正確性往往更有保障;反之，則極易走向錯(cuò)誤。例如，在2011年“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故中，原上海鐵路局常務(wù)副局長(zhǎng)、黨委常委王峰在指揮救援過(guò)程中，簡(jiǎn)單地依照過(guò)去的處置方式，準(zhǔn)備將受損的車頭和散落的部件放入坑中就地掩埋，殊不知這樣會(huì)破壞現(xiàn)場(chǎng)，阻礙事故的調(diào)查分析，造成了較壞的社會(huì)影響。必須承認(rèn)的是，將應(yīng)對(duì)復(fù)雜多樣的突發(fā)事件的重任過(guò)多地放在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部及領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人身上，其專業(yè)性、科學(xué)性和規(guī)范性實(shí)難得以保障。為此，我國(guó)逐漸引入了專家咨詢會(huì)商制度，以期改變憑借經(jīng)驗(yàn)或“一言堂”式的指揮決策模式。但當(dāng)下，專家、專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)、非官方咨詢機(jī)構(gòu)等組織的參與多停留在應(yīng)急準(zhǔn)備或監(jiān)測(cè)階段，在突發(fā)事件應(yīng)急處置與救援階段的指揮決策中的參與程度十分有限，專家參與的權(quán)威性難以得到切實(shí)保障，沒有形成硬性的參與制度。

二、制約應(yīng)急指揮決策機(jī)制良性運(yùn)行的原因

（一）指揮決策體系層次不暢

首先，指揮決策機(jī)構(gòu)的設(shè)置與行政機(jī)關(guān)日常管理體系往往存在沖突。在我國(guó)，指揮決策機(jī)構(gòu)多屬于以應(yīng)急委員會(huì)和專項(xiàng)指揮部為中心的集中式應(yīng)急指揮決策模式。例如，根據(jù)《北京市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》的規(guī)定，一般突發(fā)事件（Ⅳ級(jí)）與非重點(diǎn)地區(qū)的較大突發(fā)事件（Ⅲ級(jí)）由事發(fā)地區(qū)應(yīng)急委或相關(guān)部門進(jìn)行指揮與決策;重點(diǎn)地區(qū)的較大突發(fā)事件（Ⅲ級(jí)）由市相關(guān)專項(xiàng)指揮部、有關(guān)部門進(jìn)行指揮與決策;重大突發(fā)事件（Ⅱ級(jí)）和特別重大突發(fā)事件（Ⅰ級(jí)）由市相關(guān)專項(xiàng)指揮部、相關(guān)部門負(fù)責(zé)具體指揮和處置，市應(yīng)急委負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮應(yīng)急處置工作。此外，根據(jù)需要可組建現(xiàn)場(chǎng)指揮部。這種集中式指揮決策模式本應(yīng)具有較強(qiáng)的權(quán)威性，但由于我國(guó)傳統(tǒng)行政管理是“以條為主”的管理模式，部門間的分散性與應(yīng)急指揮體系的集中性，垂直化的管理結(jié)構(gòu)與扁平化的指揮結(jié)構(gòu)不可避免地存在矛盾，在實(shí)際運(yùn)行中難以切換自如，使得應(yīng)急指揮決策的權(quán)威性和高效性大打折扣[5]。

其次，綜合性應(yīng)急指揮決策機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。綜合性應(yīng)急指揮決策機(jī)構(gòu)隸屬于行政機(jī)關(guān)，如應(yīng)急辦設(shè)于政府辦公廳（室），專項(xiàng)指揮部辦公室設(shè)在相關(guān)職能部門。如此設(shè)置，易造成日常行政管理與應(yīng)急指揮決策職能上的交叉與混淆。此外，就一級(jí)人民政府的目標(biāo)和功能而言，其專業(yè)化水平實(shí)難應(yīng)對(duì)當(dāng)前錯(cuò)綜復(fù)雜的突發(fā)事件，這也不符合當(dāng)前世界科學(xué)的應(yīng)急指揮決策模式的發(fā)展趨勢(shì)。

最后，有的臨時(shí)性應(yīng)急指揮決策機(jī)構(gòu)缺乏持續(xù)性。臨時(shí)性應(yīng)急指揮決策機(jī)構(gòu)是根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)需要而臨時(shí)設(shè)立的，事件解決后就解散，具有運(yùn)行成本低、靈活方便的優(yōu)點(diǎn)，但也存在人治色彩和實(shí)用主義傾向較重而規(guī)則意識(shí)則較為淡薄。法律責(zé)任承擔(dān)主體缺位，不利于應(yīng)急處置經(jīng)驗(yàn)的積累等弊端，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，其偏離了應(yīng)急法治的方向[6]。

（二）指揮決策機(jī)構(gòu)職權(quán)不清

首先，應(yīng)急指揮決策主體的確定比較模糊，難以清晰界定。應(yīng)急指揮決策的主體以突發(fā)事件的嚴(yán)重程度為前提，雖然預(yù)案對(duì)突發(fā)事件的級(jí)別有所規(guī)定，但“一般”“較大”“重大”和“特別重大”等詞語(yǔ)畢竟屬于不確定法律概念，在實(shí)踐中時(shí)常難以精準(zhǔn)區(qū)分開來(lái)。此外，“根據(jù)需要組建現(xiàn)場(chǎng)指揮部”等表述也為自由裁量留下了較大的空間，而這些都直接關(guān)系到指揮決策權(quán)的分配與授予，關(guān)系到指揮決策機(jī)構(gòu)的層次與效能。

其次，應(yīng)急委與專項(xiàng)指揮部的職權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)模糊。例如，根據(jù)《北京市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》的規(guī)定，市應(yīng)急委設(shè)突發(fā)事件專項(xiàng)應(yīng)急指揮部，專項(xiàng)應(yīng)急指揮部具體指揮本市特別重大和重大突發(fā)事件的應(yīng)急處置工作，依法指揮協(xié)調(diào)或協(xié)助事發(fā)地區(qū)應(yīng)急委或相關(guān)部門開展相關(guān)較大、一般突發(fā)事件的應(yīng)急處置工作。當(dāng)組建現(xiàn)場(chǎng)指揮部時(shí)，市相關(guān)專項(xiàng)指揮部辦公室又并入其中。在標(biāo)準(zhǔn)模糊、裁量空間較大的情況下，應(yīng)急指揮決策權(quán)的分配會(huì)顯得較為隨意，有時(shí)甚至出現(xiàn)多頭指揮的現(xiàn)象，影響了指揮決策的效率。

最后，應(yīng)急辦與其他專項(xiàng)辦公室可能存在重復(fù)行政等問(wèn)題。各專項(xiàng)指揮部辦公室通常設(shè)立于市有關(guān)職能部門之下，是專項(xiàng)指揮部的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)。其開展的日常工作和作出的決策更多地具有部門一致性，而與應(yīng)急辦之間的協(xié)調(diào)與合作較為缺乏。難免造成應(yīng)急辦與專項(xiàng)指揮部辦公室在日常管理方面出現(xiàn)重復(fù)行政的問(wèn)題，這不僅浪費(fèi)了資源，也極易造成政出多門的現(xiàn)象。

（三）指揮決策機(jī)構(gòu)成員專業(yè)性不強(qiáng)

通過(guò)梳理既有相關(guān)應(yīng)急法律可知，各地應(yīng)急委員會(huì)是本地突發(fā)事件應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其辦公機(jī)構(gòu)設(shè)在政府辦公廳（室），組成人員包括本級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人和駐當(dāng)?shù)夭筷?duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人。應(yīng)急委設(shè)秘書長(zhǎng)、常務(wù)副秘書長(zhǎng)、副秘書長(zhǎng)等職，而這些職位通常也是由黨委和政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)兼任。因此，應(yīng)急指揮決策機(jī)構(gòu)本質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)。客觀來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)急知識(shí)結(jié)構(gòu)和專業(yè)水平肯定不如專業(yè)機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者精而專，也很難快速熟練掌握各類應(yīng)急知識(shí)。當(dāng)前，相關(guān)法律和預(yù)案對(duì)專家參與權(quán)的授予主要側(cè)重于突發(fā)事件發(fā)生前的政策制定或風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，對(duì)其在參與突發(fā)事件事中指揮與決策方面的強(qiáng)制性規(guī)定比較薄弱，或者設(shè)定專家參與的硬性條件。如《北京市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，只有在發(fā)生特別重大、重大突發(fā)事件時(shí)，專家顧問(wèn)組才能為相關(guān)應(yīng)急處置工作提供科學(xué)有效的決策咨詢方案;或者規(guī)定得較為抽象，難以落實(shí)，如《湖北省突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，必要時(shí)，專家組參與突發(fā)公共事件的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處置工作。對(duì)于第一種情況，應(yīng)急預(yù)案設(shè)定了嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，即只有當(dāng)突發(fā)事件極其嚴(yán)重，事件級(jí)別達(dá)到為Ⅰ級(jí)或Ⅱ級(jí)時(shí)，才滿足專家參與的條件;這種規(guī)定也將Ⅲ級(jí)或Ⅳ級(jí)突發(fā)事件中專家參與的可能性排除在外。從突發(fā)事件發(fā)生的頻率和程度上來(lái)說(shuō)，現(xiàn)實(shí)中發(fā)生Ⅰ-Ⅱ級(jí)突發(fā)事件的概率遠(yuǎn)低于Ⅲ-Ⅳ級(jí)，因而從概率論角度來(lái)看，專家參與應(yīng)急指揮決策的頻次非常低，參與的空間也非常小。對(duì)于第二種情況，涉及“必要性”的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，而這似乎更難界定。這種人員上的單調(diào)和封閉將極大地削弱應(yīng)急指令的科學(xué)性、合理性與民主性。

（四）情報(bào)收集較為被動(dòng)

毛澤東同志在《中國(guó)革命戰(zhàn)爭(zhēng)的戰(zhàn)略問(wèn)題》一文中對(duì)指揮決策有過(guò)這樣的表述：指揮員正確的部署來(lái)源于正確的決心，正確的決心來(lái)源于正確的判斷，正確的判斷則來(lái)源于必要和周到的偵查以及對(duì)于各種偵查材料的連貫起來(lái)的思索[7]。美國(guó)國(guó)務(wù)院反恐辦公室前主任安東尼·奎因頓（Anthony Quinton）曾言，若缺乏準(zhǔn)確且最新的情報(bào)，則既無(wú)法將其作為危機(jī)決策的依據(jù)，也不能采取必要的反擊措施[8]。由此可見，應(yīng)急決策指令的形成與下達(dá)建立在情報(bào)收集的全面準(zhǔn)確及對(duì)已掌握信息的科學(xué)研判的基礎(chǔ)上，可以說(shuō)，信息的精準(zhǔn)與否與指令的正確與否是成正比的。然而，在應(yīng)急處置與救援階段，信息碎片化、殘缺化的現(xiàn)狀與應(yīng)急指揮決策精準(zhǔn)高效的要求形成了鮮明的反差，這種不對(duì)稱性加大了應(yīng)急指揮決策的難度，給決策者依情報(bào)作出指令造成了信息困境。當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)急指揮決策機(jī)構(gòu)獲取信息的來(lái)源主要依賴于下級(jí)報(bào)告，較為狹窄和被動(dòng)。一旦出現(xiàn)漏報(bào)、瞞報(bào)、遲報(bào)、誤報(bào)、謊報(bào)等情形，指揮與決策都將受到極大影響。

三、應(yīng)急指揮決策機(jī)制的完善途徑

（一）理順應(yīng)急指揮決策的組織體系

突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)涉及多個(gè)部門，需要人員、資金、設(shè)備、物資、技術(shù)等各項(xiàng)資源的整合和聯(lián)動(dòng)。組織成員對(duì)危機(jī)處理方式和意見不能及時(shí)達(dá)成一致，是應(yīng)急管理延誤甚至失敗的一個(gè)重要原因。可見，應(yīng)急指揮決策是一項(xiàng)多方資源整合的系統(tǒng)工程，在這樣一個(gè)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)中，必須設(shè)有一套高效權(quán)威、運(yùn)行流暢的制度化的指揮決策體系，由其統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)，如此才能控制復(fù)雜的局面。這完全是基于制度化的組織共同體的天然優(yōu)勢(shì)，因?yàn)橹贫然墓餐w比非制度化的共同體更適應(yīng)于作出決議[9]。

一要科學(xué)設(shè)定應(yīng)急指揮決策組織的層級(jí)、幅度與模式。從突發(fā)事件的特性與各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，過(guò)于冗長(zhǎng)和復(fù)雜的應(yīng)急指揮決策體系不但不便于判斷和確定具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)急處置，還會(huì)因?qū)蛹?jí)過(guò)多而導(dǎo)致指令傳遞耗時(shí);相反，層級(jí)過(guò)少則會(huì)顯得事務(wù)龐雜，削弱指揮效能。對(duì)此，應(yīng)盡可能地保證應(yīng)急指揮決策體系的精簡(jiǎn)化，其層級(jí)以2—3級(jí)為宜。在指揮幅度上（指揮者所管轄的下屬部門及人員的數(shù)目），應(yīng)確定合理的指揮跨度，使被指揮對(duì)象的數(shù)量同指揮者的層級(jí)與能力相符。此外，從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，應(yīng)急指揮決策體系主要為集中型（垂直型）和分散型（網(wǎng)絡(luò)型）兩種模式。從特性上來(lái)說(shuō)，兩種模式各具優(yōu)劣勢(shì)，前者更利于整體控制，而后者更利于協(xié)調(diào)連通。對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)將這兩種模式平衡統(tǒng)一，在層級(jí)上集中指揮，以保障指令的權(quán)威性;在專業(yè)上分散指揮，以保障指令的科學(xué)性[2] 207。

二要賦予綜合性指揮決策部門相對(duì)的獨(dú)立性。目前各地應(yīng)急委與專項(xiàng)指揮部的辦公機(jī)構(gòu)設(shè)置在政府及其相關(guān)部門中，應(yīng)急委與專項(xiàng)指揮部的負(fù)責(zé)人由政府及相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)兼任。然而，就目前來(lái)看這種體系設(shè)置主要存在兩個(gè)問(wèn)題：一是應(yīng)急指揮決策機(jī)構(gòu)級(jí)別往往與政府各職能部門平行，缺乏權(quán)威性;二是應(yīng)急指揮決策機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立的法律地位，在人員、編制、經(jīng)費(fèi)等方面都依賴于負(fù)責(zé)日常行政管理事務(wù)的行政機(jī)關(guān)。實(shí)踐證明，這極易導(dǎo)致應(yīng)急委和專項(xiàng)指揮部等應(yīng)急指揮決策機(jī)構(gòu)的弱化，故而會(huì)在應(yīng)急處置救援的指揮決策中暴露出平戰(zhàn)轉(zhuǎn)化失靈、指令權(quán)威性不足、政出多門等問(wèn)題。對(duì)此，筆者建議可重新梳理和調(diào)整應(yīng)急指揮決策體系，具體途徑有二：一是將應(yīng)急委的常設(shè)機(jī)構(gòu)“應(yīng)急辦”單列出來(lái)，不再設(shè)于政府辦公廳（室）之下，使其具有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)編制與法律地位，在行政位階上要高于政府各職能部門，或者依照法律規(guī)定，參照古代史治“位輕權(quán)重”的做法，以保證指揮決策的高權(quán)威性;二是打破當(dāng)前將各專項(xiàng)指揮部常設(shè)機(jī)構(gòu)置于各職能部門之下的格局，可改為將其設(shè)于應(yīng)急辦之下，如此，既可避免以往工作重復(fù)雷同、浪費(fèi)資源的情況，也便于落實(shí)單向的指揮決策脈絡(luò)，使指揮決策體系更清楚簡(jiǎn)明[12]。黨的十九大以后，國(guó)家在中央和地方層面設(shè)置應(yīng)急管理部門，應(yīng)以此為依托，賦予應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)一定的獨(dú)立性，使其成為一個(gè)常態(tài)化的指揮部門，也克服了臨時(shí)性指揮決策機(jī)構(gòu)不利于經(jīng)驗(yàn)積累、隨意化背離法治的弊端。

三要明確指揮決策機(jī)構(gòu)的職權(quán)，進(jìn)一步補(bǔ)充、細(xì)化突發(fā)事件的類型和級(jí)別的劃分標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急指揮決策機(jī)構(gòu)的層級(jí)主要是針對(duì)突發(fā)事件的危害程度及其影響范圍來(lái)設(shè)定的，因而，設(shè)定明確具體的劃分標(biāo)準(zhǔn)可以有效規(guī)避突發(fā)事件發(fā)生時(shí)應(yīng)急指揮部因判斷模糊而組建緩慢的情形。并在上文構(gòu)建的應(yīng)急指揮決策體系的基礎(chǔ)上，重新梳理各層級(jí)指揮決策機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，明確規(guī)定處置具體事件的主要單位、協(xié)從單位及其管轄范圍，規(guī)范相關(guān)人員的權(quán)力從屬關(guān)系與權(quán)責(zé)范圍，力爭(zhēng)形成關(guān)系明晰、分工合理、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的指揮決策體系。

（二）推進(jìn)應(yīng)急指揮決策機(jī)制的制度化建設(shè)

應(yīng)急指揮決策是救援處置行動(dòng)的依據(jù)和基礎(chǔ)，方向偏差必然導(dǎo)致行動(dòng)偏失。突發(fā)事件的多變性決定了相關(guān)行政應(yīng)急法規(guī)不可避免地會(huì)出現(xiàn)滯后與空白，進(jìn)而顯現(xiàn)了應(yīng)急指揮決策的靈活與彈性。但是，在現(xiàn)行法律“于法無(wú)據(jù)”的情況下，指揮決策者常常面臨兩難境地：若不及時(shí)發(fā)出指令，則突發(fā)事件將難以遏制;但若及時(shí)發(fā)出指令，又極易被貼上“越權(quán)”“非程序化”“違法”等標(biāo)簽，且在時(shí)間緊迫的條件下，作出的指令不一定是最優(yōu)的，甚至還可能是錯(cuò)誤的。出于個(gè)體趨利避害的本性，指揮決策者也有可能在決策過(guò)程中猶豫推諉、缺乏擔(dān)當(dāng)。為克服當(dāng)前指揮決策隨意性的弊端，有必要建立一套規(guī)范化、程式化的指揮決策流程，使其既可為工作的開展提供操作性步驟，也可為應(yīng)急指揮決策提供法治框架。

一要通過(guò)授權(quán)立法，在相關(guān)行政應(yīng)急法規(guī)中對(duì)應(yīng)急指揮決策進(jìn)行內(nèi)容模糊甚至空白的授權(quán)，賦予應(yīng)急指揮決策機(jī)構(gòu)寬泛的裁量權(quán)，避免實(shí)質(zhì)正當(dāng)?shù)臎Q策受到合法性質(zhì)疑。當(dāng)然，應(yīng)急指揮決策權(quán)的運(yùn)行應(yīng)受到比例原則的制約，避免權(quán)力擴(kuò)張導(dǎo)致權(quán)力濫用進(jìn)而產(chǎn)生合法性質(zhì)疑的新的風(fēng)險(xiǎn)。

二要嘗試制定一部地方性《突發(fā)事件指揮決策指南》并在內(nèi)部試行。該指南在內(nèi)容上應(yīng)以強(qiáng)調(diào)職能分工和工作流程為主，如規(guī)定什么時(shí)候召開新聞發(fā)布會(huì)等。待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，可將指南升級(jí)為地方性條例。

三要通過(guò)建立事后追認(rèn)制度和責(zé)任豁免制度，以消除指揮決策人員的顧慮，使其在指揮決策時(shí)優(yōu)先考慮如何控制和消除突發(fā)事件的負(fù)面影響，不再因擔(dān)心個(gè)人責(zé)任而變得畏手畏腳。指揮決策人員在事發(fā)當(dāng)下要做的就是理性指揮、果斷決策，至于決策是否正確合法，需要在事后予以追認(rèn)①。國(guó)家的相關(guān)法律提出的備案制度可視為立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)急指揮決策權(quán)的監(jiān)督與制約，但當(dāng)前行政應(yīng)急法規(guī)還需進(jìn)一步細(xì)化備案的時(shí)限、方式和審查權(quán)等相關(guān)問(wèn)題[12]。同時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)最大限度地免除指揮決策機(jī)構(gòu)及其人員的責(zé)任，如果下達(dá)的指令出現(xiàn)誤差，只要盡到合理的注意義務(wù)和審慎義務(wù)，可酌情減輕追責(zé)。

（三）完善應(yīng)急指揮決策機(jī)制的支持系統(tǒng)

一要建立健全應(yīng)急指揮決策信息支持平臺(tái)。美國(guó)著名行政法學(xué)者斯蒂芬·布雷耶（Stephen Breyer）認(rèn)為，信息為控制政策的命脈或血液[13]。指揮員掌握的信息是指令作出的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，而當(dāng)前上級(jí)部門獲取信息的渠道主要以下級(jí)報(bào)告為主，一旦下級(jí)部門存在漏報(bào)、瞞報(bào)或緩報(bào)的情形，則指揮決策的及時(shí)性和正確性都將大打折扣。因此，指揮決策的信息來(lái)源渠道應(yīng)去單一化而擇多元化?；ヂ?lián)網(wǎng)智能技術(shù)的發(fā)展為情報(bào)的獲取與傳遞提供了便利，這使得以情報(bào)信息為根本的應(yīng)急指揮決策機(jī)制在快捷性和準(zhǔn)確率上有了大幅提高。同時(shí)，應(yīng)消除“信息孤島”[14]和“信息荒島”現(xiàn)象，打破部門之間的信息壟斷邊界，建立地區(qū)之間、部門之間、條塊之間、行業(yè)之間、軍地之間的信息溝通共享機(jī)制。

二要建立健全應(yīng)急指揮決策智力支持平臺(tái)。在突發(fā)事件應(yīng)急救援與處置過(guò)程中，指揮決策機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)吸納專家學(xué)者，對(duì)專業(yè)性問(wèn)題的處置必須有行業(yè)專家參與決策，此應(yīng)為一項(xiàng)硬規(guī)定。其作用表現(xiàn)在：一可從專業(yè)角度為指揮員提供科學(xué)思路、建言獻(xiàn)策，避免思路狹窄導(dǎo)致決策的錯(cuò)誤;二可作為公眾代表對(duì)指揮決策全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，避免指揮員因?qū)挿菏跈?quán)而失去權(quán)力克制，因盲目武斷而走向人治。

三要提高指揮人員的指揮決策能力。應(yīng)急指揮決策對(duì)指揮人員的要求很高，其必須在時(shí)間及高度不確定的壓力下作出關(guān)鍵性決定[15]，尤其是當(dāng)現(xiàn)實(shí)情境與應(yīng)急預(yù)案無(wú)法有效對(duì)接時(shí)，指揮人員的信心、靈活性及應(yīng)急能力將直接決定應(yīng)急處置的成敗[16]。這要求應(yīng)急指揮人員需要具備準(zhǔn)確運(yùn)用政策法規(guī)、果斷決策、組織協(xié)調(diào)、靈活應(yīng)變等能力，因此，有針對(duì)性地培養(yǎng)和提高領(lǐng)導(dǎo)者的指揮決策能力也是一項(xiàng)十分重要的議題。具體包括：一是提高指揮決策者的法治意識(shí)。隨著行政應(yīng)急法制的完善與健全，指揮決策者應(yīng)改變以往的工作方式，嚴(yán)格依照法律的規(guī)定，即便法律未做詳細(xì)解釋，留有裁量空間，也應(yīng)秉承法治精神、科學(xué)準(zhǔn)則和比例原則等，在權(quán)利與效率之間找尋最佳平衡點(diǎn)。二是加強(qiáng)指揮決策者的責(zé)任意識(shí)。在突發(fā)事件面前，行政首長(zhǎng)的一言一行體現(xiàn)的是一級(jí)政府應(yīng)急管理水平的高低與為民服務(wù)的踐行度。因此，必須重視和加強(qiáng)指揮決策者的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和作風(fēng)建設(shè)，面對(duì)危機(jī)，不能臨陣退縮、敷衍怕事，而應(yīng)不懼困難、勇于擔(dān)當(dāng)，直面矛盾與挑戰(zhàn)。三是提高指揮決策者的業(yè)務(wù)素質(zhì)。指揮決策機(jī)構(gòu)是應(yīng)急處置的中樞，而指揮決策者則是這一中樞的核心。為有效提高指揮決策者的業(yè)務(wù)素養(yǎng)，可定期組織開展培訓(xùn)演練并對(duì)學(xué)習(xí)成果進(jìn)行考核驗(yàn)收，使其熟悉掌握工作流程、職權(quán)職責(zé)，提高組織統(tǒng)籌能力和綜合協(xié)調(diào)能力，從而在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，能做到冷靜鎮(zhèn)定、協(xié)調(diào)有序、從容指揮、果斷決策。有魄力、有能力、有擔(dān)當(dāng)是一名優(yōu)秀指揮決策者的基本素質(zhì)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，上述各項(xiàng)完善指揮決策機(jī)制的方案都必須以法律的形式通過(guò)配置各方主體之間的權(quán)利義務(wù)等方式加以明確，以確保對(duì)指揮決策機(jī)制的優(yōu)化能夠獲得足夠的穩(wěn)定性。

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[責(zé)任編輯：李利林]