葉 飛

(教育部人文社科重點(diǎn)研究基地南京師范大學(xué)道德教育研究所，江蘇 南京 210097)

伴隨著當(dāng)前國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，建構(gòu)“共建共治共享”的治理新格局已經(jīng)成為轉(zhuǎn)型期的重要使命。黨的十九大報(bào)告明確提出了要形成政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的民主參與的治理體系，推動(dòng)多元主體的共同治理。[1]這事實(shí)上要求我們的學(xué)校組織管理也要打破單向度的管理模式，逐漸走向多元主體的合作共治。對(duì)于當(dāng)下學(xué)校組織管理的變革而言，形成一種以各方主體和利益攸關(guān)者為多元中心的合作治理模式，符合當(dāng)前學(xué)校管理模式變革的需要。通過學(xué)校組織的多中心治理格局的建構(gòu)，可以更好地發(fā)揮教育政策制定者、學(xué)校管理者、教師、學(xué)生以及社會(huì)公眾的治理主體性，提升學(xué)校組織管理的公共性、民主性與法治性，從而使學(xué)校治理成為國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要組成部分，在一定程度上推進(jìn)國家以及社會(huì)治理體系的革新與發(fā)展。

一、學(xué)校組織的“多中心治理”：內(nèi)涵及特性

自從20世紀(jì)90年代以來，伴隨著“全球治理委員會(huì)”(Commission on Global Governance)發(fā)布了《我們的全球伙伴關(guān)系》的報(bào)告之后，“多中心治理”(Polycentric Governance)的理念就開始在全球范圍內(nèi)興起，并對(duì)當(dāng)代社會(huì)治理模式的變革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。多中心治理倡導(dǎo)構(gòu)建一種多元性、民主性與包容性的新型管理模式，強(qiáng)調(diào)多元主體在管理活動(dòng)中共享平等的治理權(quán)，從而形成多中心性(polycentricity)的公共治理格局，促進(jìn)多元主體的協(xié)商和共治。[2]著名社會(huì)學(xué)家安東尼·吉登斯(Anthony Giddens)曾把這種“多中心性”視為一種靈活、分散的管理模式，它可以促進(jìn)自治和共治的融合。[3]“多中心治理”理念的重要倡導(dǎo)者邁克爾·博蘭尼(Michael Polanyi)則指出，公共事務(wù)的治理不能僅僅依賴于單一中心的控制化的手段，而是需要依靠多中心的協(xié)商和共治。[4]同時(shí)，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)也探索了公共治理的多中心模型。在《公共事務(wù)的治理之道》一書中，奧斯特羅姆指出，傳統(tǒng)的公共事務(wù)管理往往采取的是單一中心模式，主張以政府為唯一中心或者以市場(chǎng)為唯一中心來解決公共管理問題，最終的結(jié)果往往都是悲劇性的[5]；唯有通過政府、市場(chǎng)、集體以及個(gè)人之間的“多中心性”的自主組織、制度建構(gòu)和合作共治，才能真正促進(jìn)公共事務(wù)的有效治理。綜合以上學(xué)者所提出的理論思想，“多中心治理”在西方學(xué)術(shù)理論領(lǐng)域中大致具有以下幾個(gè)方面的基本內(nèi)涵：第一，多中心治理倡導(dǎo)主體的多元性，它主張不能單純依靠某個(gè)單一主體來完成公共事務(wù)的治理，而是要充分發(fā)揮多元主體的治理合力，形成多主體的共治。正如奧斯特羅姆所談到的，依靠單一中心的治理模式，其最終的結(jié)果往往是悲劇性的；良好的公共治理需要依靠多元主體的共同參與。第二，多中心治理的運(yùn)作機(jī)制及過程所強(qiáng)調(diào)的是公共協(xié)商、民主對(duì)話和合作共治，它主張公共治理的運(yùn)作過程不是“中心”對(duì)“邊緣”的宰制和壓迫，而是多元中心圍繞公共問題展開協(xié)商對(duì)話和民主決策，其所形成的是平等、合作的公民伙伴關(guān)系。第三，多中心治理主張建構(gòu)更加高效、開放的制度體系，保障治理權(quán)力的均衡分配和平等共享，從而推動(dòng)多元主體采取彈性的、靈活的、多樣性的公共治理行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的優(yōu)良治理。

那么，在當(dāng)前中國的學(xué)校組織管理中，多中心治理又具有怎樣的內(nèi)涵及特點(diǎn)呢？結(jié)合中國社會(huì)管理及學(xué)校管理的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為多中心治理在當(dāng)前中國學(xué)校管理中具有以下幾個(gè)方面的基本內(nèi)涵及特點(diǎn)：其一，中國學(xué)校的多中心治理是在政府宏觀指導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃下的多元主體的合作共治。以政府為主導(dǎo)來推動(dòng)多元主體的協(xié)商、合作、共治，是中國治理體系的特色，也是中國治理模式與西方治理模式不同的地方。[6]中國學(xué)校的多中心治理意味著必須在遵循政府宏觀指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，滿足教師、學(xué)生、家長以及社會(huì)公眾等多元主體的公共訴求，形成為不同群體提供教育公共服務(wù)的行動(dòng)體系和參與體系。[7]其二，多中心治理意味著學(xué)校組織管理的過程是一個(gè)公共對(duì)話、民主協(xié)商和共識(shí)生產(chǎn)的過程。學(xué)校組織管理不是依賴于某個(gè)“中心人物”(比如校長、主任)來發(fā)號(hào)施令，不是中心人物對(duì)邊緣人物的控制，而是依托于合作的自主網(wǎng)絡(luò)來建構(gòu)校長、教師、學(xué)生以及家長之間的信任和合作的關(guān)系。這可以促使學(xué)校管理過程更加重視民主協(xié)商和公共對(duì)話的基本原則，使學(xué)校管理成為一個(gè)合作共治、公共參與的過程。其三，多中心治理還意味著學(xué)校組織的治理活動(dòng)是為了追求多元主體的公共利益，而不是為了某個(gè)單一的個(gè)體或者群體的私益。學(xué)校組織管理經(jīng)由均衡化的管理權(quán)力分配以及多元主體之間的協(xié)商共識(shí)，可以更好地實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的共享以及公共利益的確認(rèn)，從而使學(xué)校治理及教育活動(dòng)最大限度地追求學(xué)校、教師、學(xué)生以及家長的公共利益，避免學(xué)校教育被少部分人或者少部分群體的私益所“綁架”。也正因?yàn)槿绱?，多中心治理可以在很大程度上促進(jìn)學(xué)校組織管理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，推動(dòng)學(xué)校組織的善治的形成。

二、多中心治理：學(xué)校組織的“善治”基礎(chǔ)

多中心治理強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)、學(xué)校以及個(gè)人對(duì)公共事務(wù)的共同治理，它的典型特征是倡導(dǎo)多元主體的合作共治。同時(shí)，合作共治是路徑，善治(Good Governance)才是目標(biāo)。[8]基于“共治”來追求“善治”，并通過“善治”來實(shí)現(xiàn)學(xué)校公共利益的最大化，是學(xué)校公共治理的基本要求。從這個(gè)意義上而言，“善治就是公共利益最大化的社會(huì)管理過程，善治的本質(zhì)特征就在于政府與公眾對(duì)公共生活的合作管理”[9]。俞可平教授進(jìn)一步指出，善治的基本要素包括了合法性(legitimacy)、透明性(transparency)、責(zé)任性(accountability)、法治性(rule of law)、效益性(effectiveness)等。[10]由此觀之，學(xué)校善治事實(shí)上正是學(xué)校公共利益最大化的一種管理活動(dòng)及管理過程，它強(qiáng)調(diào)通過民主平等的、公開透明的、責(zé)任明確的、法治的方式來實(shí)現(xiàn)學(xué)校公共治理，推動(dòng)政府、學(xué)校、教師以及學(xué)生等多元主體更好地參與學(xué)校公共事務(wù)，追求多元主體的公共利益。這整個(gè)過程體現(xiàn)著“多中心性”的治理原則，并通過這種“多中心性”來不斷提升學(xué)校治理的質(zhì)量和效果。顯然，多中心治理可以為學(xué)校善治提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，它能夠更好地推動(dòng)學(xué)校公共治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(一)多中心治理可以為學(xué)校善治提供觀念認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)

在傳統(tǒng)的學(xué)校組織管理觀念當(dāng)中，人們往往傾向于把學(xué)校組織管理視為單向度的管理、規(guī)范和控制的過程。這種錯(cuò)誤的觀念認(rèn)識(shí)極易導(dǎo)致教育政策制定者、學(xué)校管理者、教師以及學(xué)生之間形成自上而下的單向度的垂直控制關(guān)系，使得學(xué)校組織管理的權(quán)力更多地集中于管理者和決策者，而廣大的教師和學(xué)生則不得不在學(xué)校管理活動(dòng)中處于邊緣的位置，他們的參與管理的積極性往往遭受壓抑乃至消解。在這種情況下，正如理查德·博克斯(Richard C.Box)所指出的，學(xué)校組織管理就非常容易陷入工具理性主義的誤區(qū)，即教師和學(xué)生被視為實(shí)現(xiàn)教學(xué)業(yè)績或者考試目標(biāo)的工具，被“轉(zhuǎn)化成為生產(chǎn)機(jī)器上一個(gè)被控制的零部件”[11]，從而日益喪失自身在學(xué)校組織管理中的主體身份和主體意識(shí)。理查德·博克斯的觀點(diǎn)對(duì)于中國學(xué)校而言無疑也具有重要的借鑒和啟示意義。多中心治理的提出，正是希望打破這種錯(cuò)誤的觀念認(rèn)識(shí)，讓大家更加清楚地認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)管理觀念的工具理性主義及其垂直控制模式所帶來的嚴(yán)重問題，同時(shí)倡導(dǎo)把學(xué)校組織管理真正打造成為一個(gè)具有民主平等性、公開透明性的多中心治理模式，促進(jìn)廣大教師和學(xué)生在學(xué)校組織管理中的主體參與和合作共治。多中心治理理念主張，學(xué)校組織管理不能由單一中心來展開垂直控制式的管理，而是必須引入政府、學(xué)校、教師、學(xué)生以及家長等多元治理主體的積極參與，在堅(jiān)持政府的宏觀管理及規(guī)劃指導(dǎo)下不斷推進(jìn)治理權(quán)力的均衡性與多中心性，不斷強(qiáng)化和落實(shí)多元治理主體在學(xué)校公共管理中的平等資格與權(quán)利，從而使原本處于邊緣位置的教師、學(xué)生以及家長也能夠共享治理權(quán)力，成為學(xué)校組織管理活動(dòng)中的主人。也正因?yàn)槿绱?，多中心治理使大家能夠更好地?cái)[脫傳統(tǒng)管理觀念的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，給當(dāng)前的學(xué)校組織管理帶來一種合作共治的新管理觀念，通過這種新觀念，學(xué)校組織管理可以在政府宏觀管理、法律權(quán)威秩序之下充分發(fā)揮教師、學(xué)生以及家長的治理主體性，形成學(xué)校組織管理中的多元互信、平等合作的治理伙伴關(guān)系，最終也才能更好地實(shí)現(xiàn)學(xué)校的善治。顯然，多中心治理可以使學(xué)校組織管理更深刻地凸顯出公共性、民主性與法治性的內(nèi)涵，可以為學(xué)校善治奠定更加堅(jiān)實(shí)的觀念認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)。

(二)多中心治理可以為學(xué)校善治提供制度體系的基礎(chǔ)

學(xué)校善治的實(shí)現(xiàn)不僅需要觀念認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)，同時(shí)還需要制度體系的支撐。依法治理、民主共治的制度體系是學(xué)校善治的制度基礎(chǔ)。在當(dāng)前學(xué)校組織管理中，我們看到民主法治的制度體系的建設(shè)依然需要不斷加強(qiáng)。一方面，學(xué)校管理中的民主協(xié)商及決策機(jī)制依然有不夠健全和完善之處，學(xué)校民主制度建設(shè)“雖然已在許多領(lǐng)域取得了進(jìn)展，但是離人們的要求還有不小的距離”[12]，這不利于學(xué)校善治的實(shí)現(xiàn)；另一方面，學(xué)校的依法治理的制度體系建設(shè)也存在一些問題，有法不依、違法不究、執(zhí)法不嚴(yán)等現(xiàn)象依然存在，比如違法違規(guī)亂收費(fèi)、侵犯學(xué)生的受教育權(quán)、侵犯學(xué)生的隱私權(quán)等問題屢禁不止，這使得學(xué)校善治也面臨著法治層面的困境。顯然，學(xué)校組織的多中心治理理念的提出，正是希望在學(xué)校組織管理中引入多元主體的公共治理，來建立和健全學(xué)校組織的民主法治制度體系，為學(xué)校善治提供制度的基礎(chǔ)。多中心治理的基礎(chǔ)作用體現(xiàn)在：一方面，多中心治理可以為學(xué)校善治提供民主管理、民主協(xié)商的制度基礎(chǔ)。多中心治理強(qiáng)調(diào)學(xué)校管理者、教師以及學(xué)生等都處于學(xué)校治理的中心環(huán)節(jié)，從而摒棄了“中心”對(duì)“邊緣”的壓迫性和宰制性，可以更好地建構(gòu)以多元主體的合作網(wǎng)絡(luò)體系為核心的民主管理制度，形成公共對(duì)話、民主協(xié)商的管理決策機(jī)制。這可以更好地保障教師和學(xué)生的公共治理的參與權(quán)，推動(dòng)學(xué)校民主制度的建設(shè)，提升學(xué)校組織管理中的民主性與平等性。另一方面，多中心治理強(qiáng)調(diào)在堅(jiān)守法治精神、遵循法治程序的基礎(chǔ)上展開多元主體的合作治理，它反對(duì)主觀專斷性的“人治”，強(qiáng)調(diào)依法治理的“法治”。[13]正如俞可平教授所指出的，多中心治理的基本要素中本身就包含著“合法性”和“法治性”[10]，也可以說，多中心治理主張合法之治、依法之治，以法治為公共治理的準(zhǔn)繩。在學(xué)校組織管理中，依法治校、依法施教與多中心治理可以有機(jī)地融合在一起，它強(qiáng)調(diào)多元主體以合乎法律的方式，在民主法治程序下展開協(xié)商合作、共同治理。這可以促進(jìn)學(xué)校的依法治理體系的構(gòu)建，推進(jìn)學(xué)校治理的民主化與法治化。

(三)多中心治理可以為學(xué)校善治提供價(jià)值體系的基礎(chǔ)

學(xué)校善治的實(shí)現(xiàn)還需要自由、平等、公正等社會(huì)主義核心價(jià)值觀體系的基礎(chǔ)性支撐；缺乏這種價(jià)值體系的基礎(chǔ)，學(xué)校很難實(shí)現(xiàn)自由之治、平等之治和公正之治，同時(shí)也就很難真正實(shí)現(xiàn)學(xué)校善治。事實(shí)上，多中心治理不僅是一種管理模式，還蘊(yùn)含著深刻的價(jià)值內(nèi)涵，它可以為學(xué)校善治奠定堅(jiān)實(shí)的價(jià)值體系的基礎(chǔ)。在當(dāng)前的學(xué)校組織管理中，我們依然可以看到違背社會(huì)主義核心價(jià)值觀體系的教育行為或教育現(xiàn)象，比如歧視學(xué)生、排斥學(xué)生、對(duì)學(xué)生進(jìn)行等級(jí)劃分，等等。這些現(xiàn)象事實(shí)上都違背了自由、平等、公正等核心價(jià)值觀。多中心治理可以對(duì)這些不良現(xiàn)象進(jìn)行有效矯治，為學(xué)校組織的自由之治、平等之治、公正之治提供更加堅(jiān)實(shí)的價(jià)值基礎(chǔ)。其一，多中心治理強(qiáng)調(diào)對(duì)自由的價(jià)值原則的遵循和堅(jiān)守，它主張個(gè)體是自由自主的，學(xué)校組織管理是以個(gè)體的自由為基礎(chǔ)來建立自主性的合作共治體系，最終實(shí)現(xiàn)自主管理和合作治理的融合。[14]多中心治理所最為在意的是，學(xué)校公共管理活動(dòng)有沒有真正尊重多元主體的自由和自主，它強(qiáng)調(diào)通過發(fā)揮多元主體的自主性和選擇性來實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的有效治理。這事實(shí)上為學(xué)校善治奠定了自由的價(jià)值理念及基礎(chǔ)。其二，多中心治理還強(qiáng)調(diào)平等的價(jià)值原則，它主張?jiān)诙嘣卫碇黧w之間(教育政策的制定者、學(xué)校管理者、教師和學(xué)生、家長等)建立起平等的主體間關(guān)系，反對(duì)學(xué)校管理中的專斷性和等級(jí)性。[15]通過對(duì)多元主體的平等身份的尊重和支持，多中心治理可以對(duì)廣大教師和學(xué)生進(jìn)行治理的“賦權(quán)”(empowerment)，使他們具有平等的資格和權(quán)利參與公共事務(wù)管理。這可以為學(xué)校善治奠定平等的價(jià)值理念及基礎(chǔ)。其三，多中心治理還強(qiáng)調(diào)了公正的價(jià)值原則，它主張學(xué)校組織治理的公共權(quán)力以及公共利益的分配應(yīng)當(dāng)是公平正義的，學(xué)校管理者、教師以及學(xué)生共享平等的身份及權(quán)利；同時(shí)，學(xué)校管理者應(yīng)當(dāng)通過公平正義的方式來提升學(xué)校的公共管理及教育教學(xué)的質(zhì)量，為廣大的教師、學(xué)生以及家長帶來更多的公共利益。因而，在多中心治理的公正價(jià)值的導(dǎo)向下，學(xué)校的善治將得到更好的保障和維護(hù)。通過對(duì)于自由、平等、公正等價(jià)值原則的強(qiáng)調(diào)，多中心治理可以推動(dòng)學(xué)校組織管理更好地遵循自由、平等、公正等核心價(jià)值，使學(xué)校公共治理成為真正意義上的“善治”。

三、多中心治理的建構(gòu)：學(xué)校組織管理的變革路徑

多中心治理的理念致力于建構(gòu)以多元主體共治為核心的學(xué)校管理模式，它在遵循政府宏觀管理的基礎(chǔ)上把學(xué)校、教師、學(xué)生以及家長等多元治理力量都納入學(xué)校治理體系當(dāng)中，展開公共協(xié)商、共識(shí)生產(chǎn)和民主決策，發(fā)揮出民主共治的合力。這可以使學(xué)校組織管理擺脫單向度控制的弊病，激發(fā)多元主體的治理積極性，促進(jìn)學(xué)校組織管理的效果和質(zhì)量的全面提升。當(dāng)然，關(guān)鍵的問題在于，學(xué)校組織管理如何才能更好地實(shí)現(xiàn)多中心治理呢？多中心治理體系的建構(gòu)需要我們對(duì)當(dāng)前學(xué)校公共管理模式進(jìn)行哪些方面的改進(jìn)呢？筆者認(rèn)為，為了更好地實(shí)現(xiàn)學(xué)校組織的多中心治理，我們需要做好以下幾個(gè)方面的重要工作。

(一)推進(jìn)政府主導(dǎo)下教育行政管理的適度分權(quán)與依法行政

學(xué)校組織的多中心治理不僅要重視政府的宏觀管理及統(tǒng)籌指導(dǎo)，同時(shí)還要在政府的宏觀指導(dǎo)下不斷發(fā)揮各級(jí)各類學(xué)校的辦學(xué)自主性，全面激發(fā)學(xué)校的辦學(xué)活力。因此，從學(xué)校外部的宏觀管理環(huán)境而言，多中心治理的構(gòu)建需要在政府宏觀管理與學(xué)校自主自治之間形成一種有機(jī)的平衡關(guān)系。這并非為了弱化政府的管理職責(zé)，而是旨在通過引入多元主體來“與政府在特定的領(lǐng)域進(jìn)行合作，分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任”[16]，從而提升政府管理的質(zhì)量和效果。在當(dāng)前的教育行政管理機(jī)制中，政府管理責(zé)任過大易于導(dǎo)致政府部門及工作人員負(fù)擔(dān)過重，同時(shí)易于導(dǎo)致學(xué)校辦學(xué)自主性和積極性的不足。正因?yàn)槿绱?，教育行政管理機(jī)制的變革方向在于，要增強(qiáng)更具有多中心性的管理秩序和管理格局，在堅(jiān)持政府的宏觀管理和統(tǒng)一指導(dǎo)下，在政府和學(xué)校之間進(jìn)行適度的分權(quán)，打破“強(qiáng)勢(shì)政府與弱勢(shì)學(xué)校之間的不平衡關(guān)系，改變直接行政命令、事無巨細(xì)的行政管理風(fēng)格，提升教育行政方式的民主化水平”[17]。由此，政府與學(xué)校之間就建立起了更加均衡的行政管理關(guān)系：政府通過整體規(guī)劃和宏觀管理來規(guī)范、指導(dǎo)學(xué)校的發(fā)展和完善，學(xué)校則在政府宏觀管理之下展開自主管理和多元?jiǎng)?chuàng)新，從而形成一種相得益彰、相互促進(jìn)的公共治理格局。

同時(shí)，在教育行政管理中，政府和學(xué)校都必須堅(jiān)持依法行政和依法辦學(xué)。多中心治理雖然強(qiáng)調(diào)治理主體可以按照自主的意愿來展開治理行動(dòng)，但是，不論是政府行政還是學(xué)校辦學(xué)，都必須堅(jiān)持以法律為準(zhǔn)繩，都必須依法行政、依法辦學(xué)，否則必然要遭受法律的嚴(yán)厲懲罰。從政府行政的角度而言，政府必須在依法行政的基礎(chǔ)上嚴(yán)格規(guī)范自身的行政管理行為，并且依法規(guī)范所轄學(xué)校的招生錄取、收費(fèi)繳費(fèi)、擇校轉(zhuǎn)校等問題，對(duì)所轄學(xué)校的違法、違規(guī)行為予以規(guī)范和懲處，推進(jìn)有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的教育法治體系的生成和發(fā)展。同時(shí)，政府部門還應(yīng)當(dāng)建立和健全法治監(jiān)督的機(jī)制和平臺(tái)，使社會(huì)公眾可以對(duì)違法違規(guī)行為展開及時(shí)的監(jiān)督，以促進(jìn)違法違規(guī)行為的查處和懲治。另外，從學(xué)校的角度而言，學(xué)校的辦學(xué)行為、管理行為以及教學(xué)行為等也必須嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)來展開，嚴(yán)格執(zhí)行中華人民共和國《教育法》《義務(wù)教育法》《教師法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。學(xué)校要依法辦學(xué)，教師要依法施教，切實(shí)保障和維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益，包括學(xué)生的受教育權(quán)、平等權(quán)、自由表達(dá)權(quán)、隱私權(quán)等。學(xué)校和教師不得以任何形式侵犯學(xué)生的基本權(quán)利及人格尊嚴(yán)，對(duì)侵權(quán)行為要依法予以嚴(yán)懲。通過政府層面和學(xué)校層面的依法治理體系的建構(gòu)，可以推動(dòng)學(xué)校多中心治理始終堅(jiān)持走在依法治理的軌道之上，確保政府管理與學(xué)校辦學(xué)均符合法治的精神，從而更好地保障、維護(hù)和提升多元主體的合法權(quán)益。

(二)優(yōu)化學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的民主參與和社團(tuán)自治

建構(gòu)學(xué)校組織的多中心治理秩序，從外部層面而言需要推進(jìn)政府主導(dǎo)下教育行政管理的適度分權(quán)與依法行政，促進(jìn)政府與學(xué)校之間的合作共治。同時(shí)，從學(xué)校內(nèi)部而言，多中心治理秩序的建立還需要不斷完善學(xué)校內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，使學(xué)校內(nèi)部形成以學(xué)校管理者、教師、學(xué)生以及家長為主體的多中心結(jié)構(gòu)，充分尊重教師、學(xué)生以及家長的治理權(quán)，發(fā)揮多元主體的治理作用。這就要求學(xué)校要建立起民主參與的治理機(jī)制，不斷優(yōu)化和完善“教代會(huì)”“學(xué)代會(huì)”“家委會(huì)”等組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)和功能，在學(xué)校重要公共事務(wù)中引入教師、學(xué)生以及家長等多元主體的公共協(xié)商機(jī)制，保障多元主體在公共事務(wù)中具有投出關(guān)鍵“一票”的資格和權(quán)利。同時(shí)，學(xué)校民主參與機(jī)制的建立，也意味著學(xué)校管理者要轉(zhuǎn)變自身的管理風(fēng)格，實(shí)現(xiàn)從“專斷式”管理向“共治式”管理的轉(zhuǎn)變。長久以來，我們的學(xué)校組織管理過度強(qiáng)調(diào)少數(shù)學(xué)校管理者(比如校長、副校長、主任)的管理權(quán)威，主張自上而下地展開管理決策。[18]這事實(shí)上非常容易導(dǎo)致學(xué)校組織管理成為機(jī)械性的垂直管理，廣大的教師和學(xué)生只能處于“被管理”的地位，缺乏民主參與的機(jī)會(huì)。因此，為了更好地實(shí)現(xiàn)多中心的治理秩序，學(xué)校管理者有必要轉(zhuǎn)變自身的管理觀念及管理行為，增進(jìn)管理活動(dòng)的民主性。一方面，要轉(zhuǎn)變管理觀念，形成民主管理和民主決策的觀念意識(shí)。觀念的轉(zhuǎn)變是最為艱難的，又是最具根本性的。只有形成了民主管理、民主決策的觀念意識(shí)，并且在學(xué)校的公共事務(wù)管理中引入教師和學(xué)生的民主參與，比如，在學(xué)校的校紀(jì)校規(guī)的制定、學(xué)校的重大獎(jiǎng)懲的實(shí)施、學(xué)校的公共物品的保護(hù)等公共管理活動(dòng)中充分引入教師和學(xué)生的民主參與，學(xué)校管理者才能真正理解和體驗(yàn)民主管理、民主決策的重大價(jià)值，也才能真正意識(shí)到自己是一個(gè)“共治式的管理者”，自覺地去尊重教師和學(xué)生的合法權(quán)益，在觀念意識(shí)上達(dá)到民主治理的要求。另一方面，在管理行為的層面上，學(xué)校管理者必須主動(dòng)地下放自己的一部分管理權(quán)，自覺地保障教師和學(xué)生的管理權(quán)，比如在學(xué)校日常管理活動(dòng)、班級(jí)管理活動(dòng)、校園文化建設(shè)活動(dòng)等方面，充分尊重教師和學(xué)生的平等的管理權(quán)，讓廣大的教師和學(xué)生能夠積極參與其中，從而建構(gòu)起學(xué)校管理者、教師與學(xué)生之間的更加平等的管理關(guān)系與人際關(guān)系。唯有如此，在學(xué)校管理者、教師和學(xué)生之間才能形成多中心性的治理秩序，推動(dòng)學(xué)校的良善之治。

學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善，還需要發(fā)揮學(xué)生社團(tuán)的自治作用。學(xué)生社團(tuán)是激發(fā)學(xué)生主體精神的重要平臺(tái)，是團(tuán)結(jié)學(xué)生治理力量的重要途徑，它可以使學(xué)生作為一個(gè)群體(而不只是作為個(gè)體)來參與學(xué)校的公共治理，對(duì)學(xué)校公共生活以及公共事務(wù)展開批判、監(jiān)督、創(chuàng)新和改善的工作，從而更好地發(fā)揮學(xué)生的治理主體作用。在社團(tuán)生活中，學(xué)生“可以形成自己的獨(dú)立人格，增強(qiáng)主體意識(shí)”[19]，從而更好地在學(xué)校公共事務(wù)的治理活動(dòng)中發(fā)揮出重要作用。多中心治理秩序需要重視學(xué)生社團(tuán)的建設(shè)，鼓勵(lì)學(xué)生以社團(tuán)組織的方式來參與學(xué)校公共事務(wù)的治理，從而既能夠促進(jìn)學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善，又能夠促進(jìn)學(xué)生的主體人格和參與精神的發(fā)展。這就要求做好以下方面的工作：一是要鼓勵(lì)學(xué)生去創(chuàng)建各種類型的社團(tuán)組織，比如慈善活動(dòng)社團(tuán)、志愿者社團(tuán)、環(huán)境保護(hù)社團(tuán)等。在社團(tuán)組織的創(chuàng)建過程中，學(xué)生可以不斷發(fā)揮自己的主體精神和公民參與意識(shí)，在潛移默化中學(xué)會(huì)以民主、平等、合作的方式來處理公共問題。同時(shí)，社團(tuán)組織還可以讓學(xué)生團(tuán)結(jié)在一起，在學(xué)校的公共管理、公益活動(dòng)、志愿者活動(dòng)當(dāng)中發(fā)揮出主體作用。二是要鼓勵(lì)學(xué)生社團(tuán)在班級(jí)公共治理以及學(xué)校公共治理中承擔(dān)治理主體的責(zé)任，在實(shí)踐中發(fā)展自身的治理意識(shí)和能力。比如，引導(dǎo)學(xué)生社團(tuán)積極參與學(xué)校和班級(jí)的日常性的紀(jì)律活動(dòng)、管理活動(dòng)，參與學(xué)校和班級(jí)的規(guī)章制度的制定、討論和實(shí)施的活動(dòng)，從而在參與治理中逐漸成長為優(yōu)秀的治理者，承擔(dān)起治理主體的責(zé)任，同時(shí)也促進(jìn)學(xué)校以及班級(jí)的公共事務(wù)治理的改進(jìn)與完善。

(三)構(gòu)建多元協(xié)商共治的治理伙伴關(guān)系

學(xué)校組織的多中心治理秩序的建構(gòu)，不僅需要外部層面的教育行政機(jī)制的改進(jìn)以及內(nèi)部層面的學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善，同時(shí)它還需要能夠溝通內(nèi)外部的治理伙伴關(guān)系及其多元協(xié)調(diào)機(jī)制的創(chuàng)建，從而更好地促進(jìn)學(xué)校公共事務(wù)的高效治理。

一直以來，由于缺乏“治理伙伴關(guān)系”(partnership of governance)及其多元協(xié)調(diào)機(jī)制，當(dāng)學(xué)校發(fā)生重大的公共管理問題或者公共事故(比如學(xué)生在校期間的重大安全事故、教學(xué)事故、人身傷害事故等)的時(shí)候，這些重大事故或問題往往得不到及時(shí)、有效的解決，甚至?xí)霈F(xiàn)學(xué)校、教師以及家長之間相互推諉責(zé)任、互相指責(zé)對(duì)方等不良現(xiàn)象的產(chǎn)生，使得涉事各方的利益均遭受損失，甚至使學(xué)校的名譽(yù)、教師的聲譽(yù)、學(xué)生的權(quán)益等嚴(yán)重受損。這顯然不利于學(xué)校善治的實(shí)現(xiàn)?；诖朔N狀況，筆者認(rèn)為在當(dāng)前的學(xué)校組織管理中，有必要通過構(gòu)建治理伙伴關(guān)系來處理學(xué)校重大公共事務(wù)，引入多元主體(包括政府、學(xué)校、教師、學(xué)生以及家長)來共同參與學(xué)校重大公共事務(wù)的協(xié)商治理。治理伙伴關(guān)系可以依托于“教代會(huì)”“學(xué)代會(huì)”“學(xué)校治理委員會(huì)”“學(xué)生聽證會(huì)”等組織形式，通過召集校方代表、教師代表、學(xué)生代表、家長代表等參與學(xué)校重大公共問題的民主協(xié)商、對(duì)話、審議、投票和決策，對(duì)學(xué)校重大公共問題或公共事故進(jìn)行及時(shí)、準(zhǔn)確的反應(yīng)和解決，保障各方主體的合法權(quán)益。在這種情況下，互相指責(zé)、互相推諉以及“踢皮球”等現(xiàn)象將得到更加有效的解決，而各方主體的公共利益可以得到更好的保護(hù)和促進(jìn)。

政府、學(xué)校、教師和學(xué)生等多元主體結(jié)成了合作共治的伙伴關(guān)系，作為治理主體均可以積極參加學(xué)校公共事務(wù)的民主討論和公共協(xié)商，這有利于加強(qiáng)和改善政府、學(xué)校以及學(xué)生、家長之間的溝通合作關(guān)系，形成治理的合力，全面提升學(xué)校公共治理的質(zhì)量。其一，它可以增強(qiáng)政府與學(xué)校之間的溝通和聯(lián)系，使得政府的宏觀指導(dǎo)和政策意見能夠更好地傳遞給學(xué)校，保障政府政策的落實(shí)，提升政府管理的效能。同時(shí)，它也可以使學(xué)校更好地把自身的困難和問題及時(shí)地反饋給政府，讓政府更加了解學(xué)校的實(shí)際困難，共同思考解決困難和問題的有效策略。經(jīng)由“政—校”之間的良好的協(xié)商對(duì)話和溝通合作，可以共同尋找出學(xué)校治理的良策，提高學(xué)校治理的效能。其二，它還可以加強(qiáng)學(xué)校、教師、學(xué)生以及家長的多元主體溝通，學(xué)?？梢愿逦乇磉_(dá)自身的管理舉措及教育舉措，而學(xué)生以及家長也可以更充分地表達(dá)自己的意見，并對(duì)學(xué)校公共管理展開民主監(jiān)督。這可以形成“家—校”之間的良好的合作共治關(guān)系，促進(jìn)家校的有效溝通和合作，有利于學(xué)校公共管理問題的解決?？偠灾?，通過治理伙伴關(guān)系的建立和健全，可以增強(qiáng)政府、學(xué)校、教師、學(xué)生以及家長等多元主體的合作關(guān)系和信任關(guān)系，從而使多元主體在學(xué)校公共事務(wù)管理中形成治理的合力，最終為學(xué)校善治的實(shí)現(xiàn)提供更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和保障。