李 鵬, 王秦俊

(山西農(nóng)業(yè)大學(xué) a. 林學(xué)院, b. 新農(nóng)村發(fā)展研究院, 山西 太谷 030801)

2019年4月,中共中央國務(wù)院發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》,從政策層面再次要求政府部門強(qiáng)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的管理服務(wù)工作。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,農(nóng)村土地是關(guān)鍵要素;推進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn),是優(yōu)化農(nóng)村資源配置、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的重要舉措。而推動(dòng)并保障農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn),政府部門的作用不可替代,其職能發(fā)揮優(yōu)劣直接關(guān)系到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的成效。從某種意義上講,政府部門加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理服務(wù),促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),可為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。

一、 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵界定及其制度演進(jìn)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要包括土地歸屬關(guān)系的流轉(zhuǎn)與土地利用關(guān)系的流轉(zhuǎn)兩種形式。其中,土地歸屬關(guān)系的流轉(zhuǎn)是指土地所有權(quán)關(guān)系的轉(zhuǎn)變,比如可以通過土地征收實(shí)現(xiàn);土地利用關(guān)系的流轉(zhuǎn)是指在土地所有權(quán)歸集體所有的前提下,土地利用關(guān)系的主體發(fā)生轉(zhuǎn)變,比如可以通過土地出租實(shí)現(xiàn)[1]。本文所指農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)特指農(nóng)村土地利用關(guān)系的流轉(zhuǎn),即農(nóng)村土地“三權(quán)分置”下的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。其內(nèi)涵主要是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有、承包權(quán)歸原農(nóng)戶所有的前提下,遵循依法有償自愿、不改變土地利用性質(zhì)和農(nóng)業(yè)用途、不侵害農(nóng)民土地權(quán)益的原則,土地出讓方在土地承包期限內(nèi)以轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓等符合國家法律規(guī)定的形式,將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給受讓方的過程[2]。基于法律法規(guī)和政策層面的界定,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式主要包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押及符合法律和政策的其他形式。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中,也存在繼承、贈(zèng)與、土地入市、反租倒包等形式。

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度演進(jìn)大致經(jīng)歷5個(gè)階段。

1.政策禁止階段(1953—1981年)

國家對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義改造后,一直到改革開放初期,在憲法法律層面全面禁止農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),不允許任何組織或者個(gè)人以侵占、買賣、出租及其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。

2.政策松動(dòng)階段(1982—1987年)

1982年開始,我國農(nóng)村改革史上首輪“五個(gè)一號(hào)文件”實(shí)施,先從國家政策層面允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),比如鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中[3]。1987年1月,中共中央政治局發(fā)出的《把農(nóng)村改革引向深入》指出,要有計(jì)劃地建立改革試驗(yàn)區(qū)。隨后,國家先后批復(fù)了某些沿海發(fā)達(dá)省市就土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)進(jìn)行試驗(yàn)[4]。

3.法律開禁階段(1988—2002年)

我國先后修訂了《憲法》《土地管理法》,允許農(nóng)村土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。隨后,《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見的通知》《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》等規(guī)范性文件實(shí)施,進(jìn)一步細(xì)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策規(guī)定。

4.法律規(guī)范階段(2003—2010年)

《農(nóng)村土地承包法》于2003年頒布實(shí)施,從法律層面肯定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)[3]704。隨后,《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)節(jié)仲裁法》等法律法規(guī)頒布實(shí)施,為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)構(gòu)建起較為全面的法律保障。

5.政策助推階段(2011年至今)

國家持續(xù)強(qiáng)調(diào)健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度,鼓勵(lì)創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式。特別是近年來,國家政策層面允許探索農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”改革,并賦予融資擔(dān)保權(quán)等權(quán)利,積極推動(dòng)農(nóng)用地的資本化。系列政策的出臺(tái)體現(xiàn)了中央政府對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新認(rèn)識(shí)和新判斷:農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手,推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要強(qiáng)化制度建設(shè)和管理規(guī)范。

二、 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中政府職能缺位的主要表現(xiàn)

近年來,各級(jí)政府為推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),進(jìn)行了大量積極有益的實(shí)踐探索,這些都為今后鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供了重要經(jīng)驗(yàn)。然而,由于受到法律法規(guī)、流轉(zhuǎn)機(jī)制、機(jī)構(gòu)設(shè)置等因素影響,政府部門在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中職能缺位問題依然存在,主要表現(xiàn)在3個(gè)方面。

1.農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)相對(duì)滯后

健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度,實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)有法可依、有章可循,是全面推進(jìn)依法治國的內(nèi)在要求,也是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵內(nèi)容。而當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度建設(shè)相對(duì)滯后,主要體現(xiàn)在3個(gè)層面:

(1) 規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序的相關(guān)立法滯后。2014年以來,我國積極推動(dòng)農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”,推動(dòng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革[5]。然而,在圍繞“三權(quán)分置”的相關(guān)法律法規(guī)和制度規(guī)定中,對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范問題缺少詳實(shí)的指導(dǎo)性規(guī)定[6],缺少法律依據(jù)的程序規(guī)范,顯然其效力有限。

(2) 規(guī)范政府行為失范的相關(guān)立法滯后。政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”,具有自利性[7]。這種自利性表現(xiàn)為在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中,自行行使土地流轉(zhuǎn)權(quán)限,或盲目擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模,或限制農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)土地,而這些政府行為的產(chǎn)生缺少有效的法律及制度監(jiān)督。

(3) 規(guī)范管理部門職責(zé)的相關(guān)立法滯后。當(dāng)前,政府部門作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的推動(dòng)者、管理者和服務(wù)者,存在管理部門職責(zé)不清的問題。如農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理部門負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和管理,自然資源管理部門負(fù)責(zé)土地用途管理。但在實(shí)踐過程中,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后用途性質(zhì)發(fā)生轉(zhuǎn)變,政府部門之間存在相互推諉的現(xiàn)象。而政府部門行政不作為的追究難度系數(shù)較大,亟待法律法規(guī)或制度層面予以核定。

2.農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理相對(duì)欠缺

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)亟待加強(qiáng)規(guī)范管理,這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要保證。當(dāng)前,在加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理過程中還存在一些急需解決的問題。

(1) 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同管理不規(guī)范。雖然隨著農(nóng)民維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng),農(nóng)戶之間土地流轉(zhuǎn)由過去多為口頭協(xié)議逐漸向簽訂書面協(xié)議過渡,但是簽訂的書面協(xié)議存在諸多不規(guī)范的問題,極易產(chǎn)生合同糾紛。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理部門作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的管理部門,廣泛存在“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶的事情”的意識(shí),缺少加強(qiáng)合同管理服務(wù)的主動(dòng)性。而這樣造成的危害很多,如農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同規(guī)范文本不知曉、不使用,為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛埋下隱患。

(2) 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理引導(dǎo)不到位。當(dāng)前仍以農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)為主,難以克服兩大瓶頸問題。①流轉(zhuǎn)相對(duì)無效率。期限相對(duì)較短、收益相對(duì)較少,流轉(zhuǎn)雙方均沒有相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期[8]。②流轉(zhuǎn)較難成規(guī)模。受限于信息不對(duì)稱等多種因素,較難向種糧大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社集中,難以有效改變土地分散種植經(jīng)營(yíng)的局面。這些都需要政府部門結(jié)合地方實(shí)際情況,主動(dòng)加強(qiáng)管理引導(dǎo),而在實(shí)踐操作中卻很難看到政府部門的“身影”。

(3) 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛案件難處理。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)事實(shí)存在,但無證據(jù)、無依據(jù)的所謂“事實(shí)流轉(zhuǎn)”引發(fā)的土地流轉(zhuǎn)糾紛案件在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)案件中占較大比重,這是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理部門面臨的重要難題之一。此外,個(gè)別行政村干部變動(dòng)頻繁、土地承包檔案保管不當(dāng)?shù)纫蛩?也在一定程度上直接或間接引發(fā)土地流轉(zhuǎn)糾紛[2]36。如何有效處理好這些土地流轉(zhuǎn)糾紛案件,這也是對(duì)政府部門行政管理能力的考驗(yàn)。

3.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主動(dòng)服務(wù)相對(duì)不足

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中,政府部門在建立流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、強(qiáng)化政策宣傳、推進(jìn)工作創(chuàng)新等方面有著不可替代的重要作用,而當(dāng)前這些方面恰恰存在職能缺位的問題。

(1) 大多數(shù)地區(qū)沒有建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多是農(nóng)民自發(fā)的,承包經(jīng)營(yíng)雙方供需信息不對(duì)稱,有的農(nóng)民愿意流轉(zhuǎn)土地卻找不到受讓方,有的種糧大戶愿意轉(zhuǎn)入土地卻找不到轉(zhuǎn)出方。 “土地流出—土地流轉(zhuǎn)中介組織—土地流入”的土地流轉(zhuǎn)模式還未形成[9],缺乏農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)或中介組織來匯總、發(fā)布相關(guān)信息。在這樣的市場(chǎng)條件下,最直接的影響就是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)半徑、規(guī)模和成效極為受限。

(2) 開展有效政策宣傳力度不夠。各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策宣傳機(jī)制不健全,政府部門對(duì)相關(guān)政策法規(guī)宣傳較少,農(nóng)民對(duì)相關(guān)政策認(rèn)知理解不到位。如有些農(nóng)民思想有疑慮,怕流轉(zhuǎn)失去土地,僅滿足于守土經(jīng)營(yíng)或交親戚耕種[10];有些農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策不清楚,自行簽訂流轉(zhuǎn)合同,條款不全、責(zé)權(quán)不明等。

(3) 大多沒有主動(dòng)創(chuàng)新工作意識(shí)?；鶎诱块T推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)謹(jǐn)慎有余、創(chuàng)新不足,缺少主動(dòng)服務(wù)意識(shí)和創(chuàng)新工作意識(shí)。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)培育、價(jià)格評(píng)估機(jī)制建立、農(nóng)業(yè)政策性基金設(shè)立、農(nóng)村勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障體系構(gòu)建等方面均存在不同程度的職能缺位問題,而這些問題都需要政府部門積極探索解決的措施。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)堅(jiān)持的基本原則

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下推進(jìn)農(nóng)村土地依法有序流轉(zhuǎn),必須以國家法律法規(guī)及政策要求作為各項(xiàng)工作開展的行動(dòng)指南,按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施要求,堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)作用與發(fā)揮政府作用、農(nóng)村土地自愿流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、健全管理機(jī)制與創(chuàng)新流轉(zhuǎn)形式相結(jié)合,穩(wěn)步為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺建立土地要素作保證。

1.堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)作用和發(fā)揮政府作用相結(jié)合

推進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn),政府和市場(chǎng)需要兩者共同作用、缺一不可。政府部門在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中所具有的諸如制度規(guī)范、監(jiān)督引導(dǎo)、政策支持、糾紛調(diào)處等作用是市場(chǎng)無法取代的。但是政府的作用也是應(yīng)該有所限制的,特別是不能以行政手段來推動(dòng)農(nóng)村土地強(qiáng)制流轉(zhuǎn)或集中流轉(zhuǎn),要堅(jiān)持發(fā)揮管理服務(wù)角色,著力健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度體系,提供優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)。同樣,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)堅(jiān)持把市場(chǎng)放在基礎(chǔ)性地位,在探索農(nóng)村土地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)新的基礎(chǔ)上,推進(jìn)農(nóng)村土地要素市場(chǎng)化配置的改革,激發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所涉及各類主體的活力。同樣,政府也要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管,絕不能在市場(chǎng)作用下改變農(nóng)村土地的集體所有制性質(zhì),改變農(nóng)村土地的使用性質(zhì),從而影響國家的糧食安全。

2.堅(jiān)持農(nóng)地自愿流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)相結(jié)合

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的必由之路。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度,在確保農(nóng)戶收益增加和土地綜合效益提高的前提下進(jìn)行,要引導(dǎo)農(nóng)民自愿有償流轉(zhuǎn)土地,促進(jìn)糧食生產(chǎn)由家庭分散經(jīng)營(yíng)向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變,切不可違背農(nóng)民意愿,片面追求超大規(guī)模經(jīng)營(yíng)。盲目擴(kuò)大規(guī)模,勢(shì)必會(huì)增加土地經(jīng)營(yíng)管理難度,一旦因農(nóng)村土地出現(xiàn)問題,影響農(nóng)民權(quán)益,極易引發(fā)社會(huì)矛盾,不利于農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展。探索以村組為單位或以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位,將農(nóng)村土地或部分農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)到種田能手、種糧大戶或?qū)I(yè)合作社手中等途徑,促進(jìn)糧食生產(chǎn)相對(duì)集中連片[11]。

3.堅(jiān)持健全管理機(jī)制和創(chuàng)新流轉(zhuǎn)形式相結(jié)合

健全土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制是推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式創(chuàng)新的重要基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),提高土地比較效益,推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺,離不開土地流轉(zhuǎn)優(yōu)質(zhì)高效的管理服務(wù)。政府部門要強(qiáng)化農(nóng)村土地改革工作,健全土地流轉(zhuǎn)審批機(jī)制,完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)跟蹤管理,建設(shè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系,加強(qiáng)管理服務(wù)隊(duì)伍建設(shè),全面提升管理服務(wù)水平。創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式是深化農(nóng)村土地制度改革的重要體現(xiàn)。在嚴(yán)格遵照依法自愿有償流轉(zhuǎn)原則的基礎(chǔ)上,政府部門應(yīng)鼓勵(lì)和培育新型經(jīng)營(yíng)主體,創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制,探索各具特色的流轉(zhuǎn)模式,推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)從過去單一的村內(nèi)鄰里間流轉(zhuǎn)向多元化發(fā)展,推動(dòng)一家一戶分散經(jīng)營(yíng)向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展。健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制和創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式兩者相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)。

四、 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中扭轉(zhuǎn)政府職能缺位的對(duì)策

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有序發(fā)展,政府部門必須基于農(nóng)民承包戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的利益考量,全面審視政府公共產(chǎn)品和服務(wù)供給缺位問題,積極主動(dòng)補(bǔ)齊不足的政策和服務(wù)[12],營(yíng)造良好的土地流轉(zhuǎn)政策環(huán)境、管理服務(wù),進(jìn)而為適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺提供可靠的保障。

1.及時(shí)完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度

政府部門應(yīng)加快土地政策向國家立法轉(zhuǎn)化的步伐,及時(shí)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度,逐步扭轉(zhuǎn)土地流轉(zhuǎn)法律制度滯后于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的現(xiàn)狀,強(qiáng)化國家法律制度的指導(dǎo)性和規(guī)范性。

(1) 及時(shí)完善相關(guān)法律制度。要完善落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律法規(guī)和政策體系,特別是要進(jìn)一步細(xì)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度,使其更具操作性和指導(dǎo)性。建議在穩(wěn)定承包權(quán)的基礎(chǔ)上,細(xì)化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及其流轉(zhuǎn)程序等方面的規(guī)定,明確農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、條件、范圍、程序、形式、違約責(zé)任、利益調(diào)節(jié)等重要問題,明晰流轉(zhuǎn)雙方及政府部門的權(quán)利與義務(wù)。

(2) 強(qiáng)化政府部門法律監(jiān)督。強(qiáng)化對(duì)政府部門的法律監(jiān)管力度,探索建立政府部門行為失范的責(zé)任追究制度。如對(duì)于地方政府部門在貫徹執(zhí)行國家法律和規(guī)范性文件等過程中的失范行為,要完善相關(guān)問責(zé)制度,依法依規(guī)嚴(yán)肅予以監(jiān)督和懲戒。

(3) 規(guī)范管理部門職責(zé)權(quán)限。繼續(xù)深化國家機(jī)構(gòu)改革成果,整合自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理等相關(guān)部門的土地管理和服務(wù)職能權(quán)限,健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制,明確工作職責(zé),加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)跟蹤管理和服務(wù),防止相互推諉扯皮。另外,應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政務(wù)公開,不斷增強(qiáng)新聞媒體、社會(huì)團(tuán)體及農(nóng)民群眾的監(jiān)督力度,確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理全過程在陽光下運(yùn)行。

2.不斷強(qiáng)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理

規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理是推進(jìn)其有序健康發(fā)展的重要保障。政府部門要堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向,堅(jiān)持從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的實(shí)際出發(fā),探索強(qiáng)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理。

(1) 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同管理。截至2017年6月,全國土地流轉(zhuǎn)合同簽訂率為70.3%[13]。加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同管理形勢(shì)緊迫。要細(xì)化土地流轉(zhuǎn)審批登記規(guī)程,規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同文本規(guī)定,進(jìn)一步增強(qiáng)土地糾紛調(diào)解與仲裁、流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估等一系列規(guī)定[14];要加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的簽訂管理,增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)流轉(zhuǎn)法律合同的認(rèn)知和理解[15],提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的合同簽訂率和規(guī)范化;要加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的檔案管理,為妥善解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)中的糾紛、依法維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益構(gòu)建堅(jiān)強(qiáng)后盾。

(2) 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督引導(dǎo)。政府部門在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中,既要加大政策扶持力度,鼓勵(lì)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制,又要因地制宜、循序漸進(jìn),不搞強(qiáng)迫命令,不搞行政亂指揮。要強(qiáng)化監(jiān)督和引導(dǎo)服務(wù)并重,根據(jù)各地實(shí)際情況,適合搞外延型的依法有序促進(jìn)土地集中,適合搞內(nèi)涵型的幫扶促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理組合,提高土地資源的利用效益。如山西省壺關(guān)縣多地流轉(zhuǎn)土地發(fā)展旱地西紅柿,創(chuàng)建有機(jī)旱作封閉示范區(qū)。

(3) 加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)解處理。土地承包糾紛已成為農(nóng)村的主要矛盾之一。2016年,全國受理涉及土地承包的糾紛25.7萬件,占受理糾紛總量的67.4%。2016年全國已調(diào)解與處理糾紛中,以調(diào)解方式調(diào)解與處理糾紛31萬件,占調(diào)解與處理總數(shù)的93.0%[16]。要加強(qiáng)相關(guān)職能部門調(diào)解與處理糾紛的功能,特別是要通過培訓(xùn)等強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民委員會(huì)有關(guān)人員的工作能力。同時(shí)要建立定期排查工作制度,及時(shí)處理土地流轉(zhuǎn)中存在的矛盾和問題,盡可能較早地將糾紛化解在基層。

3.切實(shí)提升農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)質(zhì)量

政府部門,尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府部門,在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中直接服務(wù)于農(nóng)民群眾,應(yīng)注重不斷健全和完善相關(guān)配套機(jī)制,自覺填補(bǔ)職能缺位。

(1) 健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介組織。建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),引導(dǎo)農(nóng)民自覺主動(dòng)地在市場(chǎng)進(jìn)行公開規(guī)范交易。針對(duì)市場(chǎng)條件不成熟的地方,積極探索通過土地流轉(zhuǎn)合作社及各類農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社來建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織。如四川省崇州市探索構(gòu)建的“土地股份合作社+農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人+農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)”的“農(nóng)業(yè)共營(yíng)制”。另外,在建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制或中介組織后,要設(shè)立相關(guān)的管理制度和制約機(jī)制,確保其規(guī)范公開有序地運(yùn)行。

(2) 建立農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制。政府部門要建立創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制,鼓勵(lì)各地探索構(gòu)建符合當(dāng)?shù)貙?shí)際且有效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式,針對(duì)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)、連續(xù)經(jīng)營(yíng)多年、達(dá)到一定規(guī)模的經(jīng)營(yíng)主體給予一定的優(yōu)惠政策或補(bǔ)助資金。如安徽省部分地區(qū)實(shí)行的土地信托流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地在更大更廣范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn),也達(dá)到了“確保所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活使用權(quán)”的目的[17]。

(3) 健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的宣傳機(jī)制。政府部門要充分利用微信、廣播、網(wǎng)絡(luò)、村務(wù)公開欄等形式,宣傳農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)和政策,讓群眾“不出村、不出戶”就可以了解相關(guān)政策,從而增強(qiáng)法律意識(shí),培育土地流轉(zhuǎn)新理念。同時(shí),要注重運(yùn)用好典型案例開展教育,組織工作人員深入農(nóng)村公開調(diào)處土地流轉(zhuǎn)糾紛案件,通過案件更直接、更直觀地強(qiáng)化群眾的教育引導(dǎo)。有駐村幫扶干部的行政村,要注重發(fā)揮駐村干部視野寬、政策通的優(yōu)勢(shì),提升農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的宣傳效果。