路馨丹

黨的十九大報(bào)告明確提出第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。近日，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》。對(duì)此，農(nóng)民群眾歡欣鼓舞、熱烈擁護(hù)，吃了顆定心丸，為農(nóng)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展提供了保障。但是，對(duì)于自第一輪土地承包以來(lái)遺留的一些問(wèn)題以及多年發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾糾紛，應(yīng)給予足夠重視并逐步加以解決，否則會(huì)影響政策的實(shí)施，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和鄉(xiāng)村振興。

群眾反映的主要問(wèn)題

無(wú)地農(nóng)民要地問(wèn)題。一是新增人口要地。經(jīng)過(guò)多年的人口演變，不少農(nóng)村地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)有了較大的變化，人地矛盾日益凸顯，導(dǎo)致土地承包糾紛不能化解。有群眾反映，農(nóng)村土地承包制度已經(jīng)有幾十年了，參與第一輪承包土地的人已有不少死亡，而新生人口一二十年沒(méi)有土地可種。二是歷史遺留問(wèn)題。一些地方對(duì)歷史遺留問(wèn)題沒(méi)有及時(shí)合理解決，導(dǎo)致土地承包矛盾長(zhǎng)期不能化解。有群眾反映，1976年該村106戶(hù)村民加入到該村土木維修隊(duì)，和其他社員村民一樣掙工分。1982年人民公社解散，土地平分，但只要每戶(hù)家里有一人在維修隊(duì)里，全家人就不給分地。1989年維修隊(duì)解散，維修隊(duì)員及其家人均沒(méi)有分到土地。三是索要曾經(jīng)的承包地。有群眾反映，二輪延包期間，不少農(nóng)戶(hù)由于外出上學(xué)、務(wù)工、參軍等原因放棄承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，待學(xué)業(yè)、務(wù)工、參軍結(jié)束后返回家鄉(xiāng)，想要重新索得承包地。

承包地確權(quán)問(wèn)題。一是承包地沒(méi)有確權(quán)。有群眾反映，周?chē)迩f都已完成承包地確權(quán)，可其所在村至今沒(méi)有丈量耕地，沒(méi)有承包地確權(quán)任何消息。二是不按實(shí)際面積確權(quán)。有群眾反映，當(dāng)?shù)夭话磳?shí)測(cè)面積給予確權(quán)，其二輪土地承包證書(shū)和實(shí)際耕種都是22.6畝，這次確權(quán)后變成了8.8畝，農(nóng)民的合法權(quán)益受到損害。三是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)不發(fā)放。有的地方確權(quán)后，遲遲不給農(nóng)戶(hù)發(fā)放新證書(shū)，存放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村里，使農(nóng)民心里沒(méi)底。有群眾反映，2016年秋，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)就對(duì)全村承包地進(jìn)行了測(cè)量登記，但時(shí)至今日都沒(méi)有給村民發(fā)放新土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)。四是承包證書(shū)有信息錯(cuò)誤。有的地方確權(quán)工作不認(rèn)真、不細(xì)致，工作人員業(yè)務(wù)不熟悉，證書(shū)出現(xiàn)明顯錯(cuò)誤，且糾正不及時(shí)。

承包權(quán)益受損問(wèn)題。一是流轉(zhuǎn)不規(guī)范導(dǎo)致權(quán)益受損。主要表現(xiàn)為合同簽訂不規(guī)范，少數(shù)企業(yè)以租代征，改變土地農(nóng)業(yè)用途，侵害農(nóng)民承包權(quán)益。二是借機(jī)調(diào)整收回承包地。有的地方借承包地確權(quán)之機(jī)，為了解決人地矛盾，重新調(diào)整土地，損害當(dāng)事人權(quán)益。三是外嫁女權(quán)益得不到保障。有群眾反映，其出嫁后戶(hù)口沒(méi)有遷出，履行了各項(xiàng)義務(wù)，參加了合作醫(yī)療，參與村里各種活動(dòng)，丈夫家也沒(méi)有分得承包地，但村里在承包地確權(quán)中沒(méi)有寫(xiě)上她們的名字，剝奪了其合法權(quán)益。

產(chǎn)生矛盾糾紛的原因

時(shí)代發(fā)展與政策制定的矛盾。政策的制定隨著時(shí)代的發(fā)展而變化。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和農(nóng)業(yè)技術(shù)的應(yīng)用，土地逐漸增值，種地收益日益顯現(xiàn)。種種惠農(nóng)政策的實(shí)施，使農(nóng)民對(duì)土地的認(rèn)識(shí)由“不值錢(qián)”到“能掙錢(qián)”，對(duì)承包地權(quán)益越發(fā)重視，對(duì)土地的需求度也逐漸增加，原先承包方與發(fā)包方之間的利益平衡結(jié)構(gòu)被打破。許多主動(dòng)放棄承包地的農(nóng)戶(hù)又要求得到承包地，由此出現(xiàn)了一些比較棘手的矛盾糾紛。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不規(guī)范的矛盾。近年來(lái)，土地承包流轉(zhuǎn)不規(guī)范或者違法流轉(zhuǎn)交易的問(wèn)題日益增多，折射出目前土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)規(guī)范性還有待提高，流轉(zhuǎn)服務(wù)不到位，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚不成熟，嚴(yán)重影響了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。有的地方流轉(zhuǎn)土地沒(méi)有規(guī)劃，強(qiáng)迫農(nóng)民或擅自做主進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；還有一些鄉(xiāng)村組織代替承包農(nóng)戶(hù)與企業(yè)簽訂流轉(zhuǎn)流合同，企業(yè)違規(guī)租賃農(nóng)戶(hù)承包地，而農(nóng)戶(hù)由于流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱(chēng)而不知情，導(dǎo)致侵權(quán)問(wèn)題突出，農(nóng)民承包土地的權(quán)利沒(méi)有落實(shí)。

法治觀(guān)念與傳統(tǒng)觀(guān)念的矛盾。由于農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外出務(wù)工，部分外出務(wù)工農(nóng)戶(hù)口頭委托他人代為管理土地，當(dāng)他們回鄉(xiāng)想要拿回承包地時(shí)，土地已轉(zhuǎn)租他人，由此產(chǎn)生矛盾糾紛；出現(xiàn)土地承包問(wèn)題時(shí)，不少地方都是按照“村規(guī)民約”解決問(wèn)題，有較大的隨意性，而不是按照相關(guān)法律法規(guī)來(lái)辦理，導(dǎo)致農(nóng)民不滿(mǎn)。

農(nóng)經(jīng)工作繁重與農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍能力不足的矛盾。目前，很多地方的農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)職責(zé)不清晰、人員缺乏、能力欠缺，加之任務(wù)重、難度大、成本高，導(dǎo)致部分基層干部有畏難情緒，法制宣傳工作力度不到位，因而不能有效解決農(nóng)民實(shí)際問(wèn)題。有的農(nóng)經(jīng)人員對(duì)土地承包工作認(rèn)識(shí)不足，對(duì)普遍性或容易產(chǎn)生矛盾的土地承包問(wèn)題沒(méi)有給予高度關(guān)注，影響工作進(jìn)度和工作效率。有的地方農(nóng)村工作繁重，農(nóng)經(jīng)人員兼職其他業(yè)務(wù)工作，沒(méi)有將時(shí)間全部集中在農(nóng)經(jīng)工作中，不能做到專(zhuān)人專(zhuān)職。

對(duì)策建議

完善土地承包政策，細(xì)化具體實(shí)施規(guī)則。一是進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包法配套規(guī)章。隨著新修改的農(nóng)村土地承包法的實(shí)施，應(yīng)繼續(xù)完善“三權(quán)”分置制度政策體系，以利于切實(shí)落實(shí)“三權(quán)”分置政策，完善現(xiàn)有農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策，加強(qiáng)規(guī)章制度間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，支持新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會(huì)化服務(wù)，讓種地者真正受益。二是進(jìn)一步細(xì)化土地承包細(xì)則。隨著二輪土地承包期結(jié)束日期的臨近，應(yīng)在梳理修法要點(diǎn)的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)農(nóng)村土地三輪承包實(shí)施細(xì)則，加快制定農(nóng)村土地承包法實(shí)施辦法等地方配套法規(guī)，使農(nóng)民群眾安心放心。尤其應(yīng)出臺(tái)無(wú)地農(nóng)民利益補(bǔ)償辦法，對(duì)因新出生、婚遷等原因無(wú)承包地的農(nóng)民，每年給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

健全土地經(jīng)營(yíng)體系，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理。一是健全和創(chuàng)新土地經(jīng)營(yíng)體系。完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，構(gòu)建新型土地經(jīng)營(yíng)體系，引導(dǎo)土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體聚集，解決目前農(nóng)村土地碎片化、利用率低的現(xiàn)狀。二是進(jìn)一步引導(dǎo)規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)。各地應(yīng)因地制宜，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，引導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，培育多元化、市場(chǎng)化和專(zhuān)業(yè)化的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

充分發(fā)揮村民自治，著力化解遺留問(wèn)題。一是發(fā)揮村民自治組織的重要作用?；廪r(nóng)村承包中出現(xiàn)的矛盾糾紛，應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，體現(xiàn)和保證集體所有權(quán)，利用村規(guī)民約、一村一策、一事一議的決策議事機(jī)制，發(fā)揮村里老干部、老黨員、老勞模、老教師、老退伍軍人等“五老”人員德高望重、熟悉情況、辦事公正的優(yōu)勢(shì)，將土地糾紛化解在田間地頭、家里炕頭。二是宣傳推廣成功經(jīng)驗(yàn)做法。各地開(kāi)展承包地矛盾化解工作時(shí)，總結(jié)出了一些成功經(jīng)驗(yàn)和做法，值得大力宣傳推廣。有關(guān)部門(mén)應(yīng)廣泛收集匯總好的做法，以便各地學(xué)習(xí)借鑒。

強(qiáng)化農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍建設(shè)，打牢農(nóng)村穩(wěn)定基礎(chǔ)。一是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理隊(duì)伍管理機(jī)制。隨著農(nóng)村改革的不斷深入，大力加強(qiáng)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，增設(shè)基層崗位編制，使農(nóng)經(jīng)管理工作專(zhuān)職專(zhuān)責(zé)。農(nóng)村干部直接同農(nóng)民群眾打交道，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的具體實(shí)施者和宣傳者，同時(shí)也是矛盾糾紛的協(xié)調(diào)者。農(nóng)經(jīng)干部的政策水平、法治觀(guān)念和工作能力是從源頭上減少矛盾糾紛、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的一個(gè)關(guān)鍵性措施。加強(qiáng)農(nóng)經(jīng)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，解決縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)經(jīng)站晉升渠道不暢、年齡老化等問(wèn)題，不斷夯實(shí)基層工作基礎(chǔ)。二是強(qiáng)化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)的作用。從各地實(shí)際情況看，仲裁機(jī)構(gòu)在土地承包問(wèn)題中發(fā)揮著不可忽視的作用。因此應(yīng)增設(shè)農(nóng)村土地仲裁員專(zhuān)崗，保障人員經(jīng)費(fèi)到位，提高糾紛解決的質(zhì)量和效果，減少農(nóng)村承包地矛盾糾紛上行。