賈進

金沙江下游是長江干流航道向上的自然延伸，是聯(lián)系四川攀西和云南北部資源富集地區(qū)與長江干流地區(qū)的重要紐帶。金沙江下游渡口（攀枝花）至宜賓河段長768公里，規(guī)劃有烏東德、白鶴灘、溪洛渡、向家壩四個梯級水電站，其中烏東德、白鶴灘水電站正在建設(shè)之中，其中溪洛渡、白鶴灘水電站已投產(chǎn)運行。利用庫區(qū)深水航道開發(fā)連通長江干線的航運通道，建設(shè)通過大壩的過壩交通運輸設(shè)施，是構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際互促雙循環(huán)新格局的需要，是長江經(jīng)濟帶綜合立體交通走廊的重要工程。

一、開發(fā)利用金沙江下游航運的必要性

長期以來，受自然條件的制約，以及對金沙江內(nèi)河水運資金投入嚴重不足，金沙江河道大多處于天然狀態(tài)。水電站的建設(shè)，庫區(qū)的形成，改變了河道條件，開發(fā)利用金沙江下游航運資源具備了良好的基礎(chǔ)，是非常必要的。

（一）金沙江下游航運資源開發(fā)是國家戰(zhàn)略要求和政策需要

國家一直高度重視金沙江下游航運資源開發(fā)利用。上世紀五十年代以來，國家組織有關(guān)方面對金沙江流域開發(fā)進行了大量的普查、勘測、規(guī)劃設(shè)計等工作。1990年國務(wù)院批準的《長江流域綜合利用規(guī)劃簡要報告（1990年修訂）》明確，宜賓以上河段主要開發(fā)任務(wù)是發(fā)電、航運、工農(nóng)業(yè)供水與分擔中下游防洪，金沙江下游梯級開發(fā)方案為烏東德、白鶴灘、溪洛渡、向家壩四個梯級。梯級渠化后，可逐步將通航河段向上游延伸，輔以回水變動區(qū)整治、疏浚，最終達到攀枝花以下航道通航。2012年國務(wù)院批復(fù)的《長江流域綜合規(guī)劃（2012—2030年）》規(guī)劃金沙江河段的治理開發(fā)與保護主要任務(wù)為發(fā)電、供水與灌溉、防洪、航運、水資源保護、水生態(tài)環(huán)境保護和水土保持。對金沙江下段的航運規(guī)劃意見是：水富至宜賓30km航道通過實施航道整治工程達到Ⅲ級航道標準;攀枝花至水富河段，四個水電站庫區(qū)深水航道，可根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要以及河段貨運量發(fā)展情況，研究攀枝花以下河段通過翻壩或修建通航建筑物實現(xiàn)全線通航的必要性和可行性。

國家發(fā)展戰(zhàn)略也明確提出金沙江航運開發(fā)問題。2011年，國務(wù)院《關(guān)于加快長江等內(nèi)河水運發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2011〕2號，2011年1月21日）提出，建設(shè)暢通的高等級航道。相應(yīng)建設(shè)其他航道及界河航道，進一步延伸航道通達和覆蓋范圍。2014年9月，國務(wù)院通過的《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《長江經(jīng)濟帶綜合立體交通走廊規(guī)劃（2014—2020年）》指出，應(yīng)研究論證金沙江攀枝花至水富段通航的可能性。

（二）金沙江下游航運資源開發(fā)是礦產(chǎn)資源綜合利用的需要

金沙江下游地區(qū)礦藏資源種類多、儲量大，資源賦存狀況良好，很多礦種在西南和全國均占有重要地位，尤其是鉛鋅礦、鐵礦、銅礦、煤、磷等礦產(chǎn)的儲量十分豐富，一些稀有金屬儲量也有較大比重，在全省乃至全國都占據(jù)重要地位。鉛鋅礦主要產(chǎn)地在會理、會東、巧家、寧南、祿勸、西昌等縣，鐵礦主要產(chǎn)地在攀枝花、會東、會理、布拖、雷波、巧家、會澤等地，銅礦主要產(chǎn)地在會理、昭覺、東川等地，煤主要產(chǎn)地在會理、昭覺、綏江、鹽津、會澤、宣威等縣，磷礦主要產(chǎn)地在會東、雷波和會澤、馬邊等地，全區(qū)還大面積分布有石灰石等其他礦產(chǎn)資源。據(jù)統(tǒng)計，鐵礦石占川滇兩省產(chǎn)量78%，煤產(chǎn)量占兩省產(chǎn)量58%。

但是，由于對外交通條件不便，煤礦、鉛鋅及磷礦等礦產(chǎn)的開發(fā)程度不高。金沙江下游沿江八個市州的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本都是以各自的市區(qū)為核心，主要依托礦產(chǎn)資源或河流分布，礦產(chǎn)資源周邊重點發(fā)展煤化工、礦冶業(yè)、磷化工、水泥等重化工產(chǎn)業(yè)，規(guī)模小，對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的帶動作用不強。金沙江下游航運資源的開發(fā)利用，將改變區(qū)域交通運輸格局，使資源優(yōu)勢得以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，也契合了以國內(nèi)大循環(huán)為主體，國內(nèi)國際雙循環(huán)互相促進新格局的發(fā)展要求。

（三）金沙江下游航運資源開發(fā)是實現(xiàn)區(qū)域脫貧致富的需要

金沙江流域?qū)儆诮?jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。金沙江下游地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，切割劇烈，是典型的高山峽谷地貌，山地面積約占流域總面積的93%，增加了交通運輸建設(shè)成本和發(fā)展代價。由于受歷史、地理等諸多條件的限制，金沙江兩岸各縣仍處于以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主的生產(chǎn)、生活狀態(tài)，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，交通運輸不便，人均GDP遠低于兩省和全國平均水平，與全國的經(jīng)濟發(fā)展水平極不平衡，該地區(qū)是四川、云南兩省的邊遠貧困山區(qū)。隨著水電建設(shè)、庫區(qū)移民、水陸交通的改善，必將帶來周邊地區(qū)能源、礦產(chǎn)和農(nóng)業(yè)資源的開發(fā)，為山區(qū)人民脫貧致富創(chuàng)造良機，對促進沿江區(qū)域集中連片特困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要意義。

（四）金沙江下游航運資源開發(fā)是區(qū)域交通運輸現(xiàn)代化需要

鐵路、公路和水路等運輸方式在投資成本、運輸能力、運輸費用、運輸時間、資源占用、環(huán)境影響、對區(qū)域經(jīng)濟帶動方面各具特點，比較優(yōu)勢不盡相同，因此各種運輸方式間競爭互補合作且不可完全替代。

水運的最大優(yōu)勢是低成本，但是金沙江下游電站建設(shè)后，因大壩阻截，通過翻壩解決物流暢通問題，使得水運低成本優(yōu)勢下降。同時，沿江兩岸可利用現(xiàn)狀交通設(shè)施少，交通條件差，發(fā)展航運受到其他交通設(shè)施的影響。因此，開發(fā)金沙江下游航運資源，既需要系統(tǒng)打通航運各環(huán)節(jié)，又需要系統(tǒng)改善區(qū)域交通條件，使金沙江下游航運資源開發(fā)成為區(qū)域現(xiàn)代綜合運輸體系的重要組成部分。

二、開發(fā)利用金沙江下游航運的發(fā)展思路

金沙江下游航運資源的開發(fā)應(yīng)貫徹安全綠色高效原則，統(tǒng)籌翻壩與通航，兼顧左右岸，自下而上整體推進，為降低物流成本、促進資源合理開發(fā)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件，為脫貧致富和區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（一）統(tǒng)籌翻壩和通航，建構(gòu)過壩交通設(shè)施

隨著向家壩、溪洛渡庫區(qū)建成蓄水，白鶴灘、烏東德電站建設(shè)，金沙江下游將形成優(yōu)良的庫區(qū)航道，利用庫區(qū)優(yōu)良航道，建設(shè)翻壩設(shè)施或通航建筑物，實現(xiàn)金沙江航運全線鏈接或貫通，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，是金沙江水資源綜合開發(fā)的目標之一。

金沙江下游航運資源開發(fā)，要尊重自然和科學規(guī)律，牢固樹立生態(tài)文明的理念，注重與其他運輸方式的銜接，注重航運自身各要素、近遠期的協(xié)調(diào)，實施翻壩先行、遠景通航的戰(zhàn)略目標。基于遠景目標預(yù)留固化的通航建筑物通道位置，基于經(jīng)濟性原則系統(tǒng)謀劃翻壩交通基礎(chǔ)設(shè)施，不斷提高航運現(xiàn)代化水平和運輸服務(wù)質(zhì)量。

翻壩交通設(shè)施規(guī)劃發(fā)展應(yīng)貫徹經(jīng)濟性和實用性原則。翻壩港口應(yīng)盡量靠近電站大壩，實施10公里布局。大壩上游庫區(qū)航道條件優(yōu)良，港址選擇主要考慮電站運行安全性和翻壩運輸經(jīng)濟性，應(yīng)盡量選擇在距壩址10公里以內(nèi)的位置;大壩下游水域?qū)儆诨厮儎佣魏吞烊簧絽^(qū)河流，航道條件差，港址選擇主要考慮河道自然特性和電站下泄流量影響，應(yīng)盡量選擇在距壩址10公里以外，但從翻壩系統(tǒng)運行經(jīng)濟性考慮，港口碼頭不宜距離壩址太遠，應(yīng)盡量選址在30公里以內(nèi)。翻壩碼頭應(yīng)符合港口總體規(guī)劃要求，碼頭靠泊等級要符合船舶大型化發(fā)展要求，碼頭布局形式適應(yīng)高水位變幅，溪洛渡和向家壩庫區(qū)大宗散貨運輸原則上按照自卸船系統(tǒng)設(shè)計碼頭并使用岸電系統(tǒng)。

（二）兼顧近期和遠期，統(tǒng)籌翻壩設(shè)施布局

金沙江下游翻壩轉(zhuǎn)運設(shè)施是可實施的交通工程，是看得見摸得著的現(xiàn)實工程，是造福子孫后代的一項重大工程，關(guān)系沿江兩岸人民福祉，要從戰(zhàn)略高度和全局角度謀劃翻壩轉(zhuǎn)運設(shè)施布局。既要立足長遠，著眼于滿足沿江兩岸經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的遠期需要，謀劃市場發(fā)展空間，又要把握好近遠期節(jié)奏，有效適應(yīng)不同時期階段性的運輸特征需求，建設(shè)規(guī)模超前、設(shè)施先進、能力充分的翻壩轉(zhuǎn)運體系。同時，翻壩設(shè)施布局規(guī)劃要充分考慮與遠景通航建筑物方案銜接和設(shè)施標準對接。

翻壩轉(zhuǎn)運系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)，近期主要考慮散貨和件雜貨翻壩運輸，遠期預(yù)留集裝箱、滾裝、甩掛等運輸形式的發(fā)展空間，逐步完善翻壩運輸各類功能。翻壩公路規(guī)劃設(shè)計應(yīng)與既有公路網(wǎng)和規(guī)劃公路網(wǎng)相銜接，盡可能利用既有公路，銜接規(guī)劃公路，對接路網(wǎng)性高標準線路，以實現(xiàn)翻壩公路與干線運輸通道的便捷連接。同步規(guī)劃翻壩公路與區(qū)域公路網(wǎng)絡(luò)連接線，構(gòu)建港口便捷、暢通、安全的集疏運體系。翻壩運輸應(yīng)有效融入社會運輸系統(tǒng)，建立開放性、市場化、設(shè)施共享的交通基礎(chǔ)設(shè)施和運輸服務(wù)系統(tǒng)。

（三）平衡左岸與右岸，實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

翻壩轉(zhuǎn)運設(shè)施布局涉及金沙江沿線四川和云南兩省、三市州，電站大壩橫跨六縣，兩岸地形地質(zhì)條件、經(jīng)濟社會發(fā)展水平和既有道路基礎(chǔ)條件等總體情況大同小異，主要是以彝族為主的少數(shù)民族聚集地區(qū)和貧困地區(qū)，兩岸人民對開通航運的期盼是相同的，對美好生活的向往是一致的?！叭嗣駥γ篮蒙畹南蛲褪俏覀兊膴^斗目標”。翻壩轉(zhuǎn)運設(shè)施規(guī)劃要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兩岸沿江地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，為地方經(jīng)濟發(fā)展帶來活力，助推脫貧攻堅、改善民生，為兩岸共享發(fā)展、共同富裕創(chuàng)造條件。

翻壩碼頭和公路選址要以技術(shù)可行、經(jīng)濟合理為前提，以沿江各地區(qū)經(jīng)濟社會和產(chǎn)業(yè)發(fā)展對翻壩運輸?shù)钠毡樾枨鬄橐罁?jù)，同時考慮兩岸平衡協(xié)調(diào)的現(xiàn)實需要和典型地區(qū)、重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展對翻壩運輸?shù)男枨螅⑼ㄟ^設(shè)施的優(yōu)化銜接和系統(tǒng)協(xié)調(diào)，力求擴大金沙江航運受益輻射范圍，以有效發(fā)揮翻壩設(shè)施和金沙江下游航運系統(tǒng)效能，促進沿江兩岸協(xié)調(diào)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)空間布局優(yōu)化，讓發(fā)展不落下每一片土地和每一個人群。四座電站，翻壩碼頭應(yīng)左右岸、上下游均有布點;翻壩公路，向家壩電站、溪洛渡電站等實施兩岸合理布局，烏東德可先在右岸建設(shè)，白鶴灘可先在左岸建設(shè)，根據(jù)資金和市場環(huán)境，再決定建設(shè)時機。

（四）注重集約和高效，探索高質(zhì)發(fā)展之路

翻壩設(shè)施布局方案涉及烏東德、白鶴灘、溪洛渡、向家壩四個翻壩系統(tǒng)的建設(shè)，沿江兩岸地質(zhì)復(fù)雜、生態(tài)脆弱，岸線資源稀缺、工程施工難度大，改造難度更大，必須集約節(jié)約利用資源，最大程度發(fā)揮資源效能。碼頭布局型式應(yīng)根據(jù)需求，集約節(jié)約高效利用岸線和土地資源。翻壩公路規(guī)劃建設(shè)應(yīng)遵循新建與改造相結(jié)合原則。已經(jīng)達到翻壩轉(zhuǎn)運基本要求的既有公路，包括電站專用公路和場內(nèi)道路，原則上不再改造，未來建設(shè)維護視需求發(fā)展由公路管理責任主體負責。未達到翻壩轉(zhuǎn)運基本要求的既有公路和場內(nèi)道路，實施改造。新建和改造公路應(yīng)按照遠期需求規(guī)劃設(shè)計，原則上采用二級公路，并適度超前，預(yù)留發(fā)展，困難地段可適度降低標準。同時，應(yīng)充分考慮翻壩轉(zhuǎn)運運行安全要求，強化復(fù)雜地質(zhì)技術(shù)處理，確保道路工程質(zhì)量。

水路運輸?shù)母偁幜﹄S著翻壩次數(shù)增多而下降，攀枝花至水富七百多公里內(nèi)四次翻壩轉(zhuǎn)運，水運通道整體航運效益難以體現(xiàn)。應(yīng)將翻壩轉(zhuǎn)運系統(tǒng)建設(shè)與區(qū)域公路運輸和物流模式相結(jié)合，利用翻壩港口及其配套集疏運體系，探索新型水陸聯(lián)運模式，通過翻壩轉(zhuǎn)運與水陸聯(lián)運的模式創(chuàng)新，構(gòu)建起區(qū)域全方位、多層次的多式聯(lián)運系統(tǒng)，更好地拓展金沙江航運效益。

翻壩轉(zhuǎn)運系統(tǒng)要充分銜接物流園、工業(yè)園的發(fā)展，建設(shè)集翻壩轉(zhuǎn)運港口、貨運集散樞紐和旅游客運集散中心功能于一體的區(qū)域交通樞紐，發(fā)展港口經(jīng)濟、樞紐經(jīng)濟，探索融合創(chuàng)新，基礎(chǔ)設(shè)施布局要全面考慮銜接預(yù)留，近期以公水聯(lián)運為主，遠期發(fā)展鐵水聯(lián)運，遠景金沙江下游全線通航，貫通長江，并借助川滇兩省公鐵運輸網(wǎng)絡(luò)連接瀾滄江航運，構(gòu)筑起以內(nèi)河水運為主的內(nèi)陸通往東南亞乃至歐洲的多式聯(lián)運大通道。

（五）堅持綠色和智能，確保一江清水永駐

“綠水青山就是金山銀山”。金沙江是沿岸地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的寶貴資源，依托金沙江，不僅可以發(fā)掘航運資源，充分發(fā)揮航運作為節(jié)能、環(huán)保、低成本、大運力的綠色運輸方式的優(yōu)勢，降低物流成本，為沿江兩岸地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)和特色農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利條件;同時，通過開發(fā)江上客運，依托金沙江獨特的自然景觀，大力發(fā)展金沙江旅游休閑產(chǎn)業(yè)，挖掘經(jīng)濟發(fā)展新動能，為脫貧致富拓展路徑。

金沙江下游航運資源開發(fā)利用，既要保持一江清水，又造福兩岸人民。翻壩運輸系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)在最嚴格的環(huán)境保護條件下謀劃系統(tǒng)發(fā)展，將生態(tài)環(huán)境治理貫穿于翻壩轉(zhuǎn)運發(fā)展的每一個過程、系統(tǒng)的每一個環(huán)節(jié)、物流的全鏈條管控，在翻壩轉(zhuǎn)運系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)運營過程中落實好環(huán)境保護方案和措施。港口碼頭設(shè)施設(shè)計要嚴格執(zhí)行環(huán)保要求，建設(shè)高標準環(huán)保設(shè)施。大宗散貨碼頭建設(shè)標準按照靠泊3000噸級船型設(shè)計，提高運輸效能，減少環(huán)境污染。翻壩基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)確保工程質(zhì)量，并滿足生態(tài)環(huán)境約束和綠色環(huán)保要求，尤其是非金屬礦石、煤炭等物資，做好裝卸、儲存、轉(zhuǎn)運各環(huán)節(jié)的環(huán)保設(shè)計和密封運輸。

三、開發(fā)利用金沙江下游航運的政策措施建議

金沙江下游航運設(shè)施是金沙江下游地區(qū)通江達海的基礎(chǔ)設(shè)施，具有帶動沿江岸線、土地、礦產(chǎn)等資源開發(fā)利用的先行作用。開發(fā)利用金沙江航運資源，應(yīng)政府、電站、社會多方協(xié)力，推動可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）制定交通規(guī)劃

金沙江下游向家壩、溪洛渡、白鶴灘和烏東德四座電站的梯級建設(shè)，將從根本上改變金沙江下游通航條件，為涼山州、昭通市等沿江市州提供了一條重要的對外水運通道，對于完善流域綜合交通運輸體系、促進老少邊窮地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要意義。建議國家有關(guān)部門組織編制金沙江下游翻壩設(shè)施規(guī)劃，指導(dǎo)并支持航運建設(shè)。

（二）明確責任主體

考慮金沙江翻壩運輸設(shè)施建設(shè)周期長、投資規(guī)模大、運營維護成本高等特點，不同投資、建設(shè)和運營管理主體對項目存在的經(jīng)濟性風險的承受能力不同，對翻壩運輸方案最終決策的影響深度也不同。因此，建議明確金沙江下游四座梯級水電站過壩運輸設(shè)施建設(shè)的投資、建設(shè)和運營管理主體方案，制定時間表和路線圖，確保金沙江航運資源得到科學合理有效的開發(fā)利用。

（三）增加資金投入

金沙江下游區(qū)域交通建設(shè)投資資金嚴重不足，即使是收費項目，其盈利能力也較差。建議中央和省級政府以及有關(guān)方面要進一步加大扶持力度，增加對本地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入，同時電站業(yè)主作為水資源開發(fā)的受益者，應(yīng)出資建設(shè)翻壩公路，補償建設(shè)翻壩碼頭，支持金沙江翻壩設(shè)施的建設(shè)發(fā)展。

（四）研究運輸政策

金沙江過壩運輸方案投資大，運行成本高，投資和運輸政策問題對于金沙江航運發(fā)展至關(guān)重要。政策不同，需求不同，航運發(fā)展效果不同。建議研究金沙江過壩運輸設(shè)施投資和運營政策，尤其是翻壩和通航建建筑物運行機制、費用承擔主體、是否收費以及收費標準問題，為國家相關(guān)部門決策過壩運輸設(shè)施運輸政策提供技術(shù)支撐。

（作者為國家發(fā)展改革委運輸所戰(zhàn)略與規(guī)劃室主任）