葉 敏 姚夢肖

（1.華東理工大學(xué) 社會與公共管理學(xué)院 上海 200237；2.華東理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院 上海 200237）

一、問題的提出

近年來，中國許多地方開展了對包括非正規(guī)住房在內(nèi)的違章建筑的“拆違”行動，這種“拆違”行動在大都市上海郊區(qū)體現(xiàn)得尤其激烈和徹底。僅2016—2018年，上海市“拆違”總面積達(dá)到1.6億平方米。這種轟轟烈烈的“拆違”行動在學(xué)理上留下了兩個疑問：一個是面對“拆違”這種端別人飯碗的“硬骨頭”，國家是怎么“啃”下來的，依靠的是什么機制；另一個則是，我們?nèi)绾卧趯W(xué)理上理解國家發(fā)動的這場“拆違”行動，又如何在理論上表達(dá)這場“拆違”行動背后的道理。本文并不試圖展開對第一個疑問的回答，而是試圖以非正規(guī)住房為聚焦點，展開對大都市上海郊區(qū)激烈“拆違”的理論回應(yīng)。顯然，我們無法簡單地以“違法結(jié)果”的觀點來解釋這一現(xiàn)象，因為包括非正規(guī)住房在內(nèi)的非正規(guī)經(jīng)濟是一種普遍且已長久存在的事實，它們在制度上的不合法性并不是剛剛宣布的。我們也很難從政府治理能力的觀點出發(fā)去理解這種現(xiàn)象，因為“拆違”的發(fā)生和徹底完成是在同一種治理體系下實施的，制度、人員和治理機制具有很大的同質(zhì)性。實際上，在同一種制度和治理前提下，“拆違”能力考驗的是國家的“決心”，“決心”的徹底性決定了治理的效果。問題是面對普遍且長久存在的“違章”，城市政府為什么會“下決心”，為什么會在這一階段“大下決心”。

本文試圖將大都市上海對郊區(qū)非正規(guī)住房的產(chǎn)生和治理實踐放置在郊區(qū)城市化的階段性維度上加以理解，并引入空間生產(chǎn)的理論分析角度，將郊區(qū)城市化區(qū)分為“分散開發(fā)”階段和“整體發(fā)展”階段?！胺稚㈤_發(fā)”階段下的空間生產(chǎn)模式雖然存在著政府主導(dǎo)性，但是又存在著土地開發(fā)權(quán)和空間生產(chǎn)權(quán)相對分散的配置現(xiàn)實，基層政府、村集體、農(nóng)民、“二房東”等主體大量參與了非正規(guī)開發(fā)和空間生產(chǎn)，并由此形成了規(guī)?？捎^的包括非正規(guī)住房在內(nèi)的“違規(guī)空間”。這種多元主體參與且缺乏規(guī)劃的分散化的空間生產(chǎn)模式不僅造成了土地等經(jīng)濟發(fā)展要素的粗放式消耗，也在社會治理層面帶來了令人煩惱的治理緊張。而“整體發(fā)展”階段的空間生產(chǎn)模式則代表一種更加集中化、更加資本密集的、更加倚重文化資本和環(huán)境品質(zhì)提升的土地開發(fā)和空間生產(chǎn)實踐。這種空間生產(chǎn)模式大大降低了基層政府、村集體、農(nóng)民和“二房東”群體的非正規(guī)開發(fā)和空間生產(chǎn)能力。大都市上海郊區(qū)的“拆違”運動可以理解為這種空間生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)換的“空間重置”過程，目的在于形成一種與城市總體發(fā)展理性相適應(yīng)的空間生產(chǎn)機制。

二、非正規(guī)住房：“安身之所”抑或“城市毒瘤”

國內(nèi)外對發(fā)展中國家普遍存在的非正式居住空間的討論涉及一系列相關(guān)概念，比如非正規(guī)聚落、貧民窟、自建房、棚戶區(qū)、城中村等。這些非正規(guī)住房形態(tài)的共同特點都是發(fā)生在法律、規(guī)劃和管制范圍之外的住房發(fā)展方式。[1]事實證明，發(fā)展中國家大量存在的非正規(guī)住房現(xiàn)象并不是一種“臨時現(xiàn)象”，而是較為普遍且會長期存在的社會現(xiàn)實。在許多發(fā)展中國家，非正規(guī)住房的大量產(chǎn)生與當(dāng)?shù)氐耐恋刂贫?、?jīng)濟結(jié)構(gòu)和城市發(fā)展政策有著重要的關(guān)聯(lián)。許多學(xué)者都注意到非正規(guī)住房是一種基于貧困群體、低收入群體和移民無法通過正規(guī)住房市場滿足居住需求的一種替代選擇。[2][3]當(dāng)政府所能提供的正規(guī)住房、基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)無法滿足人口增長的需要時，居民便以自建的方式緩解住房壓力。[4]非正規(guī)聚落是發(fā)展中國家鄉(xiāng)村—城市移民的落腳點，從而產(chǎn)生了獨特的社會空間。[5]除了需求端之外，非正規(guī)住房的大量存在和長期存在也與發(fā)展中國家的發(fā)展政策和政治過程存在緊密聯(lián)系。比如，資本密集型的城市發(fā)展政策導(dǎo)致低收入非正規(guī)部門的快速發(fā)展，進(jìn)而引發(fā)非正規(guī)住房的快速發(fā)展。[6]

非正規(guī)住房空間雖然有助于低成本地解決低收入群體的住房短缺問題，但是許多國家的經(jīng)驗說明非正規(guī)住房也帶來了許多治理上的麻煩。比如，非正規(guī)聚落對城市環(huán)境存在很多不利的影響，[7]阻礙了城市的正常發(fā)展，高密度的非正規(guī)聚落則給城市帶來火災(zāi)、地下水污染等環(huán)境問題。[8]所以較為普遍的情況是發(fā)展中國家政府長期對這種非規(guī)劃的城市增長持反對態(tài)度并將它看作“城市的毒瘤”。[9]在對非正規(guī)住房的治理政策上，一種辦法是通過原地升級改造和保障使用權(quán)的模式改善社區(qū)居住環(huán)境，提高產(chǎn)權(quán)安全性并逐漸納入城市正規(guī)房地產(chǎn)市場，而另外一種辦法是強制拆除與遷移，為低收入居民重建居住區(qū)。[10]顯然，后一種治理路徑會付出巨大的經(jīng)濟代價和政治成本。所以，許多發(fā)展中國家在經(jīng)歷對非正規(guī)住房的無效治理之后，反而越來越對非正規(guī)住房采取一種相對寬容的包容性治理策略。比如，有學(xué)者將發(fā)展中國家政府對非正規(guī)聚落的政策演化區(qū)分為五個階段：清除和強制遷移；與貧民窟清除相伴隨的居住項目；為現(xiàn)有的貧民窟和非法占住區(qū)提供最低限度的服務(wù)設(shè)施；產(chǎn)權(quán)和物質(zhì)更新的深化；認(rèn)可貧民窟和非正規(guī)聚落在城市發(fā)展中的合法地位。[11]而在許多進(jìn)入民主選舉體制的發(fā)展中國家，生存于非正規(guī)聚落、貧民窟的低收入人群是一種“選票銀行”，從而形成一種對非正規(guī)住房的政治保護(hù)機制。[12]

中國雖然不存在許多發(fā)展中國家普遍存在的貧民窟，但是各種形態(tài)的非正規(guī)住房數(shù)量也較為可觀，具體形態(tài)包括小產(chǎn)權(quán)房、城中村、群租房、非法棚戶區(qū)、田間窩棚等。在對中國非正規(guī)住房產(chǎn)生原因的討論中，較多學(xué)者認(rèn)為非正規(guī)住房是一種城市化進(jìn)程中住房需求和制度供給的不匹配造成的。我國非正規(guī)住房的產(chǎn)生主要源于城市化速度過快使得城市政府來不及提供足夠的住房保障。非正規(guī)住房的居住主體是外來流動人口構(gòu)成的就業(yè)性貧困階層。[13]這種非正規(guī)住房的產(chǎn)生，是由政府在住房供給領(lǐng)域的退出與外來務(wù)工人員負(fù)擔(dān)不起正規(guī)房地產(chǎn)市場的住房共同造成的。[14]“非正規(guī)空間”并非簡單違反規(guī)則，而是因已有規(guī)則的不完善所形成。[15]非正規(guī)住房現(xiàn)象產(chǎn)生的根源在于政府正規(guī)化的管制體系與百姓實用主義的生存策略之間的不匹配。[16]城中村非正規(guī)住房的形成與發(fā)展是政策力（二元管理結(jié)構(gòu)、征地不征村的方式）、市場力（經(jīng)濟利益驅(qū)動）和社區(qū)力（原住民與新村民之間的利益共同體的形成）相互作用的結(jié)果。[17]相比對非正規(guī)住房產(chǎn)生原因的討論，學(xué)術(shù)界對于非正規(guī)住房的治理邏輯涉及不多。本文意在將大都市上海郊區(qū)的非正規(guī)住房的產(chǎn)生和治理放置在郊區(qū)城市化進(jìn)程的不同階段的空間生產(chǎn)模式及其轉(zhuǎn)變進(jìn)程中加以理解。這不僅有助于我們認(rèn)識大都市郊區(qū)非正規(guī)住房的產(chǎn)生機理，而且也有助于從政治經(jīng)濟學(xué)的深層根源上理解大都市對包括非正規(guī)住房在內(nèi)的非正規(guī)經(jīng)濟活動的治理邏輯。

三、“分散開發(fā)”與“整體發(fā)展”：大都市郊區(qū)非正規(guī)住房的產(chǎn)生與治理

在理解中國地方政府的經(jīng)濟發(fā)展行為和城市治理政策時，理論界已經(jīng)存在不少有見地的分析模型，比如增長聯(lián)盟、[18][19]發(fā)展型政府、[20][21]地方公司主義、[22]城市企業(yè)主義[23]等。增長聯(lián)盟理論（growth coalition））雖然有著很大的影響，但是在對中國城市發(fā)展和治理經(jīng)驗的分析中，西方意義的“增長聯(lián)盟”框架具有明顯的局限性。雖然有一些學(xué)者也試圖概括出中國式增長聯(lián)盟的新形態(tài)，比如“暗含的和非正式的”的增長聯(lián)盟、[24]國家主導(dǎo)的增長聯(lián)盟。[25]還有一些研究試圖淡化增長聯(lián)盟的存在，提出中國城市作為一種增長機器的實際特點，比如“類增長機器裝置”、[26]“企業(yè)化的政府所主導(dǎo)”的增長機器。[27]發(fā)展型政府、地方公司主義和城市企業(yè)主義（entrepreneurial city）等理論模型將注意力集中到地方政府的行為取向之上，避開了“增長聯(lián)盟”的中國形態(tài)和是否真實存在的問題。無論是增長聯(lián)盟理論，抑或是將地方政府?dāng)M制為企業(yè)化實體的理論脈絡(luò)，都似乎意圖抓住經(jīng)驗的“橫切面”來分析主體行為傾向和主體間的關(guān)系，忽視了行為取向和主體間關(guān)系在時間維度上可能存在的變化。增長聯(lián)盟理論和企業(yè)主義政府理論兩者都分享了一種對城市發(fā)展和治理的總體主義理解。這顯然有助于幫助我們快速建立對現(xiàn)實經(jīng)驗的整體性認(rèn)識，但是總體主義傾向的代價是理論提供的簡化主義，“相機”無法提供足夠清晰的“像素”來觀察貼近社會的微觀主體行為。

在分析大都市上海郊區(qū)非正規(guī)住房的產(chǎn)生和治理邏輯上，本文接受對城市的總體化取向的理論想象，城市政府顯然基于增長和其他發(fā)展目標(biāo)深度介入經(jīng)濟活動，同時通過輸出治理性公共產(chǎn)品為經(jīng)濟活動提供適宜的城市環(huán)境，只不過存在著時間維度上的差異和變化。但是在總體性想象的同時，關(guān)注微觀主體行為仍然是必要的，因為城市經(jīng)濟開發(fā)的進(jìn)程是一種政府主導(dǎo)的宏觀總體格局與多元化微觀主體行為策略的互動和調(diào)適。由列斐伏爾和大衛(wèi)·哈維等人開創(chuàng)的空間生產(chǎn)理論實際上提供了一種能夠有效結(jié)合總體和微觀的城市理論，空間生產(chǎn)理論的理論基調(diào)是關(guān)注“空間的生產(chǎn)”而不是“空間中的生產(chǎn)”。[28][29]城市的空間生產(chǎn)過程受到權(quán)力和資本的操控，但是無法完全剝奪社會主體的空間生產(chǎn)能力。本文將大都市上海郊區(qū)開發(fā)進(jìn)程中涌現(xiàn)的非正規(guī)住房諸形態(tài)理解為一種郊區(qū)城市化“分散開發(fā)”階段的空間生產(chǎn)模式，而將近期上海對非正規(guī)住房的嚴(yán)厲壓減理解為一種郊區(qū)城市化進(jìn)入“整體發(fā)展”階段的空間生產(chǎn)模式。前一種空間生產(chǎn)模式雖然由政府主導(dǎo)，但是制度體系更加能夠容忍基層政府、村集體、本地農(nóng)民，甚至“二房東”等主體對土地和空間的非正式開發(fā)。而隨著“分散開發(fā)”階段空間生產(chǎn)造成的治理緊張和要素缺損（土地緊張與城市環(huán)境的破壞），郊區(qū)城市化逐步進(jìn)入“整體發(fā)展”階段，空間生產(chǎn)權(quán)力更加向高層級政府集中，基層政府、集體、本地農(nóng)民，甚至“二房東”等主體對土地和空間的非正式開發(fā)權(quán)力逐步被解除和壓縮。

我們可以借助表1將這兩種空間生產(chǎn)模式做一個對比。在郊區(qū)城市化“分散開發(fā)”階段，城市政府的發(fā)展導(dǎo)向是簡單的增長驅(qū)動，體現(xiàn)各級政府對GDP的看重和追求。這時的經(jīng)濟開發(fā)主體（空間生產(chǎn)者）處于一種政府主導(dǎo)之下的多元主體并存狀態(tài)，既存在著正規(guī)開發(fā)的空間生產(chǎn)實踐，又存在大量由基層政府、村集體、農(nóng)民和“二房東”參與其中的非正規(guī)開發(fā)的空間生產(chǎn)實踐。正如學(xué)者所指出的，中國的郊區(qū)開發(fā)存在著正規(guī)開發(fā)和非正規(guī)開發(fā)的并存局面。[30]在這一階段，經(jīng)濟發(fā)展的核心要素是土地，并且由于多元主體的無序化參與造成了對土地的粗放化消耗，中低端的勞動密集型產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展推動了外來勞動力的大量輸入，也由此引發(fā)了大量社會治理難題，其中就包括產(chǎn)生大量非正規(guī)住房在內(nèi)的非正規(guī)經(jīng)濟活動。由于郊區(qū)城市化早期階段，作為主導(dǎo)性開發(fā)者的政府只具備有限的資金和理性能力，郊區(qū)開發(fā)缺乏規(guī)劃性和系統(tǒng)性，由此形成了大量功能配套不齊全的生產(chǎn)生活空間。但是在這一階段，由于非正規(guī)開發(fā)的空間生產(chǎn)實踐具有很強的本地嵌入性，本地的村集體、農(nóng)民在非正規(guī)開發(fā)中獲益頗多，地方和基層政府很難實施對這種非正規(guī)的空間生產(chǎn)實踐的有力管控，只能采取一種或緊或松的“模糊治理”策略。在“分散開發(fā)”階段，空間生產(chǎn)權(quán)力和開發(fā)紅利配置較為彌散，空間生產(chǎn)過程缺乏規(guī)劃性和協(xié)調(diào)性，這種“空間的生產(chǎn)”模式不僅造成了要素缺損問題，即對土地、環(huán)境等發(fā)展要素的消耗和破壞，而且這種分散化的空間生產(chǎn)實踐所形成的“空間中的生產(chǎn)”（“違規(guī)空間”中的經(jīng)濟社會活動）又會產(chǎn)生較為嚴(yán)重的治理緊張，體現(xiàn)為各類社會治理問題的突出。郊區(qū)城市化“分散開發(fā)”階段空間生產(chǎn)實踐不斷積累的要素缺損和治理緊張可以理解為一種“空間失調(diào)”。

表1 郊區(qū)開發(fā)的“分散開發(fā)”階段與“整體發(fā)展”階段的比較分析

隨著“分散開發(fā)”階段的空間生產(chǎn)模式不斷積累的“空間失調(diào)”問題日益突出，郊區(qū)城市化在城市發(fā)展戰(zhàn)略的推動下逐步進(jìn)入“整體發(fā)展”階段。這一階段，郊區(qū)開發(fā)面臨土地資源的緊張和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的壓力，城市政府已經(jīng)不再簡單地追求GDP增長，而是試圖獲得經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和城市文明化發(fā)展的綜合發(fā)展格局。在這一階段，經(jīng)濟發(fā)展逐步展現(xiàn)后工業(yè)主義色彩，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中加大中高端產(chǎn)業(yè)比重，郊區(qū)開發(fā)的規(guī)劃性和規(guī)范性不斷強化，經(jīng)濟發(fā)展越來越依賴于文化資本和城市環(huán)境等軟實力。而順應(yīng)這種發(fā)展戰(zhàn)略的土地開發(fā)格局和空間生產(chǎn)模式則不得不變得越來越集中化和整體化，體現(xiàn)為土地開發(fā)和空間生產(chǎn)權(quán)力越來越從低層級政府向高層級政府集中，越來越從社會化主體向政府集中。在郊區(qū)城市化的“整體發(fā)展”階段，空間生產(chǎn)模式已經(jīng)越來越轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N整體性、規(guī)劃性的空間生產(chǎn)實踐。這種空間生產(chǎn)模式一方面通過空間生產(chǎn)權(quán)力的集中控制來提升各類發(fā)展要素的使用效率，另一方面通過強化對包括非正規(guī)住房在內(nèi)的空間違法行為的嚴(yán)格執(zhí)法和清理整頓來消解“分散開發(fā)”階段積累下來的治理緊張因素。這一空間生產(chǎn)模式的轉(zhuǎn)變可以理解為郊區(qū)城市化進(jìn)入“整體發(fā)展”階段之后的“空間重置”進(jìn)程。

圖1 郊區(qū)城市化進(jìn)程中空間生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)換的邏輯示意圖

四、“分散開發(fā)”下的空間生產(chǎn)：大都市郊區(qū)非正規(guī)住房的形態(tài)與功能

發(fā)展中國家的城市化進(jìn)程普遍面臨著正規(guī)住房短缺問題。在上海，在郊區(qū)城市化的“分散開發(fā)”階段，社會存在著較多的廉價居住需求，而非正規(guī)住房則是這種廉價居住需求的非制度化供給方式。非正規(guī)住房是一種降低居住成本的方式，同時犧牲了居住的品質(zhì)，一般是低收入人口的不得已選擇。一般來說，本地的低收入人口會有合法的居住空間，在非正規(guī)住房空間生活的往往是外來人口。包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來人口之所以選擇非正規(guī)住房往往是因為收入有限，而外來人口收入總體上由所在地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定。郊區(qū)往往是勞動密集型產(chǎn)業(yè)的集聚地，這些中低端產(chǎn)業(yè)提供了大量低薪就業(yè)崗位，同時很難有組織地解決員工的居住需求。于是，在郊區(qū)靠近產(chǎn)業(yè)園區(qū)的小區(qū)、村莊產(chǎn)生了大量的合法的和不合法的出租屋。正如學(xué)者所指出的，真正選擇群租方式的是那些非正規(guī)渠道的外來務(wù)工人員，其居住保障仍然是城市公共政策中欠缺的一環(huán)，而群租只是其表現(xiàn)方式之一。[31]他們當(dāng)中的許多人以違規(guī)違法的方式獲得住處，且以各種方式從事非正式的經(jīng)濟活動。[32]除了農(nóng)民工群體之外，由于大都市的高租金結(jié)構(gòu)，收入有限的大學(xué)畢業(yè)生和青年白領(lǐng)也有剛性的廉價住房需求。

（一）郊區(qū)非正規(guī)住房的諸形態(tài)

非正規(guī)住房的建造常常未經(jīng)政府許可，與城市規(guī)劃相沖突，而且不符合政府規(guī)定程序和規(guī)則。從廣義上講，非正規(guī)住房的特征是低標(biāo)準(zhǔn)的住房，而狹義上非正規(guī)住房特指合法產(chǎn)權(quán)缺失的住房。[33]有學(xué)者將中國大城市發(fā)生的非正規(guī)住房區(qū)分為三個類型，包括傳統(tǒng)街區(qū)的非正規(guī)建造、商品房社區(qū)的非正規(guī)利用和流動人口社區(qū)的非正規(guī)管理。[34]還有學(xué)者根據(jù)土地屬性和開發(fā)主體，將我國非正規(guī)住房分為違規(guī)商品房、小產(chǎn)權(quán)房、違章私房、移民擅自搭建等類型。根據(jù)筆者對大都市上海郊區(qū)非正規(guī)住房情況的觀察，非正規(guī)住房主要有五種：一是小產(chǎn)權(quán)房?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”是與“完全產(chǎn)權(quán)房”相對立的特殊的部分產(chǎn)權(quán)房或不完全產(chǎn)權(quán)房，特指在農(nóng)村集體土地上違規(guī)修建的不合法房屋，沒有獲得縣級及以上國土和房產(chǎn)管理部門發(fā)放的土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證，不能依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。[35]根據(jù)《南方都市報》2014年的一篇報道，中國小產(chǎn)權(quán)房面積逾66億平方米巨大體量。[36]相比于一些小產(chǎn)權(quán)房體量較大的地區(qū)，上海也存在一定形態(tài)和規(guī)模的小產(chǎn)權(quán)房。比如上海在實施“三個集中”的過程中，一些地方以“建設(shè)農(nóng)民新村”“新農(nóng)村建設(shè)”等名義，乘機將集體土地上建成的住宅向農(nóng)村集體以外的城市居民出售。[37]二是違法出租屋。農(nóng)村私房出租在郊區(qū)是一種較為普遍的現(xiàn)象，理論上農(nóng)民將合法的住房出租給外來人口在制度上是許可的。問題是郊區(qū)農(nóng)村存在許多違章或者半合法性質(zhì)的出租房，一種是農(nóng)民在宅基地范圍之外搭建的違章出租屋（所謂“雙違”），一種是農(nóng)民在宅基地范圍之內(nèi)搭建的但又不符合房屋空間規(guī)劃的出租房（所謂“單違”）。農(nóng)村違規(guī)出租房一般會存在于有市場收益的城鄉(xiāng)接合部，這里的正規(guī)出租房已經(jīng)滿足不了市場需求，所以會產(chǎn)生作為市場補充的非正規(guī)出租屋。三是群租房。群租是在合法住房里的居住人口超過了合法標(biāo)準(zhǔn)，從而變成一種制度上不被認(rèn)可的非正規(guī)住房。群租現(xiàn)象可以出現(xiàn)在郊區(qū)的各類小區(qū)，也有可能出現(xiàn)在郊區(qū)新式的農(nóng)民集中居住點，比如上海郊區(qū)的農(nóng)民別墅小區(qū)。一份部門遞交給地方人大的官方匯報材料顯示，2014年8月，上海全市合計排摸群租房約3.6萬戶。[38]四是“非改居”?！胺歉木印笔欠蔷幼∮梅康木幼』褂茫热缃紖^(qū)存在一些將廠房、庫房、車庫、商業(yè)用房改造為出租屋的現(xiàn)象，制度上不被認(rèn)可。非居住用房的居住化使用一般容易出現(xiàn)在居住功能強化又同時發(fā)生生產(chǎn)功能弱化的地帶，比如近郊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以及交通較為發(fā)達(dá)的區(qū)域。五是田間窩棚。大都市上海郊區(qū)鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)存在嚴(yán)重的“繼承人危機”，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上存在較多的外來小農(nóng)的導(dǎo)入，這種外來小農(nóng)在理論上可以理解為外出務(wù)農(nóng)的“農(nóng)民農(nóng)”。[39][40]田間窩棚是外來小農(nóng)私自搭建的，是一種生產(chǎn)生活合一的多功能空間，非常便利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時可以大大降低外來小農(nóng)的生活成本。一般來說，那些土地大量流轉(zhuǎn)給外來小農(nóng)的農(nóng)村區(qū)域會出現(xiàn)較多的田間窩棚。根據(jù)滬郊F區(qū)的一份材料，僅2018—2019年，全區(qū)拆除田間窩棚就多達(dá)3067處?？梢姡镩g窩棚一度在上海郊區(qū)有可觀的數(shù)量。

（二）非正規(guī)住房的生產(chǎn)者：基層政府、村集體、農(nóng)民與“二房東”

非正規(guī)住房在郊區(qū)的大量涌現(xiàn)可以理解為郊區(qū)城市化“分散開發(fā)”階段的空間生產(chǎn)實踐，其中涉及的空間生產(chǎn)主體包括基層政府、村集體、農(nóng)民和“二房東”等多元化主體。在郊區(qū)城市化的“分散開發(fā)”階段，由于存在著開發(fā)權(quán)限和發(fā)展需求之間的矛盾，基層政府在土地開發(fā)中往往采取“先上車后買票”的策略，但是在一些情況下，許多土地開發(fā)項目甚至?xí)耙恢辟I不到票”，由此造成許多存在制度瑕疵的土地開發(fā)實踐。比如，上海郊區(qū)有許多基層政府為了騰挪土地而興建的農(nóng)民別墅小區(qū)，將農(nóng)民搬到一起居住，但是所使用土地并沒有“變性”（從集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀赃@些住房無法辦理產(chǎn)權(quán)證，嚴(yán)格意義上屬于不合法的非正規(guī)住房。還有一種情況是，為了避開那些征遷成本高的區(qū)域，政府在郊區(qū)開發(fā)過程中采取“跳躍式”的土地開發(fā)模式，由此形成了許多被開發(fā)進(jìn)程剩余下來的“城中村”。[41]按照“城中村”的形成原因，上?！俺侵写濉笨梢跃唧w區(qū)分為“帶征地”遺留型、房地產(chǎn)開發(fā)遺留型、產(chǎn)業(yè)開發(fā)遺留型和規(guī)劃實施滯后型等四種類型。[42]由于靠近工商業(yè)區(qū)域，“城中村”仍然是空間價值較高的區(qū)域，村集體和農(nóng)民會進(jìn)行對“城中村”的空間再生產(chǎn)，以實現(xiàn)對郊區(qū)城市化進(jìn)程中土地開發(fā)紅利的“截留”。在郊區(qū)城市化“分散開發(fā)”階段，一些村集體在能人書記的帶領(lǐng)下還努力成為土地開發(fā)的“莊家”，他們不滿足于零敲碎打地建立工廠和出租屋，而是成塊地建立村級工業(yè)園區(qū)，甚至通過自我歸并騰挪的方式興建手續(xù)不完備或無手續(xù)的住宅區(qū)。相比村集體在空間生產(chǎn)上的“開發(fā)”性質(zhì)，農(nóng)民在郊區(qū)城市化“分散開發(fā)”階段的空間生產(chǎn)可以稱為小微化的“添加”，即普遍通過在宅基地內(nèi)或周邊搭建違章建筑和出租屋來提高收入水平。除了當(dāng)?shù)鼗鶎诱?、村集體和農(nóng)民之外，還有一些“二房東”群體會參與非正規(guī)住房的空間生產(chǎn)。與本地農(nóng)民一樣，他們在郊區(qū)城市化進(jìn)程中的空間生產(chǎn)權(quán)力是極小的，如果說農(nóng)民的空間生產(chǎn)能力是一種“添加”，那么“二房東”群體的空間生產(chǎn)能力則是一種“改造”，即通過對住房的空間改造和經(jīng)營來獲得利潤?！岸繓|”群體往往是聯(lián)系外來租戶與本地農(nóng)民之間的中介和紐帶。現(xiàn)實情況是，他們不僅會在租賃過程中“分一杯羹”，而且會將制度不認(rèn)可的非正規(guī)住房空間商品化經(jīng)營，同時想方設(shè)法地通過違規(guī)化的空間改造來擴大非正規(guī)住房空間的供給規(guī)模。

案例1：LX社區(qū)是滬郊的一個農(nóng)民動遷別墅小區(qū)，本地常住1400戶，共有4000多外來流動人口（主要是出租房的人口）。整個社區(qū)出租房300套，有“二房東”的100多套，“二房東”大多是安徽人，而且這些“二房東”們基本在老家是一個村子甚至是一個家族的。有的“二房東”控制5~6套房源，與房東所簽的合同期最長的有8~10年，也有4~5年的。雖然合同期較長，租價較高，但是“二房東”可以通過隔斷增加房間數(shù)量，租給更多租客以賺回成本。（訪談記錄：2017-JD-LX）

（三）郊區(qū)非正規(guī)住房的功能與作用

非正規(guī)住房作為一種社會剛需，很顯然有著不容忽視的社會合理性。首先，廉價的非正規(guī)住房緩解了低收入群體的住房短缺問題?！?017年上海市住房租賃市場發(fā)展報告》的數(shù)據(jù)顯示，全市平均單位標(biāo)準(zhǔn)租金為每平方米每月62.5元，其中最高的為內(nèi)環(huán)內(nèi)98元，最低的為郊環(huán)外25元。按人均可支配收入計算，平均租金支出占收入比為36.8%。[43]在高租金壓力下，大量低收入的外來人口將居住地點選擇在租金相對低廉的城鄉(xiāng)接合部，租住農(nóng)民出租屋，或者其他非正規(guī)住房。2011年前后，上海全市外環(huán)線周邊地區(qū)共有約104個“城中村”，占地面積約1333公頃，集中在閔行、寶山、浦東、徐匯等城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，共居住著各類人口32萬人，其中外來人口約19萬人，約占60%。[44]如果說“城中村”是一種中國式的“落腳城市”[45]，那么非正規(guī)住房可以視為一種“落腳空間”，為城市化進(jìn)程中的低收入人口進(jìn)入城市提供了“跳板”。

其次，非正規(guī)住房為本地房東群體和村集體提供了可觀的租金收入。在某種程度上，非正規(guī)住房空間可以理解為郊區(qū)農(nóng)村的一種土地的非正式開發(fā)行為，可以在城市化土地增值收益的分配體系中獲取更多的好處。正如學(xué)者所指出的，就非正規(guī)低租金住房租賃市場而言，它給在地村民帶來了收入，客觀上減少了政府的福利成本，消弭了“留用地”補償不足所帶來的合理性危機。它為外來打工者提供低價住房，同樣減輕了基層政府為外來人口提供公共住房的道義壓力。[46]從實際情況看，城鄉(xiāng)接合部那些存在大量出租房和非正規(guī)經(jīng)濟活動的村莊，本地農(nóng)民和集體都在經(jīng)濟收入上獲益頗多。位于閔行區(qū)華漕鎮(zhèn)東部的許浦村，在整治之前，村里有525戶人家，違法無證建筑60萬平方米，全村每年違法無證建筑民房收益約6600萬元，戶均10多萬元；而村集體違建出租給企業(yè)得到的年收益也有5000多萬元。

其三，非正規(guī)住房潛在地為大都市郊區(qū)提供了廉價勞動力和商品服務(wù)。在城鄉(xiāng)接合部的非正規(guī)住房有一定的“產(chǎn)城融合”功能，能夠近距離地為周邊產(chǎn)業(yè)園區(qū)提供廉價勞動力及輔助產(chǎn)品和服務(wù)。從這個意義上看，非正規(guī)住房不僅是城市化進(jìn)程中住房系統(tǒng)的重要組成部分，而且為城市經(jīng)濟社會系統(tǒng)提供了重要的配套性功能。

五、“分散開發(fā)”下的空間失調(diào)：被非正規(guī)住房加劇的治理緊張與要素缺損

在郊區(qū)城市化“分散發(fā)展”階段，非正規(guī)住房的大量涌現(xiàn)可以理解為這一時期土地開發(fā)權(quán)和空間生產(chǎn)權(quán)是相對分散的，大量社會化主體共同參與了郊區(qū)開發(fā)的空間生產(chǎn)過程，并且按照不同方式分享和截留了土地開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展的紅利。這種“分散開發(fā)”階段的空間生產(chǎn)模式雖然具有彌散化的利益分配優(yōu)勢，但是存在的致命弱點是會造成土地資源的粗放化消耗、郊區(qū)生態(tài)環(huán)境的惡化，以及一系列難以應(yīng)對的社會治理難題。我們可以把郊區(qū)城市化在“分散開發(fā)”階段下由于空間生產(chǎn)分散化造成的包括非正規(guī)住房在內(nèi)的空間違法行為及其連帶問題理解為一種“空間失調(diào)”，這種“空間失調(diào)”不僅體現(xiàn)為對城市治理造成的“負(fù)外部性”，即一種社會治理層面的“治理緊張”，而且體現(xiàn)為對城市發(fā)展造成的“負(fù)外部性”，即一種發(fā)展要素層面的“要素缺損”。

（一）治理緊張：非正規(guī)住房對城市治理的負(fù)外部性

非正規(guī)住房雖然具有許多方面的社會正功能，但難以得到政府的認(rèn)可，其中較為重要的原因是非正規(guī)住房存在較強的治理負(fù)外部性。所謂治理負(fù)外部性，即非正規(guī)住房對地方治理連帶性產(chǎn)生的額外成本，比如非正規(guī)住房會產(chǎn)生城市形象和環(huán)境衛(wèi)生差、居住不安全、鄰里矛盾、停車難、交通擁堵、用水用電負(fù)荷過大、人口過量集聚等。在制度不認(rèn)可的環(huán)境下，非正規(guī)住房涉及的廉價住房及其外圍往往是環(huán)境衛(wèi)生欠佳的地帶。在地方治理者的視野中，這些區(qū)域的存在對城市形象造成了“污染效應(yīng)”。郊區(qū)鄉(xiāng)村外來小農(nóng)私搭的田間窩棚也造成了比較嚴(yán)重的“視覺污染”和其他治理難題。2014年上海市的一份旨在大力整治田間窩棚的文件是這樣理解田間窩棚的危害的：“田間窩棚亂搭建是郊區(qū)的一大頑癥，給村莊環(huán)境治理和外來人口管理帶來諸多問題”“當(dāng)前，隨意搭建的田間窩棚給郊區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、外來人口調(diào)控管理、社會安全防范、生態(tài)環(huán)境和衛(wèi)生治理等方面帶來一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)”。相比正規(guī)住房空間，由于人口密集、缺乏安全監(jiān)管和設(shè)施配備，非正規(guī)住房空間往往會產(chǎn)生更多的安全隱患。

非正規(guī)住房還可能引發(fā)一些社會矛盾，比如房東與房客、房東與“二房東”、房客與“二房東”之間的矛盾糾紛，這些都是令基層治理者頭疼的問題。非正規(guī)住房的消費者往往對住房的租金價格和配套服務(wù)比較在意，而不太關(guān)注住房的安全性和對環(huán)境衛(wèi)生的影響。而對作為廉價住房供給主體的本地房東和“二房東”來說，他們在意的是租金收取和利潤，也不太關(guān)注廉價住房的安全問題和環(huán)境衛(wèi)生問題。然而地方政府和基層治理者則主要關(guān)心的是住房的安全性和環(huán)境衛(wèi)生問題，以及人口聚集造成的其他問題。政府在正規(guī)的制度框架下，更注重居住空間的保障性、品質(zhì)和秩序，而市民，尤其是貧困群體，從個體的生存需求出發(fā)則更看重居住空間的可獲得性、可負(fù)擔(dān)性和活力。[47]

“房屋出租是我們社區(qū)的難題，農(nóng)民出租房子考慮的是賺錢，有的房子被‘二房東’租下來，私自改造擴大出租面積，造成群租問題和租客與房東的矛盾。房屋出租多還帶來了治安事件多發(fā)問題，而且是普遍發(fā)生于租客之間。出租還存在安全問題，比如上個月有一起劣質(zhì)充電寶引發(fā)火災(zāi)的事件。還有就是亂停車問題和亂丟垃圾造成環(huán)境衛(wèi)生問題?！保ㄔL談記錄：2017-JD-LX）

（二）要素缺損：非正規(guī)住房對城市發(fā)展的負(fù)外部性

對城市決策者而言，非正規(guī)住房對城市治理造成的負(fù)外部性是顯性的、直接的。非正規(guī)住房對城市發(fā)展也會造成一種負(fù)外部性，即阻滯城市追求高質(zhì)量發(fā)展和文明化發(fā)展的進(jìn)程。

一是非正規(guī)開發(fā)加劇了土地資源的緊張程度。大都市上海一直存在著結(jié)構(gòu)性缺地的難題，而郊區(qū)城市化的“分散開發(fā)”階段伴隨的大量非正規(guī)開發(fā)更是加劇了土地資源的緊張程度。同時發(fā)生的正規(guī)開發(fā)和非正規(guī)開發(fā)大大加重了上海的用地強度和土地赤字問題。2009年，上海建設(shè)用地已達(dá)到2830平方公里，占城市陸域面積的比重為42.1%，而國外大都市建設(shè)用地占城市陸域面積的比重一般都保持在20%～30%的水平上，如2005年大倫敦、東京、大巴黎以及中國香港分別為23.7%、29.4%、22.7%和23.4%，即使同為發(fā)展中國家大都市的孟買在2011年也只有31%。[48]而根據(jù)上海政策部門的研究，早在2010年前后，上海市的建設(shè)用地已經(jīng)頂?shù)健疤旎ò濉?，中央下達(dá)給上海建設(shè)用地總量為2981平方公里，而上海市各級政府審批的城市、新城與新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃匯總的規(guī)劃建設(shè)范圍在3300平方公里左右，形成的用地指標(biāo)“赤字”在300平方公里以上。[49]

二是非正規(guī)住房加大了城市更新和土地開發(fā)的難度和成本。非正規(guī)住房的大量存在會形成潛在的由外來人口、本地房東和村集體構(gòu)成的“反增長聯(lián)盟”。這種“反增長聯(lián)盟”以租金利益為共同紐帶，對城市更新和土地開發(fā)構(gòu)成了反向的阻滯力量。特別是對上海這樣土地高度緊張的大都市，城市更新和土地再開發(fā)的需求很大，大量非正規(guī)住房的存在增加了利益協(xié)調(diào)的難度，也對具體的土地征遷工作造成了遲滯效應(yīng)。

三是非正規(guī)住房會形成外來人口的集聚效應(yīng)。非正規(guī)住房降低了生活居住成本，同時又會在“城中村”等非正規(guī)聚落空間形成一種自我服務(wù)的經(jīng)濟圈，造成外來人口不斷向生活成本低的洼地集聚，而過度導(dǎo)入的低技能外來人口對城市經(jīng)濟的高端化發(fā)展并無益處。上海自2012年之后在“特大城市嚴(yán)格控制人口增長”的導(dǎo)向下，開始通過“拆違”（“五違四必”）的間接型施策方式來落實人口調(diào)控目標(biāo)。[50]在這一政策背景下，上海對包括非正規(guī)住房在內(nèi)的“拆違”顯然與超大城市人口調(diào)控緊密相關(guān)。[51]2014年一份部門向地方人大匯報情況的材料明確指出了“群租”整治是人口調(diào)控的重要手段：“市委、市政府高度重視‘群租’整治工作，今年市委常委會進(jìn)一步明確，將治理‘群租’頑癥作為遏制本市人口過快增長的重要措施?！盵52]

四是非正規(guī)住房拉低了城市的文化資本和環(huán)境品質(zhì)。大都市上海是中國城市進(jìn)入后工業(yè)社會的前沿地帶，城市發(fā)展已經(jīng)不僅是簡單的工業(yè)化經(jīng)濟增長，而是要通過城市形象、文化軟實力、生態(tài)環(huán)境、生活品質(zhì)來形成對企業(yè)、人才的吸引力，以形成不同于工業(yè)化時代的經(jīng)濟發(fā)展新動能。城市的文明程度也不僅僅是一個“道德機制”，還是一種節(jié)約交易成本的“利潤放大器”。[53]一個城市所具有的良好視覺系統(tǒng)，可以直接使市民得到生活享受，并必然成為投資者的投資熱土和創(chuàng)業(yè)地，這在“城市文化資本”意義上是不言而喻的。[54]在城市決策者的視野里，容易形成的印象是，非正規(guī)住房是在集聚人口而不是在集聚人才，對城市形象、文化面貌、生態(tài)環(huán)境和生活品質(zhì)甚至有一定的破壞作用，降低了城市發(fā)展的文化資本和環(huán)境品質(zhì)。

六、“整體發(fā)展”下的空間重置：大都市郊區(qū)非正規(guī)住房的規(guī)范化治理

對大都市上海而言，郊區(qū)城市化的“分散開發(fā)”大大激活了地方和基層在經(jīng)濟發(fā)展中的積極性，但是這種“分散開發(fā)”階段下的空間生產(chǎn)所造成的空間失調(diào)（治理緊張和要素缺損）已經(jīng)越來越不符合大都市在新階段的整體發(fā)展理性。與此同時，大都市上海在中國具有特殊的政治地位和戰(zhàn)略重要性，上海是中國改革開放的排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展的先行者，城市發(fā)展和治理創(chuàng)新承擔(dān)著向全國輸出“經(jīng)驗”的戰(zhàn)略意義，也是中國向世界展示改革開放經(jīng)濟社會發(fā)展成果的“窗口”。大都市上海郊區(qū)開發(fā)模式的轉(zhuǎn)變不僅是實現(xiàn)城市發(fā)展理性的過程，而且具有實現(xiàn)國家戰(zhàn)略的政治意義。就上海的地方發(fā)展實踐而言，在土地緊張和經(jīng)濟升級的壓力下，大都市上海郊區(qū)城市化必須進(jìn)入“整體發(fā)展”階段，即一種對土地開發(fā)和空間生產(chǎn)權(quán)在城市總體發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)劃下進(jìn)行集中化控制的郊區(qū)開發(fā)模式。在“整體發(fā)展”階段，空間生產(chǎn)模式已經(jīng)從相對分散轉(zhuǎn)變?yōu)楦叨燃?，可以理解為對“分散開發(fā)”階段的空間生產(chǎn)實踐的一種“空間重置”。這種“空間重置”的核心就是以一種更加集中化、更加資本密集的、更加倚重文化資本和環(huán)境品質(zhì)提升的空間生產(chǎn)模式來替代原來相對分散、形象欠佳、依靠勞動密集投入和大量非正規(guī)開發(fā)夾雜其中的空間生產(chǎn)模式。正如下文所要展現(xiàn)的，“整體發(fā)展”階段下的“空間重置”對大都市郊區(qū)的包括非正規(guī)住房在內(nèi)的非正規(guī)經(jīng)濟采取了一種更加嚴(yán)格壓減的治理戰(zhàn)略，替代了“分散開發(fā)”階段或緊或松的模糊治理戰(zhàn)略。對郊區(qū)的“空間重置”顯然服務(wù)于城市整體發(fā)展理性，而落實這種城市整體發(fā)展理性的空間治理邏輯的一個重要的杠桿機制即是對包括非正規(guī)住房在內(nèi)的非正規(guī)經(jīng)濟占據(jù)的“違規(guī)空間”進(jìn)行系統(tǒng)化的清理整頓和規(guī)范化治理。

（一）對非正規(guī)住房的源頭治理：產(chǎn)業(yè)調(diào)整、空間更新與規(guī)劃約束

對非正規(guī)住房的源頭治理主要是通過源頭控制來減少非正規(guī)住房的發(fā)生量。一個重要的源頭治理辦法是主動實施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過“騰籠換鳥”的方式淘汰落后“小散亂污”企業(yè)。小而散的勞動力密集型企業(yè)被關(guān)停了，作為這種生產(chǎn)模式的居住配套的非正規(guī)住房自然也就失去了存在空間。比如，奉賢區(qū)F鎮(zhèn)T Q地區(qū)一度有著發(fā)達(dá)的木器加工行業(yè)集群，由此帶來了大量外來人口導(dǎo)入和大量非正規(guī)住房問題的產(chǎn)生，并引發(fā)了環(huán)境污染和各類安全問題。F鎮(zhèn)從2015年開始采取關(guān)停不規(guī)范的木器加工企業(yè)的方式來系統(tǒng)化解決問題，2016—2017年間就關(guān)停了900多家不規(guī)范木器加工企業(yè)。

源頭治理的第二個辦法是通過空間更新“一勞永逸”地解決城中村、城鄉(xiāng)接合部的非正規(guī)住房大量發(fā)生的問題。根據(jù)上海社科院的專題研究，2013年前后，全市以農(nóng)民老宅子為依托的城中村總量可能在2000個左右。以閔行區(qū)為例，2002—2011年，閔行區(qū)在莘莊、梅隴、七寶、虹橋四鎮(zhèn)和古美、新虹兩個街道約73平方公里城中村區(qū)域內(nèi)，用10年時間完成了6700余戶農(nóng)戶動遷，拆除舊房面積130余萬平方米。[55]城中村往往是非正規(guī)住房的集聚地，對城中村的空間更新可以有效地減少非正規(guī)住房的發(fā)生量。筆者曾在上海青浦區(qū)Y街道做過調(diào)研，該街道有一部分區(qū)域?qū)儆诔青l(xiāng)接合部，街道范圍內(nèi)的城中村一度高達(dá)10多個，農(nóng)民在城中村里有較多的違章搭建，而且城中村里有大量的違規(guī)出租屋，改造之前這些城中村是Y街道的社會治理難點。2015年之后，青浦區(qū)對Y街道加大了開發(fā)力度，特別是對Y街道范圍內(nèi)的城中村進(jìn)行了幾個批次的拆除，城中村的減少從根本上改變了Y街道的社會治理局面，非法居住現(xiàn)象以及由此帶來的其他問題得到了較為有效的控制。

源頭治理的第三個辦法是對郊區(qū)實施密集而嚴(yán)格的規(guī)劃約束。2009年，上海順利推動了城市總體規(guī)劃與城市土地利用總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”工作，并且同步開展了產(chǎn)業(yè)區(qū)塊的布局梳理調(diào)整工作（也有人稱之為城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃相互銜接的“三規(guī)合一”工作）。[56]現(xiàn)在上海已經(jīng)形成了市級總體規(guī)劃、區(qū)級總體規(guī)劃、鎮(zhèn)街郊野單位規(guī)劃和其他專題規(guī)劃共同構(gòu)成的城市空間規(guī)劃治理體系。這些規(guī)劃明確了哪些區(qū)域是可以被開發(fā)的，哪些區(qū)域是被“留白”不用的，哪些區(qū)域?qū)槐Ａ?，以及哪些區(qū)域是被禁止開發(fā)的。由于各類規(guī)劃控制了“土地開發(fā)權(quán)”的投放，實際上是一種系統(tǒng)化的正規(guī)空間生產(chǎn)對非正規(guī)空間生產(chǎn)的擠壓和替代。

（二）對非正規(guī)住房的硬治理：提高標(biāo)準(zhǔn)與強化執(zhí)法

除了源頭治理之外，近年來大都市上海還明顯加大了對非正規(guī)住房的治理力度，通過提高治理標(biāo)準(zhǔn)、強化執(zhí)法和整治運動等方式來實現(xiàn)對非正規(guī)住房的“堵截”，這可以理解為對非正規(guī)住房的硬治理。2013年之后，上海提出了“合法居住”的概念，提高了“合法居住”的標(biāo)準(zhǔn)，并捆綁一定的獎懲機制，通過加大制度排斥力度來降低非正規(guī)住房的發(fā)生率。2013年修訂的《上海市居住證管理辦法》規(guī)定，申辦《上海市居住證》的條件為“兩個合法穩(wěn)定”，即合法穩(wěn)定居住、合法穩(wěn)定就業(yè)。對此，《上海市居住證管理辦法實施細(xì)則》將“合法穩(wěn)定居住”對應(yīng)明確為“擬在本市居住6個月以上的住所證明”，包括來滬人員自購房屋產(chǎn)權(quán)證明、租賃房屋合同登記備案證明、單位宿舍證明和居（村）委寄宿證明4種。在實際操作中，這項規(guī)定意味著“合法居住”是指居住在合法的住房，而違章搭建的出租屋或者其他非住房空間的居住行為屬于“非法居住”。2014年5月，上海市出臺了《關(guān)于修改〈上海市居住房屋租賃管理辦法〉的決定》，該項政策措施旨在更加有效地打擊群租行為。該《決定》規(guī)定：“出租居住房屋，每個房間的居住人數(shù)不得超過2人，且居住使用人的人均居住面積不得低于5平方米。”修改后的《上海市居住房屋租賃管理辦法》加大了對違反群租規(guī)定行為的處罰力度。針對租賃當(dāng)事人違反群租規(guī)定的行為，將罰款幅度由5000元以上3萬元以下提高至1萬元以上10萬元以下。2014年，上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和管理委員會等九部門出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強本市違法建筑治理工作的實施意見》（滬建管聯(lián)〔2014〕547號），該《實施意見》除了加強對違法建筑的懲罰力度之外，還特別規(guī)定：“對租住在違法建筑中的來滬人員，公安或人保部門應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定不予辦理居住證、臨時居住證，不享受持有居住證、臨時居住證可以享受的相關(guān)權(quán)益待遇。”

在提高治理標(biāo)準(zhǔn)之外，上海還明顯加大了對非正規(guī)住房的后端執(zhí)法和處置力度。據(jù)不完全統(tǒng)計，2013年之后大都市上海全市層面針對非正規(guī)住房先后發(fā)起了多輪整治行動。一種是針對特定非正規(guī)住房行為的專項整治行動，例如，2014年5月，上海市發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強本市田間窩棚整治工作的意見》，集中整治郊區(qū)外來小農(nóng)搭建田間窩棚的問題；2014年6月，上海市發(fā)布了《關(guān)于加強本市住宅小區(qū)出租房屋綜合管理的實施意見》，專門性開展以群租為對象的專項整治行動。另一種則是將非正規(guī)住房納入更加綜合性的整治運動之中，比如違法建筑治理、生態(tài)環(huán)境綜合治理、違法用地綜合治理、違法違規(guī)經(jīng)營綜合治理等。2016—2018年，上海全市在3年里拆違總面積達(dá)到了1.6億平方米。在推進(jìn)包括非正規(guī)住房在內(nèi)的非正規(guī)經(jīng)濟整治行動中，上海除了采取自上而下的考核施壓之外，還通過特定的創(chuàng)建項目來激發(fā)基層治理動力。如2017年上海出臺了《關(guān)于本市開展無違建居村（街鎮(zhèn)）創(chuàng)建工作的實施意見》，采取創(chuàng)建“無違建街鎮(zhèn)”“無違建先進(jìn)居村”的辦法來推進(jìn)違建治理；2018年2月，上海正式發(fā)布《貫徹落實〈中共上海市委、上海市人民政府關(guān)于加強本市城市管理精細(xì)化工作的實施意見〉三年行動計劃（2018—2020年）》，提出“在上海前幾年推進(jìn)‘五違四必’環(huán)境綜合治理的基礎(chǔ)上，2018年將開展無違建居村（街鎮(zhèn)）創(chuàng)建工作，鞏固環(huán)境綜合整治成果，預(yù)計‘無違建先進(jìn)居村’的創(chuàng)建完成率將達(dá)50%，拆除違法建筑不少于3600萬平方米；2019年，‘無違建先進(jìn)居村’創(chuàng)建完成率達(dá)90%；到2020年，完成突出存量違法行為的整治。”

表2 上海近年出臺的非正規(guī)住房治理的相關(guān)政策文件

（三）對非正規(guī)住房的軟治理：市場疏導(dǎo)與組織提升

非正規(guī)住房問題大量發(fā)生的一個原因是建筑性質(zhì)存在著“硬傷”（違章建筑、非改居），沒有辦法獲得合法手續(xù)，只能面對地方政府的強勢整治。但是，非正規(guī)住房問題產(chǎn)生還有另外一個原因是因為城鄉(xiāng)房屋租賃市場的無序性和低組織性，造成合法住房中發(fā)生非正規(guī)住房（群租）等問題。實際上，后一種情況的存在意味著非正規(guī)住房治理存在一個重要的治理路徑，即提升城鄉(xiāng)房屋租賃市場的規(guī)范性和組織化程度，通過組織化的出租市場解決非正規(guī)住房的無序化供給。市場疏導(dǎo)的治理方式并不是做簡單的“減負(fù)”，而是通過對市場的有序化組織，來做社會、市場和政府之間的“加法”。2012年之后，在創(chuàng)新社會治理的大背景下，上海初步探索了三種相互聯(lián)系又有所區(qū)別的市場疏導(dǎo)機制。一是引入“第三方”組織市場。地方政府及其職能部門面對大量的房屋出租供需主體，管理成本極高，而降低管理成本提高管理效率的方式就是依托大的市場主體將市場網(wǎng)絡(luò)簡化。比如上海嘉定區(qū)在2012年之后引入“青客”公司來解決區(qū)域內(nèi)的群租亂象多發(fā)問題。青客公寓采用“五年一租”的方式承租閑置住房，首先將其進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計裝修整改，配備家具電器和網(wǎng)絡(luò)寬帶，營造出整潔干凈的居住環(huán)境。然后經(jīng)資料審查和信用評估后，以學(xué)歷、工作和收入為標(biāo)準(zhǔn)篩選出工作穩(wěn)定的高知人士入住。二是將既有市場主體組織化。城鄉(xiāng)接合部發(fā)生群租亂象的一個重要原因是存在大量不規(guī)范的中介主體，即個體化經(jīng)營、游走于法律邊緣的“二房東”群體?！岸繓|”群體是一種解決市場信息不對稱的方式，其優(yōu)勢是成本低、數(shù)量多，而缺陷則是經(jīng)營過程中的不規(guī)范性和缺乏監(jiān)管，容易形成市場的二度扭曲問題。城鄉(xiāng)接合部的小區(qū)和城中村是“二房東”群體的活躍地帶。對“二房東”群體的治理機制之一即是組織化、規(guī)范化，并匹配一定的監(jiān)管機制。如2014年6月，嘉定區(qū)真新街道組織30多位“二房東”聯(lián)合成立了上海天景房產(chǎn)經(jīng)紀(jì)有限公司，并對其手頭的400多套涉及群租的房源進(jìn)行統(tǒng)一整改，裝修完成了200套標(biāo)準(zhǔn)化房源。對于“二房東”來說，群租改合租后，雖然前期投資大，利潤也減少了，但是再也不用東躲西藏，可以謀求長遠(yuǎn)發(fā)展了。[57]三是依托村集體規(guī)范農(nóng)村私房出租。中國的城鄉(xiāng)接合部最大的優(yōu)勢是有村組織（行政村和村集體組織）的存在，正是因為能夠上通下達(dá)的村組織的存在，使得中國的城中村、城郊村在經(jīng)受極大人口導(dǎo)入壓力的情況下，仍然能夠保持有序的組織化狀態(tài)。大都市上海在農(nóng)村出租屋管理創(chuàng)新中，一些熱點區(qū)域的治理創(chuàng)新實際上仍然在借用村集體的組織資源，將村集體的組織網(wǎng)絡(luò)作為市場中介，促進(jìn)農(nóng)村出租市場的規(guī)范化。如嘉定區(qū)江橋鎮(zhèn)封浜村、安亭鎮(zhèn)趙巷村都通過村集體實施“農(nóng)宅托管”來規(guī)范農(nóng)村房屋出租市場，奉賢區(qū)華嚴(yán)村則通過村集體改造閑置住宅建立鄉(xiāng)村人才公寓的方式來規(guī)范農(nóng)村房屋出租市場。

七、進(jìn)一步的討論

本文試圖將大都市上海郊區(qū)非正規(guī)住房的產(chǎn)生和治理放置在一種郊區(qū)城市化不同階段的空間生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變進(jìn)程中加以認(rèn)識。在郊區(qū)城市化的“分散開發(fā)”階段，非正規(guī)住房在需求端可以理解為對城市化進(jìn)程中住房短缺的一種非制度化供給，而在供給端則可以理解為多元主體共同參與的相對分散化的空間生產(chǎn)模式，基層政府、村集體、農(nóng)民和“二房東”群體都加入了空間生產(chǎn)的進(jìn)程?！胺稚㈤_發(fā)”階段的空間生產(chǎn)實踐的好處包括緩解住房短缺、為本地村集體和農(nóng)民帶來了大量的租金收入、為大都市的經(jīng)濟運轉(zhuǎn)提供了廉價的勞動力和商品服務(wù)，而且在這種空間生產(chǎn)實踐基礎(chǔ)上的利益分配是相對彌散化的均沾格局。在“分散開發(fā)”階段，相對分散和利益均沾的空間生產(chǎn)模式的弱點是造成了一種“空間失調(diào)”，體現(xiàn)為包括非正規(guī)住房在內(nèi)的非正規(guī)經(jīng)濟活動所造成的治理緊張（對城市治理的負(fù)外部性）和要素缺損（土地的粗放化消耗和對生態(tài)環(huán)境和城市形態(tài)的破壞）。隨著大都市上海的土地緊張局面日益突出，經(jīng)濟升級轉(zhuǎn)型的壓力增大，郊區(qū)城市化從“分散開發(fā)”階段逐步過渡到“整體發(fā)展”階段，原來相對分散、利益均沾的空間生產(chǎn)實踐越來越難以為繼，而城市總體發(fā)展理性卻越來越趨向于一種更加集中化、更加資本密集的、更加倚重文化資本和環(huán)境品質(zhì)提升的空間生產(chǎn)模式?！罢w發(fā)展”階段的空間生產(chǎn)模式對“分散開發(fā)”階段的空間生產(chǎn)模式及其空間失調(diào)效應(yīng)的替代修補機制可以理解為一種“空間重置”，而大都市上海近年來不斷收緊的對包括非正規(guī)住房在內(nèi)的非正規(guī)經(jīng)濟活動政策就是這種“空間重置”的實踐體現(xiàn)。

在城市總體發(fā)展理性上，大都市郊區(qū)的空間生產(chǎn)模式和空間治理邏輯的轉(zhuǎn)變似乎是“水到渠成”的。但顯然，空間生產(chǎn)模式和空間治理實踐的轉(zhuǎn)變會牽動大量的利益調(diào)整，原來依靠對土地和空間的非正規(guī)開發(fā)的集體和農(nóng)民在此進(jìn)程中會受到較大的損失，而作為非正規(guī)住房潛在消費者的外來人口及其雇主、“二房東”群體則屬于利益受損的行列。