劉小溪 李乾寧

（1.清華大學(xué) 社會科學(xué)學(xué)院，北京 100084；2.南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，南京 210023）

一、引言

政府對社會服務(wù)的承諾以及擴(kuò)大社會政策支出的能力不僅取決于政府財政收入的增長，也取決于其財政支出的情況。財政收入的增加為擴(kuò)大社會服務(wù)的范圍提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；同時，財政支出的變化也會影響社會政策的推行。[1]

中國政府在社會發(fā)展的過程中承擔(dān)重要的財政功能，政府支出從結(jié)構(gòu)上可以分成三類，分別是以行政管理支出和國防支出為主的維持性支出、以政府投資為主的經(jīng)濟(jì)性支出以及社會性支出。[2]社會性支出也被稱為社會支出，是福利國家和社會政策領(lǐng)域的一個主要研究對象。社會支出通常被視為一系列包含教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保險、公共住房、社會服務(wù)、救濟(jì)和撫恤以及特定政策性補(bǔ)貼在內(nèi)的預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外財政支出的總和。[3]其支出規(guī)模和配置結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出國家推行社會政策的傾向性偏好，同時在維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)分配公平以及推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面都能發(fā)揮重要作用，具有重要的社會經(jīng)濟(jì)和政治功能。[4]

隨著社會福利日益得到重視，中國的社會政策不斷完善。為解決貧困和收入差距問題，社會政策的側(cè)重點發(fā)生了變化，社會支出也大幅增加。自2002年起，“民生政策”作為政府核心工作內(nèi)容之一，涵蓋了一系列政策舉措，使中國的政策模式不同于以職業(yè)為基礎(chǔ)的社會保險模式。[5]黨的十九大報告指出：“增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展，深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕?！盵6]

國內(nèi)學(xué)界現(xiàn)有的關(guān)于社會支出的研究大多從經(jīng)濟(jì)學(xué)和財政學(xué)的視角討論宏觀經(jīng)濟(jì)政策及其效果，包括通過社會支出現(xiàn)狀討論社會政策與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，[7][8]分析經(jīng)濟(jì)全球化、中國的財政分權(quán)對地方政府社會支出的影響，[9][10]或者探討社會支出的供求關(guān)系[11][12]及其對城鄉(xiāng)收入差距的影響。[13][14]也有少數(shù)研究探究省際之間的社會支出問題，[15][16][17][18]但對中國社會政策省際差異的研究只是一種關(guān)于聚類的描述性分析，[19]在類型學(xué)基礎(chǔ)上展開分析的討論較少。本文嘗試應(yīng)用類型學(xué)分析方法，從中國社會支出水平的省際差異（不含港澳臺地區(qū)）這一角度出發(fā)，考察中國福利政策的地域分布和結(jié)構(gòu)特征。

二、文獻(xiàn)綜述與分析框架

（一）福利國家的類型學(xué)緣起

關(guān)于福利制度類型學(xué)的討論，艾斯平-安德森的著作《福利資本主義的三個世界》開創(chuàng)了典范。他從社會權(quán)利的角度出發(fā)，將社會服務(wù)視為一種不可忽視的個人權(quán)利，個人可以選擇不依賴市場就能維持生活，因此他將社會保護(hù)這一要素視為判斷福利體制類型的重要指標(biāo)，由此形成了福利國家理想類型三分法：由國家主導(dǎo)、實行普遍主義與高度去商品化的且具有強(qiáng)保護(hù)性的社會民主主義模式；以安全網(wǎng)為基礎(chǔ)但缺乏保護(hù)的自由主義模式；以社會保險為基礎(chǔ)，突出就業(yè)保護(hù)的法團(tuán)主義。[20]

這一經(jīng)典類型學(xué)的框架自問世以來就面臨諸多挑戰(zhàn)，早期的批評源于20世紀(jì)90年代出現(xiàn)的一些學(xué)術(shù)共識，認(rèn)為東亞地區(qū)的福利發(fā)展模式與西方迥然不同，更多地被看作是政治合法性和經(jīng)濟(jì)因素共同作用的結(jié)果。[21]由此引申出東亞福利制度的“發(fā)展主義”，其解釋路徑具有兩個主要特征：一是強(qiáng)調(diào)將資源分配給以生產(chǎn)和投資為導(dǎo)向的社會計劃，這是出于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的目的而進(jìn)行的政策安排；二是盡量保持最低限度的社會政策費(fèi)用。[22]這樣注重生產(chǎn)要素安排的福利模式鼓勵個人不依賴國家福利，而是更多地依靠家庭、公司和社區(qū)的支持。[23]

隨后提出的“生產(chǎn)主義福利資本主義”[24]被視為對發(fā)展主義進(jìn)行的補(bǔ)充。這一觀點認(rèn)為，東亞福利主義的發(fā)展是由于社會權(quán)利的概念薄弱，社會利益往往會加強(qiáng)生產(chǎn)要素，將福利政策整合為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的工具。最低限度的社會權(quán)利以及與生產(chǎn)活動有關(guān)的擴(kuò)展，鞏固了生產(chǎn)要素在社會中的地位以及與增長相關(guān)的國家—市場—家庭關(guān)系。關(guān)于東亞福利模式存在諸多討論，學(xué)者所使用的概念尚未統(tǒng)一，存在“經(jīng)濟(jì)福利國家”[25]“儒家福利國家”[26]“東亞福利國家”[27]和“東亞福利模式”[28]等多種提法。在這種福利體制下，政府沒有提高商品化程度，而是在福利提供中明確采用了“商品化和國家監(jiān)管”策略。[29]相對較高的衛(wèi)生和教育支出以及發(fā)展程度有限的收入維持計劃是反映東亞福利制度中生產(chǎn)主義特征的關(guān)鍵因素。由此在東亞地區(qū)形成了以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)驅(qū)動社會政策為主要特征的“第四福利世界”。[30]

隨著對生產(chǎn)要素的強(qiáng)調(diào)，國家福利體制類型劃分由傳統(tǒng)的三分法演變?yōu)榱怂姆址ǎ阂允袌鰹閮?yōu)先的自由主義福利世界；由社會分層劃定的保守主義福利世界；關(guān)注普遍福利的社會民主主義福利世界以及以增長為前提的生產(chǎn)主義福利世界。生產(chǎn)主義福利世界即一般意義上所指的“東亞福利模式”。在這里需要指出的是，每種福利模式都是在理想狀態(tài)下進(jìn)行討論，具體國家或地區(qū)的現(xiàn)實表現(xiàn)會存在差異。在分析以上共同特征的基礎(chǔ)上，雖然東亞不同地域的社會政策存在較大差異，存在不同的子集，例如中國香港屬于促進(jìn)式，日本、韓國和中國臺灣地區(qū)屬于普遍發(fā)展式，新加坡則體現(xiàn)出特殊發(fā)展式的特點，但我們?nèi)匀豢梢詫|亞地區(qū)的福利政策視作一個較為獨立的福利體系。[31]

（二）東亞福利模式的相關(guān)爭論

雖然已有眾多學(xué)者對福利國家的類型學(xué)討論進(jìn)行了有益補(bǔ)充，生產(chǎn)主義路徑也能夠在一定程度上對東亞福利模式的特征進(jìn)行解釋，但學(xué)者們也對其提出了一些批評。

第一，如何從差異化的角度去理解生產(chǎn)主義要素與新自由主義國家的比較。批評者認(rèn)為霍利迪的分類忽略了生產(chǎn)主義政策不是僅限于東亞，艾斯平-安德森分類下的許多國家已經(jīng)發(fā)生了從保護(hù)性福利政策向生產(chǎn)性福利政策的轉(zhuǎn)變，像削減福利的改革、有限的社會保障和醫(yī)療保障以及對就業(yè)政策的重視都在東亞福利體制和西方福利國家體制中出現(xiàn)了。[32]第二，在很多情況下福利擴(kuò)張的動機(jī)并不純粹出于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的目的，也有保護(hù)社會弱勢群體、增強(qiáng)社會團(tuán)結(jié)的考量。第三，關(guān)于東亞福利體制是否可以作為一種福利國家制度，這方面的討論十分匱乏。從用于描述東亞福利的一些關(guān)鍵變量的特征來看，東亞模式普遍缺乏國家對福利的承諾，但重視家庭支持的重要性，并且存在大量人口尚未納入社會保險范圍的情況，以上特征表明東亞福利模式不同于西方意義上的福利國家制度。自1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)以來，東亞模式遭受的另一個挑戰(zhàn)在于其基本支柱發(fā)生了變化，例如，動態(tài)的經(jīng)濟(jì)增長、人口結(jié)構(gòu)變化以及由于缺乏勞動力流動和民主化而導(dǎo)致的政治競爭減少等等。[33]

總體來說，東亞模式所面臨的批評大多是在與西方資本主義福利國家的比較中進(jìn)行的。學(xué)者們爭論的焦點在于，東亞模式是否能夠因其強(qiáng)烈的生產(chǎn)主義特征作為與凸顯保護(hù)主義功能的西方傳統(tǒng)福利模式具有同等意義的一種新的福利模式。正如眾多爭論均已經(jīng)表明，不論是在東亞各國或是西方國家，都已呈現(xiàn)出生產(chǎn)性支出和保護(hù)性支出交織并行的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，因此生產(chǎn)主義可以作為和保護(hù)主義相提并論的一種考察福利類型的政策維度。雖然對東亞模式是否能作為一個具有同質(zhì)性的整體模式仍然存在爭論，東亞地區(qū)的人口特征和各國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中體現(xiàn)出的政策傾向，仍然使其社會政策和福利體制相關(guān)的討論具有分析價值。

西方學(xué)界關(guān)于福利制度類型的比較研究中，主要存在兩種分析視角。一種較為普遍的視角是考察相似性特征，通過跨國、跨地區(qū)或者跨越洲際的研究視角進(jìn)行比較分析，在區(qū)分不同地域或福利模式的前提下，強(qiáng)調(diào)某一區(qū)域內(nèi)的共同特征，或者某一特定模式的內(nèi)在相似性。[34]相比之下，另一種視角著眼于差異性特征，使研究視角聚焦于某一具體地區(qū)的福利模式，尋求其福利類型的地區(qū)內(nèi)差異。[35]在福利國家類型學(xué)的相關(guān)分析中，對東亞國家福利模式的研究大多采用差異性分析視角。本文也基于這種差異性分析視角，但是重點在于探討具體國家內(nèi)部社會政策的功能取向，福利國家類型學(xué)的分析主題并不止于對某國家是否隸屬于某特定福利模式的探討。由于各國內(nèi)部的政策發(fā)展比較復(fù)雜，從社會政策的不同功能出發(fā)進(jìn)行類型學(xué)層面的判斷和討論，對研究福利模式的演化趨勢是十分必要的。

本文試圖嘗試從福利政策的生產(chǎn)性社會支出和保護(hù)性社會支出兩個方面考察中國社會政策發(fā)展特征。以中國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的社會政策為研究對象進(jìn)行獨立分析，以社會支出為衡量指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上討論中國福利政策在結(jié)構(gòu)上存在何種功能傾向及內(nèi)部地域差異。

（三）東亞福利模式的中國視角

長期以來，重視生產(chǎn)性而忽視保護(hù)性福利政策被認(rèn)為是東亞模式的主要特征。在已有的國外研究中，關(guān)于東亞模式的討論大多集中于作為OE C D成員國的日本和韓國。隨著中國經(jīng)濟(jì)快速增長，社會政策和社會福利在推行方面的表現(xiàn)更加突出。[36]雖然目前學(xué)術(shù)界關(guān)于中國在多大程度上符合生產(chǎn)主義福利類型的討論仍然未有定論，但仍有一些學(xué)者在分析中指出，中國采取的社會政策設(shè)計與自身發(fā)展模式，體現(xiàn)出與艾斯平-安德森提出的三種福利體系迥然相異的特征，并在一定程度上符合東亞地區(qū)“第四福利世界”的一致性。[37]

從總體來看，中國社會福利政策的重要基礎(chǔ)是社會主義制度，早期的發(fā)展模式包括對國有企業(yè)員工實行以單位為基礎(chǔ)的福利、對城市居民實行以居住組織為基礎(chǔ)的福利以及農(nóng)村地區(qū)以地方為基礎(chǔ)的福利。[38]隨著市場化改革的發(fā)展以及對生產(chǎn)力發(fā)展水平的更高要求，國有企業(yè)的改革也推動了中國福利政策的重要轉(zhuǎn)型。[39]

一方面，雖然在20世紀(jì)80年代和90年代，中國的社會福利發(fā)展曾體現(xiàn)出較強(qiáng)的生產(chǎn)主義傾向，但是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展以及社會問題變化，傳統(tǒng)體制下的就業(yè)穩(wěn)定被打破，曾經(jīng)的合作社共同所有人已轉(zhuǎn)變?yōu)楣蛦T，并面臨社會保險計劃共同付款的增加，相關(guān)社會政策的轉(zhuǎn)變也體現(xiàn)出更多內(nèi)容，包含了養(yǎng)老保險、醫(yī)療衛(wèi)生、失業(yè)保險和工傷保險等多項改革。[40]

另一方面，中國的福利體系依舊強(qiáng)調(diào)個人和家庭的社會責(zé)任，國家層面的社會服務(wù)提供在很大程度上是分散的。從改革前后的不同時間段對比這一系列特征，體現(xiàn)出中國的福利制度已經(jīng)從基于“低工資、高福利”的集體社會主義模式轉(zhuǎn)變?yōu)榛趥€人責(zé)任以增長為導(dǎo)向的生產(chǎn)主義模式。[41]這種明確的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)主義特征出現(xiàn)了弱化的趨勢，對福利計劃進(jìn)行改革和擴(kuò)大的必要性隨之提升。

（四）分析框架

通過上述文獻(xiàn)分析，可以看到在類型學(xué)的分析方法中，福利制度體現(xiàn)的功能取向特征是區(qū)分不同福利模式的關(guān)鍵，相對應(yīng)的，社會政策具體也可以分為保護(hù)性政策和生產(chǎn)性政策。

關(guān)于保護(hù)性要素的討論主要體現(xiàn)在“社會保護(hù)”這一概念中，被用來指代在經(jīng)濟(jì)困境中維持收入或通過補(bǔ)貼收入來提高生活水平的政策項目或計劃，并且在很大程度上取代了傳統(tǒng)用法“社會保障”及其一系列同義詞，例如“收入保障”“經(jīng)濟(jì)保障”“收入保護(hù)”和“收入轉(zhuǎn)移”等等。保護(hù)性福利政策主要應(yīng)用于失業(yè)、疾病和家庭福利等領(lǐng)域。[42]在具體表現(xiàn)上，社會保護(hù)包括繳費(fèi)型社會保險計劃、基于調(diào)查的社會救助計劃、普遍性非繳費(fèi)型福利以及法定雇主通過稅收系統(tǒng)進(jìn)行的授權(quán)和轉(zhuǎn)移。[43]大部分東亞國家的社會政策十分強(qiáng)調(diào)基本社會服務(wù)的提供，但對于旨在保護(hù)就業(yè)人員免受市場波動影響的社會保險層面發(fā)展十分有限。[44]早期嘗試對福利國家進(jìn)行類型學(xué)分析的西方學(xué)者大多沿襲了艾斯平-安德森的分類體系，并強(qiáng)調(diào)社會保障計劃的保護(hù)功能。這一觀點隨著全球化的發(fā)展面臨挑戰(zhàn)，“競爭型國家”表現(xiàn)出對福利國家的替代效應(yīng)，主要體現(xiàn)為傳統(tǒng)的收入保護(hù)政策逐漸為社會投資政策的快速發(fā)展所取代，如高等教育投資、積極勞工政策和兒童保育政策。[45]全球化趨勢以及知識經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)對福利的人力投資功能提出了更高的要求。[46]因此，關(guān)于生產(chǎn)性要素的討論也主要集中于人力資本的形成及其作用，這也是東亞地區(qū)有關(guān)經(jīng)濟(jì)增長研究中的重要主題。東亞模式下的社會政策側(cè)重于可以提高經(jīng)濟(jì)競爭力的教育和培訓(xùn)領(lǐng)域，政府對提供基本醫(yī)療保健的政策承諾是生產(chǎn)要素層面的另一個重要衡量指標(biāo)。[47]盡管在不同地區(qū)之間存在較大差異，東亞國家在提供基本衛(wèi)生服務(wù)方面（例如進(jìn)行免疫接種和降低嬰兒死亡率）均體現(xiàn)出良好的政策成果。[48]許多東亞國家的衛(wèi)生狀況有所改善，這要歸功于收入的快速增長以及公共服務(wù)質(zhì)量的提升，這些都與社會支出承諾密切相關(guān)。

一種普遍的觀點認(rèn)為福利制度的保護(hù)性功能和生產(chǎn)性功能是互斥的，這種對立形成不同福利國家的類型基礎(chǔ)。[49]本文的研究也是基于社會政策的兩種對立功能取向，以生產(chǎn)性政策同保護(hù)性政策的對立結(jié)構(gòu)作為分析框架，對中國各省（自治區(qū)、直轄市）的社會政策支出情況進(jìn)行考察，通過具體社會政策體現(xiàn)的功能傾向判斷中國福利政策的省際分布和類型差異特征。

三、研究設(shè)計

（一）研究方法

比較分析一直是社會政策分析的一項重點內(nèi)容。以往研究中針對福利國家類型的比較分析大多依賴于均值、標(biāo)準(zhǔn)差以及對變量之間線性關(guān)系的理解方法，而這樣的處理很有可能掩蓋跨國案例中的某個重要要素。例如，一個案例在不同維度上分別具有較強(qiáng)和較弱的表現(xiàn)，其最終分類結(jié)果的準(zhǔn)確程度可能會受到影響。[50]為了減少傳統(tǒng)線性關(guān)系考察過程中由不同維度特征相互抵消而產(chǎn)生的誤差，模糊集定性比較分析為我們提供了一個更加合理的方法。在此基礎(chǔ)上發(fā)展而來的模糊集理想類型分析是通過區(qū)分概念的不同維度建立模糊集，并結(jié)合案例在每個模糊集內(nèi)部的隸屬度確定不同的理想類型。[51]需要注意的是，這種方法中的集合是“模糊的”，因為經(jīng)過分類的具體維度難以確定“清晰的”邊界。[52]福利國家及其社會政策的特征往往難以用簡單的二分法進(jìn)行判斷和定義，更多的時候其特征體現(xiàn)在介于兩極之間的連續(xù)譜系之中。模糊集分析方法的主要優(yōu)點在于可以體現(xiàn)出福利政策的多樣化特征，不僅體現(xiàn)在其所屬的集合，還能夠通過每個案例隸屬于具體集合的程度進(jìn)行刻畫。隨著福利類型學(xué)的比較研究逐漸將重點轉(zhuǎn)向社會政策的多維性，模糊集理想類型分析的方法有助于更加直觀地體現(xiàn)出這些差異性特征。

本文將模糊集理想類型分析的應(yīng)用過程分為以下步驟：首先，選取具體政策的社會支出數(shù)據(jù)作為測量指標(biāo)，每個政策的具體數(shù)據(jù)組合作為一個模糊集。其次，使用fsQCA3.0軟件，通過校準(zhǔn)將原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為隸屬度分?jǐn)?shù)，具體運(yùn)算過程為“Variables-Compute-Calibrate（x，n1，n2，n3），得出某年度中案例省份在具體政策模糊集中的隸屬度分?jǐn)?shù)。最后，將案例隸屬度數(shù)值作為判斷該案例是否隸屬于具體政策模糊集的標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)政策模糊集中的案例分布情況進(jìn)一步區(qū)分出不同的理想類型。

（二）數(shù)據(jù)來源與樣本選擇

本文選用的數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局官網(wǎng)，①四個測量指標(biāo)都有數(shù)據(jù)的最早年份是2007年，最新年份是2017年，其中，2012年各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）教育支出數(shù)據(jù)整體缺失，關(guān)于這一年度的相關(guān)討論被排除。此外，2007年西藏失業(yè)保險支出數(shù)據(jù)缺失，為避免影響后文的類型分析，本文使用其他各年中失業(yè)保險支出的模糊值分?jǐn)?shù)均值進(jìn)行替代。通過對數(shù)據(jù)的整合分析，本文最終的數(shù)據(jù)范圍是2007—2017年（除去2012年）這十年間的數(shù)據(jù)，這也是四項指標(biāo)在中國統(tǒng)計局中的所有數(shù)據(jù)。結(jié)合官方解釋和相關(guān)學(xué)術(shù)研究，本文對四項測量指標(biāo)的定義如下：

教育經(jīng)費(fèi)支出即2007—2017年各年度全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）教育經(jīng)費(fèi)支出占各自地區(qū)生產(chǎn)總值的百分比。教育經(jīng)費(fèi)為年度教育經(jīng)費(fèi)總投入，包括國家財政性教育經(jīng)費(fèi)、社會團(tuán)體和公民個人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、社會捐贈經(jīng)費(fèi)、學(xué)費(fèi)和雜費(fèi)、其他教育經(jīng)費(fèi)。

醫(yī)療衛(wèi)生支出即2007—2017年各年度31個省（自治區(qū)、直轄市）醫(yī)療衛(wèi)生支出占各自地區(qū)生產(chǎn)總值的百分比。醫(yī)療衛(wèi)生支出主要包括地方財政一般預(yù)算內(nèi)支出中的醫(yī)療衛(wèi)生支出項目，例如醫(yī)療衛(wèi)生管理事務(wù)支出、醫(yī)療服務(wù)支出、醫(yī)療保障支出、疾病預(yù)防控制支出、衛(wèi)生監(jiān)督支出、婦幼保健支出、農(nóng)村衛(wèi)生支出等。

養(yǎng)老保險支出即2007—2017年各年度31個省（自治區(qū)、直轄市）基本養(yǎng)老保險基金支出占各自地區(qū)生產(chǎn)總值的百分比。養(yǎng)老保險基金支出是指按照國家政策規(guī)定的開支范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)從養(yǎng)老保險基金中支付給參加基本養(yǎng)老保險的個人的養(yǎng)老金、喪葬撫恤補(bǔ)助，以及由于保險關(guān)系轉(zhuǎn)移、上下級之間調(diào)劑資金等原因而發(fā)生的支出，包括離休金、退休金、退職金、各種補(bǔ)貼、醫(yī)療費(fèi)、喪葬補(bǔ)助費(fèi)、撫恤救濟(jì)費(fèi)、社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理費(fèi)、補(bǔ)助下級支出、上解上級支出、轉(zhuǎn)移支出、其他支出等。

失業(yè)保險支出即2007—2017年各年度31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）失業(yè)保險基金支出占各自地區(qū)生產(chǎn)總值的百分比。失業(yè)保險基金支出主要為保障失業(yè)人員基本生活、促進(jìn)其再就業(yè)等支出的基金總額，包括失業(yè)保險金支出、醫(yī)療補(bǔ)助金支出、喪葬補(bǔ)助金和撫恤金支出、職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹補(bǔ)貼支出、農(nóng)民合同制工人一次性生活補(bǔ)助支出、其他支出、轉(zhuǎn)移支出、上級補(bǔ)助支出及下級上解支出。

國外已有研究在分析保護(hù)性政策時主要選取就業(yè)保護(hù)與收入保護(hù)這兩個維度，與之相應(yīng)，生產(chǎn)性政策通常用教育投資與職業(yè)培訓(xùn)來解釋。[53]本文認(rèn)為制定保護(hù)性政策的主要目的是救濟(jì)低收入或無收入人群和保障充分就業(yè)。在中國，社會養(yǎng)老保險是國家和社會依據(jù)一定的法律和法規(guī)，為解決勞動者在達(dá)到國家規(guī)定的法定退休年齡，或因年老、體弱、喪失勞動能力，退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度；[54]失業(yè)保險是國家為了保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活、促進(jìn)其再就業(yè)而建立的一種社會保險制度。[55]兩者的出發(fā)點及覆蓋對象同保護(hù)性政策基本保持一致，故本文選取了它們作為衡量保護(hù)性維度的兩個指標(biāo)。在生產(chǎn)性維度的指標(biāo)選擇中，中國的教育支出與國外的教育投資在目標(biāo)和功能等層面基本一致。而在職業(yè)培訓(xùn)方面，由于中國缺乏側(cè)重于勞動力職業(yè)培訓(xùn)的政策數(shù)據(jù)，需要采用其他能夠體現(xiàn)生產(chǎn)性特征的政策進(jìn)行替換。通過對教育投資和職業(yè)培訓(xùn)這兩個維度的性質(zhì)分析，我們可以看出教育投資是政府對人力資源進(jìn)入市場的前期投入，而職業(yè)培訓(xùn)是人力資源進(jìn)入市場后的投入，這一分析邏輯為本文選擇測量生產(chǎn)性維度政策指標(biāo)提供了參考。不論在個人生活水平還是福利保障水平的層面，減輕疾病對于身體和精神傷害的相關(guān)舉措，也一直被視為進(jìn)行個人社會投資的一個重要組成部分。[56]在此基礎(chǔ)上，我們著眼于針對人力資本進(jìn)行社會投資的具體政策，最終選定能夠在健康福利層面維持和保障人力資本水平的醫(yī)療衛(wèi)生支出。

需要說明的是，在計劃經(jīng)濟(jì)時期，中國社會政策以實現(xiàn)“平均”為主要價值取向，依托于政府和單位分配資源。到了市場經(jīng)濟(jì)時期，“效率優(yōu)先”取代平均主義成為資源配置的重要理念，社會福利也不再只依賴于政府這一供給主體，部分福利責(zé)任分流至市場和家庭。隨著改革的深入，改革過程中出現(xiàn)的差異化、不均等問題亟待解決，“人的需要”成為社會政策關(guān)注的重點，基于需要的福利分配也成為政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、直接給付等再分配舉措的邏輯起點。[57]

中國在2002年提出基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，之后，財政體制改革成為社會政策改革的一個重要方面。中央與地方政府的事權(quán)與財權(quán)也被重新劃分、調(diào)整，加大中央的專項轉(zhuǎn)移支付也成為改革的重要舉措之一，中央政府承擔(dān)全國性和跨區(qū)域的社會福利供給責(zé)任。[58]長期以來學(xué)界關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長和分配不平等之間的關(guān)系進(jìn)行過諸多論述，增長政治與分配政治也成為兩個主要的爭論維度。在我們測量的四個指標(biāo)中，地方政府支出中包含了一部分中央財政的轉(zhuǎn)移支出，就現(xiàn)實而言，轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為中國一項常態(tài)化、長期性的財政制度，需要納入研究中來。同時如前文所述，政府社會政策支出的能力既取決于其財政支出的情況，也取決于政府財政收入的增長。地方政府的財政支出很大程度上由其財政收入而決定，地方在進(jìn)行財政支出時，中央財政的轉(zhuǎn)移支付是影響其決策的一個重要因素，不能認(rèn)為剔除中央財政支出，地方財政就不會發(fā)生變化；同理，我們也不去假設(shè)如果沒有中央財政會發(fā)生何種政策變化，這不在本文探討的范圍。另外，學(xué)界已有的研究也表明中央財政支出對地方財政支出具有擠出效應(yīng)和替代效應(yīng)。[59]國家審計署在工作報告中指出轉(zhuǎn)移支付制度體系不夠健全，存在部分轉(zhuǎn)移支付管理辦法不完善或執(zhí)行不嚴(yán)格的情況。[60]本文在后續(xù)分析中也發(fā)現(xiàn)，中央的轉(zhuǎn)移支付并不是一個地方支出的絕對性影響因素。以教育支出為例，中央的專項資金有很大占比，然而身處西部的內(nèi)蒙古其教育支出在全國排名中常年持續(xù)較低。

因此，本文在對教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)這四項政策支出進(jìn)行計算時，不再從數(shù)據(jù)層面區(qū)分中央轉(zhuǎn)移支付對地方社會支出的影響，而是將再分配收入視為地方財政的一個重要組成部分，將旨在實現(xiàn)均等化和公平價值取向的再分配措施作為可以引致福利政策理想類型分布的內(nèi)生性變量進(jìn)行考察。

（三）數(shù)據(jù)處理

在選取上述四個測量指標(biāo)的基礎(chǔ)上，接下來將應(yīng)用模糊集定性比較方法對2007—2017各年中31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的福利政策進(jìn)行理想類型分析。在這里，本文選擇明確四個模糊集，分別為教育、醫(yī)療支出水平衡量的兩個生產(chǎn)性模糊集和養(yǎng)老保險、失業(yè)保險支出水平衡量的兩個保護(hù)性模糊集。具體的分析邏輯是考察每個省份作為案例在四個模糊集中的隸屬程度。

根據(jù)每個案例的具體隸屬度進(jìn)行分類，完全隸屬用“1”表示，完全不隸屬用“0”表示。當(dāng)案例在模糊集中的隸屬度處于0～0.5之間時定義為“較為不隸屬”；處于0.5～1之間時定義為“較為隸屬”。[61]為統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)，案例中出現(xiàn)的隸屬度為0.5的最大模糊點全部按照“較為隸屬”進(jìn)行分類處理。

在分析隸屬關(guān)系時，依據(jù)案例在條件變量上的隸屬度高低進(jìn)行[0-0.5-1]三分等差校準(zhǔn)，相對應(yīng)的三個錨點數(shù)值選擇，需要結(jié)合已有研究中關(guān)于專項社會支出規(guī)模的討論進(jìn)行判斷。有學(xué)者以《中國教育改革和發(fā)展綱要》的要求為依據(jù)，將教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例達(dá)到4%作為衡量全國范圍內(nèi)教育支出規(guī)模的主要參考值；政府衛(wèi)生支出比重在2%左右；基本養(yǎng)老保險支出（由城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險具體數(shù)據(jù)綜合得出）為3.14%；失業(yè)保險支出為0.1%左右。在這些評價標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合新近研究結(jié)果，以31?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在近十年面板數(shù)據(jù)的均值特征作為0.5隸屬度的基礎(chǔ)數(shù)值，將條件變量的具體數(shù)值分別設(shè)定為4.27（教育）、1.77（衛(wèi)生）、3.15（養(yǎng)老）、0.1（失業(yè)）。[62][63][64][65][66]另外，計算2007—2017年各年中四個條件變量的標(biāo)準(zhǔn)差作為錨點之間的等差分別進(jìn)行計算，以確定每一年數(shù)據(jù)中四個模糊集各自的三個錨點。由于計算過程較為繁雜，文中不再一一列出，這里僅以2017年教育支出為例：案例數(shù)值為4.27時隸屬度為0.5，0.5作為案例隸屬最大模糊點，也即交叉點；由計算所得31?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）2017年教育支出數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)差為2.92，因而案例數(shù)值大于等于7.19（即4.27+2.92）則完全隸屬于教育模糊集（隸屬度為1）；案例數(shù)值小于等于1.35（即4.27-2.92）則完全不隸屬教育模糊集（隸屬度為0）。同理得出其他各年度、各省份所有指標(biāo)的全部模糊集錨點，并在此基礎(chǔ)上計算得出全部案例在四個模糊集中的隸屬度。就省份而言，我們以2007年遼寧在四個模糊集中的隸屬度為例，“遼寧（0.28 0.32 0.94 0.77）”即代表2007年遼寧在教育支出模糊集中的隸屬度為0.28，醫(yī)療衛(wèi)生支出隸屬度為0.32，養(yǎng)老保險支出隸屬度為0.94，失業(yè)保險支出隸屬度為0.77。為方便計算，所有數(shù)值保留小數(shù)點后兩位，其他案例同理。由于篇幅有限，文中不再贅述每個案例的具體分值，后文將直接討論根據(jù)分值所得的類型分布結(jié)果。

理論上看來，根據(jù)條件變量的個數(shù)k，表述前因條件的模糊集可以理解為具有2k個角點的多維向量空間。[67]由此可知，四個模糊集加覆蓋與否的情況（0.5以下不覆蓋，0.5及其以上覆蓋）可以產(chǎn)生16種組態(tài)。在歸并相似子集并排除沒有案例分布的空集之后，我們將31個案例的實際分布劃分為三種主要類型：保護(hù)型、生產(chǎn)型和過渡型。在這三種類型之下，根據(jù)案例體現(xiàn)出的政策傾向特征，同樣存在兩級子類型的細(xì)分。

在“保護(hù)型”下存在三種一級子類型。兩項保護(hù)性測量指標(biāo)都大于且等于0.5時隸屬于“純保護(hù)型”；兩項保護(hù)性測量指標(biāo)都大于等于0.5并存在一項生產(chǎn)性測量指標(biāo)大于等于0.5的案例為“強(qiáng)化保護(hù)型”，在強(qiáng)化保護(hù)型中，以案例具體強(qiáng)化的測量指標(biāo)進(jìn)行細(xì)分，又產(chǎn)生二級子類型即“養(yǎng)老強(qiáng)化”和“失業(yè)強(qiáng)化”；只有一項保護(hù)性測量指標(biāo)大于等于0.5稱為“單一保護(hù)型”，這個類型下同樣包括二級子類型（“養(yǎng)老保護(hù)”和“失業(yè)保護(hù)”）。同理，“生產(chǎn)型”也包括三個一級子類型：“純生產(chǎn)型”“強(qiáng)化生產(chǎn)型”（內(nèi)含二級子類型“教育強(qiáng)化”和“醫(yī)療強(qiáng)化”）以及“單一生產(chǎn)型”（內(nèi)含“教育生產(chǎn)”和“醫(yī)療生產(chǎn)”）。以上幾種類型因具有強(qiáng)代表性而成為本文討論的重點，本文重點考察各個模糊集隸屬度之間的交集，通過圖1演示運(yùn)算邏輯：以純生產(chǎn)型（AD）為例，將其視作教育（ED）、醫(yī)療（HD）支出的兩個生產(chǎn)性模糊集中隸屬度都超過0.5的案例的交集。根據(jù)布爾代數(shù)，運(yùn)算法則為：ED∩HDAD。

除“生產(chǎn)型”和“保護(hù)型”以外，“過渡型”具有臨時性特征而缺乏代表性，但是基于分布案例的數(shù)量和趨勢特征，這一類型仍然具有一定的討論意義?！斑^渡型”的一級子類型分別為“綜合型”“混合型”和“欠缺型”。本文將四項測量指標(biāo)都大于等于0.5的案例歸為“綜合型”；四項均低于0.5的為“欠缺型”；保護(hù)性和生產(chǎn)性兩個指標(biāo)中各有一個大于等于0.5的案例被歸入“混合型”。在進(jìn)一步細(xì)分二級子類型時，出于方便比較的考量，我們將具體案例用其在四個模糊集中隸屬度最低的一項政策進(jìn)行標(biāo)示，所以在最低級子類型中存在“教育”“醫(yī)療”“養(yǎng)老”“失業(yè)”這四種類型。例如，2017年四川（0.72 0.76 0.99 0.95）的四個模糊集隸屬度中教育政策分值最低（0.72），因此被歸入“過渡型-綜合型-教育”這一類型。案例分布的具體情況可參見表1，表中各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）名稱用簡稱代替。

圖1 韋恩圖

四、研究主要發(fā)現(xiàn)

通過模糊集理想類型分析，可以發(fā)現(xiàn)保護(hù)型模式中的案例分布從2010年起基本維持穩(wěn)定狀態(tài)；生產(chǎn)型模式呈現(xiàn)出單一生產(chǎn)型轉(zhuǎn)向強(qiáng)化生產(chǎn)型的趨勢，單一生產(chǎn)型分布的案例數(shù)量遞減，而強(qiáng)化生產(chǎn)型遞增；在過渡型中，欠缺型和混合型的案例數(shù)量逐漸遞減，是轉(zhuǎn)向生產(chǎn)型和保護(hù)型的中間階段，具有一定的臨時性特征；分布于綜合型中的案例時間節(jié)點在2008年，其后呈現(xiàn)遞增趨勢，但樣本較為穩(wěn)定，都是分布在邊疆地區(qū)的省份。黨的十七大報告指出，中國城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展仍然不平衡，強(qiáng)調(diào)要推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展扶持力度，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入。[68]財政部預(yù)算司2008年下發(fā)《2008年中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》，強(qiáng)調(diào)基層財政部門要將上級下達(dá)的一般性轉(zhuǎn)移支付資金重點用于基本公共服務(wù)領(lǐng)域，推進(jìn)民生改善，促進(jìn)社會和諧。[69]結(jié)合相關(guān)政策，可以認(rèn)為，分布于綜合型的省份受到了中央轉(zhuǎn)移支付和政策調(diào)控的影響。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。[70]可以預(yù)見，這種包含轉(zhuǎn)移支付舉措的社會政策還將在未來持續(xù)實施。

表1 2007—2017年各省（自治區(qū)、直轄市）政策類型分布

本文的研究結(jié)果對考夫曼的理論作出了進(jìn)一步驗證，中國財政政策是影響社會政策的一個重要因素。從宏觀的層面來看，2007年美國爆發(fā)次貸危機(jī)，隨后引發(fā)的全球性金融危機(jī)也對中國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了巨大影響。可以發(fā)現(xiàn)，從2007年起，在強(qiáng)化生產(chǎn)型中對失業(yè)保險支出進(jìn)行強(qiáng)化的省份分別達(dá)到了兩次峰值：2008年（西藏、甘肅、青海）和2010年（貴州、西藏、甘肅）；在單一保護(hù)型中，重視失業(yè)保險支出的省份也達(dá)到了歷史峰值：2009年（天津、河北、吉林、江蘇）；在過渡型中，我們可以發(fā)現(xiàn)在2007—2009年間，除了2007年存在個別省份在失業(yè)保險支出層面仍有欠缺（青海、湖北），其他省份都較為重視。從微觀層面進(jìn)行考量，單個省份的社會政策也與其財政政策緊密相關(guān)，例如：遼寧自2010—2015年一直發(fā)展單一保護(hù)型政策（只重視養(yǎng)老支出），2016年開始加大了對失業(yè)保險支出的投入，轉(zhuǎn)變?yōu)榧儽Ｗo(hù)型政策，這與其2015年后經(jīng)濟(jì)衰退、GDP縮水保持一致；同樣的例子還有天津、浙江等地。

本文的另一個發(fā)現(xiàn)是對政治文化影響政治制度給予了政策層面的佐證，自阿爾蒙德以降，不同學(xué)者對政治文化這一概念做了諸多有益探討。一般而言，我們可以將政治文化理解為支配人們政治行為的主觀因素。在本研究中，可以發(fā)現(xiàn)社會政策受到了傳統(tǒng)文化的影響。中國自古以來對教育非常重視，這樣的文化傳統(tǒng)在類型學(xué)的分析中也得到了驗證。在十年的數(shù)據(jù)范圍內(nèi)，各省份對教育政策的偏好有著更清晰的體現(xiàn)。分布于強(qiáng)化保護(hù)型的所有案例在生產(chǎn)性層面選取的強(qiáng)化內(nèi)容都是對教育支出的投入；單一生產(chǎn)型中的所有案例也都只對教育政策進(jìn)行了覆蓋；過渡型中只出現(xiàn)了四川（2015—2017年）這一相對不重視教育支出的個案?？梢钥闯觯?1個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在對待教育投入方面幾乎保持一致，這一普遍性與文化傳統(tǒng)密切相關(guān)。就個案而言，北京是最典型的案例，其自2009年起一直保持較高的保護(hù)性支出和教育支出，與這一地區(qū)注重教育資源投入和高校密集分布的現(xiàn)實狀況相一致。

與教育支出的高關(guān)注度相比，醫(yī)療支出始終未得到足夠的重視，在十年中，從未出現(xiàn)過強(qiáng)化內(nèi)容為醫(yī)療支出的強(qiáng)化保護(hù)型案例，以醫(yī)療為主的單一生產(chǎn)型案例也處于空白狀態(tài)。政府部門也曾指出醫(yī)療支出在生產(chǎn)和再就業(yè)方面有促進(jìn)作用，如《國務(wù)院關(guān)于做好促進(jìn)就業(yè)工作的通知》（國發(fā)〔2008〕5號）中指出，要優(yōu)先安排符合崗位要求的就業(yè)困難人員，并視其繳納社會保險費(fèi)的情況，在相應(yīng)期限內(nèi)給予基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險補(bǔ)貼以及適當(dāng)?shù)膷徫谎a(bǔ)貼等等。但是，長久以來，人們更多地將醫(yī)療支出視作公共衛(wèi)生領(lǐng)域的問題，而較少從社會保障政策的層面進(jìn)行討論。近年來出現(xiàn)的兩件大事使得人們意識到了醫(yī)療保障對于經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用：第一，基于全面建成小康社會過程中的實踐經(jīng)驗。黨的十六大報告中提出，從2001年到2020年，用20年的時間，全面建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的小康社會；黨的十八大報告提出全面建成小康社會，如今已經(jīng)進(jìn)入了收官之年，這一歷程中，出現(xiàn)了“因病致貧”和“因病返貧”的現(xiàn)象，使得人們意識到，健康作為一種福利，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要作用。第二，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件同樣帶來政策層面的反思。新型冠狀病毒肺炎疫情的出現(xiàn)無論是對中國還是對全球而言都是一場嚴(yán)重的公共危機(jī)，對社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)產(chǎn)生了巨大影響。習(xí)近平總書記在講話中指出：“為了防控疫情，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展按下了暫停鍵，不惜付出很高的代價，把人民的生命和健康放在第一位。人的生命只有一次，必須把它保住，我們辦事情一切都從這個原則出發(fā)?！盵71]習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，健康是促進(jìn)人的全面發(fā)展的必然要求，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)條件，是民族昌盛和國家富強(qiáng)的重要標(biāo)志，也是廣大人民群眾的共同追求。為解決好關(guān)系人民健康的全局性、長期性問題，總結(jié)新冠肺炎疫情防控斗爭實踐經(jīng)驗，創(chuàng)新工作方式方法，全國各地圍繞疾病預(yù)防和健康促進(jìn)兩大核心，開始逐步推動從環(huán)境衛(wèi)生治理向全面社會健康管理轉(zhuǎn)變。

從制度主義的分析視角來看，歷史制度主義通常將制度變遷過程劃分成兩個階段即制度依賴的“常規(guī)時期”和制度斷裂的“關(guān)鍵節(jié)點”。常規(guī)時期的制度遵循路徑依賴規(guī)律，保持相對穩(wěn)定，但在制度的關(guān)鍵節(jié)點之后，制度的變遷得以成為可能。[72]在研究中，我們可以看到中國社會政策的發(fā)展存在路徑依賴現(xiàn)象。在本文的分析時段內(nèi)，雖然31省（自治區(qū)、直轄市）在十年間的總體分布的變化比較復(fù)雜，但我們可以發(fā)現(xiàn)一部分案例分布表現(xiàn)相對穩(wěn)定，幾乎沒有發(fā)生過類型轉(zhuǎn)變。例如，上海在十年內(nèi)始終隸屬于純保護(hù)型，北京在2009年及以后的八個年度中隸屬于強(qiáng)化保護(hù)型，類似的案例還有天津和遼寧等。在具體政策層面整體保持相對穩(wěn)定的還有新疆（在2009年及以后全部隸屬于綜合型）和福建（始終隸屬于欠缺型）等。

除此之外，更多的案例隨著時間的推移表現(xiàn)出不同的變化特征，既包含在既有保護(hù)性或生產(chǎn)性維度范圍內(nèi)的變化，也存在突破原有政策傾向的轉(zhuǎn)型。作者將2015年視作中國社會政策的一個“關(guān)鍵節(jié)點”。自2015年始，大部分案例在養(yǎng)老支出模糊集的隸屬度普遍提高，只有個別省份包括云南和福建（2015）、安徽和貴州（2015、2016）以及廣東（2015、2016、2017）還存在養(yǎng)老保險支出的隸屬度居于四個模糊集中最低值的情況。在保護(hù)性政策和生產(chǎn)性政策的相對關(guān)系層面，2015年同樣是重要的變化節(jié)點。對四個模糊集隸屬度數(shù)值進(jìn)行比較可以發(fā)現(xiàn)，2015年以前，兩種生產(chǎn)性政策分值高于保護(hù)性政策的情況十分普遍，如2015年以前，內(nèi)蒙古、山東、廣東都同時隸屬于欠缺型，且三者在2016年同屬于單一保護(hù)型。在2015年，兩個保護(hù)性模糊集的數(shù)值結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了較為明顯的變化。養(yǎng)老保險支出開始持續(xù)增加，有20個省份的養(yǎng)老保險支出隸屬度都已超過失業(yè)保險隸屬度，并且在之后的2016、2017年也同樣延續(xù)了這種變化趨勢。保護(hù)性政策的內(nèi)部變化與中國人口老齡化的發(fā)展有直接聯(lián)系。中國在21世紀(jì)初正式進(jìn)入老齡化社會。2000年，中國60歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎貫?0.33%，“十二五”之后，中國老齡化呈現(xiàn)出加速發(fā)展趨勢，60歲及以上老年人口的規(guī)模超過23086萬人，占總?cè)丝诘谋戎貫?6.7%，老年人口規(guī)模與比重首次超過0～14歲少兒人口。[73]從各省份的模糊集隸屬度也可以看出，針對老齡化現(xiàn)象財政支出的側(cè)重點也有所轉(zhuǎn)移。2015年起，相比其他三類政策，養(yǎng)老保險支出隸屬度居于最高值的案例數(shù)量明顯增加，具體表現(xiàn)為2015年10個，2016年12個，2017年19個。相比之下，在2007年僅有遼寧和黑龍江具有同樣特征體現(xiàn)。

在單一生產(chǎn)型、欠缺型和混合型的案例分布中，同樣可以體現(xiàn)各省對養(yǎng)老政策模糊集重視程度的顯著變化。在2007年，處于單一生產(chǎn)型的省份，其養(yǎng)老支出隸屬度普遍處于最低水平，但是隨著時間推移，案例數(shù)量逐年減少并于2015年清零。到2017年，除了廣東單獨屬于這一類型且養(yǎng)老支出水平較低，其余省份均已體現(xiàn)出養(yǎng)老保險層面的快速發(fā)展。此外，在混合型和欠缺型中也存在相似的分布特征。2007年，除了青海和湖北在失業(yè)保險支出模糊集存在較強(qiáng)欠缺，其余所有分布于這兩種類型中的案例全部體現(xiàn)出在養(yǎng)老支出層面的最低隸屬度。2016年及以后，處于欠缺型的福建在養(yǎng)老支出隸屬度已超過失業(yè)保險，不再作為最缺乏的政策體現(xiàn)；而湖北和湖南兩個省份雖然處于混合型，但是二者的養(yǎng)老支出分值在四類政策支出中數(shù)值最高，且超過了普遍較高的教育支出水平。結(jié)合單一型和欠缺型的討論，可以從側(cè)面體現(xiàn)出各省向均衡發(fā)展、全面發(fā)展的轉(zhuǎn)變趨勢。

五、總結(jié)與討論

通過分析，本文認(rèn)為模糊集理想類型的分析結(jié)果比較符合最初的研究預(yù)期，整體案例分布情況在一定程度上體現(xiàn)了東亞生產(chǎn)主義福利的主要特征。我們可以發(fā)現(xiàn)，中國社會政策的發(fā)展路徑可以結(jié)合東亞地區(qū)的總體福利特征進(jìn)行討論?？偟膩碚f，以經(jīng)濟(jì)增長為重點的生產(chǎn)主義模式中，政府具備較強(qiáng)的監(jiān)管和推動作用，家庭依然在社會福利方面承擔(dān)核心角色。另外，福利體制的發(fā)展體現(xiàn)出更多分散的、臨時的、以回應(yīng)現(xiàn)實問題為目的的特點，并且通過福利政策作為建立合法性、穩(wěn)定性和提供對國家進(jìn)行支持的手段。[74]東亞福利類型在社會支出方面的特點是支出比率較低、勞動力市場相對靈活、普遍主義和平均主義項目受到限制。實際上，福利改革通常僅在面臨政治或經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)時才進(jìn)行。盡管制定了法定的社會救助計劃，但與西方工業(yè)化國家相比，這些計劃的覆蓋范圍仍然有限，收益水平也比較低。[75]正是這些特征，使生產(chǎn)性政策范式常常充滿消極含義，并時常被用來解釋某一具體國家或地區(qū)未建立成熟福利國家的原因。

再者，相同的前提同樣可以幫助我們解釋為什么這些國家能夠以一種更加全面而又有限的方式而不僅僅是依賴于經(jīng)濟(jì)自由化的力量來擴(kuò)大自身的社會供給。東亞模式下的社會政策同樣重視對市場角色的關(guān)注，并隨時根據(jù)總體增長框架調(diào)整具體福利策略。生產(chǎn)性假設(shè)并未與經(jīng)濟(jì)自由化的強(qiáng)大力量直接沖突，這一事實幫助我們解釋了東亞國家的福利彈性。[76]在東亞福利體制中，福利擴(kuò)張政治尤為明顯。有學(xué)者將這種擴(kuò)張視為生產(chǎn)主義向“后生產(chǎn)主義”進(jìn)行轉(zhuǎn)型的體現(xiàn)。社會政策在中國已開始被視為一種生產(chǎn)工具，并且能夠推動其自身的擴(kuò)展。[77]社會政策擴(kuò)張需要與政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。從全國范圍內(nèi)的福利類型特征來看，東部發(fā)達(dá)省份率先轉(zhuǎn)向社會保護(hù)機(jī)制的推行，其生產(chǎn)主義特征在很大程度上被削弱，其余大部分省份也已經(jīng)開始發(fā)展養(yǎng)老保障政策以應(yīng)對老齡化社會。從這一趨勢可以體現(xiàn)出中國福利制度或許在傳統(tǒng)東亞模式路徑下面臨著轉(zhuǎn)型。

同時，本文認(rèn)為關(guān)于社會支出的類型學(xué)分析可以提供一個新的研究視角，通過分析可以發(fā)現(xiàn)以生產(chǎn)性政策和保護(hù)性政策的二分法研究模型比較合理地解釋現(xiàn)實情況。全國范圍內(nèi)的不同省份在具體類型的分布中分別呈現(xiàn)出穩(wěn)定分布和跨類型變動的雙重態(tài)勢。較長期處于固定政策類型分布的省份表現(xiàn)出較為明顯的非均衡、兩極化趨勢。中西部欠發(fā)達(dá)省份普遍以生產(chǎn)性政策為主，西藏、云南、廣西、貴州、青海、甘肅等均體現(xiàn)出強(qiáng)生產(chǎn)性政策特征。東部的一些發(fā)達(dá)省份已進(jìn)入保護(hù)性政策模式，并各自形成了小范圍的集群。京津冀地區(qū)、江浙滬地區(qū)和東北地區(qū)表現(xiàn)出明顯的社會保護(hù)傾向，這些地區(qū)在大部分年份中體現(xiàn)出在保護(hù)性政策層面分值更高的特征，這與相關(guān)省份較早開始工業(yè)化、實行典型單位制以及“企事業(yè)單位辦福利”等歷史因素存在關(guān)聯(lián)。[78]在變動分布的省份中，存在跨類型變化的現(xiàn)象，在研究限定的時間范圍內(nèi)，有些省份在過渡型、生產(chǎn)型和保護(hù)型之間不斷變化。如湖北在2007—2011年和2016年為過渡型，2013—2015年和2017年為保護(hù)型；廣東在2007—2015年為過渡型，2016年為保護(hù)型，2017年為生產(chǎn)型。在類型分布的變動過程中，我們可以認(rèn)為這些省份尚未形成固定的社會政策模式，還有待在未來發(fā)展和省際交流學(xué)習(xí)中進(jìn)一步明確發(fā)展預(yù)期。需要指出的是，實際中，各省份之間的政策學(xué)習(xí)通常以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為衡量標(biāo)準(zhǔn)，例如中西部欠發(fā)達(dá)省份積極學(xué)習(xí)東部省份的發(fā)展經(jīng)驗，然而并未考慮自身的政策適用情況。為實現(xiàn)良好的政策效果，各省份在省際之間的政策借鑒過程中，需要考慮既有的政策類型和預(yù)期的政策模式，挑選出符合自身發(fā)展的路徑。

從普遍性趨勢的層面，各省在生產(chǎn)性政策方面集中于發(fā)展教育政策，而保護(hù)性政策中的養(yǎng)老保險在近些年受到了普遍重視，強(qiáng)化生產(chǎn)型則呈現(xiàn)出隨時間變化案例分布的數(shù)量增加，且普遍結(jié)合養(yǎng)老保險政策共同發(fā)展的趨勢。2015年以后，只有安徽（2015、2016）、云南（2015）和貴州（2016）的養(yǎng)老支出隸屬度相對較低。尤其在2017年，分布于強(qiáng)化生產(chǎn)型的省份已全部體現(xiàn)出發(fā)展養(yǎng)老政策與生產(chǎn)性政策結(jié)合的特征，這一類型內(nèi)部發(fā)展特征實現(xiàn)完全一致。這與東亞地區(qū)重視教育的歷史傳統(tǒng)以及中國老齡化速度加快的現(xiàn)實狀況存在較高的一致性。失業(yè)保障政策主要在經(jīng)濟(jì)波動和政策調(diào)整時期表現(xiàn)出顯著特征，另外，雖然大部分案例都在不同程度上缺乏就業(yè)保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，但這可以在一定程度上由教育支出層面的政策傾斜得以平衡風(fēng)險。東亞國家對教育的普遍性重視直接促進(jìn)了人力資本的形成，并提供了就業(yè)、向上流動和積累個人儲蓄的機(jī)會。[79]而醫(yī)療衛(wèi)生相關(guān)政策的重要性并未在本文的數(shù)據(jù)中單獨體現(xiàn)，而是與養(yǎng)老支出的變化存在聯(lián)系。在中國人口老齡化發(fā)展的初期，加大醫(yī)療和養(yǎng)老支出的規(guī)模，有助于平衡實物資本和人力資本的投資回報率，為經(jīng)濟(jì)均衡增長創(chuàng)造條件。但是隨著老齡化程度加重、速度加快，社會支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化，保障性支出的增長也逐漸擠占了教育領(lǐng)域的資金投入。[80]在未來的發(fā)展中，政府應(yīng)該著力培育和引導(dǎo)公益類、服務(wù)類社會組織，讓其成為政府和市場之外的第三根支柱，通過深化“放管服”改革和落實補(bǔ)貼支持政策等措施，將重心傾斜至社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老，減輕家庭和社會的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

本文的研究還存在以下幾點不足。第一，在條件變量的選擇方面，失業(yè)保險基金支出作為組成保護(hù)性維度的政策指標(biāo)之一，國家統(tǒng)計局官網(wǎng)對其定義中包含了“職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹補(bǔ)貼支出”，這兩個部分有可能與生產(chǎn)性政策中的積極勞工政策在某種程度上形成重疊。受數(shù)據(jù)可獲得性的限制，本文選取的失業(yè)保險基金支出數(shù)據(jù)是整體支出的總和而不具有可拆解性，而失業(yè)保險支出（相比其他三類政策支出）占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重整體比例較低，因而可以認(rèn)為“職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹補(bǔ)貼支出”可能造成的誤差是十分微小的，這也是我們繼續(xù)使用失業(yè)保險支出總和對保護(hù)性維度進(jìn)行衡量的原因。第二，本文中的四個條件變量具體數(shù)據(jù)值為政策支出金額占比地區(qū)生產(chǎn)總值的百分?jǐn)?shù)，因而各省份內(nèi)部政策結(jié)構(gòu)的均衡程度也成為影響福利政策模式的因素之一。例如一些長期分布于欠缺型的省份，表現(xiàn)為四種政策支出均體現(xiàn)出較低的隸屬度，這些省份的地區(qū)生產(chǎn)總值較高也是導(dǎo)致這一分布結(jié)果的可能原因。

注釋：

①本文數(shù)據(jù)來源：http：/data.stats.gov.cn/index.htm.