曾 婷 楊 帆 王 恒

電子文件是信息時(shí)代國家的核心戰(zhàn)略資源。隨著國家信息化戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，“互聯(lián)網(wǎng)+”《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》相繼實(shí)施，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)迅猛發(fā)展，極大促進(jìn)了電子文件的形成管理，電子文件管理日益成為國家治理和公共服務(wù)的重要手段[1]。信息化技術(shù)在檔案管理中得到廣泛應(yīng)用，電子政務(wù)平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生，成為政府部門辦公的主要平臺(tái)，隨之產(chǎn)生的電子文件因其高效、便捷的流轉(zhuǎn)方式已成為政府部門辦公行為的主體。國土規(guī)劃與群眾息息相關(guān)，自然資源和規(guī)劃管理部門每天都會(huì)產(chǎn)生數(shù)量巨大的電子文件，這些行政審批電子文件是信息時(shí)代政府管理、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)和歷史傳承的重要工具和載體[2]。

在建立高效、快捷政務(wù)服務(wù)要求下，檔案工作需要為政務(wù)決策提供快速的響應(yīng)，為社會(huì)公眾提供及時(shí)的服務(wù)。與此同時(shí)，行政審批電子文件的急劇增長也給國土規(guī)劃檔案管理工作帶來了巨大的壓力。傳統(tǒng)的基于紙質(zhì)檔案接收、整理、數(shù)字化的檔案收集模式已經(jīng)無法滿足高速運(yùn)轉(zhuǎn)、快速響應(yīng)的業(yè)務(wù)工作與公眾需求，電子文件在線歸檔勢(shì)在必行。國土規(guī)劃行政審批電子文件在線歸檔將是提高國土規(guī)劃檔案管理效率，快速響應(yīng)公眾信息服務(wù)，提升國土規(guī)劃服務(wù)能力的重要?jiǎng)恿Α?/p>

一、國土規(guī)劃行政審批電子文件與在線歸檔相關(guān)定義

1.國土規(guī)劃行政審批電子文件的含義。行政審批是指行政機(jī)關(guān)（包括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織提出的申請(qǐng)，經(jīng)過依法審查，采取“批準(zhǔn)”“同意”“年檢”發(fā)放證照等方式，準(zhǔn)予其從事認(rèn)定活動(dòng)、認(rèn)可其資格資質(zhì)、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為[3]。電子文件是指在數(shù)字設(shè)備及環(huán)境中形成，以數(shù)碼形式存儲(chǔ)于磁帶、磁盤、光盤等，依賴計(jì)算機(jī)等數(shù)字設(shè)備閱讀、處理，并可在通信網(wǎng)絡(luò)上傳送的文件[4]，包含原生電子文件和數(shù)字化副本文件。

自然資源和規(guī)劃部門主要負(fù)責(zé)城市自然資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃、測繪勘察和房屋征收等工作的行政審批。在行政審批業(yè)務(wù)中，主要通過業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)進(jìn)行各類事項(xiàng)審批工作，隨之產(chǎn)生了大量的電子文件。

綜上，國土規(guī)劃行政審批電子文件主要指由自然資源和規(guī)劃部門通過各類辦公平臺(tái)，辦理市政社會(huì)建設(shè)審批、建設(shè)用地規(guī)劃許可證核發(fā)、建設(shè)工程規(guī)劃許可證核發(fā)、國有建設(shè)用地使用權(quán)審批等各類行政審批事項(xiàng)過程中流轉(zhuǎn)及生成的以數(shù)碼形式存在的，依賴于數(shù)字設(shè)備閱讀及處理，并可在線傳輸?shù)母黝愇募?/p>

2.國土規(guī)劃行政審批電子文件在線歸檔及環(huán)節(jié)。歸檔電子文件是指具有參考和利用價(jià)值并作為檔案保存的電子文件[5]。電子文件在線歸檔是指辦理完畢的電子文件從業(yè)務(wù)部門辦結(jié)庫保存到預(yù)歸檔庫，并最終進(jìn)入檔案庫的過程[6]36。電子文件是行政審批事項(xiàng)在線辦理的主要結(jié)果，電子文件對(duì)應(yīng)的內(nèi)容、背景、結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)活動(dòng)等元數(shù)據(jù)信息是確保電子文件真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性的重要信息，電子文件歸檔同時(shí)應(yīng)對(duì)其元數(shù)據(jù)進(jìn)行捕獲，一并歸檔。因此，國土規(guī)劃行政審批電子文件在線歸檔是指在各類辦公系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)辦理過程中產(chǎn)生的原生或數(shù)字化的電子文件及其元數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)或定時(shí)從業(yè)務(wù)結(jié)果數(shù)據(jù)庫自動(dòng)或半自動(dòng)保存至預(yù)歸檔數(shù)據(jù)庫，并通過補(bǔ)充、整理、檢查、入庫等環(huán)節(jié)進(jìn)入正式檔案數(shù)據(jù)庫的過程。

國土規(guī)劃行政審批電子文件在線歸檔主要分為前置干預(yù)、預(yù)歸檔和歸檔三個(gè)環(huán)節(jié)。前置干預(yù)主要完成對(duì)部分以紙張等為載體的資料的數(shù)字化工作；預(yù)歸檔主要完成對(duì)電子文件及其元數(shù)據(jù)的收集、鑒定、整理、移交；歸檔主要完成預(yù)歸檔電子文件及其元數(shù)據(jù)的檢驗(yàn)、入庫。

二、政府流程再造對(duì)電子文件在線歸檔的影響

政府流程再造（GPR,Government Process Reengineering）是以公眾需求為導(dǎo)向，以企業(yè)業(yè)務(wù)流程為方法，徹底重組政府原有的服務(wù)流程和組織結(jié)構(gòu)，進(jìn)而提高公眾認(rèn)可和滿意度的手段[7]37，是提高組織績效、完善政府職能的基本選擇，符合服務(wù)型政府的核心理念[8]14。

近年來，中共中央推行深化行政審批制度改革，就是政府流程再造的體現(xiàn)，旨在通過行政審批流程再造，優(yōu)化審批流程，降低行政成本，提高行政效率，激發(fā)市場活力[9]2。政府流程再造，行政審批流程優(yōu)化，直接影響電子文件及其元數(shù)據(jù)的形成方式、形成時(shí)間、流轉(zhuǎn)形式，間接對(duì)檔案管理工作提出了新要求。

在精簡行政審批流程的大潮下，各單位協(xié)作辦公，合并優(yōu)化后的行政審批流程也推動(dòng)了國土規(guī)劃行政審批電子文件在線歸檔流程的調(diào)整與優(yōu)化。政府流程再造下的行政審批流程精簡對(duì)電子文件在線歸檔的具體影響表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.電子文件歸檔常規(guī)化、日?；?。行政審批改革依賴于信息技術(shù)，跨部門協(xié)審依賴于網(wǎng)絡(luò)與電子文件的流轉(zhuǎn)，電子文件逐漸取代傳統(tǒng)載體文件，成為行政部門辦公的主體，電子文件的管理與歸檔也逐漸成為各部門檔案管理工作的重要研究點(diǎn)與側(cè)重點(diǎn)。國土規(guī)劃工作與群眾利益息息相關(guān)，快速的服務(wù)響應(yīng)能力才能滿足公眾的需求，電子文件歸檔日?；?、電子檔案服務(wù)及時(shí)化是國土規(guī)劃檔案管理與服務(wù)的首要目標(biāo)。

2.電子文件形成多源化、規(guī)范化。按照審批流程，國土規(guī)劃審批電子文件的來源包含申請(qǐng)資料數(shù)字化副本、審批表單與結(jié)果證照等原生電子文件及其元數(shù)據(jù)。相比過去單一的數(shù)字化副本，電子文件來源多樣化。同時(shí)，檔案工作前置于收件窗口，完成對(duì)申請(qǐng)資料的數(shù)字化掃描，為事項(xiàng)辦理提供電子化資料，從電子文件產(chǎn)生時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量進(jìn)行要求與控制，為最終歸檔電子文件數(shù)據(jù)質(zhì)量提供了保證，使國土規(guī)劃行政審批電子文件在產(chǎn)生初期得到了規(guī)范化控制。

3.電子文件利用共享化、高效化。隨著改革的深入，各職能部門協(xié)同辦理已成趨勢(shì)，“一網(wǎng)受理、一窗辦結(jié)”，一套資料流轉(zhuǎn)促使行政審批必須依靠電子文件，并且推動(dòng)了申請(qǐng)資料電子文件的跨部門共享，充分發(fā)揮了電子文件便捷、高效流動(dòng)的特性，提高了各類電子文件的利用率。

三、政府流程再造下行政審批電子文件歸檔研究

1.行政審批電子文件歸檔中的角色設(shè)計(jì)。國土規(guī)劃行政審批電子文件在線歸檔過程中，對(duì)應(yīng)前置干預(yù)、預(yù)歸檔和歸檔三個(gè)工作環(huán)節(jié)，需要窗口收件人員、窗口前置掃描人員、項(xiàng)目經(jīng)辦人、兼職檔案員與檔案管理員等角色。其中，前置干預(yù)環(huán)節(jié)人員主要承擔(dān)電子文件生產(chǎn)工作，兼職檔案人員主要承擔(dān)電子及紙質(zhì)待歸檔文件的核對(duì)與移交工作，檔案管理人員主要承擔(dān)電子及紙質(zhì)待歸檔文件的預(yù)歸檔整編與入庫歸檔工作。國土規(guī)劃行政審批電子文件歸檔中角色與對(duì)應(yīng)工作環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)如圖1 所示（見下頁）。

前置干預(yù)環(huán)節(jié)，收件人員負(fù)責(zé)生成電子申請(qǐng)表單、上傳申請(qǐng)人提交的電子資料，前置掃描人員負(fù)責(zé)對(duì)申請(qǐng)人提交的紙質(zhì)文件按照檔案管理要求進(jìn)行數(shù)字化，并由系統(tǒng)完成掃描文件的上傳；項(xiàng)目經(jīng)辦人員負(fù)責(zé)生成電子審批表及相關(guān)文件，并提供電子文件至協(xié)同辦公部門，待審批完成后，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行辦結(jié)；兼職檔案員來自于各審批部門，負(fù)責(zé)對(duì)已辦結(jié)項(xiàng)目的電子文件與紙質(zhì)文件進(jìn)行收集與整理，并在項(xiàng)目辦結(jié)四周內(nèi)，在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中提交待歸檔電子文件至檔案系統(tǒng)，并同步移交紙質(zhì)待歸檔文件。檔案管理員來自于檔案管理部門，負(fù)責(zé)對(duì)已接收的待歸檔電子文件及紙質(zhì)文件的檢查、整編、歸檔工作。

2.行政審批電子文件歸檔流程設(shè)計(jì)。國土規(guī)劃行政審批電子文件歸檔主要包含前置干預(yù)、預(yù)歸檔、歸檔三個(gè)環(huán)節(jié)，前置干預(yù)主要在相關(guān)辦公系統(tǒng)或業(yè)務(wù)系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)，預(yù)歸檔和歸檔主要在檔案系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)。電子文件移交至檔案部門的同時(shí)，一并移交紙質(zhì)檔案。國土規(guī)劃行政審批電子文件歸檔基本流程如圖2 所示。

首先，業(yè)務(wù)辦理窗口收件，申請(qǐng)人提交申請(qǐng)資料的紙質(zhì)或電子文件，窗口收件人員將收件資料轉(zhuǎn)換后的電子文件上傳至業(yè)務(wù)系統(tǒng)；其次，項(xiàng)目經(jīng)辦人根據(jù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)提交資料進(jìn)行審批，并將辦理過程中產(chǎn)生的文件轉(zhuǎn)換成電子文件上傳至業(yè)務(wù)系統(tǒng)；再次，業(yè)務(wù)審批完成后，系統(tǒng)自動(dòng)生成審批表單、電子證件等結(jié)果資料；最后，業(yè)務(wù)部門檔案兼職人員對(duì)辦結(jié)項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)歸檔操作，待歸檔電子文件及其元數(shù)據(jù)進(jìn)入檔案系統(tǒng)預(yù)歸檔數(shù)據(jù)庫中，完成預(yù)歸檔。檔案系統(tǒng)對(duì)待歸檔文件進(jìn)行四性檢測、智能分類、保管期限鑒定、自動(dòng)賦予檔號(hào)，檔案管理員在檔案系統(tǒng)中對(duì)電子文件進(jìn)行整理，并與同步移交的紙質(zhì)檔案進(jìn)行核對(duì)，補(bǔ)充或修正著錄數(shù)據(jù)，對(duì)于需補(bǔ)充的電子文件，采用數(shù)字化掃描方式進(jìn)行掃描、上傳，確保紙質(zhì)檔案與電子檔案一致性。

國土規(guī)劃行政審批電子文件在線歸檔流程的設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)將大幅提升歸檔效率、降低行政成本，有效確保檔案的完整性[10]88。目前，國土規(guī)劃行政審批電子文件在線歸檔在運(yùn)行中仍然存在一些不足，如紙質(zhì)檔案與電子檔案一致性比對(duì)工作量大、實(shí)際操作人員的操作不規(guī)范導(dǎo)致的數(shù)據(jù)質(zhì)量差等問題，還存在如何協(xié)調(diào)電子檔案單套制管理需求與現(xiàn)有雙套制管理要求之間的關(guān)系，這些問題都有待繼續(xù)完善、加深研究。

圖1 國土規(guī)劃行政審批電子文件在線歸檔角色設(shè)計(jì)圖

圖2 國土規(guī)劃行政審批電子文件在線歸檔基本流程圖