姜士燕

摘 要 農(nóng)村土地確權(quán)是重要的民生問題，不僅關(guān)系到每位農(nóng)民的切身利益，而且影響著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，對(duì)于我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的事實(shí)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義?；诖耍治霎?dāng)下農(nóng)村土地確權(quán)的意義，提出當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)中存在的缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、確權(quán)登記難、工作推進(jìn)難等問題，針對(duì)上述困境提出針對(duì)性解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村;土地確權(quán);土地糾紛

中圖分類號(hào)：F323.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.30.054

作為關(guān)系國家穩(wěn)定發(fā)展的重要問題，土地所有權(quán)的確定至關(guān)重要，縱觀古今中外，這一問題均得到高度重視。我國自1978年農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來，農(nóng)村生產(chǎn)力得到釋放，為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但目前來看，我國在農(nóng)村土地確權(quán)方面仍存在很多問題，如何解決這些問題并走出困境非常重要。

1 農(nóng)村土地確權(quán)的意義

農(nóng)村土地確權(quán)有利于當(dāng)下我國農(nóng)村土地的資源分配。當(dāng)前，我國農(nóng)村土地資源配置不夠合理，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過于分散，部分農(nóng)戶隨意開墾荒地，不僅影響了生態(tài)平衡，并且還很容易與周圍農(nóng)戶發(fā)生矛盾。通過土地確權(quán)可以有效避免以上問題的出現(xiàn)。通過對(duì)土地進(jìn)行明確劃分，可使農(nóng)民在面對(duì)侵權(quán)或他人質(zhì)疑時(shí)，有法可依，有據(jù)可查，有章可循，保證農(nóng)村土地使用的公平、公正、公開。通過土地確權(quán)之，大量矛盾問題可得以緩解與改善，有利于解放農(nóng)民生產(chǎn)力，對(duì)推動(dòng)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展有著十分重要的作用[1-3]。

2 我國農(nóng)村土地確權(quán)中存在的問題

2.1 缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)

農(nóng)村土地確權(quán)問題與每位農(nóng)戶都息息相關(guān)，關(guān)系到區(qū)域的穩(wěn)定與農(nóng)戶的切實(shí)利益，是影響廣、范圍大的社會(huì)重點(diǎn)問題。我國于2015年發(fā)布了《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》，要求各相關(guān)單位加強(qiáng)農(nóng)村土地確權(quán)工作，根據(jù)本地區(qū)相應(yīng)特點(diǎn)建立相對(duì)應(yīng)的解決與應(yīng)對(duì)措施。在國家整體政策下的督促下，各省份也相應(yīng)出臺(tái)了符合地區(qū)現(xiàn)狀的土地確權(quán)政策以應(yīng)對(duì)地區(qū)間的差異化。但是，在具體實(shí)踐中，地區(qū)差異性、利益沖突、認(rèn)知與見解不統(tǒng)一等導(dǎo)致農(nóng)村土地確權(quán)工作進(jìn)展不佳。1）大量農(nóng)戶的土地承包期限還未到期，承包期限與土地確權(quán)之間存在沖突，農(nóng)戶對(duì)是否需要土地確權(quán)持不同態(tài)度。2）對(duì)農(nóng)戶私自交易土地的所有權(quán)無法快速且準(zhǔn)確判定。我國于20世紀(jì)90年代成功推行了土地承包到戶政策，通過相關(guān)調(diào)整，農(nóng)村整體生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與基礎(chǔ)已初步形成，全國土地使用情況因此得到巨大變化，但仍存在特定情況需要有關(guān)部門予以考量并充分提出解決方案，例如針對(duì)地理地貌改變的土地如何進(jìn)行土地所有權(quán)確立;針對(duì)私自開墾的荒地如何分配與管控;如何對(duì)爭議土地進(jìn)行劃分，對(duì)模糊地帶的耕種土地給予確權(quán)。在土地確權(quán)的過程中，存在大量的灰色地帶與實(shí)際問題，需要有關(guān)部門一一解決。3）農(nóng)戶對(duì)土地承包政策內(nèi)涵理解不暢，認(rèn)知不統(tǒng)一[4-5]。

2.2 確權(quán)登記困難

土地確權(quán)工作應(yīng)按原承包地的狀態(tài)，結(jié)合實(shí)際的土地現(xiàn)狀進(jìn)行相應(yīng)確權(quán)，但此過程存在大量的確權(quán)登記難點(diǎn)。農(nóng)村人口大量外流，農(nóng)村留守地老人去世，周圍鄰居或住戶不知情，土地原始登記憑證缺失等，導(dǎo)致相關(guān)土地確權(quán)工作難以有效開展，在實(shí)地走訪與調(diào)查中浪費(fèi)大量時(shí)間成本，增加了調(diào)查難度。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與農(nóng)村生產(chǎn)模式的改變，大量資本及生產(chǎn)方式涌入農(nóng)村，改變了農(nóng)戶的原有生產(chǎn)方式，城村距離不斷拉近，農(nóng)村土地的用途發(fā)生了改變，部分耕種土地被改為養(yǎng)殖場(chǎng)、自建房屋、旅游民俗、道路基礎(chǔ)設(shè)施等，耕種土地面積大量減少，增加了土地確權(quán)的實(shí)施難度。

2.3 工作推進(jìn)難

我國人口眾多，土地及產(chǎn)權(quán)劃分情況復(fù)雜，基礎(chǔ)檔案因?yàn)槟甏眠h(yuǎn)，未實(shí)現(xiàn)電子化錄入與保存，阻礙了我國農(nóng)村土地確權(quán)工作的開展，降低了工作人員的工作效率。當(dāng)前，我國土地確權(quán)存在硬件上的缺失與相應(yīng)的技術(shù)指導(dǎo)，也未建立起相關(guān)土地確權(quán)的具體法律條例，大量確權(quán)人員及農(nóng)戶沒有相關(guān)的法律意識(shí)，在確權(quán)工作中極易與村民發(fā)生沖突，導(dǎo)致村民形成抵觸情緒，不配合相關(guān)確權(quán)工作的開展，進(jìn)而使政策的推行工作阻力加大，工作效率低下。當(dāng)前，我國大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)確權(quán)工作沒有相應(yīng)的指導(dǎo)意見及具體辦事流程，挑選的試點(diǎn)地區(qū)缺乏代表性。當(dāng)前，確權(quán)工作未能推行與制定出相應(yīng)的處罰措施及責(zé)任劃分制度，工作責(zé)任未能層層落實(shí)，考核標(biāo)準(zhǔn)及考察制度也不甚明確，有待完善與修改。

3 農(nóng)村土地確權(quán)對(duì)策

3.1 提高重視程度

從國家角度來看，通過農(nóng)村土地確權(quán)，能夠構(gòu)建全面、系統(tǒng)的農(nóng)村土地所屬權(quán)管理系統(tǒng)，提高農(nóng)村土地信息化管理水平，對(duì)于厘清農(nóng)村土地“家底”、明確農(nóng)村土地關(guān)系有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。不僅如此，隨著全面深化改革的推進(jìn)，城鄉(xiāng)一體化改革初見成效，農(nóng)村土地所有權(quán)的明確能夠進(jìn)一步推動(dòng)“三權(quán)”分置的落實(shí)，促進(jìn)我國新農(nóng)村建設(shè)，加快鄉(xiāng)村振興的腳步。新形勢(shì)下，國家應(yīng)該明確掌握農(nóng)用地的各方面信息，例如每類農(nóng)地的數(shù)量、占比等。

從治理角度來看，農(nóng)村土地確權(quán)是依法治國、構(gòu)建現(xiàn)代化國家治理體系的基礎(chǔ)。土地所有權(quán)的明確能夠?qū)σ延械霓r(nóng)村改革成果進(jìn)行有效鞏固，并未后續(xù)改革的落實(shí)奠定基礎(chǔ)。成果鞏固方面，主要指對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的鞏固，促進(jìn)“三權(quán)”分置落實(shí)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。同時(shí)，通過明確土地所有權(quán)，還能夠進(jìn)一步精確行政區(qū)域界限，避免因界限而發(fā)生各種糾紛。

3.2 做好“頂層設(shè)計(jì)”工作

隨著時(shí)間的推移，城市化發(fā)展進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村耕地面積逐漸縮小，再加上工業(yè)占地、土地流轉(zhuǎn)，土地資本屬性逐漸突顯出來。在明確農(nóng)村土地所有權(quán)的過程中，應(yīng)該做好以下3點(diǎn)工作。1）在土地確權(quán)登記證方面，除中央政府的指導(dǎo)性意見之外，地方政府也應(yīng)該構(gòu)建系統(tǒng)的落實(shí)政策。例如，荒山“開墾”后形成的耕地應(yīng)該如何確權(quán)。2）土地承包關(guān)系方面，應(yīng)明確“所有權(quán)”這一不變性質(zhì)，并作出規(guī)范性說明，杜絕違法賣地情況發(fā)生。3）土地產(chǎn)權(quán)制度方面，應(yīng)該結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況，對(duì)耕地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及承包權(quán)進(jìn)行進(jìn)一步明確，并落實(shí)相關(guān)制度，保證三者之間的關(guān)系能夠得到妥善處理[6]。

3.3 加強(qiáng)國家土地確權(quán)工作的督導(dǎo)

農(nóng)村土地確權(quán)及相關(guān)登記辦理流程涉及到我國眾多核心資料與基礎(chǔ)設(shè)施等，需要國家層面派出相關(guān)工作團(tuán)隊(duì)，針對(duì)土地確權(quán)工作人員的意識(shí)及行為進(jìn)行相關(guān)督導(dǎo)，保證土地確權(quán)工作嚴(yán)格按照政策施行。對(duì)土地戶籍原始資料的調(diào)用、土地登記應(yīng)嚴(yán)格以申請(qǐng)、調(diào)查、審核、公示、下達(dá)等步驟進(jìn)行，過程應(yīng)層層把控，流程應(yīng)按部就班，在雙方無爭議后向農(nóng)戶下發(fā)土地使用證明。國家督導(dǎo)部門應(yīng)時(shí)刻把控確權(quán)流程，杜絕瞞報(bào)情況出現(xiàn)，對(duì)審核通過人員應(yīng)督促其快速下證。督導(dǎo)工作應(yīng)扎根于基層，充分了解涉事人員的所思所想，及時(shí)調(diào)整確權(quán)工作流程及實(shí)施方案，對(duì)不予配合的農(nóng)戶應(yīng)加大執(zhí)法力度，適當(dāng)予以處罰，以推動(dòng)確權(quán)工作穩(wěn)定開展。

4 結(jié)語

綜上所述，農(nóng)村土地所有權(quán)的明確能夠避免隨意征用、土地糾紛、違法賣地等情況發(fā)生，提高資源配置效率，對(duì)于調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系、維護(hù)農(nóng)戶切身利益等也有著重要作用。目前來看，我國在農(nóng)村土地確權(quán)過程中主要存在缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、確權(quán)登記難、工作推進(jìn)難三大困境，阻礙了我國社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。因此，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)的重視，做好“頂層設(shè)計(jì)”工作，從國家方面加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)工作的監(jiān)督指導(dǎo)，以促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

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（責(zé)任編輯：趙中正）