李紅恩

摘要中國教育科學研究院“中小學校辦學活力的政策建構(gòu)研究”課題組在全國范圍內(nèi)開展了大規(guī)模的調(diào)查研究。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中小學缺乏辦學自主權(quán)、內(nèi)部治理機制不健全、校際協(xié)同發(fā)展機制不健全、保障機制不完善、干擾因素過多是制約中小學辦學活力的重要因素。要激發(fā)中小學辦學活力，需要切實落實中小學辦學自主權(quán)，不斷完善學校內(nèi)部治理機制，提升學校自主辦學能力，切實減少對中小學的外部干擾。

關(guān)鍵詞 辦學活力；治理體系；辦學自主權(quán)；激勵機制；學校文化建設(shè)

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2020）11-0021-03

注釋：① 本文系中國教育科學研究院基本科研業(yè)務(wù)費專項資金項目“中小學校辦學活力的政策建構(gòu)研究”（項目批準號：GYC2019002）的階段性研究成果。

黨中央國務(wù)院高度重視中小學辦學活力問題。2019年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化教育教學改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》對中小學辦學活力問題做出專門部署。為準確了解當前我國中小學辦學活力的現(xiàn)狀，精準把握制約中小學辦學活力的影響因素，2019年6月以來，中國教育科學研究院“中小學校辦學活力的政策建構(gòu)研究”課題組在全國范圍內(nèi)開展了大規(guī)模的調(diào)查研究。

課題組深入北京、上海、天津、廣州、成都、重慶等地，圍繞對辦學自主權(quán)的認識、教育教學自主權(quán)、教育經(jīng)費的管理與使用、校內(nèi)崗位設(shè)置以及校長教師的聘用與評價、對校長和教師的激勵以及影響辦學活力的因素等方面，與專家、局長、校長、教師等面對面，認真聽取各界聲音；對各地在激發(fā)中小學辦學活力方面的成功案例、有益經(jīng)驗和存在的問題進行了系統(tǒng)化和理論化的分析；對全國158名教育局長、5196名校長和61068名教師（以上均為最終有效問卷）進行了問卷調(diào)查。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中小學辦學活力不足的影響因素，既有學校辦學自主權(quán)不足的“權(quán)力”問題，也有自身辦學能力不足的“能力”問題，更有外界保障不足和干擾過多的“外力”問題，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

一、中小學缺乏辦學自主權(quán)

中小學缺乏辦學自主權(quán)，主要表現(xiàn)在教育教學自主權(quán)、用人自主權(quán)、經(jīng)費使用自主權(quán)等方面。

其一，學校缺乏教育教學自主權(quán)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，關(guān)于學校的教育教學自主權(quán)，8.8%的校長選擇“完全沒有”，29.8%的選擇“基本沒有”，選擇“一般”的占51.1%，選擇“很大”的占9.2%，選擇“非常大”的占1.0%。學校缺乏教育教學自主權(quán)主要表現(xiàn)在四個方面。一是學校缺乏開設(shè)校本課程的空間和時間，部分學校自主開發(fā)校本課程的能力不足，導致學校不能靈活開設(shè)特色化的校本課程。二是學校不能根據(jù)實際情況自主設(shè)計教育教學模式。有的地方不論學科、學校和學生實際情況，強行統(tǒng)一推行一些所謂的課堂教學新模式。三是學校開展各項活動都必須向教育行政部門申報，審批流程繁雜、審批周期長。不少學校反映，考慮到安全問題，即使所有程序都符合要求，相關(guān)主管部門也不愿意批準各種校外實踐活動。四是學校懲戒權(quán)不夠明確，導致教師不敢管、不愿管，不再舉“戒尺”。

其二，學校缺乏用人自主權(quán)。一是缺乏教師招聘自主權(quán)。中小學在教師招聘上發(fā)言權(quán)、自主度不夠，難以招聘到符合學校實際需要的教師。二是學校缺乏內(nèi)部崗位設(shè)置自主權(quán)。學校不能根據(jù)實際需要，靈活設(shè)置工作崗位，傳統(tǒng)的科層制的管理模式常常導致學校管理低效。三是學校缺乏解聘權(quán)。學校在解聘師德師風不好、教學能力不能達到學校要求的教師時面臨重重困難。

其三，學校缺乏經(jīng)費使用自主權(quán)。從學校經(jīng)費管理使用的自主權(quán)來看，3.7%的校長選擇“完全沒有”，15.9%的選擇“基本沒有”，選擇“一般”的占59.6%，選擇“很大”的占18.5%，選擇“非常大”的占2.3%，可以看出學?？梢宰灾魇褂媒?jīng)費的權(quán)力較小。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分需要使用的經(jīng)費沒有上預(yù)算科目、經(jīng)費使用需要層層審批并受到種種限制、預(yù)算調(diào)整難等原因，都直接影響教育經(jīng)費使用效率。此外，校長普遍反映，學校缺乏分配自主權(quán)，對“教師績效工資、獎金、福利的發(fā)放”自主權(quán)不夠，績效工資未發(fā)揮出應(yīng)有的激勵作用。

二、中小學內(nèi)部治理機制不健全

其一，學校章程建設(shè)不完善。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然大部分學校（81.0%）都已經(jīng)制定了學校章程，但是還存在兩個顯著的問題：一是章程建設(shè)存在形式化的傾向，制定過程不夠規(guī)范；二是43.0%的校長認為有章難依、缺乏有效監(jiān)督等現(xiàn)象較為普遍，學校章程在執(zhí)行和落實上還有待進一步加強。訪談過程中對此進行追問時了解到，學校章程之所以得不到有效落實，一是章程制定時沒有充分考慮到學校實際，二是章程實施時受到行政力量干擾較為明顯。

其二，中小學的文化引領(lǐng)機制不健全。一是部分中小學過于重視物質(zhì)條件等硬環(huán)境的改善，缺少對學校文化內(nèi)涵軟環(huán)境的關(guān)注，一些學校缺乏“一訓三風”，沒有明確的辦學理念。二是部分中小學在教育教學活動中形式過于單一，缺乏對豐富的校園文化活動的關(guān)注。

其三，決策管理機制不完善。學校權(quán)力的運行缺乏相對完善的決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制。校長辦公會、教職工代表大會以及家長委員會等制度不完善，民主參與渠道窄以及校務(wù)不透明等因素使利益相關(guān)者的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)受限，影響不同主體活力的激發(fā)。

其四，校內(nèi)激勵機制不健全。一是績效工資未能發(fā)揮出多勞多得、優(yōu)勞優(yōu)酬的激勵作用。二是班主任津貼較低，班主任津貼與班主任工作的付出嚴重不對等，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有地方班主任津貼每月只有100元，而且只能在年終發(fā)放，造成教師承擔班主任工作的意愿不強烈。三是學校經(jīng)費使用自主權(quán)有限，很難對教學實績突出、工作積極性主動性強的教師進行獎勵，評先表彰等精神獎勵的自主權(quán)也有限。四是教師的成長晉升渠道較窄，校長甚至副校長的職務(wù)往往是上級教育部門甚至是組織部門直接任命。五是教師參加高質(zhì)量研修培訓的機會較少，只有33.0%的教師認為目前的培訓滿足了專業(yè)發(fā)展需要，但同時還有38.0%的教師認為，參加專業(yè)培訓的機會較少。訪談中發(fā)現(xiàn)，由于脫崗培訓機制尚未建立，外出培訓會影響到教學計劃，部分教師甚至不愿意外出參加培訓。

三、中小學校協(xié)同發(fā)展機制不健全

其一，校際協(xié)同發(fā)展機制不完善。一是中小學辦學機制改革不充分，集團化和學區(qū)制辦學存在交流不深入、幫扶不到位、機制不健全以及有名無實等問題。二是優(yōu)質(zhì)學校的示范引領(lǐng)作用沒有得到有效利用，優(yōu)質(zhì)學校的輻射帶動作用沒有得到充分發(fā)揮。三是對發(fā)揮示范輻射作用突出和推動區(qū)域內(nèi)教育質(zhì)量整體提升成效顯著的學校支持和獎勵力度不夠，造成這些優(yōu)質(zhì)學校不愿意或不能夠充分發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

其二，社會資源未能得到有效利用。一是各地在面向?qū)W生免費或優(yōu)惠政策保障上還存在不完善的地方，政府、學校、家庭多元分擔機制還沒有得到落實。二是部分地區(qū)在研學實踐、勞動教育等社會實踐基地的建設(shè)，以及社會實踐課程資源的開發(fā)和利用上存在不規(guī)范、不完善的問題。三是符合少年兒童實際需求的優(yōu)秀圖書、歌曲、影視、動漫等文化精品相對較少。

其三，家校協(xié)同育人機制不完善。一是家庭教育的社會支持網(wǎng)絡(luò)還未形成，家庭教育資源不夠豐富，實施家庭教育的渠道不夠暢通。二是大部分學校沒有專門的家庭教育輔導員，家庭教育指導能力和專業(yè)化水平相對不高。三是家庭教育缺乏立法保障，督促家長依法履行家庭教育的制度性要求比較欠缺。

四、政府保障支持機制不夠完善

其一，編制補充不完備。部分地區(qū)和學校編制不足、結(jié)構(gòu)性缺編問題較為普遍，專業(yè)教師結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)教師不足，教師工作量超標、工作負擔過重。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，14.1%的教師每天在校工作時間為8～9小時，18.1%的教師每天在校工作時間為10～11小時，甚至還有11.0%的教師每天在校工作時間在12個小時以上。

其二，經(jīng)費保障不到位。一是義務(wù)教育教師平均工資水平不低于當?shù)毓珓?wù)員平均工資水平的規(guī)定在部分省份還未實現(xiàn)。二是績效工資總量的核定辦法沒有體現(xiàn)對提高辦學質(zhì)量成效顯著學校的傾斜。三是部分中西部農(nóng)村薄弱學校的辦學條件還未得到充分保障，生均公用經(jīng)費標準還較低（小學600元，初中800元，高中不低于1000元）。四是對教書育人成效顯著的教職員工的表彰激勵及榮休制度還不健全。

其三，校長負責制落實不夠。一是中小學校長職級制沒有得到有效落實，校長的行政屬性依然大于專業(yè)屬性。二是中小學校長任期制落實不到位，部分中小學校長變動過于頻繁，破壞了學校發(fā)展和教育教學的連續(xù)性。三是校長的專業(yè)培訓效果還需要進一步加強，部分地方在支持校長勇于改革創(chuàng)新方面的力度還較弱。

五、外部直接干擾過多過頻

其一，“進校園”“進課堂”活動過多。中小學校長普遍反映，各種“進校園”“進課堂”活動占用了常規(guī)教學課時，也干擾了學校正常的教育教學秩序。本就不寬裕的課程表，還需騰出課時來安排國防、消防安全、交通安全、傳統(tǒng)文化、法治、禁毒、廉政、戲曲、防艾滋病、垃圾分類等十余門“進校園”課程，且部分課程需要由校內(nèi)教師講授，加重教師負擔。

其二，文件、會議、檢查、考核過多。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中小學每年收到的文件和需要參加的會議過多，某地一小學在2018年全年共收到政府部門發(fā)來的文件1980個，為貫徹落實或者執(zhí)行這些文件，學校管理層和教職工需要付出很多的時間和精力，工作壓力巨大。諸多相關(guān)部門和單位的檢查過多過頻，多頭評價、評價標準不一、評價主體性質(zhì)較為單一等現(xiàn)象比較普遍，增加了學校的負擔。訪談時，有校長甚至用“評價主體太多不堪其擾、評價標準不一不堪其亂、評價檔案太多不堪其累”來反映當前對中小學評價的現(xiàn)狀。

其三，教師抽調(diào)頻繁。教育行政部門以及其他相關(guān)部門頻繁從學校借調(diào)教職員工，造成學校剩下的教師人均工作負擔過重。此外，類似全國文明城市的創(chuàng)建、扶貧等工作都需要很多教師參與，也增加了教師工作量，加重了教師的負擔。

其四，生態(tài)環(huán)境不友好。一是校園安全保障制度體系不健全，政府托底不夠，由學校獨自承擔無限責任，成為制約學校辦學活力的重要因素。二是家庭高期待和社會低寬容并存，造成學校和教師在輿論上處于非常不利的境地，影響了教師的工作積極性和學校的教學活動，限制了學校的辦學活力。

目前，中小學辦學活力不足的問題已經(jīng)引起了從中央到地方的廣泛重視，2020年9月，教育部等八部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步激發(fā)中小學辦學活力的若干意見》。本調(diào)研中所發(fā)現(xiàn)的諸多問題在這一文件中得到了充分的關(guān)切。為抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)和核心內(nèi)容，強化貫徹落實上述文件要求，各地各部門需要切實落實中小學在教育教學、人事工作、經(jīng)費使用方面的辦學自主權(quán)，不斷完善學校內(nèi)部治理機制，提升學校自主辦學能力，嚴格規(guī)范和切實減少對中小學的各類檢查、評比等活動，為學校安心、靜心、精心辦學營造良好環(huán)境，充分激發(fā)中小學辦學活力。