張 琦

(北京師范大學(xué)中國(guó)扶貧研究院，北京 100875)

2020年后，我國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困現(xiàn)象將得到全面消除，貧困縣全部摘帽，貧困村實(shí)現(xiàn)出列，中國(guó)貧困問題將逐步從消除絕對(duì)貧困、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，轉(zhuǎn)向緩解相對(duì)貧困的長(zhǎng)效治理機(jī)制建設(shè)上來。新的扶貧概念決定了要有新的扶貧治理手段，提前謀劃建立解決相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制的長(zhǎng)期構(gòu)想不僅必要且相當(dāng)迫切。

從概念上看，相對(duì)貧困與發(fā)展差距在概念和內(nèi)涵上有天然聯(lián)系，緩解相對(duì)貧困的戰(zhàn)略要求未來的扶貧目標(biāo)要轉(zhuǎn)向關(guān)注收入分配和地區(qū)發(fā)展差距問題。因此，下一階段的減貧工作在思路上，要實(shí)現(xiàn)從解決絕對(duì)貧困向緩解相對(duì)貧困的過渡轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)結(jié)合縮小地區(qū)發(fā)展差距，縮小居民收入差距兩項(xiàng)轉(zhuǎn)變思路，確保相對(duì)貧困群體和低收入人群跟上現(xiàn)代化發(fā)展的步伐、共同分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

一、 準(zhǔn)確把握構(gòu)建解決相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制中的三個(gè)重要轉(zhuǎn)變

2019年黨的十九屆四中全會(huì)明確指出“建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”，2020年國(guó)務(wù)院《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》提出“扶貧工作重心轉(zhuǎn)向解決相對(duì)貧困”，表明解決“相對(duì)貧困”成為未來扶貧工作的核心內(nèi)容。在提前謀劃建立緩解相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制過程中，首先要關(guān)注扶貧長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)過程中三個(gè)重要轉(zhuǎn)變。

一是新時(shí)期的減貧將從解決“農(nóng)村貧困”向“統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困”轉(zhuǎn)變?！秶?guó)家人口發(fā)展規(guī)劃(2016—2030年)》明確指出，要實(shí)現(xiàn)“探索建立符合國(guó)情的貧困人口治理體系，推動(dòng)扶貧開發(fā)由主要解決絕對(duì)貧困向緩解相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變，由主要解決農(nóng)村貧困向統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)全體人民共同邁入全面小康社會(huì)、共同邁向現(xiàn)代化”。由此可見，建立“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的扶貧制度和政策體系順應(yīng)我國(guó)戰(zhàn)略發(fā)展進(jìn)程。與此同時(shí)，伴隨我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速有所放緩，2020年上半年新冠肺炎疫情的影響和國(guó)際貿(mào)易格局的變化，都給我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了一定程度的沖擊；再結(jié)合我國(guó)城鎮(zhèn)內(nèi)部差距水平一直在高位徘徊的現(xiàn)實(shí)情況，城鎮(zhèn)相對(duì)貧困問題不容忽視。因此，縮小城鎮(zhèn)差距、緩解城鎮(zhèn)相對(duì)貧困，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的扶貧制度和政策體系，讓城鎮(zhèn)與農(nóng)村一道邁向緩解相對(duì)貧困扶貧新階段，是歷史的必然和時(shí)代的要求。

二是貧困線制定要從“絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)”向“相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)”轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)一直以絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)界定貧困和識(shí)別貧困人口。從我國(guó)所確定的農(nóng)村絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)上看，“1978年貧困線”是按1978年的物價(jià)水平制定的收入貧困線，其標(biāo)準(zhǔn)可以保證每人每天2 100大卡熱量的營(yíng)養(yǎng)水平，是一條最低水平的生存線?！?998年貧困線”將食物消費(fèi)占支出的比重降低到60%，提高了非食物支出占比，收入達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民可以基本達(dá)到溫飽水平。一直沿用至今的“2010年貧困線”，在考慮“有吃、有穿”基礎(chǔ)上還考慮了保障基本的住、用、行以及義務(wù)教育、基本醫(yī)療等需求，是全面建成小康社會(huì)的最低線。但結(jié)合相對(duì)貧困的內(nèi)涵，2020年后在邁向緩解相對(duì)貧困的過程中，貧困標(biāo)準(zhǔn)需要順勢(shì)調(diào)整。未來在相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定方面，要超越絕對(duì)線和物質(zhì)貧困的概念，將縮小收入差距和公共服務(wù)的差異作為緩解相對(duì)貧困的工作重點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的一系列政策中明確低收入群體社會(huì)保障體系的建立與完善。

三是扶貧對(duì)象要從“精準(zhǔn)到戶到人”向“兼顧區(qū)域”轉(zhuǎn)變。貧困攻堅(jiān)時(shí)期，為確保貧困人口全面脫貧，國(guó)家創(chuàng)造性地以建檔立卡的方式，確立扶貧工作“精準(zhǔn)到人”“精準(zhǔn)到戶”的幫扶方式。進(jìn)入到相對(duì)貧困扶貧治理階段，是否要框定相對(duì)貧困區(qū)域呢？本文給出了肯定回答。原因在于： 其一，在城鄉(xiāng)差距水平仍較高的前提下，需要避免扶貧的資源在城市聚集，構(gòu)建相對(duì)貧困區(qū)域減貧體系，防止城鄉(xiāng)差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。其二，立足國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和國(guó)家主體功能區(qū)建設(shè)需求，國(guó)家的開發(fā)式扶貧政策應(yīng)該逐步由側(cè)重個(gè)人向兼顧重點(diǎn)區(qū)域轉(zhuǎn)變，解決整體性、區(qū)域性貧困問題，達(dá)到縮小區(qū)域差距的目標(biāo)。因此，在相對(duì)貧困治理階段確立相對(duì)貧困區(qū)域，將有助于長(zhǎng)期縮小區(qū)域差距，推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，符合我國(guó)實(shí)現(xiàn)共同富裕的最終奮斗目標(biāo)。

二、 科學(xué)制定新時(shí)期相對(duì)貧困新標(biāo)準(zhǔn)

不同于絕對(duì)貧困線可以依照滿足居民生活最低限度制定出一條通用標(biāo)準(zhǔn)，相對(duì)貧困線要考慮區(qū)域差距問題。因此，在相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)制定中要考慮： 是按照全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定相對(duì)貧困線，還是城鄉(xiāng)分開、抑或是省份分開設(shè)線？?jī)H是上述思路的分化，就會(huì)產(chǎn)生“全國(guó)一條線”“農(nóng)村一條線”“城鎮(zhèn)一條線”“全國(guó)各省線”“農(nóng)村各省線”和“城鎮(zhèn)各省線”六種不同的相對(duì)貧困線制定方式。若進(jìn)一步思考相對(duì)貧困的具體設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，是結(jié)合地方實(shí)踐以考量區(qū)域內(nèi)最低5%—10%的人群，作為相對(duì)貧困線的反推依據(jù)？還是參照國(guó)際做法，將居民收入均值或中位數(shù)的50%或60%作為相對(duì)貧困線的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)？或者按照地方低保標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍設(shè)定相對(duì)貧困線？對(duì)于究竟采用哪種相對(duì)貧困設(shè)定方式，目前學(xué)界尚無定論。但可以肯定的是，多樣化組合上述六種潛在區(qū)域界定方式來設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，能夠演繹出上千種相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)結(jié)果，那么，要如何制定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)？我們認(rèn)為一條好的相對(duì)貧困線，既要符合相對(duì)貧困內(nèi)涵，服從國(guó)家減貧戰(zhàn)略的整體性要求，又要兼顧財(cái)政轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)實(shí)能力。其對(duì)標(biāo)國(guó)內(nèi)要有利于中央統(tǒng)籌，對(duì)標(biāo)全球要實(shí)現(xiàn)國(guó)際接軌。對(duì)此眾說紛紜，因此，需要將“全國(guó)一條線”“農(nóng)村一條線”“城鎮(zhèn)一條線”“全國(guó)各省線”“農(nóng)村各省線”和“城鎮(zhèn)各省線”六種不同的相對(duì)貧困線進(jìn)行比較分析。

第一，城鄉(xiāng)差距決定了“城鄉(xiāng)分線”優(yōu)于“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌線”。在城鄉(xiāng)居民收入差距背景下會(huì)得到城鎮(zhèn)貧困線>全國(guó)貧困線>農(nóng)村貧困線。即以“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌線”框定農(nóng)村相對(duì)貧困人口有高估風(fēng)險(xiǎn)，框定城鎮(zhèn)相對(duì)貧困人口有低估風(fēng)險(xiǎn)。說明短期內(nèi)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”時(shí)機(jī)尚未成熟，“城鄉(xiāng)分線”優(yōu)于“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌線”。

第二，省份之間巨大的差異決定了“全國(guó)分城鄉(xiāng)線”要優(yōu)于“分省分城鄉(xiāng)線”。操作層面上，以“分省分城鄉(xiāng)”方式設(shè)線容易形成繁復(fù)統(tǒng)計(jì)框，導(dǎo)致全國(guó)貧困度不可比。不能因?yàn)樯虾！⒈本?、浙江等發(fā)達(dá)省市實(shí)現(xiàn)了低保“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，就將相對(duì)貧困統(tǒng)籌思路迅速推向全國(guó)?！叭珖?guó)分城鄉(xiāng)線”更利于中央統(tǒng)籌，也優(yōu)于“分省分城鄉(xiāng)線”。

第三，“中位收入比例法”設(shè)線要優(yōu)于“均值比例法”和“低保比例法”。原因主要是低保是對(duì)困難群體救助，更貼近絕對(duì)貧困而非相對(duì)貧困內(nèi)涵；且低保是對(duì)無發(fā)展能力一類人群的救助，相對(duì)貧困可同時(shí)履行貧困監(jiān)測(cè)和開發(fā)扶貧職能。排除“均值比例法”的原因是均值會(huì)受高收入群體收入極值的影響，中位數(shù)則更接近大眾收入客觀水平。

基于上述分析，鑒于現(xiàn)階段城鄉(xiāng)居民收入差距較大，我們建議分城鄉(xiāng)設(shè)置相對(duì)貧困線。在相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上，考慮到貧困線的轉(zhuǎn)變幅度不宜過大，基于權(quán)衡扶貧范圍與扶貧力度的綜合考量，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，可采用居民收入中位數(shù)的40%作為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。

三、 科學(xué)確定“相對(duì)貧困地區(qū)”的方法創(chuàng)新

確定“相對(duì)貧困地區(qū)”，這是我國(guó)未來構(gòu)建解決相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制面臨的又一重要問題，而且是不可回避的問題。在此之前，所謂貧困縣其實(shí)就是貧困地區(qū)的概念和范疇。那么，進(jìn)入到構(gòu)建解決相對(duì)貧困問題長(zhǎng)效機(jī)制時(shí)，貧困縣已經(jīng)全部摘帽，再保留“貧困縣”顯然說不通的，但據(jù)此就說不存在貧困地區(qū)，顯然是不正確的。從國(guó)家未來減貧戰(zhàn)略和未來國(guó)家整體區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略來看，邁向高質(zhì)量發(fā)展新階段的中國(guó)減貧即解決新時(shí)期相對(duì)貧困必然需要確定相對(duì)貧困地區(qū)的單元主體，那么如何來確定相對(duì)貧困地區(qū)呢？我們認(rèn)為，在確立相對(duì)貧困地區(qū)過程中需充分考慮我國(guó)城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距巨大的現(xiàn)實(shí)情況。在相對(duì)貧困地區(qū)的識(shí)別方法和確立方式上，應(yīng)當(dāng)建立一套完整的度量指標(biāo)體系以確保相對(duì)貧困區(qū)域認(rèn)定的科學(xué)性和合理性。從歷史沿革上看，1986年第一次確定貧困縣，此后進(jìn)行過三次調(diào)整，從規(guī)律上看，均主要以區(qū)域內(nèi)居民人均收入為統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)(如國(guó)貧縣的確立)，以縣域GDP、政府財(cái)政等作為輔助參考變量(如連片特困地區(qū)的確立)。

基于此，本文提出三類相對(duì)貧困地區(qū)的設(shè)置思路和方法，分別是收入導(dǎo)向法、發(fā)展導(dǎo)向法和綜合導(dǎo)向法，可供研究者進(jìn)行探討。第一是收入導(dǎo)向法。該方法以縣域?yàn)閱挝?，以縣內(nèi)人均可支配收入作為排序依據(jù)，找尋相對(duì)貧困縣。這種方法也可以延伸為人均GDP導(dǎo)向法，即用縣域內(nèi)人均GDP來替代人均可支配收入指標(biāo)。這種相對(duì)貧困地區(qū)判定方法的好處是延續(xù)了我國(guó)前期貧困縣確定思路，與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度掛鉤，簡(jiǎn)單好操作且容易理解。第二是發(fā)展導(dǎo)向法。該方法基于多維視角，以縣域發(fā)展為主要指標(biāo)，綜合識(shí)別相對(duì)貧困地區(qū)(縣)。借鑒片區(qū)的多維指標(biāo)確定思路，可選取的縣域指標(biāo)包括科教文衛(wèi)的相關(guān)發(fā)展，如學(xué)生—教師比例、每千人病床數(shù)、五歲以下兒童死亡率等。這種設(shè)定方法的好處在于更加關(guān)注縣域內(nèi)的包容性發(fā)展概念，但同時(shí)對(duì)縣域數(shù)據(jù)指標(biāo)的采集和數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性有更高的要求。第三是綜合導(dǎo)向法。綜合導(dǎo)向法同時(shí)兼顧了縣域農(nóng)村居民的人均收入水平和多維發(fā)展水平兩項(xiàng)內(nèi)容。在操作上，需要同時(shí)加入與科教文衛(wèi)發(fā)展相關(guān)的指標(biāo)，以及人均縣域國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、人均縣域財(cái)政一般預(yù)算性收入、縣域農(nóng)民人均純收入等與貧困程度高度相關(guān)的指標(biāo)。在操作上，首先按照收入導(dǎo)向法以人均收入排序來界定不同收入排序的縣，再在不同收入排序下的縣內(nèi)部按照發(fā)展導(dǎo)向法考察其發(fā)展不完善情況。綜合導(dǎo)向法的好處是具有綜合性，復(fù)雜性也要更高。在應(yīng)用上，可以將區(qū)域判定為四種類型(表1)： 第一類型是經(jīng)濟(jì)與發(fā)展均匱乏的極端貧困重點(diǎn)區(qū)域。這類地區(qū)同時(shí)滿足“縣域人均收入位列排序最低10%”且“在2個(gè)以上維度上遭受剝奪”的條件，在經(jīng)濟(jì)與發(fā)展方面有較大缺口，屬于“經(jīng)濟(jì)與發(fā)展均匱乏的極端貧困重點(diǎn)區(qū)域”，因此被判定為第一類區(qū)域，政策啟示要作為“最優(yōu)先關(guān)注的相對(duì)貧困地區(qū)”。第二類型是經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力不足型相對(duì)貧困地區(qū)。這類地區(qū)滿足“縣域人均收入位列排序最低10%”，但在發(fā)展?fàn)顟B(tài)上表現(xiàn)較好，是“在2個(gè)及以下維度遭受剝奪”，屬于“經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力不足型相對(duì)貧困地區(qū)”，因此被判定為第二類區(qū)域，政策啟示是“加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)支持，營(yíng)造發(fā)展動(dòng)力”。第三類型是發(fā)展匱乏型相對(duì)貧困地區(qū)。這類地區(qū)在經(jīng)濟(jì)上表現(xiàn)較好，位列“縣域人均收入排序最低20%的縣”，但在發(fā)展?fàn)顟B(tài)上表現(xiàn)較差，“在2個(gè)及以下維度遭受剝奪”，屬于“發(fā)展匱乏型相對(duì)貧困地區(qū)”，因此被判定為第三類區(qū)域，政策啟示是“增加民生相關(guān)的發(fā)展支持”。第四類型是脆弱地區(qū)。此類地區(qū)在經(jīng)濟(jì)和發(fā)展上均處于較好狀態(tài)，但仍具有一定脆弱性，屬于脆弱地區(qū)，故被判定為第四類區(qū)域，從政策上不需要特殊支持，但對(duì)此類地區(qū)要“作為監(jiān)測(cè)對(duì)象”，以防其發(fā)展動(dòng)力不足陷入前三類區(qū)域的困境中。

表1 綜合導(dǎo)向法的基本思路及其政策含義

在框定的重點(diǎn)相對(duì)貧困區(qū)域方面，我們認(rèn)為分配應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步向西部?jī)A斜，可以在相對(duì)貧困地區(qū)數(shù)量確定上有所減少，但要更加突出重點(diǎn)。中央要重點(diǎn)支持關(guān)系全局、發(fā)展難度大、對(duì)解決不平衡不充分問題有著關(guān)鍵意義的地區(qū)，同時(shí)把握“中央統(tǒng)籌，省負(fù)總責(zé)，縣抓落實(shí)”的總思路不變的基本原則。此外，不同于絕對(duì)貧困救助時(shí)期，相對(duì)貧困時(shí)期不能再沿用前期的貧困縣概念，要避免和前期的“貧困縣”“貧困片區(qū)”命名方式重合，否則容易讓群眾和干部產(chǎn)生錯(cuò)誤理解。因此，我們建議給相對(duì)貧困地區(qū)以新的命名。例如，可以命名為“相對(duì)貧困地區(qū)”，或以“欠發(fā)達(dá)地區(qū)”或“欠發(fā)達(dá)縣”作為新的命名方式。

四、 構(gòu)建解決相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制的思路和重點(diǎn)

堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略是新時(shí)期緩解相對(duì)貧困的根本保障。要堅(jiān)持將緩解相對(duì)貧困任務(wù)與落實(shí)主體責(zé)任有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，按照中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，提高效率，利用有限資源發(fā)揮更大效用。要將保障脫貧攻堅(jiān)成果作為相對(duì)貧困階段扶貧工作的底線任務(wù)。構(gòu)建緩解相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制，前提是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。只有在鞏固的基礎(chǔ)上拓展脫貧成效，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性的脫貧，為鄉(xiāng)村振興和治理相對(duì)貧困筑牢基礎(chǔ)，可以說，鞏固脫貧成果的程度和時(shí)間，決定著構(gòu)建解決相對(duì)貧困機(jī)制的程度和時(shí)間。構(gòu)建緩解相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制的長(zhǎng)期重點(diǎn)任務(wù)主要包括： 一要進(jìn)一步補(bǔ)齊“兩不愁三保障”的短板，大面積消除各類致貧因素；二要強(qiáng)化兜底保障體系，筑牢持續(xù)脫貧防線，從源頭上筑起發(fā)生絕對(duì)貧困的“截流閘”；三要促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的全面提升，補(bǔ)齊欠發(fā)達(dá)地區(qū)的短板，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)均等化；四要提升相對(duì)貧困地區(qū)和相對(duì)貧困人口的發(fā)展能力，達(dá)到逐步縮小居民間收入差距的目標(biāo)；五要構(gòu)建和培育脫貧內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制，提升相對(duì)貧困人群和落后地區(qū)的發(fā)展動(dòng)力和活力；六要?jiǎng)?chuàng)新綠色減貧舉措，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和脫貧致富雙贏；七要進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)際減貧交流與合作，在力所能及的范圍內(nèi)，幫助全球更多貧困人口和貧困地區(qū)走出貧困，為構(gòu)建人類命運(yùn)共同體開創(chuàng)新局面。