楊海兵

【摘 要】文章依據國家對事業(yè)單位分類改革的總體目標，分析國有地質勘查單位分類改革的現(xiàn)狀及存在問題。地質勘查資質審批取消后，商業(yè)地質勘查市場出現(xiàn)新變化，地質勘查業(yè)進入新業(yè)態(tài)，文章分析了商業(yè)性國有地勘單位改革轉型的方向。

【關鍵詞】新業(yè)態(tài);國有地勘單位;改革轉型

【中圖分類號】F426.1 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2020）11-0253-04

黨的十八大以來，我國經濟進入高質量發(fā)展新常態(tài)。進行供給側結構性改革，我國由制造業(yè)大國向制造業(yè)強國邁進，發(fā)展方式發(fā)生變化，注重發(fā)展的內生動力和質量、注重效益、注重人與自然和諧發(fā)展。政府職能發(fā)生重大轉變，開始進行以“放管服”為目標的行政審批制度改革。資源配置由政府主導轉向市場主導。發(fā)展方式和政府職能的轉變，給為國家經濟發(fā)展和工業(yè)制造業(yè)強國戰(zhàn)略提供礦產資源保障的地質勘查業(yè)帶來深遠影響。2017年9月22日，《國務院關于取消一批行政許可事項的決定》正式取消了地質勘查資質審批，以此為標志，地質勘查業(yè)進入新業(yè)態(tài)。國有地勘單位必須加快轉型和改革步伐，以適應新業(yè)態(tài)下對地勘單位的要求，適應日趨激烈的市場競爭，鞏固地質勘查主力軍地位，在為國家經濟發(fā)展提供礦產資源保障上貢獻力量。

1 我國地質勘查業(yè)的產業(yè)政策

目前，我國地質勘查業(yè)的產業(yè)政策將地質勘查活動分為公益性和商業(yè)性兩大類。國有地勘單位相應劃分成從事公益性地質勘查和商業(yè)性地質勘查兩類。公益性地質勘查單位從事國家基礎性、公益性、戰(zhàn)略性礦產資源的基礎理論研究、基礎地質調查工作，形成基礎地質資料，為國家和地方經濟發(fā)展規(guī)劃、礦產資源商業(yè)勘查及開發(fā)提供依據，主要由中國地質調查局和各省的公益類地勘單位承擔。商業(yè)地質勘查單位從事找礦勘查活動，以為商業(yè)開發(fā)提供礦產資源量和礦產地為目的，目前主要有國有地質勘查單位、私營地質勘查公司、國有和私營礦業(yè)公司。

2 我國地質勘查業(yè)基本業(yè)態(tài)及存在問題

我國的礦產地質勘查工作一直以國有地勘單位為主體，從1999年開始的地勘單位屬地化，到2011年開始按公益性和商業(yè)性進行國有地勘單位分類改革，國家對國有地勘單位改革的目標和要求是明確的，即按地質勘查業(yè)保證國家資源安全，為國家經濟發(fā)展規(guī)劃和礦產資源商業(yè)性勘查開發(fā)提供公益性基礎資料職能，由國家保留一支公益性地勘隊伍，政府作為出資主體，按事業(yè)化單位運行。而商業(yè)性地質勘查按資源配置市場化的要求，以市場為投資主體。國有商業(yè)地勘單位企業(yè)化，按市場要求進行企業(yè)化運行。國家對國有地勘單位改革的總體設計，是與我國社會主義市場經濟體系建設不斷完善，國有事業(yè)單位分類改革以適應市場經濟體系要求，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，以及政府職能轉向簡政放權等改革方向和進程是一致的。

2.1 國有地勘單位改革滯后

（1）部分省份國有屬地地勘單位和部分非屬地國有地勘單位尚未進行分類改革。

（2）公益類地勘單位過多。從目前已進行分類改革的省份來看，公益一類和公益二類地勘單位占比大，有些省份甚至占絕大多數(shù)，相對于公益性勘查活動，已經出現(xiàn)“產能過?！?，造成資源浪費。

（3）公益二類地勘單位存在不合理現(xiàn)象。公益二類地勘單位因為有事業(yè)撥款，形成了與商業(yè)性地勘單位的不平等競爭。根據財政部、中編辦《關于做好事業(yè)單位政府購買服務改革工作的意見》，目前公益二類事業(yè)單位承擔并適宜由社會力量提供的服務事項，將全部轉為通過政府購買服務方式提供，公益二類事業(yè)單位也是市場主體，因此公益二類地勘單位的存在已無必要。

2.2 存在問題的原因分析

（1）國有地勘單位長期屬于事業(yè)體制，但又進行企業(yè)化經營、市場化運作，事企產權不明、市場主體不清。從事單一技術服務，基本無礦業(yè)權、無資金，只是技術主體而非市場主體，是政府或市場出資的“打工者”。國有地勘單位改革滯后，頂著事業(yè)的帽子，無法充分參與市場競爭，有效利用社會資源和資本，也大多并未進入礦業(yè)開發(fā)這一與地勘行業(yè)關系最密切、最直接并能帶來長期收益的領域。沒有穩(wěn)定的收入和效益來源，沒有資金積累和融資能力，在地質勘查和礦業(yè)市場的變化波動面前缺乏抗風險能力。因此，國有地勘單位普遍缺乏脫離事業(yè)體制、在商業(yè)勘查領域參與完全市場競爭的手段和勇氣。

（2）國有地勘單位分類改革，基本采取“自報家門”的原則，在國有地勘單位改革配套政策尚不明確、不完善，對礦業(yè)經濟宏觀發(fā)展情況無從把握的情況下，國有地勘單位留在事業(yè)體制下的公益類地勘單位，有進入“保險箱”的傾向。

（3）國有地勘單位分類改革在屬地化之后，各省對屬地地勘單位均以地勘費基數(shù)加增量的預算方式給予經費保障。分類改革后，各省基于國有地勘單位長期事業(yè)體制下積累的隊伍規(guī)模、結構、資金及運營等諸多歷史遺留問題和短板，為保證國有地勘單位穩(wěn)定，大多沒有采取激進方式，而是基本遵從地勘單位意愿，納入公益性地勘單位序列，只有少數(shù)省份進行較為徹底的改革。

3 地質勘查業(yè)新業(yè)態(tài)

隨著我國社會主義市場經濟體系不斷完善，政府職能轉變和事轉企改革的深入，以及地勘資質的審批取消，國有地勘單位加快并深入進行分類改革已是大勢所趨。國有地勘單位應按公益性和商業(yè)性劃分為兩類。公益性地勘單位進入事業(yè)編制，有政府財政資金保障，為國家和社會提供公益性地質勘查服務。商業(yè)性地勘單位企業(yè)化，按資源配置市場化要求，與其他市場主體平等競爭，進行商業(yè)性地質勘查活動或延伸至礦業(yè)開發(fā)等領域。根據我國基礎地質工作程度、國有地勘單位規(guī)模和技術力量、公益性地質勘查和商業(yè)性地質勘查不同的任務要求、方法手段和服務對象，公益性地勘單位應該是“少而精”。除中國地質調查局外，各省保留一支精悍的公益性地勘隊伍，承擔中國地質調查局及本省的公益性地質勘查工作。而多數(shù)國有地質勘查單位應徹底企業(yè)化，按照現(xiàn)代企業(yè)管理制度組建地質勘查礦業(yè)集團，作為市場主體參與市場競爭。

公益性地質勘查由政府出資并主導，國有地勘單位承擔，有明顯的計劃性和事業(yè)化運行的延續(xù)性。商業(yè)地質勘查由于地質勘查資質被取消，原來主要由國有地勘單位進行商業(yè)地質勘查的格局被打破，并產生深刻變化，將呈現(xiàn)以下新的業(yè)態(tài)。

（1）市場主體多元化。商業(yè)地質勘查將會出現(xiàn)國有勘查企業(yè)、私營勘查企業(yè)、國有礦業(yè)企業(yè)勘查公司、私營礦業(yè)企業(yè)勘查公司、合伙制勘查公司、獨立探礦人等多種主體。

（2）投資主體多元化。商業(yè)地質勘查企業(yè)將會有礦業(yè)企業(yè)投資、企業(yè)上市融資、銀行信貸及社會資本投資等多種融資方式。

（3）商業(yè)地質勘查將與礦業(yè)開發(fā)密切結合。商業(yè)地質勘查的目的是為礦業(yè)開發(fā)提供礦產地和資源量，具有明確的商業(yè)屬性和商業(yè)目的。因此，商業(yè)地質勘查企業(yè)利用自身的專業(yè)性獲得初級勘查成果后，由技術密集型轉向技術資本密集型將是商業(yè)地質勘查企業(yè)的主要發(fā)展方向。

（4）商業(yè)地質勘查企業(yè)的組織形式將發(fā)生重大變化。目前，在商業(yè)勘查領域占主要地位的國有地勘單位具有隊伍規(guī)模大、管理層級多、非地質專業(yè)人員多、專業(yè)分工細、投資主體單一等特點。隨著多種主體進入商業(yè)地質勘查市場，商業(yè)地質勘查企業(yè)為適應市場競爭要求，將具備隊伍精悍化、管理扁平化、專業(yè)全面化、融資渠道多元化、勘查開發(fā)一體化的特點。

（5）地質勘查行業(yè)準入將由單位資質轉向個人資質。地質勘查資質審批取消后，隨著大量非國有商業(yè)地質勘查市場主體的出現(xiàn)，行業(yè)準入將由資質轉向公信度和業(yè)績，由市場評判取舍。行業(yè)內部將出現(xiàn)人才競爭流動，國有地勘單位人才集中，在系統(tǒng)內關起門來評職稱，自己設置內部準入門檻，已不能適應市場化和行業(yè)監(jiān)管的要求，注冊地質師或地質咨詢師制度會應運而生。

4 新業(yè)態(tài)下國有地勘單位的改革轉型

4.1 新業(yè)態(tài)下國有地勘單位面臨的市場競爭和重要機遇期

隨著地質勘查資質審批取消，多種類型主體進入商業(yè)地質勘查市場，因其更加適應市場的體制機制、更為靈活的組織方式、相對低的管理成本、多樣化的融資形式，將會對傳統(tǒng)國有地勘單位形成競爭優(yōu)勢和沖擊。

目前，國有地勘單位尚未感受到來自商業(yè)地質勘查領域其他勘查市場主體的壓力，是因為地質勘查資質在2017年取消審批，當時正值中國地質勘查和礦業(yè)市場經過了10多年黃金期，隨著國家新發(fā)展理念的確立，進行供給側結構性改革，去產能，去杠桿，注重環(huán)境保護，和諧綠色發(fā)展，以及世界經濟的持續(xù)低迷后，已開始“退熱”，進入了調整期。商業(yè)地質勘查和礦業(yè)活動不活躍，資本關注度不高。但這與20世紀末中國改革開放之初，主要以輕工業(yè)為主發(fā)展外向型經濟，還未走上裝備制造業(yè)大國之路，對礦產資源需求尚未爆發(fā)，造成礦產地質勘查行業(yè)低迷有根本不同，這一局面不會持續(xù)很長時間。

（1）世界范圍內各國發(fā)展經濟、增強國家競爭力的意愿從未降低。我國仍處在工業(yè)化過程，發(fā)展實體經濟仍是重中之重。盡管互聯(lián)網信息技術極大提高了社會生產的效率和融合度，但其在經濟發(fā)展中起到“倍增器”的作用，生活品制造、裝備制造、基礎設施建設等仍是實體經濟的基礎，對礦產資源的剛性需求會長期存在。世界各國也在不斷調整經濟和產業(yè)政策，以適應經濟發(fā)展周期性規(guī)律。因此，礦業(yè)經濟和與之密切相關的商業(yè)地質勘查活動不會長期持續(xù)低迷。

（2）世界政治經濟處于重大變局。中國崛起，以美國為首的西方國家產生戰(zhàn)略焦慮，美國強調“美國優(yōu)先”“美國制造”，逆全球化思潮和保守主義抬頭。雖然全球化總體格局不會逆轉，我國也在著力倡導構建“人類命運共同體”，但意識形態(tài)的對立、大國的競爭、人類對自然災害認知和應對能力的欠缺及各國發(fā)展的不平衡，使各國尤其是西方國家回歸以制造業(yè)為主的實體經濟意愿強烈?？萍嫉娘w速發(fā)展，工業(yè)制造領域和信息技術結合3D打印等新技術帶來勞動效益的大幅提升和勞資成本的相對降低，也使美國等西方國家制造業(yè)回流具備了條件。雖然世界工業(yè)品總需求和總供給不會發(fā)生大變化，但隨著西方主要國家實體經濟和制造業(yè)回流及全球制造業(yè)產業(yè)鏈重塑，同時由于礦產資源的不可再生性、勘查開發(fā)的長周期性及涉及國家戰(zhàn)略安全，會引起世界范圍內對以礦產資源為首的制造業(yè)資源的爭奪，會帶來礦業(yè)經濟的復蘇和礦產品價格的上漲。

我國是礦產資源大國但并非強國，礦產資源結構不合理，大礦少，富礦少，伴生礦種多，選治難度大，人均礦產資源量少。面對全球制造業(yè)產業(yè)鏈的變化可能造成的一定時期內礦產品供需矛盾和國際礦產品價格上升，要實施制造業(yè)強國戰(zhàn)略，必須立足國內，加大找礦力度，找大礦、找富礦、挖掘現(xiàn)有礦山潛力，進行深部和外圍找礦，為我國維護制造業(yè)大國地位提供不竭礦產資源。

4.2 國有地勘單位的優(yōu)勢和劣勢

地質勘查資源審批取消，去掉了國有地勘單位的“保護膜”，但國有地勘單位仍具備一些固有的優(yōu)勢：長期積累的傳統(tǒng)底蘊;專業(yè)技術人員的規(guī)模和集中度;長期積累的技術資料;大量的業(yè)績;規(guī)范成熟的技術管理和質量控制體系，及由此形成廣泛的社會信譽度。

面對將會大量出現(xiàn)的新的商業(yè)地質勘查主體的競爭，國有地質勘查單位也存在明顯的劣勢：事業(yè)化體制和商業(yè)勘查市場化的矛盾;事業(yè)化運行和單一技術服務的固有思維;企業(yè)化經營能力和經驗的缺失;隊伍規(guī)模龐大，人力資源結構不合理;用人機制不靈活;裝備落后;缺乏有效利用資本運營的機制;專業(yè)劃分過細;找礦勘查思維和手段更新緩慢。

4.3 國有地勘單位改革轉型方向

國有地勘單位必須利用礦業(yè)經濟復蘇和商業(yè)地質勘查工作可能再度興起之前這一難得而短暫的窗口期，加快改革轉型步伐，以適應地質勘查新業(yè)態(tài)和市場要求。

（1）從事商業(yè)地質勘查的國有地勘單位必須從體制上進行徹底的企業(yè)化改革，建立以產權為紐帶的現(xiàn)代企業(yè)制度，成立國有獨資的有限公司或股份多元化的股份有限公司，打開吸納社會資本的大門，成為真正意義上的市場主體。

（2）經營方式轉型。探采結合，深度融入礦業(yè)經濟。國有地勘單位因為舊有體制的原因，隊伍規(guī)模大，負擔重，單純依賴商業(yè)地質勘查服務，在完全市場競爭的條件下，恐難有競爭力，難以獲得持續(xù)穩(wěn)定的利潤并保持隊伍的持續(xù)穩(wěn)定。因此，必須進入礦業(yè)開發(fā)這一能長期持續(xù)帶來收益的領域。商業(yè)地質勘查本就與礦業(yè)開發(fā)具有天然的聯(lián)系，商業(yè)地質勘查企業(yè)進入礦業(yè)開發(fā)領域，因它對“礦”這一商品的了解而具有天然優(yōu)勢。

國有商業(yè)地質勘查企業(yè)通過對自有探礦權自行或融資進行風險投入，取得初級勘查成果后，吸納社會資本入股進行深度勘查并共同開發(fā)，或將礦權和初級勘查成果以入股參股方式轉讓給礦業(yè)開發(fā)企業(yè)，在礦業(yè)開發(fā)中長期受益。

（3）組織方式轉型。國有地勘單位中，除地質勘查板塊，往往還有巖土工程、環(huán)境工程、測繪工程甚至制造加工等板塊，這些業(yè)務單元基本已企業(yè)化，只有地質勘查仍處于“半事半企”的狀態(tài)。國有地勘單位企業(yè)化改革后，地質勘查板塊要成立地質勘查礦業(yè)有限公司，或地質勘查公司與礦業(yè)公司分設，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，成為企業(yè)法人。建立企業(yè)化用人機制和融資機制，剝離非專業(yè)人員和低效無效資產，精簡管理機構，成為隊伍精悍、管理扁平、高度專業(yè)的礦業(yè)勘查開發(fā)企業(yè)。

（4）人才結構轉型。地質勘查是一個高度技術密集型行業(yè)，一個找礦勘查成果的取得，來源于地質認識和理論的突破革新;地質資料深度合理地分析;地質勘查手段全面合理地應用，而這些往往來自少數(shù)甚至個別地質專業(yè)人員縝密而獨特的地質思維方式和創(chuàng)新精神。我國地質勘查方法和理念的特點是注重基礎地質工作和地質勘查工作程序，地質、物探、化探、遙感、分析測試、綜合研究分工細。西方市場經濟國家地質勘查工作同樣重視地質基礎理論研究與調查，除作為政府地質調查機構如美國地質調查局，在礦業(yè)公司、勘查公司從事找礦勘查的地質咨詢師或獨立探礦人，往往同時具備地質、物化探等多種手段運用和成果分析能力，找礦勘查設備先進、方法程序靈活多樣、效率高，同時也大大降低了人力資源成本。地質勘查企業(yè)要改變以往地質勘查工作技術手段單一，技術人員專業(yè)分工過細，地質和物化探、綜合研究等工作“各自為政”的工作方法，要求地質專業(yè)技術人員同時具備地、物、化、遙等多種專業(yè)技術能力;多種勘查手段的運用能力;廣泛使用同位素測量、包裹體測溫、鏡下鑒定等數(shù)據對成礦時代、成礦溫度、成礦機理進行綜合分析研究的能力;用數(shù)學地質方法建模分析的能力。

（5）找礦勘查方法思路轉型。①國內礦產地質勘查存在的問題是注重剖面、填圖、物化探、地表工程、樣品分析、鉆探工作程序，忽視綜合研究。找礦線索往往來源于地表露頭、物化探異常和樣品結果等直接目標。對成礦區(qū)帶特征、相鄰已知礦床特征、工作區(qū)和成礦有關的地層層序、構造特征、地球化學和地球物理特征等運用區(qū)域地質資料、多種勘查和分析測試手段進行綜合分析與研究建模，并進行成礦預測勘查。綜合研究往往作為找礦勘查工作的一個獨立部分并在“事后”進行。找礦勘查工作的目標是賦存于地下的礦體，具有很大的未知性，需要通過各種地表地質工作成果數(shù)據，進行綜合分析研判，確定礦體存在的可能性。因此，找礦勘查的過程就是綜合研究的過程，綜合研究要貫穿找礦勘查的全過程。②鉆探工作不足，找礦勘查周期長。一個區(qū)域的找礦勘查工作，技術人員應在野外工作之前充分收集研究資料，擬定詳細的工作方案。在工作區(qū)找礦階段，應用盡可能短的時間進行地、物、化、分析測試等工作，并根據收集的數(shù)據進行綜合研究，確立成礦有利地段和鉆探區(qū)域。隨后即使在找礦階段，也應投入大量的鉆探工作，因為礦體的未知性和不確定性，地表地質工作對礦體預測的非直接性，只有通過大量的鉆探工作，才有可能見到礦體的“真面目”，這與找礦勘查工作“高風險、高投入”的特點是一致的。目前存在的問題是地表地質前期工作不充分，但周期長，鉆探工作投入少，找礦階段鉆探工作預算比例小，往往一個工作區(qū)在找礦階段即跨幾個年度，地表工作重復低效，鉆探工作“蜻蜓點水”，其結果是找礦周期長、效率低且容易漏礦。

國有地勘單位改革轉型，需要政府在礦業(yè)權設置及流轉相關政策、投融資政策、行業(yè)準入政策等方面進行改革;行業(yè)內部地質勘查規(guī)范和監(jiān)管要不斷調整以適應市場要求;高校地質專業(yè)設置要進行調整，以適應地勘單位和市場對地質專業(yè)復合型人才的要求。我國社會主義市場經濟體系不斷完善，處于政府職能轉變和國有事業(yè)單位分類改革的關鍵時期，國有地勘單位改革轉型，是一個需要政府、地勘單位、市場聯(lián)動的系統(tǒng)工程，是涉及體制機制、思維觀念、發(fā)展方向和經營管理方式轉變的自我革命。面對世界礦業(yè)經濟發(fā)展，在我國進行供給側結構性改革給商業(yè)地質勘查領域帶來深刻變化的大背景下，國有地勘單位只有具備前瞻性眼光，及早謀劃，勇于創(chuàng)新，才能在市場競爭中立于不敗之地。

參 考 文 獻

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