鐘國輝

(中共江西省委黨校 公共管理學(xué)教研部，江西 南昌 330108)

改革開放40年來，我國城鎮(zhèn)化率不斷提高，至2019年年末，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.6%，為滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們居住等需求，城市建成區(qū)面積不斷向外擴(kuò)張。已有學(xué)者研究認(rèn)為，城市建成區(qū)擴(kuò)張會受到城市化水平[1]、城市居民收入變化[2]、城市人口增長[3]、城市經(jīng)濟(jì)增長[4]等方面的影響。分稅制改革之后，地方政府對土地財政的依賴越來越大[5-6]，劉顏[7]認(rèn)為，傳統(tǒng)市場因素對城市建成區(qū)擴(kuò)張具有明顯影響，同時，由于中國獨特的財政制度和土地管理體制，土地財政對城市建成區(qū)擴(kuò)張的影響也越加顯著，劉瑞超[8]認(rèn)為，土地財政規(guī)模的擴(kuò)大顯著加劇了城市蔓延。地方政府通過出讓土地使用權(quán)，獲得土地出讓金，進(jìn)而形成土地財政，維持政府支出，因此，地價的變化對土地財政能夠產(chǎn)生直接影響。同時，地價與房價存在緊密的相關(guān)性，一方面，一個地區(qū)的房價越高，會激勵更多的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進(jìn)入該地區(qū)，從而增加對土地的需求，促進(jìn)地價的提升；另一方面，房價主要由樓面地價(總地價除以總建筑面積)、建安成本以及企業(yè)利潤等組成，地價的提高又會推動房價的上升，因此，兩者之間存在緊密的聯(lián)系，房價的變化對土地財政可以產(chǎn)生較大的間接影響。地價和房價作為土地財政的重要內(nèi)容，它們的變化對城市建成區(qū)擴(kuò)張具有積極影響[9-10]。

但傳統(tǒng)上，分析地價和房價對建成區(qū)擴(kuò)張的影響更多是基于靜態(tài)分析，而靜態(tài)分析有兩方面不足：一方面，我國無論是房地產(chǎn)政策還是土地政策，并非一成不變，而是根據(jù)國情不斷發(fā)生變化，例如房地產(chǎn)的限購、限售政策，以及用來抑制投機(jī)行為的“房子是用來住的，不是用來炒的”的政策，自然會傳遞到地價和房價，進(jìn)而影響城市建成區(qū)擴(kuò)張；另一方面，土地從出讓到地上建筑物的建成，最后到房地產(chǎn)的銷售，一般需要2～3年時間，而時間的滯后性，自然也會影響路徑的傳遞。同時，地價和房價作為影響人們?nèi)粘Ｉ畹臒狳c詞匯，研究地價和房價對城市建成區(qū)擴(kuò)張的動態(tài)影響，也具有一定現(xiàn)實意義。

本文通過建立面板VAR模型，研究地價和房價對城市建成區(qū)擴(kuò)張的動態(tài)影響。接下來主要由以下幾部分組成：首先，建立適合本文研究目的的面板VAR模型；其次，利用2002—2018年我國31個省、市、自治區(qū)的省級面板數(shù)據(jù)，估計面板VAR模型；再次，基于面板VAR模型，獲取模型的脈沖響應(yīng)函數(shù)與方差分解的數(shù)據(jù)，進(jìn)而實證分析地價和房價對城市建成區(qū)擴(kuò)張的動態(tài)影響；最后是本文的結(jié)論和政策建議。

一 研究方法

向量自回歸模型(VAR模型)可以分析經(jīng)濟(jì)變量受到相關(guān)因素沖擊之后的反應(yīng)[11]，但在傳統(tǒng)上，VAR模型一般要求較長的時間序列。雖然改革開放之后，我國城鎮(zhèn)化率在不斷提高，房地產(chǎn)業(yè)也獲得了快速發(fā)展，同時相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計也在不斷完善，但是整體上，地價、房價以及城市建成區(qū)等相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在時間序列上的統(tǒng)計均相對較短。在具體的模型回歸過程中，如果涉及多個變量，過短的時間序列將可能導(dǎo)致模型估計出現(xiàn)偏差。同時，我國幅員遼闊，每個省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r都各有特點，如果采取統(tǒng)一的全國加總數(shù)據(jù)，將可能會忽視掉各個省份數(shù)據(jù)之間的異質(zhì)性，甚至在極端情況下由于沒考慮各省份數(shù)據(jù)的自身特征，導(dǎo)致估計結(jié)果不具有代表性。面板數(shù)據(jù)是由時間序列數(shù)據(jù)和截面數(shù)據(jù)組成，面板數(shù)據(jù)的信息更加豐富，考慮了不同省份之間數(shù)據(jù)的異質(zhì)性，同時建立的模型也有更多的自由度。因此，在時間序列相對較短，各省份之間數(shù)據(jù)又存在差異的條件下，面板VAR模型提高了模型估計結(jié)果的準(zhǔn)確性以及對現(xiàn)實的解釋能力，面板VAR模型的估計結(jié)果要優(yōu)于傳統(tǒng)VAR模型。因此，本文建立面板VAR模型實證研究地價和房價對城市建成區(qū)擴(kuò)張的動態(tài)影響。面板VAR模型為：

(1)

式中：Yit表示列向量，包括地價、房價和城市建成區(qū)面積；εit表示隨機(jī)擾動項；t表示年份；i表示省份；β0表示截距向量；αi表示省份效應(yīng)的列向量，衡量各省份之間的差異；ηt時間效應(yīng)列向量；βj表示滯后變量的參數(shù)矩陣；p表示滯后階數(shù)。Holtz-Eakin等[12]認(rèn)為，面板VAR模型在實證研究過程中，時間序列的長度只要符合t≥2p+2(本文的時間序列長度為17年，滯后階數(shù)為3，符合該條件)，模型中各滯后變量的系數(shù)就可以在穩(wěn)態(tài)下獲得。

二 實證研究

(一)變量選擇與數(shù)據(jù)說明

以我國2002—2018年31個省、市、自治區(qū)(港澳臺除外)的省級數(shù)據(jù)，研究地價和房價對城市建成區(qū)擴(kuò)張的動態(tài)影響。涉及變量主要有三個：城市建成區(qū)、地價和房價。

城市建成區(qū)：城市建成區(qū)是城市居民主要的學(xué)習(xí)、工作和生活的活動范圍，城市建成區(qū)擴(kuò)張過程中，城市建成區(qū)面積也在不斷擴(kuò)大，因此本文用城市建成區(qū)面積的變化表示城市建成區(qū)擴(kuò)張，數(shù)據(jù)整理于2003—2019年《中國統(tǒng)計年鑒》。

地價：一般而言，土地單價等于購買土地的總的價格除以購買土地的總的面積，因此本文利用各省份土地購置費除以土地購置面積表示地價，數(shù)據(jù)整理于2003—2019年《中國統(tǒng)計年鑒》。

房價：利用各省份商品房銷售額除以商品房銷售面積表示房價，數(shù)據(jù)整理于2003—2019年《中國統(tǒng)計年鑒》。同時，考慮到地價與房價在不同時期上的可比較性，本文以2002年為基期年，利用城市居民消費價格指數(shù)對各省份的地價與房價進(jìn)行修正。

(二)單位根檢驗

在實證研究過程中，可能由于模型估計出現(xiàn)偽回歸現(xiàn)象，使得估計結(jié)果出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致不能準(zhǔn)確地利用模型進(jìn)行經(jīng)濟(jì)解釋。因此在回歸之前，有必要對面板數(shù)據(jù)進(jìn)行單位根檢驗。本文首先對城市建成區(qū)面積、房價和地價分別取自然對數(shù)，ljcq表示城市建成區(qū)面積的自然對數(shù)，lfj表示房價的自然對數(shù)，ldj表示地價的自然對數(shù)，然后利用PP-fisher檢驗和LLC檢驗對上述指標(biāo)進(jìn)行單位根檢驗。對ljcq、lfj、ldj進(jìn)行單位根檢驗發(fā)現(xiàn)，面板數(shù)據(jù)ljcq，ldj，lfj均在1%的顯著性水平上拒絕原假設(shè)，說明都不存在異質(zhì)單位根和同質(zhì)單位根，表明面板數(shù)據(jù)是平穩(wěn)的，面板VAR模型在回歸過程中不會出現(xiàn)偽回歸現(xiàn)象。單位根檢驗結(jié)果見表1。

表1 面板數(shù)據(jù)單位根檢驗

(三)面板VAR模型估計

本文采用面板矩(GMM)方法對面板VAR模型進(jìn)行估計，但是面板數(shù)據(jù)中存在的固定效應(yīng)可能會影響GMM估計的準(zhǔn)確性，因此有必要消除固定效應(yīng)，同時，面板VAR模型會導(dǎo)致模型中各自變量與固定效應(yīng)相關(guān)，表明傳統(tǒng)上的均值差分法將可能導(dǎo)致面板VAR模型估計不準(zhǔn)確。本文采用向前均值差分法消除每個個體的向前均值，即Helmert過程，該方法即可規(guī)避傳統(tǒng)估計方法的不準(zhǔn)確[13]，而Inessa Love[14]提供了模型的具體估計程序，本文也將利用該程序進(jìn)行估計。同時，面板VAR模型在回歸過程中，滯后階數(shù)的選擇對模型最后的估計結(jié)果將產(chǎn)生重要影響，因此滯后階數(shù)的選擇應(yīng)與現(xiàn)實情況相吻合。在我國，土地從“生地”到符合出讓條件，再到相關(guān)建筑物的建成，并非一蹴而就，具有一個相對較長的生產(chǎn)周期，一般該周期為2～3年，同時依據(jù)面板VAR模型的收斂情況，本文選擇滯后期為3年。利用stata軟件估計的面板VAR模型結(jié)果為：

(2)

VAR模型并非理論模型，模型一旦建立之后，主要用來分析模型受到某項沖擊之后對系統(tǒng)產(chǎn)生的動態(tài)影響如何，一般并不對VAR模型的估計系數(shù)進(jìn)行具體的經(jīng)濟(jì)解釋[11]，即主要對基于VAR模型的脈沖響應(yīng)函數(shù)和方差分解進(jìn)行分析。因此本文通過已經(jīng)得到了的具體面板VAR模型，再依據(jù)stata軟件，獲得面板VAR模型的脈沖響應(yīng)函數(shù)與方差分解的具體數(shù)據(jù)，進(jìn)而分析地價與房價對城市建成區(qū)擴(kuò)張的動態(tài)影響。

(四)脈沖響應(yīng)函數(shù)分析

本文的脈沖響應(yīng)函數(shù)曲線是基于已經(jīng)得到的面板VAR模型建立的，脈沖響應(yīng)函數(shù)指變量受到?jīng)_擊之后，不僅會影響到自己，而且還會通過VAR模型，傳遞給其他變量，脈沖響應(yīng)函數(shù)的圖形就刻畫了這種軌跡[15]。本文通過對一個變量的標(biāo)準(zhǔn)差的沖擊，顯示對其他變量的影響，并利用Mon-Carlo模擬500次，得到城市建成區(qū)面積的自然對數(shù)(ljcq)，地價的自然對數(shù)(ldj)，以及房價的自然對數(shù)(lfj)的脈沖響應(yīng)函數(shù)。橫軸指沖擊之后的時間；縱軸指變量受到?jīng)_擊之后的響應(yīng)程度；中間的曲線表示脈沖響應(yīng)曲線；直線為水平值0；上下兩條曲線表示95%的置信區(qū)間，脈沖響應(yīng)函數(shù)見圖1。

圖1 脈沖響應(yīng)函數(shù)曲線

1.地價對城市建成區(qū)擴(kuò)張的動態(tài)影響

圖1a顯示，城市建成區(qū)在受到地價沖擊之后，在當(dāng)期并沒有擴(kuò)張的趨勢，這和現(xiàn)實的經(jīng)驗也是吻合的，政府在當(dāng)期獲得地價上漲的信息之后，即使想要獲得更多的土地財政收入，也不可能立馬就能實現(xiàn)，因為增加城市土地供給必須符合相關(guān)的法律法規(guī)，尤其要按照所在城市的土地利用計劃指標(biāo)和土地利用總體規(guī)劃的具體政策執(zhí)行，并且土地的“招標(biāo)、拍賣、掛牌”等出讓都需要符合一定的程序和一個較長的時間，因此在受到地價沖擊之后，城市土地供給并不能在短時間內(nèi)增加。同理，在當(dāng)期，城市建成區(qū)在受到地價沖擊之后，也就不會有擴(kuò)張的趨勢。但是在之后，城市建成區(qū)擴(kuò)張的趨勢急劇增加，在第一年脈沖響應(yīng)值就達(dá)到0.10，城市建成區(qū)擴(kuò)張表現(xiàn)為城市向外蔓延。因此，地價一旦提高，在短期內(nèi)，地方政府就有增加城市土地供給的激勵。從地價對城市建成區(qū)擴(kuò)張沖擊的整條響應(yīng)曲線來看，整條脈沖響應(yīng)函數(shù)曲線都在水平值0的上方，具體響應(yīng)值是第二年為0.13，第三年為0.15，第四年為0.18，第五年為0.22，第六年為0.25，累計響應(yīng)值達(dá)到1.03，整體而言，地價沖擊會促進(jìn)城市建成區(qū)的擴(kuò)張。但是從響應(yīng)曲線的增長幅度可以發(fā)現(xiàn)，它們之間存在一些差異，除第一年城市建成區(qū)擴(kuò)張幅度急劇上升之外，之后的各年份城市建成區(qū)呈平穩(wěn)擴(kuò)張，但整體呈上升趨勢。

地方政府為發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)，就必然要提高本地的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)能力，但分稅制改革之后，導(dǎo)致地方政府的財政收入跟不上地方政府的支出，各地對土地財政的依賴程度也就越來越大。《土地管理法》規(guī)定，城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于集體所有，因此城市建成區(qū)擴(kuò)張的過程，其實也就意味著農(nóng)地通過征收等方式轉(zhuǎn)為了國有建設(shè)用地。雖然我國土地政策一直在改革，但目前城市土地供給方主要還是被地方政府壟斷，農(nóng)地一旦轉(zhuǎn)為了國有建設(shè)用地，由于土地用途性質(zhì)已發(fā)生改變，地方政府也就可以將國有建設(shè)用地進(jìn)行出讓，從而獲得土地財政收入。城市建成區(qū)不斷向外擴(kuò)張，使得有更多的農(nóng)地可以轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，而政府在征收農(nóng)地時，對農(nóng)民的補(bǔ)償款卻遠(yuǎn)低于土地的出讓價格。因此，地價不斷提高，就越會激勵城市建成區(qū)向外擴(kuò)張，使得地方政府就有更多的土地可以出讓，進(jìn)而獲得更高的土地財政收入，用于彌補(bǔ)地方財政支出的不足。

2.房價對城市建成區(qū)擴(kuò)張的動態(tài)影響

圖1b顯示，城市建成區(qū)在受到房價沖擊之后，與受到地價沖擊一樣，在當(dāng)期并沒有擴(kuò)張的趨勢。這是因為，城市建成區(qū)的擴(kuò)張會受到城市利用總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的約束，并且土地征收也需要符合相應(yīng)的程序，房價上升，城市建成區(qū)并不能立即擴(kuò)張，因此城市建成區(qū)在當(dāng)期擴(kuò)張的響應(yīng)值為0。但是從脈沖響應(yīng)函數(shù)的整體曲線來看，呈現(xiàn)出兩個特點：一是整條脈沖響應(yīng)函數(shù)曲線都在水平值0的上方，意味著房價上升，會促進(jìn)城市建成區(qū)規(guī)模的擴(kuò)張。改革開放之后，隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提高，我國農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，而一旦進(jìn)入城市工作、生活，首先需要面對的就是住房問題，進(jìn)而不斷增加對住房的需求。在一定條件下，住房需求增加自然會帶來房價上漲。同時，在原有城市建成區(qū)規(guī)模難以滿足新增城市人口對住房的需求時，地方政府就不得不考慮通過城市建成區(qū)擴(kuò)張，從而增加城市土地供給來滿足人們對住房的需求。因此，就會呈現(xiàn)出如下路徑：“住房需求增加—房價上升—地方政府解決住房問題—土地供給增加—城市建成區(qū)向外擴(kuò)張”，該路徑也是房價上升進(jìn)而促進(jìn)城市建成區(qū)向外擴(kuò)張的重要因素之一。同時，根據(jù)本文整理數(shù)據(jù)顯示，整體而言，我國房價與城市建成區(qū)都呈上升趨勢，這也在一定角度可以對其解釋。

二是在受到房價沖擊之后，城市建成區(qū)擴(kuò)張在初始階段是平緩上升，這與受到地價沖擊的表現(xiàn)形式略有不同。這應(yīng)該與地方政府的激勵不同有關(guān)，地價上升會直接帶來土地財政收入的提高。但是房價上升，并不能直接提高地方政府的土地財政收入，只有房價傳遞到地價，才會激勵地方政府提高城市土地供給。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)通過當(dāng)期房價，預(yù)期將來房價的變化，通過對未來房價的預(yù)期進(jìn)而影響房地產(chǎn)企業(yè)在土地“招拍掛”中的決策行為。房價上升傳遞到地價上升，地方政府為獲得土地財政收入，增加土地供給，從而擴(kuò)張城市建成區(qū)規(guī)模。城市建成區(qū)在受到房價沖擊之后，具體的響應(yīng)值是，第一年為0.03，第二年為0.05，第三年為0.06，第四年為0.08，第五年為0.09，第六年為0.10，累計響應(yīng)值達(dá)到0.41。房價對城市建成區(qū)的沖擊為正，但增速相對較為平緩，因此城市建成區(qū)的擴(kuò)張，房價也是不可忽視的重要因素，為防止城市建設(shè)用地低效率利用，提高城市土地利用效率，應(yīng)出臺相關(guān)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策，促進(jìn)城市建成區(qū)有序擴(kuò)張。

(五)方差分解

從脈沖響應(yīng)函數(shù)可以發(fā)現(xiàn)，城市建成區(qū)面積無論是受到地價的沖擊，還是房價的沖擊，都會產(chǎn)生正的影響，但是二者對城市建成區(qū)擴(kuò)張的影響程度怎么樣？本文通過方差分解來分析地價與房價對城市建成區(qū)擴(kuò)張的動態(tài)影響程度[16]。分別對城市建成區(qū)擴(kuò)張的第10個、第20個、第30個預(yù)測期進(jìn)行方差分解，結(jié)果見表2。

表2 方差分解結(jié)果

從表2可以發(fā)現(xiàn)，城市建成區(qū)擴(kuò)張受自身波動的影響非常大，尤其是在第10個預(yù)測期，自身解釋程度達(dá)到72.19%，從第20個和第30個預(yù)測期可以發(fā)現(xiàn)，隨著時間推移，自身解釋程度相對降低，但總體趨于平穩(wěn)，總體解釋程度在2/3左右。從地價來看，地價對城市建成區(qū)的擴(kuò)張的解釋程度逐漸增長，在第30個預(yù)測期達(dá)到28.48%，從房價來看，房價對城市建成區(qū)的擴(kuò)張的解釋程度逐漸降低，但降低的幅度比較小，在第30個預(yù)測期達(dá)到13.21%。但是總體來看，無論是在哪個預(yù)測期，地價對城市建成區(qū)擴(kuò)張的解釋程度都要高于房價，尤其是在第30個預(yù)測期，解釋程度高出一倍。因此從方差分解結(jié)果來看，地價對城市建成區(qū)擴(kuò)張的動態(tài)影響高于房價，為提高城市土地利用效率，地方政府應(yīng)多從地價著手，通過地價這個信號機(jī)制來引導(dǎo)城市土地資源配置。

三 結(jié)論與政策建議

通過構(gòu)建面板VAR模型，利用2002—2018年我國31個省、市、自治區(qū)的面板數(shù)據(jù)，實證研究地價和房價對城市建成區(qū)擴(kuò)張的動態(tài)影響，研究發(fā)現(xiàn)：(1)城市建成區(qū)在受到地價沖擊之后，在當(dāng)期并沒有擴(kuò)張的趨勢，但在第一年脈沖響應(yīng)達(dá)到0.10，第二年為0.13，第三年為0.15，第四年為0.18，第五年為0.22，第六年為0.25，累計響應(yīng)值達(dá)到1.03，整條脈沖響應(yīng)函數(shù)曲線都在水平值0的上方，地價沖擊會促進(jìn)城市建成區(qū)的擴(kuò)張；(2)城市建成區(qū)在受到房價沖擊之后，在當(dāng)期并沒有擴(kuò)張的趨勢，但在第一年響應(yīng)值為0.03，第二年為0.05，第三年為0.06，第四年為0.08，第五年為0.09，第六年為0.10，累計響應(yīng)值達(dá)到0.41。整條脈沖響應(yīng)函數(shù)的曲線都在水平值0的上方，意味著房價上升，也會促進(jìn)城市建成區(qū)規(guī)模的擴(kuò)張；(3)但在初始階段，相對于地價，房價的影響更加平緩；(4)從方差分解來看，地價對城市建成區(qū)擴(kuò)張的動態(tài)影響高于房價。為使城市建成區(qū)有序擴(kuò)張，本文提出如下建議。

(一)發(fā)揮地價與房價的調(diào)控作用，尤其是加強(qiáng)地價的作用

地價與房價上漲，都能促進(jìn)城市建成區(qū)向外擴(kuò)張，但地價對城市建成區(qū)擴(kuò)張的動態(tài)影響高于房價。一旦有城市出現(xiàn)無序、蔓延式甚至非常低效的城市建成區(qū)向外擴(kuò)張時，此時地方政府可以制定相關(guān)政策，發(fā)揮地價與房價的作用。一方面，穩(wěn)定人們對未來房地產(chǎn)價格的預(yù)期，規(guī)避投機(jī)、炒作等影響房地產(chǎn)市場秩序的行為，防止房價大幅度增長，堅持房子是用來住的，不是用來炒的政策，如“限購、限價”等政策；另一方面，地方政府出臺相關(guān)土地政策，降低土地價格的增長幅度，如現(xiàn)在有城市在試點“限地價”拍賣土地的政策。同時，地方政府也應(yīng)放棄部分土地財政收益，不能為增加土地財政收入，而無序擴(kuò)張城市建成區(qū)規(guī)模。

(二)注重城市的內(nèi)涵式發(fā)展

部分地方政府更喜歡城市向外擴(kuò)張，而不注重內(nèi)涵式發(fā)展，究其原因在于城市建成區(qū)向外擴(kuò)張的成本相對更低。城市建成區(qū)向外擴(kuò)張的主要成本是土地征收的補(bǔ)償款等，而內(nèi)涵式發(fā)展不僅涉及到城市老城區(qū)拆遷、改造等直接成本之外，重要的是還會發(fā)生大量的談判、信息搜尋等交易費用。但如果不注重城市的內(nèi)涵式發(fā)展，將會導(dǎo)致已有存量土地的低效利用。對于企業(yè)而言，選擇在何處拍賣土地，主要考慮的是經(jīng)濟(jì)效益，但對于地方政府而言，不僅要考慮經(jīng)濟(jì)效益，還應(yīng)考慮社會效益。如果城市內(nèi)部還有很多未利用的土地或者需要改造的土地，地方政府應(yīng)優(yōu)先考慮盤活已有的城市建設(shè)用地，而不是一味的向外擴(kuò)張。因此，如果不注重土地資源的合理配置，將可能出現(xiàn)土地利用的低效率現(xiàn)象。地方政府應(yīng)重視地價沖擊對城市建成區(qū)擴(kuò)張的動態(tài)效應(yīng)，防止低效的蔓延時擴(kuò)張，加強(qiáng)城市的的內(nèi)涵式發(fā)展，從而提高土地資源配置效率。

(三)保護(hù)農(nóng)民的合法利益

城市建成區(qū)在擴(kuò)張過程中，雖然增加了城市土地供給，并在一定程度上解決了城市居民的住房需求問題，但在另一方面卻會影響到農(nóng)民的利益。我國的國土面積本身并不會發(fā)生變化，變化的僅僅是土地用途性質(zhì)的改變，城市建成區(qū)向外擴(kuò)張，必然涉及到農(nóng)村土地的征收。從國家層面講，農(nóng)地涉及到國家糧食安全，而從農(nóng)民個人而言，農(nóng)地耕種不僅僅是獲得一份收益，更是對未來的一份保障。因此，在城市建成區(qū)向外擴(kuò)張過程中，地方政府應(yīng)提高征收農(nóng)地的補(bǔ)償成本，并盡量提供失地農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會，保護(hù)農(nóng)民的合法利益。同時拿出土地財政的部分收益，專項用于失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)，增加農(nóng)民的自身就業(yè)能力。