胡 薈

(戰(zhàn)略支援部隊(duì)信息工程大學(xué) 洛陽(yáng) 471003)

The Principal Methods and Approaches of the Law-Based Governing of the U.S. National Intelligence

Hu Hui

(Strategic Support Force Information Engineering University, Luoyang 471003 )

Abstract:[Purpose/Significance]As the only super power in the world, the United States possesses a large, rich and active Intelligence Community. To govern and make good use of this power, to make it a useful tool to serve the national security, the Unites States government and the congress spare no effort to create and perfect its system of national intelligence laws and regulations. They hope to govern the intelligence effectively through laws and regulations. The essay focuses on the law-based governing of the U.S. national intelligence, tries to find out its principal methods and approaches, and provides references for our related agencies.[Method/Process]By analytic hierarchy process and method of documentary study, the essay reveals the principal methods and approaches of the law-based governing of the U.S. national intelligence in four levels: legislation, law enforcement, judicature, and law-abiding. [Result/Conclusion]The study finds out that the principal methods and approaches of the law-based governing of the U.S. national intelligence are these: scientific legislation, impartial law enforcement, impartial judiciary, and total law-abiding.

Keywords:national intelligence; the intelligence system; the intelligence agencies; law-based governing; the United States

古希臘哲學(xué)家亞里士多德曾在其《政治學(xué)》中指出：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂的良好的法律?！盵1]這一定義一直被西方奉為圭臬，并深刻影響著西方的法治觀。從亞里士多德的觀點(diǎn)中我們發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)法治必須具備兩個(gè)基本條件：擁有良法和普遍守法。在情報(bào)上也是如此，若想實(shí)現(xiàn)法治，則必須同時(shí)滿足這兩個(gè)基本條件，即情報(bào)法規(guī)本身是良法，而且情報(bào)法規(guī)得到普遍服從。為了實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目標(biāo)，美國(guó)情報(bào)界采取了一系列的方法和舉措，不僅在立法階段確保可以制訂科學(xué)合理的法規(guī)，同時(shí)在執(zhí)法和司法階段也做到依法管理和公正司法，并且形成了高度自覺(jué)的法治文化，將守法意識(shí)灌輸進(jìn)了每名情報(bào)從業(yè)者的心中。這也是美國(guó)國(guó)家情報(bào)能夠?qū)崿F(xiàn)法治的奧秘之所在。

1 科學(xué)立法，確保法為良法

為了實(shí)現(xiàn)制訂良法的目的，則在制訂法規(guī)的過(guò)程中需要多方參與以確保法規(guī)反映了廣大人民的意愿，確保法規(guī)內(nèi)容上符合良法的標(biāo)準(zhǔn)；還需要依照合法程序制訂法規(guī)，確保法規(guī)在形式上也符合良法的標(biāo)準(zhǔn)；此外，還需要依靠實(shí)踐對(duì)法規(guī)不斷檢驗(yàn)并依照實(shí)踐的反饋對(duì)法規(guī)進(jìn)行不斷修正。以美國(guó)的情報(bào)法律為例，美國(guó)人就積極踐行科學(xué)立法的原則。

1.1多方參與多方參與立法，才能確保制訂的法律在內(nèi)容上兼顧多方利益，最大限度地減少漏洞，并令其成為集體智慧的結(jié)晶。這也是保證法律在內(nèi)容上符合良法標(biāo)準(zhǔn)的重要方法。依照美國(guó)憲法第一條的規(guī)定，立法權(quán)歸國(guó)會(huì)所有，所以制訂法律時(shí)，美國(guó)國(guó)會(huì)發(fā)揮著重要的作用。同樣依據(jù)憲法第七條的規(guī)定，國(guó)會(huì)制定的法案一般需要經(jīng)過(guò)總統(tǒng)簽署才能成為法律，所以總統(tǒng)在立法過(guò)程中也具有重要的發(fā)言權(quán)。 因此，國(guó)會(huì)和總統(tǒng)是制訂情報(bào)法律的直接參與者。二者對(duì)情報(bào)法律的影響也最大。而由于總統(tǒng)和國(guó)會(huì)都由民選產(chǎn)生，所以由二者制訂的情報(bào)法律也間接地代表了廣大人民的意愿。當(dāng)然，除國(guó)會(huì)和總統(tǒng)外，在制訂情報(bào)法律時(shí)還存在著另外一些有重要影響力的間接參與者，他們主要包括：利益集團(tuán)、專家學(xué)者、大眾傳媒等群體。這些間接參與者雖然不能直接參與制訂情報(bào)法律，但是他們的意見(jiàn)和建議也可以通過(guò)國(guó)會(huì)和總統(tǒng)間接影響情報(bào)法律的成形。這種多方參與立法的現(xiàn)象不僅最大限度地保證了法律條款本身的科學(xué)性和完備性，并兼顧各方利益，同時(shí)也是民眾參與立法的另一種途徑和方式。

1.2程序合法按照亞里士多德的觀點(diǎn)，良法的第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是形式合法，即制訂良法的程序需要遵從法定程序，否則哪怕內(nèi)容正義的法律也不能被稱之為良法。美國(guó)依據(jù)其憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，對(duì)于立法過(guò)程有嚴(yán)格的限定。每一部法律的出臺(tái)都毫無(wú)例外地必須經(jīng)歷必要的立法流程。對(duì)于情報(bào)法律來(lái)說(shuō)，其也需要經(jīng)歷大體如下的立法流程：議員提交議案；委員會(huì)聽(tīng)證與審議；全院審議與表決；參眾兩院協(xié)商一致；總統(tǒng)簽署生效。從根本上看，一部法案若想真正成為法律，不僅需要取得國(guó)會(huì)參眾兩院最大限度的理解和支持，而且還需要取得以總統(tǒng)為代表的行政機(jī)關(guān)的贊成和配合。通過(guò)反復(fù)審議和層層表決，美國(guó)人從制度上確保了所通過(guò)的法案能夠最大限度地獲得廣泛支持，能夠最大限度地代表人民群眾的根本利益。這也令所制訂的情報(bào)法律在內(nèi)容上能夠更加客觀和公正，更加符合良法的標(biāo)準(zhǔn)。

1.3實(shí)踐完善情報(bào)法律制訂完成后，立法工作并非到此為止。對(duì)該法律的修正與完善仍然屬于立法的范疇。而為了進(jìn)一步修正與完善情報(bào)法律，令其成為名副其實(shí)的良法，美國(guó)人也積極運(yùn)用實(shí)踐對(duì)該法律進(jìn)行檢驗(yàn)，并根據(jù)反饋的結(jié)果對(duì)該法律進(jìn)行修正。以美國(guó)情報(bào)法律中最重要的《1947年國(guó)家安全法》為例，該法自創(chuàng)設(shè)以來(lái)已運(yùn)行了半個(gè)多世紀(jì)，其情報(bào)條款也進(jìn)行了大大小小數(shù)十次修正[2]。其中，“9·11事件”后，美國(guó)對(duì)《1947年國(guó)家安全法》進(jìn)行的修正幅度最大，不僅統(tǒng)一整合了對(duì)內(nèi)與對(duì)外情報(bào)，加強(qiáng)了反恐情報(bào)的融合和共享，并且通過(guò)設(shè)立國(guó)家情報(bào)總監(jiān)對(duì)美國(guó)國(guó)家情報(bào)體制進(jìn)行了深遠(yuǎn)變革。

2 秉公執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)依法行政

如果說(shuō)科學(xué)立法是立法部門(mén)對(duì)制訂良法的不懈追求，那么依法行政就是情報(bào)機(jī)構(gòu)對(duì)普遍守法這一原則的踐行與落實(shí)。為了實(shí)現(xiàn)依法行政的目的，美國(guó)人采取了各種措施和方法。而其所有的措施和方法都以“秉公執(zhí)法”這個(gè)原則為基本立足點(diǎn)。只有各情報(bào)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格依法辦事，且各級(jí)情報(bào)管理者做到大公無(wú)私，才能夠真正從根本上實(shí)現(xiàn)國(guó)家情報(bào)的法治。而為了確保各級(jí)情報(bào)管理者能夠克服私心做到秉公執(zhí)法，情報(bào)機(jī)構(gòu)能夠依法行政，美國(guó)人采取自律和他律相結(jié)合、主動(dòng)和被動(dòng)相搭配的方式，收到了較好的成效。

2.1嚴(yán)格依法組織與運(yùn)行嚴(yán)格依法組織與運(yùn)行是美國(guó)情報(bào)界積極采取自律措施的重要表現(xiàn)之一。建立什么樣的機(jī)構(gòu)？其使命職責(zé)是什么？如何履行這些職能？這些問(wèn)題都必須依法確定。一旦這些問(wèn)題有了法理依據(jù)，那么組建后的情報(bào)機(jī)構(gòu)就必須嚴(yán)格依法將其貫徹落實(shí)，不得改弦易轍，從事與自身法定職能無(wú)關(guān)的活動(dòng)。

2.1.1 嚴(yán)格依法組建情報(bào)機(jī)構(gòu) 美國(guó)國(guó)家情報(bào)體制的構(gòu)建與嬗變并非憑空而來(lái)，也不以機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人的主觀意志為準(zhǔn)則。它們的創(chuàng)建和重組都以法為基礎(chǔ)和前提，是集體智慧的結(jié)晶，也是人民意志的科學(xué)反映。仔細(xì)研究后不難發(fā)現(xiàn)，美國(guó)情報(bào)界各個(gè)機(jī)構(gòu)的建立都有其法理依據(jù)，且其法理上的依據(jù)多種多樣，甚至有的機(jī)構(gòu)擁有多重法理依據(jù)?？傮w上看，美國(guó)情報(bào)界呈現(xiàn)出較為典型的“法規(guī)先行，機(jī)構(gòu)后建”的特征。如果沒(méi)有法規(guī)授權(quán)，沒(méi)有相應(yīng)的法理依據(jù)，那么美國(guó)政府則無(wú)權(quán)組建任何情報(bào)機(jī)構(gòu)。而這種法規(guī)出臺(tái)與機(jī)構(gòu)組建之間的先后關(guān)系是美國(guó)國(guó)家情報(bào)法治的顯著特征之一。它也是美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)得以依法確定和履行職能的一個(gè)重要前提。

2.1.2 嚴(yán)格依法確定職能使命 在組建情報(bào)界各單位的法理依據(jù)中，一般都有相應(yīng)條款規(guī)定該機(jī)構(gòu)的職能使命。雖然這些條款出于各種原因，有的較為清晰，有的較為含糊，但是從法理上看，這些條款劃定了該情報(bào)機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，明確了該情報(bào)機(jī)構(gòu)的工作方向。這樣，通過(guò)法規(guī)的強(qiáng)制力可以最大限度地避免整個(gè)情報(bào)界由于職責(zé)不清、分工不明，而出現(xiàn)職能過(guò)度重疊的現(xiàn)象。

2.1.3 嚴(yán)格依法履行法定職能 法是美國(guó)國(guó)家情報(bào)體制運(yùn)行的根本規(guī)則。美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)不僅需依法確定其職能使命，而且履行職能時(shí)也必須遵守各類情報(bào)法規(guī)的規(guī)定，確保自身能夠合法合規(guī)地開(kāi)展情報(bào)活動(dòng)。總體上看，美國(guó)情報(bào)界各機(jī)構(gòu)在履行職能時(shí)除了需要遵守國(guó)會(huì)制訂的各類情報(bào)法律之外，還需要遵守總統(tǒng)發(fā)布的各類行政命令、國(guó)家安全委員會(huì)和國(guó)家情報(bào)總監(jiān)發(fā)布的各類指令、司法部長(zhǎng)頒布的指導(dǎo)方針以及各機(jī)構(gòu)所屬部門(mén)的內(nèi)部章程和條令條例等各類法規(guī)。這些法規(guī)對(duì)于美國(guó)情報(bào)界各機(jī)構(gòu)履職盡責(zé)都具有重要的規(guī)范作用，也是美國(guó)情報(bào)界各單位開(kāi)展情報(bào)工作時(shí)的重要行為準(zhǔn)則。

由此可見(jiàn)，從組建機(jī)構(gòu)，到確定職能，再到履行職能，美國(guó)各情報(bào)機(jī)構(gòu)在組建和運(yùn)行的過(guò)程中都嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)法規(guī)制度。而這種事無(wú)大小，一律依法辦理的做法也令美國(guó)情報(bào)活動(dòng)呈現(xiàn)出鮮明的法治色彩。

2.2規(guī)范行使法定權(quán)力為了實(shí)現(xiàn)依法行政，不僅各情報(bào)機(jī)構(gòu)需嚴(yán)格依法開(kāi)展工作，而且各級(jí)管理人員也需規(guī)范行使手中的法定權(quán)力。無(wú)論是含金量較高的人事權(quán)和財(cái)政權(quán)，還是最常用的業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)和檢查評(píng)估權(quán)，這些管理權(quán)力全部受到各類法規(guī)的限制和約束。這也避免了各級(jí)情報(bào)管理者依照自己的主觀判斷而肆意妄為，濫用權(quán)力。

2.2.1 人事權(quán) 因?yàn)槿耸聶?quán)是管理權(quán)中最重要的權(quán)力之一，所以各個(gè)層次的情報(bào)管理者都把人事權(quán)看成實(shí)現(xiàn)自己管理權(quán)威的重要工具。然而人事權(quán)也最容易滋生腐敗。為了確保各級(jí)情報(bào)管理者能夠秉公執(zhí)法，不把手中的人事權(quán)變?yōu)橹\取私利的工具，美國(guó)情報(bào)法規(guī)中特意加入了規(guī)范行使人事權(quán)力的條款，對(duì)各級(jí)情報(bào)管理者手中的人事權(quán)進(jìn)行了約束和限制。這些規(guī)章制度能夠有效督促各級(jí)情報(bào)管理者主動(dòng)約束自己的行為，自愿或不自愿地成為秉公執(zhí)法的表率。

2.2.2 財(cái)政權(quán) 除人事權(quán)外，財(cái)政權(quán)也是管理權(quán)中最重要的權(quán)力之一。為了確保各級(jí)情報(bào)管理者秉公執(zhí)法，不濫用手中的權(quán)力，同時(shí)保證情報(bào)管理的效率，美國(guó)也制訂了各類法規(guī)條款用于規(guī)范情報(bào)管理者手中的財(cái)政權(quán)，尤其是規(guī)范編制預(yù)算和分配撥款的權(quán)力。例如，《1947年國(guó)家安全法》就對(duì)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)編制預(yù)算的權(quán)力進(jìn)行了較為詳細(xì)的限制。該法第102A條c款規(guī)定，國(guó)家情報(bào)總監(jiān)在制訂國(guó)家情報(bào)項(xiàng)目年度預(yù)算時(shí)需考慮總統(tǒng)設(shè)定的情報(bào)優(yōu)先順序，還需咨詢情報(bào)界各機(jī)構(gòu)直屬上級(jí)內(nèi)閣部門(mén)以及國(guó)會(huì)聯(lián)合情報(bào)委員會(huì)的意見(jiàn)和建議。而在編制軍事情報(bào)項(xiàng)目的年度預(yù)算時(shí)，國(guó)家情報(bào)總監(jiān)需會(huì)同國(guó)防部長(zhǎng)共同擬制年度預(yù)算草案[3]。由此可見(jiàn)，作為全美情報(bào)首腦的國(guó)家情報(bào)總監(jiān)在編制年度情報(bào)預(yù)算時(shí)不僅需要積極咨詢其他人員的和機(jī)構(gòu)，甚至有時(shí)還需要努力與國(guó)防部長(zhǎng)達(dá)成一致。這也令其在編制預(yù)算時(shí)有所掣肘，不能為所欲為。

2.2.3 業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán) 在行使業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)時(shí)，各級(jí)情報(bào)管理者也必須以法規(guī)規(guī)定為依據(jù)，規(guī)范行使權(quán)力。不得按照自己的主觀認(rèn)識(shí)隨意發(fā)揮，甚至改弦易轍。例如，依照《1947年國(guó)家安全法》第102A條f款的規(guī)定，國(guó)家情報(bào)總監(jiān)有權(quán)為美國(guó)情報(bào)界確定工作目標(biāo)和排定優(yōu)先順序[3]，但是國(guó)家情報(bào)總監(jiān)在行使該權(quán)力時(shí)不得違背總統(tǒng)的指示，不得影響國(guó)防部長(zhǎng)履行職權(quán)[3]，還需要認(rèn)真考慮情報(bào)界各機(jī)構(gòu)所屬上級(jí)內(nèi)閣部門(mén)首腦的意見(jiàn)和建議[3]。

2.2.4 檢查評(píng)估權(quán) 各級(jí)管理者在行使檢查評(píng)估權(quán)時(shí)也需要遵守相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，不得隨意逾越規(guī)則界限。例如，檢查評(píng)估的時(shí)間、內(nèi)容和結(jié)果都需要依法上報(bào)。甚至其上報(bào)的具體形式也有專門(mén)的規(guī)范。

總之，美國(guó)人通過(guò)各類情報(bào)法規(guī)限制和規(guī)范了各級(jí)情報(bào)管理者的自由裁量權(quán)，最大限度地對(duì)各類管理權(quán)進(jìn)行了預(yù)先限制，防止情報(bào)管理者手中掌握的權(quán)力過(guò)大，而導(dǎo)致濫權(quán)現(xiàn)象。而這種削弱管理者個(gè)人權(quán)力，卻擴(kuò)大法規(guī)制度管理權(quán)力的做法也成為了國(guó)家情報(bào)法治的另一個(gè)重要表現(xiàn)。

2.3廣泛接受各類監(jiān)督如果說(shuō)嚴(yán)格依法開(kāi)展工作和規(guī)范行使法定權(quán)力都是美國(guó)情報(bào)界采取的“自律”手段，那么廣泛接受各類監(jiān)督就是美國(guó)情報(bào)界積極接受“他律”的重要表現(xiàn)。由于美國(guó)人信奉“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”[4]和“人性本惡”的思想，所以為了防止情報(bào)機(jī)構(gòu)的違法和濫權(quán)行為，他們積極采取分權(quán)制衡的方式，引入多重監(jiān)督機(jī)制，確保美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)能夠遵紀(jì)守法和依法行政。

2.3.1 行政部門(mén)內(nèi)的各類監(jiān)督機(jī)制 以總統(tǒng)和國(guó)家情報(bào)總監(jiān)為首的各級(jí)情報(bào)管理者本身在擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的同時(shí)，也直接負(fù)責(zé)監(jiān)督下屬情報(bào)機(jī)構(gòu)遵紀(jì)守法和依法行政。但是由于各級(jí)情報(bào)管理者忙于日常的管理事務(wù)，無(wú)暇關(guān)注具體的情報(bào)監(jiān)督工作。因此，美國(guó)人也在行政部門(mén)內(nèi)設(shè)立了專職情報(bào)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，輔助情報(bào)管理者落實(shí)監(jiān)督職責(zé)。如總統(tǒng)情報(bào)顧問(wèn)委員會(huì)、各級(jí)情報(bào)監(jiān)察部門(mén)、法律顧問(wèn)辦公室、民主自由保護(hù)官辦公室等機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成了行政部門(mén)內(nèi)的多重情報(bào)監(jiān)督體系，對(duì)避免情報(bào)機(jī)構(gòu)濫權(quán)，確保其秉公執(zhí)法具有較大的約束作用。

2.3.2 立法部門(mén)內(nèi)的各類監(jiān)督機(jī)制 行政部門(mén)的情報(bào)監(jiān)督機(jī)構(gòu)雖然能夠發(fā)揮一定的監(jiān)督作用，但是由于其“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”的尷尬身份，導(dǎo)致其監(jiān)督功效容易受到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的干擾和影響。而以美國(guó)國(guó)會(huì)為代表的立法部門(mén)則顯得更加獨(dú)立和客觀。按照相關(guān)法律規(guī)定，美國(guó)國(guó)會(huì)具備審批情報(bào)預(yù)算的權(quán)力，具備審批情報(bào)界高層人事任命的權(quán)力，具備審批重大情報(bào)活動(dòng)的權(quán)力，具備評(píng)估情報(bào)界工作表現(xiàn)的權(quán)力以及質(zhì)詢情報(bào)界相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的權(quán)力等等。

2.3.3 司法部門(mén)內(nèi)的各類監(jiān)督機(jī)制 司法部門(mén)在情報(bào)監(jiān)督領(lǐng)域內(nèi)并不如立法部門(mén)和行政部門(mén)那樣引人注目。但是，這并不表示司法部門(mén)并沒(méi)有在情報(bào)監(jiān)督事務(wù)中發(fā)揮任何重要作用。按照前文所述，司法部門(mén)可通過(guò)判決各類針對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)的訴訟案件所形成的判例間接約束情報(bào)機(jī)構(gòu)，防止其違法亂紀(jì)；也可以通過(guò)司法審查權(quán)審查和糾正情報(bào)機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)違法行為；還可以通過(guò)司法解密權(quán)幫助立法部門(mén)和民間團(tuán)體擴(kuò)大監(jiān)督范圍等等。此外，依照《1978年對(duì)外情報(bào)監(jiān)控法》的相關(guān)規(guī)定，司法部門(mén)還有權(quán)組建特殊法院審批情報(bào)機(jī)構(gòu)提交的監(jiān)視申請(qǐng)。這些權(quán)力也令司法系統(tǒng)擁有了直接或間接參與情報(bào)監(jiān)督的機(jī)會(huì)。

2.3.4 其他各類非正式監(jiān)督方式 除了上文提到的三類正式監(jiān)督機(jī)制外，美國(guó)民間也存在不少關(guān)注情報(bào)監(jiān)督事務(wù)的非政府機(jī)構(gòu)和團(tuán)體。雖然它們對(duì)美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)沒(méi)有直接或間接的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)，但是它們可以通過(guò)影響行政、立法和司法部門(mén)的決定而間接發(fā)揮監(jiān)督作用。

“增值稅和營(yíng)業(yè)稅兩稅并存，導(dǎo)致增值稅抵扣鏈條中斷，不利于生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展”。例如，有三家企業(yè)ABC，A企業(yè)從事生產(chǎn)性服務(wù)，如果A企業(yè)不從生產(chǎn)企業(yè)B中獨(dú)立出來(lái)，那么在為B企業(yè)提供業(yè)務(wù)服務(wù)的過(guò)程中就可以不需要征收營(yíng)業(yè)費(fèi)用，而從其他企業(yè)購(gòu)進(jìn)資源也可以從B企業(yè)的增值稅中進(jìn)行抵扣，但是一旦A企業(yè)從B企業(yè)中獨(dú)立出來(lái)，就會(huì)出現(xiàn)A企業(yè)再為B企業(yè)提供服務(wù)就要繳納營(yíng)業(yè)稅，從其他企業(yè)購(gòu)進(jìn)為B企業(yè)服務(wù)所需要的資源的增值稅也不能再?gòu)腂企業(yè)中抵扣，這就導(dǎo)致企業(yè)重復(fù)征稅，負(fù)擔(dān)增大，不利于企業(yè)的生產(chǎn)、服務(wù)相分離。但是如果生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)不從母體中獨(dú)立出來(lái)，難以實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展。當(dāng)前的稅收制度不利于將制造業(yè)和服務(wù)業(yè)進(jìn)行融合發(fā)展。

3 公正司法，樹(shù)立法治權(quán)威

如果說(shuō)科學(xué)立法是立法部門(mén)對(duì)制訂良法的不懈追求，而依法行政是行政部門(mén)對(duì)普遍守法的示范和踐行，那么公正司法則是司法部門(mén)對(duì)普遍守法的維護(hù)和堅(jiān)守。失去了公正司法這個(gè)保障，制訂得再好的良法也無(wú)法獲得足夠的尊重，遵守得再久的規(guī)則也難逃被踐踏的命運(yùn)?！耙淮尾还牟门?，其惡果甚至超過(guò)十次犯罪。因?yàn)榉缸镫m是冒犯法律——好比污染了水流，而不公正的審判則是毀壞法律——好比污染了水源?！盵5]若司法不公，則法規(guī)也必將成為一紙空文，法治也難以得到彰顯。為了保證情報(bào)管理能夠真正實(shí)現(xiàn)法治，美國(guó)人在司法領(lǐng)域努力做到了以下幾點(diǎn)：

3.1確保司法獨(dú)立在涉及情報(bào)事務(wù)的司法活動(dòng)中，為了確保審判過(guò)程平等和正當(dāng)，同時(shí)審判結(jié)果公平和正義，美國(guó)人想方設(shè)法給予司法部門(mén)客觀和超脫的地位。而之所以如此，是因?yàn)槊绹?guó)人深信，司法獨(dú)立是確保公正司法的基本前提。只有實(shí)現(xiàn)了司法獨(dú)立，才可以最大可能地減少各類因素的干擾和影響，確保審判結(jié)果的公正。而為了確保司法獨(dú)立，美國(guó)人不僅將司法權(quán)完全賦予司法部門(mén)，同時(shí)將司法權(quán)在審判機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行拆分，通過(guò)設(shè)立各自獨(dú)立的審判機(jī)構(gòu)，防止權(quán)力過(guò)度集中而導(dǎo)致司法權(quán)的濫用。此外，在審判過(guò)程中，美國(guó)人還通過(guò)設(shè)置法官、陪審團(tuán)、合議庭等方式確保審判人員能夠客觀公正地做出判決。

3.2堅(jiān)持違法究責(zé)如果說(shuō)實(shí)現(xiàn)公正司法的第一步是保證司法獨(dú)立，那么實(shí)現(xiàn)公正司法的第二步就是堅(jiān)持違法究責(zé)。法律面前人人平等，沒(méi)有任何機(jī)構(gòu)或個(gè)人擁有特權(quán)，哪怕是維護(hù)國(guó)家安全的情報(bào)機(jī)構(gòu)也不例外。無(wú)論違法者是誰(shuí)，無(wú)論其違法的目的是什么，只要違反了法規(guī)規(guī)定，都必須接受法的制裁。

過(guò)去，由于情報(bào)機(jī)構(gòu)是政府機(jī)構(gòu)中特殊的一員，而情報(bào)工作也具有隱秘性的特征。因此，自美國(guó)情報(bào)界初創(chuàng)至20世紀(jì)70年代的較長(zhǎng)時(shí)間里，司法部門(mén)也和立法部門(mén)一樣，信奉“情報(bào)例外論”，默認(rèn)情報(bào)機(jī)構(gòu)在維護(hù)國(guó)家安全上具有便宜行事的法外特權(quán)。這種法治權(quán)威的缺失也令美國(guó)情報(bào)界偏離了其既定軌道，走上了違法濫權(quán)的道路。20世紀(jì)70年代各類情報(bào)丑聞曝光后，美國(guó)情報(bào)界的形象跌入谷底，司法部門(mén)也開(kāi)始重新轉(zhuǎn)變態(tài)度，積極介入情報(bào)管理事務(wù)，并且在情報(bào)管理上開(kāi)始真正全面落實(shí)違法究責(zé)的原則。以“水門(mén)事件”對(duì)前總統(tǒng)尼克松的彈劾調(diào)查以及對(duì)前中央情報(bào)主任理查德·赫爾姆斯的審判為標(biāo)志，司法部門(mén)令美國(guó)情報(bào)界各機(jī)構(gòu)清楚地意識(shí)到，無(wú)論職務(wù)和地位多高，也無(wú)論從事多么秘密的工作，任何違法行為都必將接受法律的嚴(yán)懲。直到今天，無(wú)論是“特工門(mén)事件”還是“棱鏡門(mén)事件”，美國(guó)司法部門(mén)在違反情報(bào)法律的判罰上毫不含糊。這也令司法部門(mén)能夠真正做到公正司法，并且樹(shù)立了情報(bào)管理的法治權(quán)威。

3.3落實(shí)司法監(jiān)督按照美國(guó)憲法的規(guī)定，司法部門(mén)具有解釋?xiě)椃ê头傻臋?quán)力。在情報(bào)管理事務(wù)中，聯(lián)邦最高法院有權(quán)判定國(guó)會(huì)制訂的情報(bào)法律違憲，并宣判該法律無(wú)效；同時(shí)聯(lián)邦最高法院和下屬的各級(jí)聯(lián)邦上訴法院還有權(quán)通過(guò)司法審查糾正情報(bào)機(jī)構(gòu)的違憲行為。而為了限制司法部門(mén)的權(quán)力，同時(shí)保證各級(jí)法院能夠公正司法，美國(guó)人不僅僅依賴法官、陪審團(tuán)的操守、品德和職業(yè)素養(yǎng)等主觀因素，同時(shí)也積極采取了各類措施落實(shí)司法監(jiān)督，意圖通過(guò)內(nèi)外部力量和官方與非官方監(jiān)督機(jī)制防止司法部門(mén)所擁有的權(quán)力過(guò)大而失去控制。

3.3.1 行政部門(mén)的司法監(jiān)督 按照美國(guó)憲法和法律的相關(guān)規(guī)定，美國(guó)各級(jí)聯(lián)邦法院的法官都由總統(tǒng)提名任命。而這也給予了行政部門(mén)對(duì)法官的監(jiān)督權(quán)力。至于擁有最高司法權(quán)的聯(lián)邦最高法院的大法官其提名權(quán)更是行政部門(mén)擁有的一項(xiàng)重要司法監(jiān)督權(quán)力。由于聯(lián)邦最高法院大法官擁有違憲審查權(quán)，因此總統(tǒng)在提名該職位時(shí)會(huì)慎之又慎，精挑細(xì)選。

3.3.2 立法部門(mén)的司法監(jiān)督 按照美國(guó)憲法和法律的相關(guān)規(guī)定，美國(guó)各級(jí)聯(lián)邦法院的法官雖然由總統(tǒng)提名，但是還需得到參議院的同意。這也體現(xiàn)了立法部門(mén)的司法監(jiān)督權(quán)。當(dāng)然，立法部門(mén)除了通過(guò)人事同意權(quán)監(jiān)督司法部門(mén)外，還擁有對(duì)法官的彈劾權(quán)。這也是立法部門(mén)所擁有的最有威懾力的司法監(jiān)督權(quán)。

3.3.3 司法部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督 司法部門(mén)內(nèi)部也擁有一些監(jiān)督機(jī)構(gòu)，防止各級(jí)法院法官徇私枉法。其中最為重要的兩個(gè)機(jī)構(gòu)是美國(guó)司法會(huì)議和巡回區(qū)司法委員會(huì)。美國(guó)司法會(huì)議由27名法官組成，包括聯(lián)邦最高法院首席大法官、各上訴法院的首席法官以及地區(qū)法院法官代表等。該機(jī)構(gòu)是美國(guó)司法部門(mén)國(guó)家級(jí)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，對(duì)于司法部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用。巡回區(qū)司法委員會(huì)則主要負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的司法監(jiān)督工作。此外，在司法部門(mén)中還有諸如聯(lián)邦司法行為委員會(huì)等機(jī)構(gòu)也負(fù)有司法監(jiān)督職能，負(fù)責(zé)調(diào)查法官審判是否公正與客觀等事務(wù)。

4 全員守法，形成法治文化

依照亞里士多德的觀點(diǎn)，擁有良法和普遍守法必須同時(shí)具備才能稱得上是法治。而在情報(bào)領(lǐng)域，為了實(shí)現(xiàn)普遍守法，僅僅依靠行政部門(mén)帶頭示范和司法部門(mén)強(qiáng)力助推，都只能被動(dòng)督促整個(gè)情報(bào)界依法辦事。只有提高全體人員的法治觀念和營(yíng)造人人守法的環(huán)境氛圍，才能將情報(bào)管理上的被動(dòng)守法轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)守法。而這種主動(dòng)守法的法治文化也是情報(bào)實(shí)現(xiàn)全面法治的有力保證和外在表現(xiàn)。

4.1提高全體人員的法治觀念全員守法的傳統(tǒng)從美國(guó)建國(guó)開(kāi)始就一直延續(xù)到了今天。在情報(bào)領(lǐng)域，為了貫徹和落實(shí)全員守法的法治思想，美國(guó)人也采取了一系列的措施和方法，不斷提高全體人員的法治觀念。

4.1.1 開(kāi)展知法懂法的普法活動(dòng) 對(duì)于美國(guó)情報(bào)從業(yè)者來(lái)說(shuō)，知曉各類情報(bào)法規(guī)是其入行的必修課。而美國(guó)情報(bào)界的教育部門(mén)和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)都把學(xué)習(xí)情報(bào)法規(guī)作為一項(xiàng)重要的培訓(xùn)內(nèi)容。當(dāng)然，除了實(shí)施各類教育和培訓(xùn)活動(dòng)外，美國(guó)情報(bào)界各機(jī)構(gòu)還將各類法規(guī)文獻(xiàn)編撰成為工具書(shū)和參考文獻(xiàn)以供情報(bào)從業(yè)者查閱和自學(xué)。這不僅方便了情報(bào)從業(yè)者了解自己的法定權(quán)利和義務(wù)，也方便了社會(huì)各界對(duì)美國(guó)情報(bào)界實(shí)施監(jiān)督，因此該舉措受到了美國(guó)上下的普遍歡迎。這也從側(cè)面反映了普法活動(dòng)的價(jià)值和意義。

4.1.2 構(gòu)建尊法守法的法治信仰 按照思想決定行動(dòng)的理論，一個(gè)人是否依法辦事，主要取決于其內(nèi)心中是否真正尊法，是否愿意守法。有鑒于此，美國(guó)人采取了各種措施促使情報(bào)從業(yè)者構(gòu)建尊法守法的法治信仰。

首先，美國(guó)情報(bào)界在日常工作中真正嚴(yán)格做到依法辦事，強(qiáng)力杜絕違法濫權(quán)的行為，通過(guò)實(shí)踐給予情報(bào)從業(yè)者尊法守法的感性認(rèn)知。其次，美國(guó)人還將法治與道德掛鉤，運(yùn)用道德的規(guī)范和勸誡力量強(qiáng)化情報(bào)從業(yè)者的守法意識(shí)。最后，美國(guó)人還令情報(bào)法規(guī)成為情報(bào)從業(yè)者維護(hù)各類權(quán)益的主要工具。以上這些舉措都強(qiáng)化了情報(bào)從業(yè)者對(duì)情報(bào)法治的認(rèn)知和信賴，法不僅成為了約束他們行為的準(zhǔn)則，也成為了保護(hù)他們權(quán)益的靠山。這也令其可以真心實(shí)意地樹(shù)立尊法守法的法治信仰。

4.2營(yíng)造人人守法的環(huán)境氛圍若要形成主動(dòng)守法的法治文化不僅需要提高全體人員的法治觀念，還需要營(yíng)造人人守法的環(huán)境氛圍。為了在整體上營(yíng)造人人守法的法治環(huán)境，美國(guó)人也不遺余力地樹(shù)立各類典型、增大違法成本和培養(yǎng)守法習(xí)慣。通過(guò)這些措施形成震懾和壓力，令有心違法者改弦易轍，主動(dòng)放棄違法行為。

4.2.1 樹(shù)立各類典型 美國(guó)情報(bào)界積極樹(shù)立各類正反面典型，通過(guò)宣揚(yáng)這些典型人物和典型事件，引導(dǎo)整個(gè)情報(bào)界的法治風(fēng)氣。當(dāng)然，除了表彰各類正面典型外，美國(guó)情報(bào)界還樹(shù)立了不少反面典型。比較知名的反面典型包括 “維基解密事件”中的布拉德利·曼寧、“棱鏡門(mén)事件”中的愛(ài)德華·斯諾登等。通過(guò)從嚴(yán)處罰這些反面典型，不僅對(duì)美國(guó)情報(bào)從業(yè)者形成了心靈震懾，而且營(yíng)造了違法必究的環(huán)境氛圍。通過(guò)正面引導(dǎo)和反面警示營(yíng)造的環(huán)境壓力，最終都將影響到美國(guó)情報(bào)界從業(yè)者的思想意識(shí)，促使其自覺(jué)養(yǎng)成尊重法治和主動(dòng)守法的行為習(xí)慣。

4.2.2 增大違法成本 除了依靠正反面典型進(jìn)行宣傳教育外，美國(guó)人還在制訂法規(guī)上下文章。通過(guò)不斷制訂嚴(yán)刑峻法和提高處罰力度的方式，增大違法成本，震懾潛在違法者。例如，根據(jù)《1978年對(duì)外情報(bào)監(jiān)控法》第109條的規(guī)定，如果未經(jīng)授權(quán)進(jìn)行非法電子監(jiān)控則將處以1萬(wàn)美元以內(nèi)或5年以下有期徒刑[3]。而《美國(guó)法典》也專門(mén)規(guī)定了間諜竊密及失泄密罪，根據(jù)《美國(guó)法典》第37章第793條規(guī)定，違反相關(guān)條款者也將處以1萬(wàn)美元以下罰款，或者10年以下有期徒刑，且二者可以同時(shí)判罰[6]。而第794條的判罰更加嚴(yán)厲。該條款規(guī)定：凡以危害美國(guó)或?yàn)橥鈬?guó)組織和個(gè)人謀取利益為目的，已經(jīng)或企圖、直接或間接向外國(guó)組織和個(gè)人提供有關(guān)國(guó)防情報(bào)資料的，或者向交戰(zhàn)敵方搜集、傳遞或企圖透露有關(guān)國(guó)防情報(bào)的，處以有期徒刑、無(wú)期徒刑或死刑。凡窩藏觸犯該條款的人員或窩藏有足夠證據(jù)懷疑其觸犯該條款的人員，也將判處1萬(wàn)美元以下的罰款或10年以下有期徒刑，且二者可以同時(shí)判罰[6]。

除了處罰的力度大之外，認(rèn)定犯罪的標(biāo)準(zhǔn)也很寬。例如，《1991間諜懲治法》就規(guī)定，在指控嫌疑人犯有間諜罪時(shí)，可以“不必證實(shí)間諜行為是否真正發(fā)生”，只要擁有間諜器材就構(gòu)成犯罪，而“擁有和企圖使用”間諜器材就可以判處5年有期徒刑；未經(jīng)批準(zhǔn)將秘密文件轉(zhuǎn)移或存放在未經(jīng)批準(zhǔn)的地方也可被視為犯罪，可以判處1年以上有期徒刑[6]。

從這些法規(guī)條款的處罰規(guī)定上看，違反情報(bào)法規(guī)的處罰輕者處以罰金，重者判處監(jiān)禁，甚至能夠處以極刑。這些嚴(yán)苛的條款再加上“疑罪從有”的判罰方式形成了強(qiáng)力震懾和高壓統(tǒng)治，營(yíng)造了違法必究，懲處必嚴(yán)的環(huán)境氛圍，令情報(bào)從業(yè)者不敢越雷池一步，大大減少了情報(bào)從業(yè)者鋌而走險(xiǎn)，違法犯罪的概率。

4.2.3 培養(yǎng)守法習(xí)慣 由于美國(guó)是一個(gè)法治社會(huì)，從立國(guó)開(kāi)始就摒棄了“人治”——亦即依靠領(lǐng)袖魅力的治理，而堅(jiān)定選擇了“法治”[7]。美國(guó)的建國(guó)先賢們依靠法治和憲政管理國(guó)家，并且信奉民主、自由和平等的原則。因此，美國(guó)從建國(guó)至今都留有悠久的法治傳統(tǒng)。很多人在家庭和社會(huì)的教育下，其人生觀和價(jià)值觀也都具有較為濃厚的法治色彩。因此，當(dāng)這些人才進(jìn)入美國(guó)情報(bào)界后，在工作中奉行依法辦事的原則也是水到渠成，自然而然的事情。當(dāng)絕大部分情報(bào)從業(yè)者都將依法辦事當(dāng)成一種職業(yè)習(xí)慣，或者下意識(shí)的行為時(shí)，整個(gè)情報(bào)界必然充斥著尊法守法的良好風(fēng)氣。而這也必將反過(guò)來(lái)進(jìn)一步加深情報(bào)從業(yè)者的心理認(rèn)知，令其產(chǎn)生人人都在主動(dòng)守法，我也必須依法辦事的心理暗示。這種心理上的正面影響也是營(yíng)造法治文化的重要目的。