胡貴明，吳偉健，甄珍

1.廣東華維空間規(guī)劃信息技術(shù)有限公司；2廣東海洋大學(xué)

土地整治規(guī)劃，實質(zhì)上是進行土地開發(fā)和合并的第二輪的特別規(guī)劃，是實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)的重要手段，但規(guī)劃的內(nèi)涵、范圍和意義具有重要的作用并與過去的政策不同。目前，農(nóng)用地整理和農(nóng)村土地整理結(jié)合已經(jīng)成為土地整治工作的一個新方向。其中，推進新建設(shè)的重中之重主要是解決“雙重保護”問題，從而促進土地保護和集約利用[1]。

保障國家糧食安全的重要途徑則是通過城鄉(xiāng)發(fā)展，同樣也是建設(shè)土地生態(tài)安全的重要措施。局部科學(xué)土地利用則是城鄉(xiāng)發(fā)展的重中之重，通過對土地資源和土地利用結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化，促進土地利用標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)步推進，進而改善農(nóng)村土地利用方式，進一步保護自然資源環(huán)境和社會經(jīng)濟發(fā)展，有利于經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展以及土地可持續(xù)利用，促進農(nóng)民生活條件改善、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和農(nóng)村環(huán)境管理[2]。土地整治工作對新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展具有重要意義，在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。

湛江地區(qū)新一輪土地整治的目標(biāo)任務(wù)需要從多個角度進行調(diào)整。本文針對湛江各區(qū)、縣土地整治規(guī)劃中存在的幾個新的熱點問題，提出了自己的看法。

一、湛江地區(qū)土地整治利用現(xiàn)狀

（一）各區(qū)域土地利用分布不均勻

目前，湛江各地區(qū)農(nóng)用地利用不規(guī)范，各地區(qū)土地利用分布不均勻。農(nóng)用地及建設(shè)用地在內(nèi)的已利用土地目前約有120萬公頃，而包括水域和自然保留地在內(nèi)的未利用地面積大約為12萬公頃。各區(qū)域土地利用情況有所差異，中心城區(qū)和縣城土地利用方向差異較大。其中，市中心城區(qū)的土地利用以建設(shè)用地為主，但部分市中心城區(qū)仍以農(nóng)用地為主，其余各縣級地區(qū)均以農(nóng)用地為主。

（二）城鄉(xiāng)建設(shè)與用地結(jié)構(gòu)和布局不合理

全市城鄉(xiāng)用地建設(shè)以及用地結(jié)構(gòu)、布局沒有合理的規(guī)劃，農(nóng)村居民點分布散亂，其中，農(nóng)村居民點用地約占建設(shè)用地總規(guī)模的69.23%，人均農(nóng)村居民點用地遠高于人均城鎮(zhèn)用地。農(nóng)村建設(shè)用地集約節(jié)約性不高，城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局不合理，并且農(nóng)村居民點長期以來缺少統(tǒng)一規(guī)劃，分布散亂。同時基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊全，湛江市在未來規(guī)劃期間農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力較大。

（三）土地利用效益有待進一步提高

2020年全市地區(qū)生產(chǎn)總值達3100.22億元，地均地區(qū)生產(chǎn)總值約為17.46萬元/公頃，遠低于2020年廣東省地均地區(qū)生產(chǎn)總值40.51萬元/公頃，土地利用效益有待進一步提高。

二、湛江地區(qū)土地整治規(guī)劃現(xiàn)存的問題

目前，湛江市地區(qū)土地整治規(guī)劃面臨的問題較為明顯，就是新城鎮(zhèn)建設(shè)和保護耕地之間的矛盾，既要加速發(fā)展新城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，又要落實好耕地保護。湛江地區(qū)正處于加快發(fā)展階段，為保證土地利用總體規(guī)劃工作的順利開展，完成土地利用總體規(guī)劃確定的相關(guān)指標(biāo)，同時引導(dǎo)縣城經(jīng)濟快速發(fā)展[3]。因此，需要科學(xué)準(zhǔn)備，作出總體規(guī)劃，積極引導(dǎo)縣級土地開發(fā)利用，全面、健康和有序地開展土地復(fù)墾工作，確保土地整治規(guī)劃目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

農(nóng)村發(fā)展是中央政府重要的戰(zhàn)略部署，也是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，是我國走向發(fā)達國家的必經(jīng)之路。截至目前，湛江地區(qū)已處于以市接村、以工促農(nóng)的發(fā)展階段。然而，在社會新形勢下的實踐中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作面臨許許多多新的問題和挑戰(zhàn)：（1）政府財政資金對城鄉(xiāng)結(jié)合發(fā)展的投入不足；（2）農(nóng)民收入偏低，大多棄耕外出務(wù)工，導(dǎo)致勞動力不足、土地荒廢，進而造成農(nóng)村土地資源的浪費；（3）城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，城市用地?zé)o序擴展，農(nóng)村土地郊區(qū)建設(shè)用地的不均勻以及農(nóng)田用地的矛盾，導(dǎo)致城市土地?zé)o序擴張、效率低下。

造成上述問題的主要原因是城鄉(xiāng)總體規(guī)劃統(tǒng)籌不一致，缺乏行之有效的制度體系。當(dāng)代中國經(jīng)濟發(fā)展迅速，促進經(jīng)濟發(fā)展的主要因素體現(xiàn)在以下幾個方面：大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)民工已然成為城市勞動力的主要組成部分，通過農(nóng)村勞動與城市資本的合作，促進了社會經(jīng)濟發(fā)展。雖然城市財富大大增加了，但農(nóng)村機制卻相對落后?，F(xiàn)在政府對農(nóng)村地區(qū)的支持越來越多，在新的形勢下，實施城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略對當(dāng)前土地整治工作有了新的要求和挑戰(zhàn)，為了進一步城市和農(nóng)村的差距，進一步擴大增加城鄉(xiāng)資金和農(nóng)村土地的自由交換和流通渠道，使得更多的農(nóng)村資源可以通過城鄉(xiāng)之間的自由交流與合作來加快農(nóng)村的發(fā)展[3-4]。

三、土地整治規(guī)劃中的有效策略

（一）提高建設(shè)用地集約節(jié)約性

設(shè)立嚴格的節(jié)約用地制度，通過建設(shè)用地整理，調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)方式，改善居民生活環(huán)境，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進一步提升居民生活水平，從而建設(shè)現(xiàn)代化生態(tài)宜居的新型農(nóng)村。通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，破解工業(yè)用地瓶頸，促進工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)村居民點和城鎮(zhèn)土地集約化進一步提高，推進農(nóng)村鄉(xiāng)土風(fēng)貌建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展[4]。

（二）積極推動多功能土地整治

保障農(nóng)業(yè)和生態(tài)發(fā)展，應(yīng)積極推動多功能土地整治。促進“山、水、林、田、湖、草”為核心的國土空間整治。同時，也應(yīng)針對土地利用多功能性發(fā)展的要求，嘗試與運動、藝術(shù)、教育、生物多樣性等多個方面相互結(jié)合，促進土地生態(tài)修復(fù)與重構(gòu)，從而促進土地整治在各個不同領(lǐng)域的多功能性，為土地整治工作注入新活力[5]。

（三）實施生態(tài)型土地整治

貫徹生態(tài)學(xué)土地整治理念，構(gòu)建生態(tài)土地整治模式，有針對性地實施生態(tài)學(xué)土地整治，全面實施綠色化整治，重點考慮整治工程與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)性，遏制因人為干擾而造成的生態(tài)環(huán)境破壞。采用科學(xué)的方法實施山水林田湖生態(tài)保護和修復(fù)工程，實現(xiàn)高效生產(chǎn)、生活舒適、環(huán)境美好的目標(biāo)。在農(nóng)用地整治中注重植被保護、生態(tài)恢復(fù)重建與生態(tài)廊道建設(shè)，有選擇地實施“旱改水”工程項目，增強耕地的涵養(yǎng)功能和生態(tài)復(fù)合利用功能。在建設(shè)用地整治中要注意以建設(shè)促“保護”，建設(shè)城市、城鄉(xiāng)接合部、村莊一體化的綠色網(wǎng)絡(luò)體系，優(yōu)化土地利用格局，構(gòu)建高質(zhì)量綠色空間。提升郊野地區(qū)生態(tài)空間功能，使自然風(fēng)貌、傳統(tǒng)文化、綠色產(chǎn)業(yè)得到保護和發(fā)展[5-6]。

（四）實施可視化的土地整治

政府要切實發(fā)揮規(guī)劃統(tǒng)籌作用，根據(jù)國家統(tǒng)一的土地分類標(biāo)準(zhǔn)進行土地開發(fā)調(diào)查和評價儲備資源，加強土地調(diào)控實用技術(shù)的開發(fā)和推廣，提高土地資源的信息化水平。相關(guān)職能部門要及時系統(tǒng)的提供對土地資源和規(guī)劃服務(wù)的基本信息流通、跟蹤和反饋，并實施土地整治規(guī)劃，與土地利用的“圖景”項目相結(jié)合，建立土地管理監(jiān)督平臺，加強土地管理[7]。

（五）加強土地整治機制探索創(chuàng)新

通過完善的經(jīng)濟補償機制進行耕地保護，根據(jù)耕地保護面積，對耕地保護者進給予一定的經(jīng)濟補償，進而提高農(nóng)戶對耕地保護的積極性；通過經(jīng)濟補償代替投資的形式，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民自發(fā)進行土地整治以及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)；通過完善耕地保護獎勵體系，提高農(nóng)戶對參與耕地質(zhì)量保護的積極性；建立生態(tài)學(xué)土地整治激勵機制，加大資金支持力度，同時努力推動土地整治市場化，拓寬土地整治資金渠道，形成政府主導(dǎo)、多方合作的資金保障體系；規(guī)范土地整治市場服務(wù)，加強市場運作監(jiān)督，保障土地整治市場健康發(fā)展[7-8]。

四、總結(jié)

綜上所述，為合理進行湛江地區(qū)的土地整治工作，各市、區(qū)、縣級政府和相關(guān)機構(gòu)部門要加強土地整治規(guī)劃，實施多功能型、生態(tài)型和可視化的土地整治。同時，建立激勵機制，以政府資金為主導(dǎo)，引導(dǎo)社會資本和個人資本進入，確保調(diào)控區(qū)域符合“誰投資，誰受益”的原則，充分發(fā)揮政府的作用和影響力，以實現(xiàn)最終目標(biāo)。