武漢工程大學 沈源元

一、引言

與一般時期不同，在公共衛(wèi)生事件中，流浪乞討人員的行政救助存在更多困難，目前的救助制度和相關立法工作還有待完善。具體到行政救助的執(zhí)行層面，問題體現(xiàn)在受助人員身份認定的操作流程及方法不夠規(guī)范和明確、缺乏相關法律法規(guī)作為依據(jù)、多方部門協(xié)同不暢。后續(xù)政府還需要作出進一步的調整，改進方法，克服弊端，提高整體工作水平。為需要救助的人員提供服務，涉及多部門的協(xié)作，完善公共衛(wèi)生事件中行政救助管理制度就需要加強民政和各有關部門的協(xié)作配合，尤其要著重規(guī)范和調整救助管理站與交通部門、醫(yī)療部門、公安部門的工作機制，構建以救助管理站為核心，相關部門協(xié)同配合、服務高效的救助工作模式。

二、我國公共衛(wèi)生事件中行政救助的問題分析

（一）公共衛(wèi)生事件中行政救助在立法層面的不足

自《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱為《救助管理辦法》）頒布以后，我國社會救助制度開始逐漸完善。但是在公共衛(wèi)生事件中，現(xiàn)行法律規(guī)范性文件并不能滿足各方面需求。分析實際情況，在我國的救助管理制度上還存在立法缺陷。

（1）受助對象的身份認定條件不適應現(xiàn)實需求?！冻鞘猩顭o著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》（以下簡稱為《救助管理辦法實施細則》）第二條①明確規(guī)定受助對象必須同時符合四個條件：自身無力解決食宿、無親友投靠、不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)、正在城市流浪乞討度日。如果嚴格遵循法律規(guī)范，很多受到公共衛(wèi)生事件影響而不得不流浪街頭的相關人員并不能得到政府的臨時救濟。

（2）政府行政救助能力不足。根據(jù)《救助管理辦法》第八條規(guī)定，救助站為受助人員提供的食物和住處，應當能夠滿足受助人員的基本健康和安全需要。受助人員食宿定額定量的標準由省級人民政府民政部門商財政部門具體規(guī)定。但在公共衛(wèi)生事件中，向救助站提出的救助申請數(shù)量遠超一般時期，這就會導致部分救助管理機構收住能力迅速達到飽和、工作人員人數(shù)嚴重缺乏。按照往年民政部門對救助站的財政補助來著，資金僅能滿足基本的食宿需求和基本健康需求，為應對公共衛(wèi)生事件中的其他需求，財政補助中應當增加?？钣糜谙嚓P支出。

（二）公共衛(wèi)生事件中行政救助體制面臨的挑戰(zhàn)

（1）政策執(zhí)行主體方面的因素。政府救助管理機構缺乏在編救助工作人員，具有專業(yè)知識的工作人員稀缺。在公共衛(wèi)生事件中，救助管理機構的工作包括實施食宿救助、通訊救助、醫(yī)療救治、返鄉(xiāng)乘車憑證救助、護送返鄉(xiāng)救助，面對如此繁重的任務，相關工作人員是嚴重不足的。部分流浪乞討人員說不清自身情況也無法證明其身份，很難辨別其提供情況的真?zhèn)?。求助對象很多不愿意暴露其身份，編造虛假姓名，隱瞞出行情況，甚至拒絕回答救助工作者的詢問，這使得救助機構工作人員正確甄別救助對象的工作受到阻礙。

（2）社會保障工作等方面的因素。當前現(xiàn)實情況對民政部門的重大公共衛(wèi)生事件應急能力和社會治理水平提出了新的要求，社會保障制度必須進一步完善，以應對新時代的社會發(fā)展要求。受到公共衛(wèi)生事件的沖擊，部分本就生活極度困難的人不得不走上流浪乞討的道路，而在社會保障制度沒有完善的情況下，這一部分城市生活無著的流浪乞討人員將持續(xù)存在。不健全的社會保障制度削弱了行政救助政策的實際運行效果，不對傳統(tǒng)社會保障制度進行創(chuàng)新式的改革，便難以解決現(xiàn)有的各種社會問題。

（三）公共衛(wèi)生事件中行政救助機制存在的問題

外部與相關部門的聯(lián)動機制不健全。根據(jù)《救助管理辦法》第四條②規(guī)定，流浪乞討人員救助工作的實施主體應包括民政、公安、衛(wèi)生、交通等部門，具體的救助工作是在這些部門的多方協(xié)作下共同完成的。在突發(fā)的公共衛(wèi)生安全事件中，對這樣的協(xié)同工作的需求更加頻繁。而現(xiàn)實情況卻是救助管理部門與外部的聯(lián)動機制并沒有起到切實有效的作用。

三、完善救助管理工作的對策

（一）完善公共衛(wèi)生事件中行政救助相關法律政策

（1）目前行政救助的規(guī)范性文件主要有《救助管理辦法》與《救助管理辦法實施細則》，面對突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件，上述文件在實行過程中遇到了各種各樣的阻礙?？紤]到現(xiàn)實情況，相關政策的修改應當從行政救助對象范圍的擴大入手，酌情考慮延長救助期限。如果受到公共衛(wèi)生事件封控管理的影響，針對因交通管制確實無法回家而流落街頭的人員，在查清情況后，即應給予行政救助，如果嚴格按照《救助管理辦法》的對象認定，這一人群并不符合救助條件，但繼續(xù)任其流浪則會對公共衛(wèi)生安全造成隱患。在封控管理時期還需要適當延長行政救助期限，這是考慮到封控的時間不確定，不能以一般情況的救助期限為標準。

（2）健全法律法規(guī)，建立監(jiān)督體系。新時期的救助管理政策依據(jù)主要是《救助管理辦法》。相比較過去的救助管理制度，當下的政策更能體現(xiàn)民本的思想，但面對公共衛(wèi)生事件這一特殊背景，法律法規(guī)還需要繼續(xù)完善，以促進社會救助管理制度的進一步健全。同時政府需要投入更多精力，關注城市流浪乞討群體的基本權益，落實多元化的社會監(jiān)督機制。一是接受廣泛的社會監(jiān)督，雖然城市流浪乞討人員的行政救助管理一直是重要的民生問題，但得到的社會關注卻相對較少。政府應加大對相關工作的宣傳力度，建立廣泛的監(jiān)督機制。二是從內(nèi)部發(fā)起的行政監(jiān)督。必要的自我監(jiān)督，有助于加強政府管理的能力，對細化具體的管理措施和規(guī)范救助人員工作也有補益作用。

（二）建設公共衛(wèi)生事件中的行政救助體制

（1）建立專屬職能部門。目前，救助機構沒有針對公共衛(wèi)生事件建立專屬職能部門。根據(jù)現(xiàn)實需求，增加相關應急部門是發(fā)展的必然趨勢。在實際的救助工作中，專屬職能部門能夠第一時間掌握求助者的行進路線、建立符合標準的醫(yī)療觀察點、與其他外部合作部門組成高效的合作體系。另外，還要充分發(fā)揮社會組織的鏈接功能，讓社會福利機構與志愿者也能夠參與到社會救助中。

（2）改進救助管理機構與外部的聯(lián)動體系。救助體系的建設要求政府改進救助機構同相關部門的合作方式，使其能夠選擇最優(yōu)的資源配置結構，建立以救助機構為中心，公安、交通、醫(yī)療等部門互相配合的救助體系，細化工作規(guī)定，將救助合作關系納入順暢的軌道中，提高救助效率，提升服務質量。③在公共衛(wèi)生事件中，高效穩(wěn)定的多方合作體系能更大程地度降低風險，提升救助服務質量。

（三）優(yōu)化公共衛(wèi)生事件中救助部門的工作機制

（1）完善對象認定和信息核對機制。對象身份認定和信息狀況核對是行政救助開展的前提。《救助管理辦法》第二條規(guī)定的“城市生活無著的流浪乞討人員”是指因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員。雖有流浪乞討行為，但不具備前款規(guī)定情形的，不屬于救助對象。一方面，對行政救助對象認定過于簡單直觀，主要以生活條件和社會保障指標來認定受助對象并不符合公共衛(wèi)生事件發(fā)生時期的需求。另一方面在這一時間信息核實程序更加復雜，需要考量的因素更多。

（2）建立長效救助機制，從源頭解決問題。很大一部分流浪乞討人員受到公共衛(wèi)生事件的影響，雖然本身具備自立能力但缺少或喪失工作機會。救助管理機構內(nèi)有工作需求但工作難尋的求助對象數(shù)量眾多，這也是政府在下一階段需要解決的問題之一。政府的救助工作不能一直停留在表面，而應建立起長效機制，真正為受助者增能，幫助他們提升自身能力建設。很多失業(yè)者生活極度困難流浪街頭，不愿進救助機構，是因為救助機構能解決暫時的住宿問題，但往后的生活卻依然沒有保障。因此，政府應當考慮在保證求助人員基本生活的前提下引進職業(yè)介紹和技能教學，以幫助流浪乞討人員在離開救助機構之后找到工作，這樣也在另一層面上緩解了救助機構的現(xiàn)實壓力。

注釋

1.《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第二條規(guī)定：“救助站應當向求助的流浪乞討人員告知救助對象的范圍和實施救助的內(nèi)容，詢問與求助需求有關的情況，并對其個人情況予以登記。”

2.《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第四條規(guī)定：“縣級以上人民政府民政部門負責流浪乞討人員的救助工作，并對救助站進行指導、監(jiān)督；公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門應當在各自的職責范圍內(nèi)做好相關工作。

3.王玉瑞.流浪乞討人員救助管理問題及對策研究——以T市為例[J]社會與公益,2020(7):10.