賀愛(ài)平

（西安石油大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 西安 710065）

國(guó)內(nèi)現(xiàn)行管理當(dāng)中如果主觀上將礦山生產(chǎn)用地理解為建設(shè)用地，按照建設(shè)用地管理模式來(lái)管理礦山用地，會(huì)導(dǎo)致礦山用地的管理陷入僵局。因?yàn)槁短烀旱V本身就存在獨(dú)有的特征，在管理的過(guò)程中，具體管理方式、執(zhí)法依據(jù)、科學(xué)發(fā)展觀等都與建設(shè)用地管理上存在很大差異。本文在分析生產(chǎn)用地管理模式的基礎(chǔ)上，探討煤礦資源生產(chǎn)當(dāng)中的用地管理問(wèn)題。

一、現(xiàn)行礦山生產(chǎn)用地管理中存在的問(wèn)題

1.建設(shè)用地指標(biāo)難落實(shí)問(wèn)題

依據(jù)立法，國(guó)家針對(duì)礦產(chǎn)資源的開發(fā)與整合方面做出了規(guī)定，要求嚴(yán)格按照程序?qū)徍耍瑢徍诉^(guò)關(guān)才可以頒布礦產(chǎn)資源開發(fā)許可證，在法律允許的范圍內(nèi)賦予指定人員在該范圍內(nèi)采礦的權(quán)力，同樣具備用地申請(qǐng)資格。現(xiàn)行土地管理法律條例與土管部門制定的規(guī)定是：“礦山企業(yè)還應(yīng)該依法履行征地程序，在獲得用地許可審核之后，才可以進(jìn)行生產(chǎn)?！睂?shí)際上當(dāng)前的礦山用地非常復(fù)雜，除了國(guó)家指定的項(xiàng)目與大型礦山項(xiàng)目享有國(guó)家政策上的保障，在管理上可以套用指標(biāo)管理外，中小型礦山并未囊括其中，因此中小型企業(yè)用地面臨的最大問(wèn)題就是建設(shè)用地指標(biāo)落實(shí)難，無(wú)法在立法上找到保障。

2.屬性問(wèn)題

礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目用地少則幾公里，多則上百公里，形式與面積上都非常大。露天開采生產(chǎn)也屬于滾動(dòng)開發(fā)臨時(shí)用地，除了少部分的臨時(shí)辦公用地、工人居住生活場(chǎng)所、機(jī)械放置場(chǎng)所等被列為建筑物與居住建筑之外，剩下的采區(qū)都是按照生產(chǎn)規(guī)模進(jìn)行生產(chǎn)操作的屬性，比如剝離土層、采礦、填土等，但是不屬于建設(shè)用地。

3.其他

將礦山用地歸納在建設(shè)用地管理當(dāng)中，按照項(xiàng)目申報(bào)土地征收手續(xù)占用了原本的建設(shè)用地指標(biāo)，同樣又造成開發(fā)過(guò)程中大量的限制。礦區(qū)生產(chǎn)用地被開發(fā)之后，屬于暫時(shí)性的成片類型地質(zhì)變化，當(dāng)再次復(fù)墾，礦山用地就變成了農(nóng)用土地。礦區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶與牧民因?yàn)榈V山征收失去了生產(chǎn)建設(shè)用地，大量農(nóng)戶與農(nóng)民失業(yè)，礦山企業(yè)再次露天開采破壞原本的農(nóng)業(yè)用地，導(dǎo)致將具備生產(chǎn)條件的國(guó)有非建設(shè)用地再次被礦山開采變成閑置用地[1]。

這些現(xiàn)象的存在，在很大程度上對(duì)我國(guó)的和諧社會(huì)造成很大的影響，而且對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了制約，甚至制造出很多矛盾。針對(duì)這種情況，當(dāng)前亟需相關(guān)人士研究可行對(duì)策。

二、地方煤礦露天開采的土地利用問(wèn)題

1.濫采亂挖

申報(bào)采礦許可證流程非常復(fù)雜，各種審批手續(xù)繁復(fù)，而且不一定能夠獲批，且全部完成程序辦理需要消耗大量時(shí)間，在這期間消耗的精力、財(cái)力等導(dǎo)致地方煤礦露天開采存在諸多問(wèn)題。部分偏遠(yuǎn)私營(yíng)小型礦主在利益的驅(qū)使下，往往采取非正常手段來(lái)開挖煤炭，胡亂開采、就近開采，這里開采一點(diǎn)那里開采一點(diǎn)，在沒(méi)有辦理采礦許可證的情況下，也不申報(bào)土地使用權(quán)。這種行為游離在法律監(jiān)管之外，屬于偷盜行為，而且在礦采開發(fā)上并沒(méi)有規(guī)劃行為，屬于掠奪和毀滅性開采，由此產(chǎn)生極為嚴(yán)重的后果，比如惡性破壞生態(tài)、造成礦山地質(zhì)環(huán)境惡化、山體滑坡、泥石流等。導(dǎo)致煤層區(qū)域內(nèi)形成火災(zāi)區(qū)域，大量煤礦資源被浪費(fèi)。發(fā)生這些問(wèn)題的往往是地區(qū)非常偏僻、規(guī)模小的礦山，這些人在短時(shí)間之內(nèi)作業(yè)，游擊式開采，近年來(lái)國(guó)家對(duì)資源管理重視程度增加，針對(duì)這方面進(jìn)行了嚴(yán)格的懲治和管理，針對(duì)礦業(yè)秩序進(jìn)行了治理和整頓，導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)氣有很大的改變。

2.土地使用權(quán)被代替

部分礦山業(yè)主并不清楚礦區(qū)內(nèi)土地使用權(quán)，認(rèn)識(shí)不清晰，界定模糊，業(yè)主知道自己擁有采礦權(quán)，因此對(duì)于審批之外的土地覺(jué)得無(wú)須上報(bào)，而且私下與占有土地的人協(xié)商處理繼續(xù)采礦，這是缺乏法律意識(shí)的表現(xiàn)，而且不利于土地資源的管理。而且部分人員認(rèn)為礦產(chǎn)權(quán)就是土地權(quán)，因此這部分人認(rèn)為只要與農(nóng)民協(xié)商之后就可以生產(chǎn)，而且辦理用地手續(xù)需要多達(dá)三年的時(shí)間，甚至無(wú)法辦理下來(lái)。部分礦山按照國(guó)家建設(shè)用地來(lái)申報(bào)，一個(gè)項(xiàng)目申請(qǐng)多達(dá)千畝地，申請(qǐng)結(jié)果可想而知。因此礦山企業(yè)申請(qǐng)用地非常難，部分調(diào)查區(qū)域內(nèi)這種只有采礦權(quán)而無(wú)土地使用權(quán)的礦山企業(yè)多達(dá)80家以上。這些礦山都是違法用地。這些現(xiàn)象的存在是因?yàn)閲?guó)土資源管理授予其采礦許可的同時(shí)，沒(méi)有考慮到牽涉其中的土地資源使用問(wèn)題[2]。在土地使用問(wèn)題的研究上土地管理法律制度只是明確工礦用地屬于建設(shè)用地，但是并沒(méi)有明確礦山生產(chǎn)用地就是建筑用地。法律解釋建設(shè)用地是包括建筑物以及構(gòu)建建筑物的土地，也就排除了礦山生產(chǎn)用地。

3.依法申報(bào)用地

以某礦山為例，該礦山為小型煤礦，批準(zhǔn)年產(chǎn)量為60萬(wàn)噸，2005年圈定產(chǎn)權(quán)范圍面積為3平方公里，產(chǎn)權(quán)服務(wù)年限為38年，批準(zhǔn)開采形式為露天開采。2006年開采過(guò)程中按照建設(shè)用地管理程序申請(qǐng)辦理土地征收手續(xù)，獲批土地1000畝。這里明顯的問(wèn)題是，首先，這一申請(qǐng)指標(biāo)幾乎達(dá)到該地區(qū)全年建設(shè)用地指標(biāo)的五分之一；其次，露天生產(chǎn)挖掘完成之后需要復(fù)墾，但是礦山企業(yè)根本無(wú)法管理和使用這些土地；其三，按照國(guó)家最新規(guī)定來(lái)看，針對(duì)城鎮(zhèn)土地使用稅計(jì)稅的標(biāo)準(zhǔn)，一平方米稅額在原本的規(guī)定上上升兩倍，計(jì)算下來(lái)僅此一項(xiàng)就要背負(fù)400多萬(wàn)元的賦稅，即使恢復(fù)農(nóng)民用地同樣也要繳納稅負(fù)，企業(yè)根本無(wú)法承擔(dān)；最后，當(dāng)該企業(yè)獲批之后，礦區(qū)內(nèi)的村民都會(huì)搬離原本的村莊，永遠(yuǎn)失去自己賴以生存的土地，成為無(wú)地失業(yè)游民。

三、針對(duì)煤礦露天開采用地管理的思考

在工礦用地當(dāng)中煤炭是采掘行業(yè)，挖掘天然資源的勞動(dòng)開采行業(yè)，使用土地作為終端，但是并非占有土地的行為，因此露天煤礦企業(yè)的生產(chǎn)用地是臨時(shí)性的行為。土地管理法第四條做出如下規(guī)定：“建造構(gòu)筑物以及土地”包括城鄉(xiāng)住宅、公共設(shè)施用地、工礦、交通水利、旅游、軍事等，那么工礦也是其中的一部分，必須具備建造建筑物、構(gòu)筑物的屬性，礦業(yè)開發(fā)當(dāng)中有建設(shè)用地的屬性，但是主要部分還是集中在不改變用途的生產(chǎn)用地區(qū)域，比如地下巷道、剝離開采區(qū)域等。因此堅(jiān)持按照建設(shè)用地的程序管理露天煤礦生產(chǎn)用地顯然不符合實(shí)際發(fā)展需求。從嚴(yán)格意義上來(lái)講，臨時(shí)用地不屬于建設(shè)用地，也不是農(nóng)用地，只是臨時(shí)改變用途的行為，并沒(méi)有從本質(zhì)上改變性質(zhì)，即屬于農(nóng)用土地的仍舊是農(nóng)用土地，為建設(shè)用地的仍舊是建設(shè)用地[3]。如果按照實(shí)事求是、從實(shí)際出發(fā)的原則來(lái)看，將露天煤礦生產(chǎn)用地納入臨時(shí)用地管理范疇內(nèi)進(jìn)行監(jiān)管，既可以減輕建設(shè)用地指標(biāo)審批等復(fù)雜的環(huán)節(jié)，也可以減輕大部分壓力，解決礦區(qū)內(nèi)農(nóng)民失業(yè)無(wú)土地的現(xiàn)狀，還可以減少企業(yè)不必要的賦稅，通過(guò)復(fù)墾等措施改善自然條件，讓農(nóng)用地充分發(fā)揮應(yīng)該具備的生態(tài)效益，從而實(shí)現(xiàn)雙贏。

四、優(yōu)化露天煤礦企業(yè)生產(chǎn)用地管理的建議

1.切實(shí)加強(qiáng)法制建設(shè)

切實(shí)加強(qiáng)對(duì)露天煤礦開采生產(chǎn)用地的立法建設(shè)管理，不同地區(qū)可以根據(jù)實(shí)際情況借鑒先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，圍繞生產(chǎn)用地法律來(lái)優(yōu)化對(duì)土地的管理。

2.運(yùn)用臨時(shí)用地概念

開展臨時(shí)用地概念則強(qiáng)調(diào)臨時(shí)用地的特點(diǎn)、范圍、適用性、地權(quán)研究，在確?？尚械幕A(chǔ)上積極推廣使用。積極研究《＜物權(quán)法＞》，從該文件的角度加強(qiáng)臨時(shí)用地管理，確定臨時(shí)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范用地合同的簽訂，這里提出幾點(diǎn)建議：（1）合法審批，審批環(huán)節(jié)一定要按照法定程序提出申請(qǐng)，申報(bào)臨時(shí)用地之后，與擁有土地權(quán)的人簽訂臨時(shí)用地合同，明確土地使用范圍、用途、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式、使用期限等詳細(xì)內(nèi)容，針對(duì)土地復(fù)墾也要做出詳細(xì)規(guī)定；（2）合理補(bǔ)償，必須對(duì)土地?fù)碛腥?、土地原本使用者給予一定的補(bǔ)償；（3）排斥永久性建筑在臨時(shí)用地上建設(shè)，而且禁止這種現(xiàn)象的存在；（4）短期內(nèi)使用，臨時(shí)用地的時(shí)間限制為二年，如果時(shí)間超過(guò)兩年則可以向批準(zhǔn)機(jī)關(guān)提出延時(shí)批準(zhǔn)，或者是兩年之后重新辦理用地手續(xù)。

3.明確管理程序

明確露天煤礦開采生產(chǎn)用地的管理程序，各級(jí)部門一定要充分發(fā)揮監(jiān)督與管理職能。露天煤礦開采生產(chǎn)用地需要辦理臨時(shí)用地手續(xù)，編制礦區(qū)土地總體利用方案、復(fù)墾方案、地質(zhì)環(huán)境治理方案等，以加強(qiáng)對(duì)土地的管理，經(jīng)過(guò)方案審批、復(fù)查獲批之后才可以繼續(xù)辦理臨時(shí)用地手續(xù)。（1）負(fù)責(zé)單位需要對(duì)露天煤礦開采用地制定出整體方案、復(fù)墾方案、地質(zhì)環(huán)境治理方案等，之后做好復(fù)查審批；（2）市級(jí)單位確定方案報(bào)批、監(jiān)督環(huán)節(jié)；（3）基層針對(duì)核實(shí)批準(zhǔn)的實(shí)際方案做好實(shí)際監(jiān)督與管理。

4.做好對(duì)特殊土地的保護(hù)

露天煤礦開采環(huán)節(jié)用地管理過(guò)程中一定要制定出完整的方案，采取嚴(yán)密的措施，尤其是剝離土層的有機(jī)質(zhì)土壤一定要制定出合理的管理保護(hù)措施，確定露天煤礦生產(chǎn)用地耕作層的特殊保護(hù)途徑及其管理措施。

五、結(jié)語(yǔ)

在探索露天煤礦開采用地的過(guò)程中，需要結(jié)合實(shí)際情況具體討論。比如按照臨時(shí)用地管理程序來(lái)供應(yīng)土地，建立起征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行一次性補(bǔ)償，保護(hù)土地使用權(quán)，保證土地使用權(quán)不被改變。實(shí)際上這種科學(xué)合理的方式已經(jīng)被多數(shù)人所認(rèn)可，它既保護(hù)了農(nóng)民賴以生存的土地，也保護(hù)了企業(yè)的利益，實(shí)現(xiàn)了雙贏。