吳凱杰

一、問題的提出

2020年初，一場突如其來的新冠肺炎疫情席卷全國，給全國人民造成了重大的生命、財(cái)產(chǎn)損失?？茖W(xué)研究已經(jīng)初步證明，蝙蝠、穿山甲等野生動(dòng)物有很大概率是本次新冠肺炎病毒的來源或中間宿主，因此疫情暴露了現(xiàn)行法律在預(yù)防野生動(dòng)物導(dǎo)致的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)上存在嚴(yán)重的不足。這種不足不僅存在于立法層面上，更在于法律實(shí)施層面。為此，最高人民檢察院在疫情發(fā)生后迅速下發(fā)《關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)中央疫情防控部署堅(jiān)決做好檢察機(jī)關(guān)疫情防控工作的通知》，要求 “結(jié)合公益訴訟檢察職能，積極開展源頭防控”，“注意野生動(dòng)物保護(hù)中的監(jiān)管漏洞，積極穩(wěn)妥地拓展野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟”。面對疫情帶來的災(zāi)難性后果，如何發(fā)揮檢察公益訴訟預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的功能值得深思。

此次疫情只是現(xiàn)代環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)縮影。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性，但一旦發(fā)生就可能造成不可逆轉(zhuǎn)的災(zāi)難性后果，嚴(yán)重?fù)p害生態(tài)環(huán)境和人類健康。為了妥善地應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，各國環(huán)境法與國際環(huán)境法均以預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為核心價(jià)值追求，而非事后救濟(jì)環(huán)境損害[1]。我國現(xiàn)行 《環(huán)境保護(hù)法》第5條已規(guī)定 “預(yù)防為主”原則，要求在環(huán)境治理中優(yōu)先采用防患于未然的方式；第39條進(jìn)一步規(guī)定 “國家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評估制度”，明確對環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防?！锻寥牢廴痉乐畏ā返?條進(jìn)一步規(guī)定了 “風(fēng)險(xiǎn)管控”原則，明確法律對公眾健康風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的管控，并建立了風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)制度。環(huán)境公益訴訟制度作為環(huán)境法的一項(xiàng)重要制度，理應(yīng)遵循預(yù)防原則的要求，允許在生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果尚未發(fā)生之前，就對具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為提起訴訟，可稱之為“預(yù)防性環(huán)境公益訴訟”。

然而，現(xiàn)行檢察環(huán)境公益訴訟的制度和實(shí)踐具有事后救濟(jì)特征。在環(huán)境民事公益訴訟制度方面，依據(jù) 《民事訴訟法》第55條、《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(下稱 “檢察公益訴訟解釋”)第14條，檢察民事公益訴訟的受案范圍僅包括“損害社會(huì)公共利益的行為”，且要求在起訴時(shí)提供 “行為已經(jīng)損害社會(huì)公共利益的初步證明材料”，未明確納入 “損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”的情形。環(huán)境行政公益訴訟制度同樣如此。依據(jù) 《行政訴訟法》第25條、《檢察公益訴訟司法解釋》第22條，檢察行政公益訴訟的受案范圍僅包括 “致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害”的行政行為，且要求在起訴時(shí)提供 “致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的證明材料”。與制度的事后救濟(jì)性相一致，在大部分檢察環(huán)境公益訴訟案件中，環(huán)境公共利益的損害已經(jīng)實(shí)際發(fā)生，甚至環(huán)境危害行為已經(jīng)完結(jié)[2]。以最高人民檢察院2020年2月發(fā)布的 《檢察機(jī)關(guān)野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟典型案例》為例，在所有的三起行政公益訴訟案件和三起民事公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)介入時(shí)受法律保護(hù)的野生動(dòng)物或受傷、或死亡、或已離開它們賴以生存的自然家園，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)已成現(xiàn)實(shí)。

檢察公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能為滿足時(shí)代需要而生成的制度創(chuàng)新。2019年10月31日通過的十九屆四中全會(huì) 《決定》明確要求，“擴(kuò)展公益訴訟案件范圍”，“完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”。2020年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的 《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步提出，要 “加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟工作”。建立預(yù)防性檢察環(huán)境公益訴訟制度，既是公益訴訟案件范圍拓展的重要方向，也是加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的應(yīng)有之義?，F(xiàn)有研究已開始反思當(dāng)下環(huán)境公益訴訟制度的事后救濟(jì)性[3]，關(guān)注環(huán)境民事公益訴訟中 “重大風(fēng)險(xiǎn)”標(biāo)準(zhǔn)的司法認(rèn)定問題[4]，提出應(yīng)當(dāng)建立預(yù)防性行政公益訴訟制度[2]，都具有重要意義。但現(xiàn)有研究對預(yù)防性檢察環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)和定位等根本問題的探討尚顯不足，未能在解決根本問題的基礎(chǔ)上進(jìn)行系統(tǒng)分析。本文將首先分析環(huán)境公益訴訟的不同性質(zhì)及其預(yù)防功能，提出執(zhí)法訴訟的性質(zhì)更契合預(yù)防功能，進(jìn)而深入分析預(yù)防性環(huán)境公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政的監(jiān)督定位，最后嘗試結(jié)合現(xiàn)行立法和司法解釋提出檢察機(jī)關(guān)提起預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的制度保障方案。

二、預(yù)防性檢察環(huán)境公益訴訟的執(zhí)法訴訟性質(zhì)

環(huán)境公益訴訟的功能與其性質(zhì)緊密相關(guān)。若要發(fā)揮檢察環(huán)境公益訴訟的預(yù)防功能，須先辨明其性質(zhì)①環(huán)境公益訴訟既不是民事訴訟也不是行政訴訟，而是一種特別訴訟。參見呂忠梅：《環(huán)境公益訴訟辨析》，載 《法商研究》2008年第6期，第133頁。。環(huán)境公益訴訟制度呈現(xiàn)兩種不同的性質(zhì)：第一，運(yùn)用侵權(quán)責(zé)任機(jī)制救濟(jì)受損環(huán)境公共利益的公益訴訟，可稱之為 “侵權(quán)訴訟”；第二，通過監(jiān)督和協(xié)助行政監(jiān)管執(zhí)法來維護(hù)客觀環(huán)境法律秩序的公益訴訟，可稱之為 “執(zhí)法訴訟”。目前社會(huì)組織提起的預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟案件屬于侵權(quán)訴訟，在預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害上具有難以克服的局限性。檢察機(jī)關(guān)提起的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟應(yīng)具執(zhí)法訴訟性質(zhì)，充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的預(yù)防功能。

(一)環(huán)境公益訴訟的不同性質(zhì)及其預(yù)防功能

在理論上，環(huán)境公益訴訟可能具有侵權(quán)訴訟與執(zhí)法訴訟兩種性質(zhì)，區(qū)別主要體現(xiàn)在功能定位、受案范圍、被告主體、責(zé)任承擔(dān)方式等方面。首先，在功能定位上，侵權(quán)訴訟以環(huán)境公共利益的恢復(fù)和追償為己任，而執(zhí)法訴訟則承擔(dān)維護(hù)客觀環(huán)境法律秩序的任務(wù)。其次，在受案范圍上，侵權(quán)訴訟針對環(huán)境利用行為造成生態(tài)環(huán)境損害的情形，不以違反法律規(guī)定為必要條件，而執(zhí)法訴訟的原告只能針對違反環(huán)境法律規(guī)定的行為提起訴訟。再次，在被告主體上，侵權(quán)訴訟只起訴環(huán)境污染者或生態(tài)破壞者，而執(zhí)法訴訟以起訴行政機(jī)關(guān)為主，也可直接起訴環(huán)境污染者或生態(tài)破壞者。最后，在責(zé)任承擔(dān)方式上，侵權(quán)訴訟以損害填補(bǔ)責(zé)任為主，執(zhí)法訴訟則以行為糾錯(cuò)責(zé)任為主。

我國現(xiàn)行的環(huán)境民事公益訴訟僅具侵權(quán)訴訟性質(zhì)，而無執(zhí)法訴訟性質(zhì)①我國現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟具有侵權(quán)訴訟的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)向公法訴訟的定位轉(zhuǎn)變。參見鞏固：《環(huán)境民事公益訴訟性質(zhì)定位省思》，載 《法學(xué)研究》2019年第3期。。僅具侵權(quán)訴訟性質(zhì)的環(huán)境民事公益訴訟是我國的獨(dú)特創(chuàng)造。在國外的環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中，有的國家沒有環(huán)境民事公益訴訟而只有環(huán)境行政公益訴訟，如德國[5]；有的國家只有執(zhí)法訴訟性質(zhì)的環(huán)境民事公益訴訟，如美國②美國對違法企業(yè)直接提起的公民訴訟被明確定位為一種執(zhí)法訴訟，受案范圍是違反特定環(huán)境法律規(guī)定的行為，責(zé)任承擔(dān)方式被限定為針對行為糾錯(cuò)的 “禁令”和行政罰款性質(zhì)的 “民事罰款”，具有與行政執(zhí)法類似的效果，并通過訴前通知、勤勉執(zhí)法等程序避免與行政執(zhí)法重復(fù)。參見鞏固： 《美國環(huán)境公民訴訟之起訴限制及其啟示》，載 《法商研究》2017年第5期。。環(huán)境民事公益訴訟的侵權(quán)救濟(jì)性質(zhì)之所以在我國生成，是因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害的現(xiàn)象比比皆是，而行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制又尚未建立，亟需由環(huán)境公益訴訟承擔(dān)救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的任務(wù)[6]。為實(shí)現(xiàn)救濟(jì)功能，環(huán)境公益訴訟制度借用了侵權(quán)責(zé)任法的主要制度，在此基礎(chǔ)上依據(jù)環(huán)境公益救濟(jì)的特殊性作了一定的改革和創(chuàng)新。雖然我國環(huán)境民事公益訴訟制度的主要功能是救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害，但也在預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害上進(jìn)行了拓展?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱 《環(huán)境民事公益訴訟解釋》)允許法定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織對 “具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟”，并且規(guī)定了消除危險(xiǎn)、停止侵害、排除妨害等預(yù)防性責(zé)任承擔(dān)方式。

與環(huán)境民事公益訴訟不同，我國的環(huán)境行政公益訴訟具有執(zhí)法訴訟的性質(zhì)，但尚未被明確賦予預(yù)防的功能③行政公益訴訟并非主觀訴訟，而是客觀訴訟。參見劉藝：《構(gòu)建行政公益訴訟的客觀訴訟機(jī)制》，載 《法學(xué)研究》2018年第3期。。依據(jù) 《行政訴訟法》第25條、《檢察公益訴訟司法解釋》第22條，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟程序的條件不僅包括 “負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為”，還包括 “致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害”，且要求在起訴時(shí)提供 “致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的證明材料”。在環(huán)境行政公益訴訟實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)將 “負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為”與 “致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害”兩者理解為相互并列的獨(dú)立構(gòu)成要件，并且在兩者不一致時(shí)以后者為主[7]。由于 “致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害”的表述沒有明確是否包含 “重大風(fēng)險(xiǎn)”情形，檢察機(jī)關(guān)是否能夠在生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果發(fā)生之前起訴尚存疑問。作為最高人民檢察院下發(fā)給地方公益訴訟檢察部門的辦案工作規(guī)定，《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南 (試行)》要求 “辦理生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)先查明生態(tài)環(huán)境遭受破壞的情形”，“國家利益或社會(huì)公共利益受到侵害的事實(shí)，即環(huán)境遭受污染的過程、事實(shí)和程度”，也未能提供對 “重大風(fēng)險(xiǎn)”情形起訴的依據(jù)。

綜上，現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟僅具有侵權(quán)訴訟性質(zhì)，但可對環(huán)境損害尚未發(fā)生的情形提起預(yù)防性訴訟；現(xiàn)行環(huán)境行政公益訴訟具有執(zhí)法訴訟性質(zhì)，但是否具有預(yù)防性尚未獲得制度確認(rèn)。值得反思的是，侵權(quán)訴訟是否契合預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害的功能追求?檢察環(huán)境公益訴訟應(yīng)具何種性質(zhì)方可有效發(fā)揮預(yù)防功能?下文將結(jié)合當(dāng)前的環(huán)境公益訴訟實(shí)踐予以分析。

(二)侵權(quán)訴訟預(yù)防功能的局限性

現(xiàn)行 《環(huán)境民事公益訴訟解釋》考慮到預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害的需要，在受案范圍、責(zé)任承擔(dān)方式等方面對傳統(tǒng)侵權(quán)責(zé)任制度作了創(chuàng)新。目前部分社會(huì)組織已據(jù)此向法院提起預(yù)防性環(huán)境公益訴訟，有至少四起案件已獲得法院立案①這四起已立案的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟包括：第一，綠發(fā)會(huì)訴雅礱江流域水電開發(fā)有限公司案；第二，綠發(fā)會(huì)訴國家電投集團(tuán)黃河上游水電開發(fā)有限責(zé)任公司案；第三，自然之友訴中國水電顧問集團(tuán)新平開發(fā)有限公司、中國電建集團(tuán)昆明勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司案；第四，自然之友訴云南華潤電力 (西雙版納)有限公司、中國電建集團(tuán)昆明勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司案。此外，針對貴陽市觀山湖區(qū) “未批先建”的 “三邊工程”，貴陽公眾環(huán)境教育中心正在考慮提起預(yù)防性環(huán)境公益訴訟。。以綠孔雀案為例。原告自然之友認(rèn)為云南省紅河 (元江)干流戛灑江一級水電站 (以下簡稱 “戛灑江水電站”)的建設(shè)運(yùn)行屬于 “具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為”，將使綠孔雀、陳氏蘇鐵等珍稀瀕危野生動(dòng)植物種群及其生存區(qū)域遭到極大破壞[8]。為預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果的發(fā)生，自然之友要求法院判令被告承擔(dān) “消除危險(xiǎn)”責(zé)任，立即停止該水電站建設(shè)，不得截流蓄水，不得對該水電站淹沒區(qū)域植被進(jìn)行砍伐等。

從目前社會(huì)組織提起的預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟案件來看，受限于侵權(quán)責(zé)任機(jī)制，侵權(quán)訴訟的預(yù)防功能在受案范圍、裁判依據(jù)、訴訟效果等方面存在以下局限：

第一，在受案范圍方面，“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為”標(biāo)準(zhǔn)納入的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有限?！董h(huán)境民事公益訴訟解釋》第19條沿用侵權(quán)法的責(zé)任承擔(dān)方式，只規(guī)定了“消除危險(xiǎn)”的責(zé)任承擔(dān)方式，考慮到責(zé)任承擔(dān)方式必須法定，對 “重大風(fēng)險(xiǎn)”的理解適用應(yīng)當(dāng)以“重大危險(xiǎn)”為限，需有明顯的預(yù)知可能性[9]。據(jù)此，侵權(quán)訴訟的受案范圍只包括依據(jù)訴訟中能夠掌握的證據(jù)材料和現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)水平，能夠確信將會(huì)發(fā)生具體環(huán)境損害的重大危險(xiǎn)。這將導(dǎo)致大量潛藏巨大不確定性風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)難性后果的案件被排除在受案范圍之外。如在自然之友訴國網(wǎng)甘肅省電力公司環(huán)境民事公益訴訟案 (以下簡稱 “甘肅棄風(fēng)棄光案”)中，蘭州中院以被告主體不適格為由駁回起訴②參見蘭州市中級人民法院民事裁定書 ([2017]甘01民初434號)。，根本原因是可再生能源發(fā)電與氣候變化等環(huán)境問題之間因果關(guān)系的復(fù)雜性與不確定性[10]。雖然甘肅高院終審裁定撤銷蘭州中院的駁回起訴民事裁定，并指令甘肅礦區(qū)人民法院審理，但其他法院在面對類似不確定性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)依然可能秉持蘭州中院的立場③參見甘肅省高級人民法院民事裁定書 ([2018]甘民終679號)。。又如對于哪種野生動(dòng)物是引發(fā)新冠肺炎疫情的源頭等問題，在疫情發(fā)生數(shù)月后依然未能在科學(xué)上得到確定的答案，可推知在疫情尚未發(fā)生時(shí)更是困難重重，但不能因此就將具有風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)行為排除在受案范圍之外。

第二，在裁判依據(jù)方面，對于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是否存在以及如何救濟(jì)的實(shí)質(zhì)判斷因脫離 “法定”依據(jù)，而難以達(dá)成共識(shí)?！熬哂袚p害社會(huì)公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)”是一個(gè)科學(xué)判斷與利益權(quán)衡緊密交織的公共政策問題。不僅需要考慮水電開發(fā)等環(huán)境利用行為對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響，更需考慮這種負(fù)面影響與環(huán)境利用行為的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等正面效益之間的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡。在侵權(quán)訴訟中，原告和被告在不考慮相關(guān)環(huán)境法律規(guī)定的情況下孤立判斷，容易陷入各執(zhí)一詞、莫衷一是的爭論[11]。如在綠孔雀案中，原告和被告就被訴的大壩建設(shè)、清庫砍伐、蓄水淹沒等行為是否對淹沒區(qū)的珍稀瀕危動(dòng)植物及其生存環(huán)境構(gòu)成重大風(fēng)險(xiǎn)等問題展開爭論，涉及高度專業(yè)性和利益衡量[12]。在沒有 “法定”依據(jù)的情況下，法院作為中立審判機(jī)關(guān)，缺乏相關(guān)專業(yè)知識(shí)和價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，難以作出令雙方信服的裁判。因此，侵權(quán)訴訟的審理進(jìn)程較為緩慢④五小葉槭案2015年立案，2019年10月30日才開庭審理，歷時(shí)近四年時(shí)間；綠孔雀案雖然早在2018年8月開庭審理，但直到2020年4月才判決。，沉重的舉證責(zé)任與漫長的訴訟過程也使得公益原告需要負(fù)擔(dān)極高的訴訟成本，難以對廣泛存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)迅速作出反應(yīng)。

第三，在訴訟效果方面，侵權(quán)訴訟缺乏與行政監(jiān)管執(zhí)法的銜接機(jī)制，無法發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢甚至互相干擾。行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性和靈活性有助于高效應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，但侵權(quán)訴訟中行政機(jī)關(guān)只能應(yīng)法院要求支持起訴或提供參考建議，而無主動(dòng)履行監(jiān)管職能之權(quán)。由此導(dǎo)致法院需要為了維護(hù)公益而勉為其難地進(jìn)行各種專業(yè)判斷，而原本負(fù)有維護(hù)公益職責(zé)且具備專業(yè)知識(shí)的行政機(jī)關(guān)卻置身事外。如在綠孔雀案中，自然之友等五家社會(huì)組織曾在獲得法院立案后，致函原環(huán)境保護(hù)部，建議按照 《行政許可法》第69條撤銷戛灑江水電站的環(huán)境影響評價(jià)批復(fù)，同時(shí)敦請?jiān)h(huán)保部自行或指導(dǎo)、監(jiān)督云南省將綠孔雀棲息地完整地劃入生態(tài)保護(hù)紅線，但因缺乏法定請求權(quán)利而未獲重視[13]。法院最終的判決要求被告停止 “基于現(xiàn)有環(huán)境影響評價(jià)下”的水電站建設(shè)，但實(shí)施環(huán)評制度應(yīng)當(dāng)是環(huán)境行政主管部門的職責(zé)，由此可見法院實(shí)質(zhì)上是在越位代行行政機(jī)關(guān)的職責(zé)①參見昆明市中級人民法院民事判決書 ([2017]云01民初2299號)。。

(三)執(zhí)法訴訟預(yù)防功能的契合性

相較于侵權(quán)訴訟，檢察機(jī)關(guān)提起執(zhí)法訴訟更加契合預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害的需要[14]。執(zhí)法訴訟允許原告依據(jù)預(yù)防性環(huán)境法律制度，對環(huán)境利用行為人的違法行為或行政機(jī)關(guān)不依法履職的行為提起訴訟。美國、歐洲等公益訴訟制度發(fā)達(dá)的國家都是在建立完善預(yù)防性環(huán)境法律制度的基礎(chǔ)上，賦予特定主體提起執(zhí)法訴訟的權(quán)利，以監(jiān)督和協(xié)助行政機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管執(zhí)法。如美國的22部聯(lián)邦環(huán)境法律規(guī)定了公民訴訟條款，授權(quán)原告依據(jù)相應(yīng)的法律規(guī)定對具有環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)的行為提起訴訟[15]。例如，在田納西流域管理局訴希爾一案中，美國聯(lián)邦法院認(rèn)為修建一個(gè)耗資數(shù)百萬美元的大壩危及一種瀕臨滅絕的魚，違反了 《瀕危物種法》的有關(guān)規(guī)定，據(jù)此要求停止修建行為②參見TVA v.Hill，437 U.S.153(1978)。。在歐洲，《奧胡斯公約》第9條第三款授權(quán)公眾對違反與環(huán)境有關(guān)的國家法律的決定、行為或不作為提起訴訟。

相較于侵權(quán)訴訟，執(zhí)法訴訟在發(fā)揮預(yù)防功能上具有優(yōu)勢，同樣體現(xiàn)在受案范圍、裁判依據(jù)、訴訟效果等方面：

首先，在受案范圍方面，執(zhí)法訴訟可以更早、更廣地防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)過四十年的發(fā)展，我國已經(jīng)建立起以30余部法律、60余部行政法規(guī)、600余部行政規(guī)章以及一千二百余部國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為主的環(huán)境法體系[16]，為預(yù)防環(huán)境損害編織了嚴(yán)密的制度之網(wǎng)。檢察機(jī)關(guān)可依據(jù)環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境許可等基本預(yù)防性法律制度監(jiān)督各類存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為，如要求在規(guī)劃編制時(shí)與建設(shè)項(xiàng)目開工前進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)、在企業(yè)排放污染物前獲取排污許可證、安裝特定排污設(shè)備以防超標(biāo)排污等。檢察機(jī)關(guān)也可以依據(jù)其他具有預(yù)防功能的法律規(guī)范提起執(zhí)法訴訟，如對前述法院不予受理的甘肅棄風(fēng)棄光案，可主張電網(wǎng)公司違反 《可再生能源法》規(guī)定的全額收購義務(wù)，要求其 “全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量”。事實(shí)上，原告自然之友已在民事起訴狀中提出被告違反 《可再生能源法》等環(huán)境法律規(guī)定的事實(shí)，但因侵權(quán)訴訟的性質(zhì)所限，不能直接據(jù)此要求被告糾正違法行為③參見甘肅礦區(qū)人民法院公益訴訟公告 ([2019]甘95民初7號)。。若能全面地實(shí)施現(xiàn)有的預(yù)防性環(huán)境法律制度，預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)將在很大程度上得到實(shí)現(xiàn)。

其次，在裁判依據(jù)方面，執(zhí)法訴訟主要對環(huán)境利用行為和行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性進(jìn)行審查，因此檢察機(jī)關(guān)可以避免直接對公共政策問題作出判斷，發(fā)揮其在法律解釋和法律適用方面的優(yōu)勢和專長，減輕檢察機(jī)關(guān)知識(shí)整合與升級的負(fù)擔(dān)[17]。以環(huán)境影響評價(jià)制度為例，我國已頒布 《環(huán)境影響評價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》等法律和行政法規(guī)，還有《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與辦法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄》等數(shù)量眾多且持續(xù)更新的規(guī)章等規(guī)范性文件，建立了細(xì)密的實(shí)體性和程序性規(guī)則體系。從目前預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐來看，若原告能依據(jù)環(huán)境影響評價(jià)制度等預(yù)防性制度提起執(zhí)法訴訟將有助于降低訴訟難度，如在綠孔雀案中，原告自然之友指出戛灑江水電站項(xiàng)目的 《環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書》內(nèi)容不全面且與事實(shí)不符，不僅未提及將被淹沒的綠孔雀等瀕危動(dòng)物棲息地，且對數(shù)量眾多的蘇鐵視而不見、對熱帶雨林只字未提[12]，因此認(rèn)為 “該水電站建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)從程序上到實(shí)體上均存在重大問題”[18]。若原告能據(jù)此提起執(zhí)法訴訟，依據(jù)環(huán)境影響評價(jià)制度的有關(guān)程序性與實(shí)體性規(guī)定來審查環(huán)評編制、審批過程的合法性，有助于降低原告證明存在 “重大風(fēng)險(xiǎn)”的難度，更加迅速有效地防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

最后，在訴訟效果方面，執(zhí)法訴訟能夠充分激發(fā)行政機(jī)關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢，完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的長效機(jī)制。面對執(zhí)法訴訟，行政機(jī)關(guān)不能再置身事外，而需要按照預(yù)防性環(huán)境法律制度賦予的監(jiān)管職責(zé)，積極主動(dòng)地監(jiān)管具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為，否則將面臨敗訴擔(dān)責(zé)的后果。如在綠孔雀案中，法院雖然認(rèn)可水電站的 《環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書》失實(shí)且考慮不周、水電站淹沒區(qū)部分屬于 《云南省生態(tài)保護(hù)紅線》范圍內(nèi)等違法事實(shí)，但由于侵權(quán)訴訟的性質(zhì)所限，未能審查行政機(jī)關(guān)的環(huán)境審批行為是否合法，只是要求被告 “按生態(tài)環(huán)境部要求完成環(huán)境影響后評價(jià)，采取改進(jìn)措施并報(bào)生態(tài)環(huán)境部備案后，由相關(guān)行政主管部門視具體情況依法作出決定”①參見昆明市中級人民法院民事判決書 ([2017]云01民初2299號)。。相比之下，執(zhí)法訴訟可監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線制度保護(hù)綠孔雀棲息地，促使行政機(jī)關(guān)依據(jù)環(huán)境影響評價(jià)制度審批水電站的環(huán)評并監(jiān)督實(shí)施，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的主觀能動(dòng)性。不僅如此，執(zhí)法訴訟將促使行政機(jī)關(guān)建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的長效機(jī)制，而侵權(quán)訴訟即使能夠達(dá)到消除生態(tài)環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)，也只是個(gè)案救濟(jì)而無助于制度建設(shè)[11]。以綠孔雀案和五小葉槭案為例，兩個(gè)案件的被訴行為類似，都是威脅瀕危動(dòng)植物及其生存環(huán)境的水電項(xiàng)目開發(fā)行為。若通過侵權(quán)訴訟分別予以制止，將無助于預(yù)防其他類似的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行為；但若通過執(zhí)法訴訟促使行政機(jī)關(guān)完善對環(huán)境影響評價(jià)制度的監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制，將使其實(shí)效超越單個(gè)訴訟本身，而能夠預(yù)防更多的潛在風(fēng)險(xiǎn)行為，無需重復(fù)起訴。

三、預(yù)防性檢察公益訴訟對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政的監(jiān)督定位

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提起具有執(zhí)法訴訟性質(zhì)的環(huán)境公益訴訟，通過實(shí)施預(yù)防性環(huán)境法律制度來發(fā)揮預(yù)防功能。由于行政機(jī)關(guān)是預(yù)防性環(huán)境法律制度的主要實(shí)施者，檢察公益訴訟的本質(zhì)是對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政的監(jiān)督②公益訴訟檢察職能與法律監(jiān)督的憲法定位具有一致性。參見劉藝：《檢察公益訴訟的司法實(shí)踐與理論探索》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期，第10頁。。由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性、復(fù)雜性、廣泛性、多因性等特征，各國環(huán)境立法賦予行政機(jī)關(guān)廣泛的自由裁量權(quán)，允許行政機(jī)關(guān)依據(jù)其專業(yè)性、靈活性和高效率來作出監(jiān)管決策③美國學(xué)者已對環(huán)境法領(lǐng)域的廣泛授權(quán)現(xiàn)象進(jìn)行了深入研究。參見David M.Driesen et al.Environmental Law：A Conceptual and Pragmatic Approach(Third Edition)，Aspen Publishers，2016，p.64；Jerry Mashaw.Prodelegation：Why administrators should make political decisions，1 Journal of Law，Economics and Organization，81(1985)。。檢察公益訴訟作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的體現(xiàn)，需要在依法主動(dòng)防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，為行政機(jī)關(guān)的專業(yè)、靈活決策提供運(yùn)行空間。為此，需要明確檢察公益訴訟對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政的監(jiān)督定位，主要包括監(jiān)督立場、監(jiān)督重點(diǎn)和監(jiān)督模式。

(一)監(jiān)督立場：主動(dòng)依法監(jiān)督，尊重行政判斷

檢察公益訴訟制度的生成源于傳統(tǒng)行政訴訟監(jiān)督功能的被動(dòng)性與有限性，需要通過引入檢察權(quán)來加強(qiáng)對行政權(quán)的主動(dòng)監(jiān)督。在傳統(tǒng)行政訴訟中，司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督是公民權(quán)利救濟(jì)的副產(chǎn)品，如果利害關(guān)系人沒有起訴至法院，即使行政機(jī)關(guān)沒有依法履職，法院也不能主動(dòng)啟動(dòng)訴訟程序。隨著公共行政的定位逐漸從早期的警察行政轉(zhuǎn)向福利行政與風(fēng)險(xiǎn)行政，行政機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益的任務(wù)逐漸加重，因行政機(jī)關(guān)不依法履職而使公益受損的問題日益突出，亟需拓展法院對行政機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督功能。在此背景下，檢察公益訴訟制度的引入解決了因?qū)徟袡?quán)不能自行啟動(dòng)而使司法監(jiān)督不力的問題，將司法權(quán)對行政權(quán)的間接監(jiān)督擴(kuò)展至直接監(jiān)督，通過發(fā)揮檢察權(quán)的積極主動(dòng)性強(qiáng)化了司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督力度，有助于改變行政權(quán)過于強(qiáng)勢、司法權(quán)相對弱化的格局[19]。

檢察公益訴訟制度雖然強(qiáng)化了對行政權(quán)的主動(dòng)監(jiān)督，但沒有改變行政權(quán)在維護(hù)客觀法律秩序上的主導(dǎo)者地位。按照檢察監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)的一般關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從客觀環(huán)境法律秩序出發(fā)，發(fā)揮自身在法律解釋和法律適用上的特長，識(shí)別行政機(jī)關(guān)在預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)上的法定職責(zé)，督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。在此過程中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)秉持謙抑的監(jiān)督立場，尊重行政權(quán)的專業(yè)性和靈活性，避免代替行政機(jī)關(guān)作出監(jiān)管決策。檢察公益訴訟以發(fā)揮行政權(quán)的積極主動(dòng)性為根本目標(biāo)，具有法定性、程序性、兜底性等屬性。第一，在法定性方面，檢察公益訴訟對行政權(quán)的監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式等具體內(nèi)容由法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)不能超越法律規(guī)定的權(quán)限行使監(jiān)督權(quán)。第二，在程序性方面，檢察公益訴訟并不就違法與否作出實(shí)體裁判，而是啟動(dòng)一個(gè)監(jiān)督程序，由行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)或由法院作出裁判。第三，在兜底性方面，若能用其他方式監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職，則無須提起訴訟，在提起訴訟之前，應(yīng)當(dāng)窮盡其他法律監(jiān)督手段[19]。

檢察機(jī)關(guān)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政的謙抑監(jiān)督立場不僅取決于檢察監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)的一般關(guān)系，還取決于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政本身的性質(zhì)。由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性、復(fù)雜性、多因性、動(dòng)態(tài)性等特征，立法機(jī)關(guān)難以事先對風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防予以詳細(xì)規(guī)定，而行政權(quán)因?yàn)樽陨淼撵`活性、專業(yè)性等特征，在預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)上具有相對優(yōu)勢[20]。為此，立法機(jī)關(guān)往往寬泛地授予行政機(jī)關(guān)環(huán)境監(jiān)管權(quán)力，僅以 “公眾健康”“科學(xué)合理”等不確定法律概念給予框架性指導(dǎo)[21]。例如，《大氣污染防治法》第八條授權(quán)生態(tài)環(huán)境部制定大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，“以保障公眾健康和保護(hù)生態(tài)環(huán)境為宗旨，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，做到科學(xué)合理”。同樣地，美國 《清潔空氣法》也授權(quán)美國聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署 (EPA)制定 “保護(hù)公眾健康所必須”，并留有 “充分的安全余地”的國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn) (NAAQS)①參見Clean Air Act，42 U.S.C.7409(b)。。因此，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的語境中②參見 Whitman v.American Trucking Association，531 U.S.457(2001)。，行政權(quán)不僅僅是 “執(zhí)行”法律，更具有 “決策”的功能[22]。在美國貨運(yùn)汽車協(xié)會(huì)案中，美國聯(lián)邦最高法院審查了EPA依據(jù) 《清潔空氣法》的上述授權(quán)制定NAAQS的行為，該案判決集中反映了美國法院對當(dāng)代風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的審查立場：一方面，美國聯(lián)邦最高法院未因立法授權(quán)過于寬泛而判定 《清潔空氣法》的授權(quán)條款違憲；另一方面，美國法院也未通過對寬泛授權(quán)的限縮解釋來判定行政裁量違法，可見法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)才具有完成風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管任務(wù)所需的專業(yè)知識(shí)，法院應(yīng)當(dāng)將這類政策判斷交由行政機(jī)關(guān)裁量[23]。

為發(fā)揮檢察公益訴訟對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政的主動(dòng)監(jiān)督實(shí)效，同時(shí)尊重行政權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)判斷，檢察機(jī)關(guān)需要同時(shí)處理兩方面的關(guān)系：一方面是在與行政機(jī)關(guān)的外部關(guān)系上固守自身的監(jiān)督立場，以環(huán)境法律作為監(jiān)督依據(jù)，避免干擾行政權(quán)的正常運(yùn)行；另一方面是在調(diào)配監(jiān)督資源的內(nèi)部關(guān)系上對有限資源進(jìn)行有效分配，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律專長，從而最大化檢察監(jiān)督的實(shí)際效果。為妥善處理這兩方面的關(guān)系，檢察公益訴訟需要明確監(jiān)督重點(diǎn)和監(jiān)督模式。

(二)監(jiān)督重點(diǎn)：淡化監(jiān)管熱點(diǎn)，專注監(jiān)管漏洞

檢察公益訴訟對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政的監(jiān)督重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)視行政機(jī)關(guān)對監(jiān)管資源的配置而定。行政機(jī)關(guān)在配置監(jiān)管資源時(shí)，不僅受到法律規(guī)范的約束，還會(huì)考慮監(jiān)管事項(xiàng)的難易程度、監(jiān)管行為成功的可能性、監(jiān)管面臨的預(yù)算與考核壓力、監(jiān)管的社會(huì)效果等方面的因素[24]。在這些因素影響下，行政機(jī)關(guān)對監(jiān)管事項(xiàng)的資源投入并不必然與監(jiān)管事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)大小保持一致，甚至?xí)谝欢ǔ潭壬掀x預(yù)防性環(huán)境法律制度的要求[22]。在具體表現(xiàn)上，行政機(jī)關(guān)會(huì)在特定時(shí)期內(nèi)就特定監(jiān)管事項(xiàng)形成監(jiān)管熱點(diǎn)，同時(shí)也會(huì)由于執(zhí)法資源有限等因素形成監(jiān)管漏洞，需要檢察機(jī)關(guān)在選擇監(jiān)督重點(diǎn)時(shí)區(qū)別應(yīng)對。

檢察公益訴訟應(yīng)當(dāng)?shù)O(jiān)管熱點(diǎn)。監(jiān)管熱點(diǎn)指風(fēng)險(xiǎn)已充分暴露或已成現(xiàn)實(shí)，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)高度重視并積極履行職責(zé)的監(jiān)管執(zhí)法事項(xiàng)。行政機(jī)關(guān)為了回應(yīng)社會(huì)公眾的普遍訴求，塑造負(fù)責(zé)任的政府形象，傾向于優(yōu)先處理重要和緊迫的監(jiān)管事項(xiàng)，從而形成監(jiān)管熱點(diǎn)。例如，在新冠肺炎疫情防控期間，野生動(dòng)物的違法交易、食用等行為成為監(jiān)管熱點(diǎn)。2020年1月21日國家市場監(jiān)督管理總局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林草局聯(lián)合發(fā)布 《關(guān)于加強(qiáng)野生動(dòng)物市場監(jiān)管積極做好疫情防控工作的緊急通知》，2月3日國家市場監(jiān)督管理總局等十部委 (局)又聯(lián)合部署打擊野生動(dòng)物違規(guī)交易專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，各地的相關(guān)行政機(jī)關(guān)紛紛響應(yīng)。對于監(jiān)管熱點(diǎn)，檢察公益訴訟的介入或許能夠增強(qiáng)監(jiān)管力量，但容易偏離檢察監(jiān)督的應(yīng)有立場。例如，不少地方檢察機(jī)關(guān)投入有限的公益訴訟檢察力量，與市場監(jiān)管、公安等部門一同到農(nóng)貿(mào)市場、超市等地開展巡查檢查活動(dòng)，向經(jīng)營者、消費(fèi)者宣傳疫情防控知識(shí)①許多地方檢察機(jī)關(guān)在官方微信公眾號等媒體平臺(tái)上以圖文并茂的方式重點(diǎn)報(bào)道。參見章晨麗：《抗擊疫情，青田檢察公益訴訟在行動(dòng)!》，載浙江省青田縣人民檢察院微信公眾號。。在疫情防控期間，黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)察乃至輿論監(jiān)督等多種監(jiān)督方式足以促使監(jiān)管部門對監(jiān)管熱點(diǎn)盡職履責(zé)，檢察機(jī)關(guān)的過度介入反而可能擾亂行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管執(zhí)法安排。

淡化監(jiān)管熱點(diǎn)并不意味著檢察機(jī)關(guān)無需回應(yīng)社會(huì)高度關(guān)注、人民群眾反映強(qiáng)烈的重大風(fēng)險(xiǎn)，但檢察機(jī)關(guān)對重大風(fēng)險(xiǎn)的回應(yīng)應(yīng)當(dāng)符合檢察監(jiān)督的應(yīng)有立場。為此，檢察公益訴訟應(yīng)當(dāng)全面梳理法律規(guī)定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管事項(xiàng)，識(shí)別監(jiān)管漏洞。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)集中有限力量填補(bǔ)監(jiān)管空白、監(jiān)管失調(diào)等監(jiān)管漏洞，以實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督力量的優(yōu)化配置。

首先，檢察公益訴訟應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注監(jiān)管空白。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的來源十分廣泛，環(huán)境法律為防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)定了細(xì)密的監(jiān)管執(zhí)法事項(xiàng)。但行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管力量與執(zhí)法資源有限，難以實(shí)現(xiàn)事無巨細(xì)的全面監(jiān)管，導(dǎo)致實(shí)踐中可能存在監(jiān)管空白。一類監(jiān)管空白是行政機(jī)關(guān)權(quán)衡監(jiān)管資源投入與監(jiān)管收益之后的理性選擇，另一類監(jiān)管空白則源于行政機(jī)關(guān)對監(jiān)管熱點(diǎn)的追逐，以及行政機(jī)關(guān)對易發(fā)現(xiàn)、易處理、高回報(bào)事項(xiàng)的偏向②如有研究表明，美國環(huán)保署和州絕大多數(shù)的正式執(zhí)法行動(dòng)都針對違反月平均排放標(biāo)準(zhǔn)的污染源，因?yàn)檫@類違法行為滿足 “顯著不合規(guī)”的標(biāo)準(zhǔn)而易于發(fā)現(xiàn)和處理，而很少針對違反日最大排放標(biāo)準(zhǔn)或其他排放標(biāo)準(zhǔn)的污染源，盡管后者導(dǎo)致的持續(xù)污染實(shí)際上有嚴(yán)重的環(huán)境后果。參見GAO，Water Pollution，Many Violations have not Received Appropriate Enforcement Attention，GAO Report(N.GAO/RCED-96023)10-11(1996)。。后一類監(jiān)管空白的潛在風(fēng)險(xiǎn)可能超過已獲關(guān)注的監(jiān)管事項(xiàng)，需要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)予以填補(bǔ)③有學(xué)者關(guān)注到這一現(xiàn)象的普遍存在，提出基于風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管 (Risk-Based Regulation)理念，在監(jiān)管過程中評估監(jiān)管對象的違規(guī)概率與違規(guī)對于監(jiān)管目標(biāo)的影響，進(jìn)而將監(jiān)管資源集中于高風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管對象上。參見Julia Black&Robert Baldwin.Really Responsive Risk-Based Regulation，32 Law&Policy 181，182-184(2010)。。依然以野生動(dòng)物保護(hù)為例，除了獵捕、交易、運(yùn)輸、食用野生動(dòng)物等在新冠疫情期間成為監(jiān)管熱點(diǎn)的行為之外，破壞野生動(dòng)物棲息地的行為也會(huì)給野生動(dòng)物的生存帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)已對此作出規(guī)定，如在野生動(dòng)物棲息地建設(shè)工程項(xiàng)目需要事先實(shí)施環(huán)境影響評價(jià)，不得在自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等保護(hù)地區(qū)域內(nèi)建設(shè)工程項(xiàng)目，以及在建設(shè)過程中要采取特定措施減少對野生動(dòng)物的干擾等。這些違法行為的監(jiān)管難度高且未獲輿論關(guān)注，難以獲得行政機(jī)關(guān)的足夠重視，但它們對環(huán)境的損害風(fēng)險(xiǎn)并不亞于前述監(jiān)管熱點(diǎn)。在行政機(jī)關(guān)未能依法履行野生動(dòng)物棲息地保護(hù)相關(guān)職責(zé)的情形下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用公益訴訟職能進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，彌補(bǔ)監(jiān)管空白。但從最高人民檢察院在新冠肺炎疫情期間發(fā)布的 《檢察機(jī)關(guān)野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟典型案例》來看，圍繞野生動(dòng)物棲息地展開的工作還十分鮮見。

其次，檢察公益訴訟還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注監(jiān)管失調(diào)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的成因復(fù)雜、多元，往往需要多個(gè)行政機(jī)關(guān)共同分擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，發(fā)揮各自專長，但相互間又常因溝通協(xié)調(diào)不暢，導(dǎo)致對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管失調(diào)①我國正在推行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革正是為了應(yīng)對這一問題。參見孫振世：《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法管理體制的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)及思考》，載 《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》2019年第1期。。在新冠疫情期間，野生動(dòng)物風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管領(lǐng)域的監(jiān)管失調(diào)問題暴露無遺。野生動(dòng)物交易和食用的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、市場、公安等多個(gè)行政機(jī)關(guān)。如對于農(nóng) (集)貿(mào)市場、超市、電商平臺(tái)的野生動(dòng)物交易，林業(yè)部門沒有監(jiān)管權(quán)限，市場監(jiān)管部門有監(jiān)管權(quán)限卻缺乏野生動(dòng)物相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，不能有效地識(shí)別違法行為。面對這些需要其他行政機(jī)關(guān)協(xié)助且責(zé)任不明的監(jiān)管執(zhí)法事項(xiàng)，發(fā)現(xiàn)案件線索的行政機(jī)關(guān)傾向于調(diào)低其監(jiān)管優(yōu)先級別，或消極等待其他行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)配合，最終導(dǎo)致無人履責(zé)的監(jiān)管漏洞。雖然疫情發(fā)生后，多個(gè)部門聯(lián)合發(fā)文強(qiáng)調(diào)部門協(xié)同合作，但風(fēng)險(xiǎn)已成現(xiàn)實(shí)，并且這種壓力之下的監(jiān)管合作在熱點(diǎn)過去后也難以持續(xù)。為促成可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管合作協(xié)調(diào)機(jī)制，需要檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮公益訴訟監(jiān)督職能，督促和輔助行政機(jī)關(guān)識(shí)別和填補(bǔ)因監(jiān)管失調(diào)而導(dǎo)致的監(jiān)管漏洞，促進(jìn)各行政機(jī)關(guān)在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管上的相互協(xié)作。

(三)監(jiān)督模式：督促執(zhí)法為主，代位執(zhí)法為輔

在明確監(jiān)督重點(diǎn)之后，檢察機(jī)關(guān)還需要明確公益訴訟的監(jiān)督模式，確定采用何種方式激發(fā)行政機(jī)關(guān)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管上的積極性。按照訴訟被告劃分，執(zhí)法訴訟可分為督促執(zhí)法之訴和代位執(zhí)法之訴。督促執(zhí)法之訴是指對違法作為或者不作為的行政機(jī)關(guān)提起，要求其依法履行職責(zé)的公益訴訟。代位執(zhí)法之訴則是指直接對違法行為人提起，要求其遵守法律規(guī)定的公益訴訟。目前的檢察行政公益訴訟理論和實(shí)踐充分肯定了督促執(zhí)法之訴的必要性，但檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)有權(quán)提起代位執(zhí)法之訴，采取督促執(zhí)法為主、代位執(zhí)法為輔的監(jiān)督模式。

督促執(zhí)法之訴主要針對行政機(jī)關(guān)缺乏執(zhí)法動(dòng)力和意愿的情形，通過外部監(jiān)督力量的介入來排除干擾行政監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制正常運(yùn)行的不利因素。但行政機(jī)關(guān)不僅可能缺乏執(zhí)行環(huán)境法律的動(dòng)力和意愿，也可能因人手不夠、經(jīng)費(fèi)不足、專業(yè)知識(shí)有限等原因而缺乏執(zhí)法能力和資源。在行政機(jī)關(guān)缺乏執(zhí)法能力和資源的情形下，僅僅督促監(jiān)管執(zhí)法部門依法履責(zé)往往無濟(jì)于事。為此，美國公民訴訟制度允許公民直接對違法排污或破壞環(huán)境者提起代位執(zhí)法之訴，通過法院來實(shí)施環(huán)境法律。預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)需要監(jiān)管執(zhí)法主體持續(xù)不斷地投入執(zhí)法資源、更新專業(yè)知識(shí)，但美國聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署等環(huán)境監(jiān)管部門的能力和資源有限，難免存在力所不及的監(jiān)管漏洞[25]。美國國會(huì)希望通過建立公民訴訟機(jī)制作為公共實(shí)施機(jī)制的補(bǔ)充，引入公民和社會(huì)組織的積極參與來拓寬執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)、強(qiáng)化執(zhí)法力量、增加執(zhí)法資源，確保環(huán)境法律能夠得到有效實(shí)施[26]。

基于檢察公益訴訟的監(jiān)督立場和監(jiān)督重點(diǎn)，代位執(zhí)法之訴有其正當(dāng)性與必要性。一方面，代位執(zhí)法之訴本質(zhì)上是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)，符合檢察公益訴訟的監(jiān)督立場。代位執(zhí)法之訴不同于替代執(zhí)法之訴，不與行政機(jī)關(guān)爭奪風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的主導(dǎo)地位，而是在行政機(jī)關(guān)力有不逮時(shí)為維護(hù)客觀法律秩序提供底線保障。相較于侵權(quán)訴訟，代位執(zhí)法之訴在發(fā)揮預(yù)防功能上，同樣具有依據(jù)環(huán)境法律體系對風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督的優(yōu)勢。另一方面，代位執(zhí)法之訴對于彌補(bǔ)監(jiān)管空白、監(jiān)管失調(diào)等監(jiān)管漏洞必不可少，有助于落實(shí)檢察公益訴訟的監(jiān)督重點(diǎn)。當(dāng)因行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力有限而導(dǎo)致監(jiān)管空白，或因立法對監(jiān)管權(quán)責(zé)的規(guī)定不明而導(dǎo)致監(jiān)管失調(diào)時(shí)，一味地督促行政機(jī)關(guān)將無濟(jì)于事，需要依靠代位執(zhí)法之訴來彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞[27]。

從目前的檢察環(huán)境公益訴訟實(shí)踐來看，行政機(jī)關(guān)無力履行監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)而需要檢察機(jī)關(guān)協(xié)助的情形普遍存在。實(shí)踐中不乏行政機(jī)關(guān)主動(dòng)邀請檢察機(jī)關(guān)介入監(jiān)督的現(xiàn)象。例如，湖北省黃石市西塞山區(qū)政府主動(dòng)邀請檢察機(jī)關(guān)介入某一湖泊投肥養(yǎng)殖污染案件，區(qū)檢察院 “向環(huán)境保護(hù)、水利水產(chǎn)、行政綜合執(zhí)法等部門發(fā)出檢察建議，同時(shí)與養(yǎng)殖戶溝通、釋法說理，終于解決了困擾區(qū)政府多年的頑癥”[28]。面對此類情形，最高人民檢察院要求地方檢察機(jī)關(guān)秉持 “雙贏多贏共贏”理念[28]，“對于行政機(jī)關(guān)用盡行政手段，仍然未能有效整治問題的，給予更多溝通協(xié)助，而非簡單提起 (行政公益)訴訟”①最高人民檢察院第八檢察廳胡衛(wèi)列廳長在接受采訪時(shí)表達(dá)了這一觀點(diǎn)。參見祁彪：《聚焦 “四大檢察”系列報(bào)道之五：做好公益訴訟，為了誰?》，載 《民主與法制》2020年第6期。。可見檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的角色不局限于行政執(zhí)法的監(jiān)督者，同時(shí)也需要扮演行政執(zhí)法的協(xié)作者角色。由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管領(lǐng)域的監(jiān)管空白、監(jiān)管失調(diào)等監(jiān)管漏洞問題突出，在行政機(jī)關(guān)確因自身能力限制而無法履行法定職責(zé)的情形下，不妨允許檢察機(jī)關(guān)直接對違法行為人提起代位執(zhí)法之訴，確保環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到有效預(yù)防。

代位執(zhí)法之訴雖有其正當(dāng)性與必要性，但應(yīng)居輔助地位。一方面，若檢察機(jī)關(guān)不顧行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，代替行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，放任行政機(jī)關(guān)的不作為，反而沒有盡到監(jiān)督的責(zé)任[27]。另一方面，代位執(zhí)法之訴直接對環(huán)境污染者或生態(tài)破壞者提起，在客觀上需要耗費(fèi)大量監(jiān)督資源，因此必須慎重。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確認(rèn)行政機(jī)關(guān)確實(shí)面臨自身難以克服的監(jiān)管阻力后，再行提起代位執(zhí)法之訴。并且，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡可能地發(fā)動(dòng)行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織等相關(guān)主體的力量，為代位執(zhí)法之訴提供專業(yè)支持。

四、檢察機(jī)關(guān)提起預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的制度保障

為實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的預(yù)防功能，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有權(quán)提起督促執(zhí)法之訴和代位執(zhí)法之訴，監(jiān)督與協(xié)助行政機(jī)關(guān)依法履行預(yù)防環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)。在拓展、強(qiáng)化檢察環(huán)境公益訴訟預(yù)防功能的同時(shí)，檢察環(huán)境公益訴訟不應(yīng)逾越檢察監(jiān)督權(quán)對風(fēng)險(xiǎn)行政的監(jiān)督定位。為此，需要通過合理的制度設(shè)計(jì)來劃定預(yù)防性檢察環(huán)境公益訴訟的運(yùn)行空間，主要體現(xiàn)在受案范圍、案件線索、訴前程序、起訴條件等方面。

(一)受案范圍的適當(dāng)擴(kuò)展

為構(gòu)建預(yù)防性檢察環(huán)境公益訴訟制度，首先需要拓展受案范圍，納入 “具有損害環(huán)境公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)”情形。由于預(yù)防性檢察環(huán)境公益訴訟的執(zhí)法訴訟性質(zhì)，對于是否構(gòu)成 “重大風(fēng)險(xiǎn)”的判斷依據(jù)是以預(yù)防性環(huán)境法律制度為主的客觀環(huán)境法秩序而非主觀權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)不論提起督促執(zhí)法之訴還是代位執(zhí)法之訴，均應(yīng)以環(huán)境法律規(guī)定的預(yù)防性義務(wù)為訴訟依據(jù)，不應(yīng)脫離法定依據(jù)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)質(zhì)判斷。從檢察公益訴訟的監(jiān)督立場與監(jiān)督重點(diǎn)出發(fā)，受案范圍不可無限擴(kuò)大，可在以下三個(gè)方面適當(dāng)拓展：

第一，明確可作為訴訟依據(jù)的預(yù)防性環(huán)境法律制度范圍。限定預(yù)防性環(huán)境法律制度的范圍有助于將有限的檢察監(jiān)督力量集中配置到亟需加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范的重點(diǎn)領(lǐng)域，尤其是監(jiān)管空白與監(jiān)管失調(diào)領(lǐng)域，同時(shí)避免過度干擾行政機(jī)關(guān)的優(yōu)先判斷權(quán)[29]。在美國，只有特定聯(lián)邦環(huán)境法律的特定條款才可以作為公民訴訟的依據(jù)，如 《清潔空氣法》和 《清潔水法》只允許對 “違反本法所規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)和限制、特定的許可證及其條款”的行為提起公民訴訟②Clean Air Act，42 U.S.C.7604(a)(1)，(3)；Clean Water Act，33 U.S.C.1365(a)(1)。。在確定具體范圍時(shí)，不僅要考慮特定預(yù)防性環(huán)境法律制度的預(yù)防功能大小，還要考慮法律規(guī)定的細(xì)致程度、行政監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制的成熟程度、檢察機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督的可行性等因素。

第二，優(yōu)先納入行政機(jī)關(guān)的非行政裁量行為。考慮到檢察機(jī)關(guān)在提起預(yù)防性環(huán)境公益訴訟時(shí)面對的環(huán)境專業(yè)能力不足、不易把握監(jiān)督定位等問題，可以優(yōu)先將明確違反法律的實(shí)體性規(guī)定或程序性規(guī)定的非行政裁量行為納入受案范圍。此類案件能夠充分體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的法律解釋與法律適用專長，對環(huán)境專業(yè)能力的要求較低，且不會(huì)過度干涉行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。典型的非行政裁量行為如在自然保護(hù)地違法審批建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)踐中許多地方政府為了招商引資與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，明顯違反 《自然保護(hù)區(qū)條例》等自然保護(hù)地法的禁止性規(guī)定①典型案例如安徽八公山風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)破壞案，目前自然之友已提起環(huán)境民事公益訴訟。參見自然之友：《立案!淮南中院受理自然之友提起的八公山生態(tài)破壞案》，自然之友公眾號2019年10月21日，https：//mp.weixin.qq.com/s/ZCHsqnOhf MnEPovPl AQsCg。。

第三，納入屬于行政規(guī)定范疇的抽象行政行為。行政機(jī)關(guān)發(fā)布規(guī)范性文件等行政規(guī)定的抽象行政行為可能違反上位法的預(yù)防性環(huán)境法律制度，從而給環(huán)境公共利益造成受侵害的風(fēng)險(xiǎn)。由于抽象行政行為的適用范圍具有一般性和普遍性，抽象行政行為違法導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管漏洞較僅適用于特定主體的具體行政行為更加嚴(yán)重②典型案例如2019年4月云南省普洱市政府網(wǎng)站公示的 《普洱市糯扎渡水電站庫區(qū)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)捕撈業(yè)管理暫行辦法》征求意見稿，允許居民進(jìn)行不放魚餌的 “生態(tài)養(yǎng)殖”，違反 《漁業(yè)法》等法律的明確規(guī)定，導(dǎo)致水體面臨污染和生態(tài)破壞的重大風(fēng)險(xiǎn)。參見楊桃：《保護(hù)糯扎渡庫區(qū) 普洱市檢察官在行動(dòng)》，云南省人民檢察院官方微信公眾號2018年3月30日，https：//mp.weixin.qq.com/s/xqRu YduaILo-RENRUfx Znw；楊健鴻：《她帶隊(duì)辦理多個(gè)全省第一案——記云南省普洱市檢察院第八檢察部主任李鐵》，《檢察日報(bào)》2019年10月9日。。對抽象行政行為的審查范圍可與 《行政復(fù)議法》的規(guī)定一致，即排除行政法規(guī)、規(guī)章和國務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件，只納入國務(wù)院各部門、地方人民政府及其工作部門等行政主體制定的規(guī)范性文件[30]。

(二)案件來源的多方拓寬

由于預(yù)防性檢察環(huán)境公益訴訟的執(zhí)法訴訟性質(zhì)，檢察機(jī)關(guān)以預(yù)防性環(huán)境法律制度為依據(jù)判斷行為是否違法，無需對行為是否構(gòu)成 “損害環(huán)境公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)行實(shí)質(zhì)判斷。但由于環(huán)境專業(yè)能力與監(jiān)督力量所限，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境損害結(jié)果尚未出現(xiàn)時(shí)獲取案件線索的難度依然較大，需要通過多方拓寬案件來源來加以彌補(bǔ)：

第一，對檢察機(jī)關(guān)自身 “履行職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)的案件線索作廣義解釋?！缎姓V訟法》第25條規(guī)定的檢察機(jī)關(guān) “履行職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)的案件線索不僅包括檢察機(jī)關(guān)在履行公訴、批捕、自偵等職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的案件線索，還應(yīng)包括人大、政協(xié)、黨委、政府等機(jī)關(guān)移送的案件線索和公民、法人、其他組織控告申訴中提供的線索[31]。這是因?yàn)闄z察公益訴訟是其法律監(jiān)督職責(zé)的體現(xiàn)，只要發(fā)現(xiàn)違法行為便有依法監(jiān)督的必要，而不論案件線索來源為何。并且，由于案件線索在進(jìn)入訴訟前還需經(jīng)歷檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證、審查判斷、訴前程序等，擴(kuò)大案件線索來源不必然干擾行政權(quán)的正常運(yùn)行[32]。

第二，重視與環(huán)境社會(huì)組織的溝通合作。從已有的預(yù)防性公益訴訟案件可見，環(huán)境社會(huì)組織非常關(guān)注對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，并且具備發(fā)現(xiàn)案件線索的專業(yè)能力。如在綠孔雀案中，環(huán)保組織野性中國最先在野外考察活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)案件線索，隨后將案件線索移交給自然之友提起訴訟[33]。由于檢察機(jī)關(guān)具備提起行政公益訴訟的原告主體資格，環(huán)保社會(huì)組織也愿意與檢察機(jī)關(guān)合作，克服民事公益訴訟的局限，督促行政部門履行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管職責(zé)。

第三，監(jiān)督政府與企業(yè)依法履行環(huán)境信息公開義務(wù)。目前許多地方檢察機(jī)關(guān)為了掌握環(huán)境污染案件線索，主動(dòng)實(shí)施環(huán)境監(jiān)測等活動(dòng)。這些舉措不僅有違檢察公益訴訟的監(jiān)督立場、增加人力財(cái)力成本，而且由于檢察機(jī)關(guān)缺乏環(huán)境專業(yè)能力與資質(zhì)，難以確保監(jiān)測結(jié)果的證據(jù)效力。但實(shí)際上，現(xiàn)有環(huán)境法律法規(guī)已規(guī)定企業(yè)與政府公開污染物的排放種類、數(shù)量、濃度、方式等環(huán)境信息的義務(wù)。若檢察機(jī)關(guān)能夠監(jiān)督有關(guān)主體依法履行信息公開義務(wù)，并將公開的環(huán)境信息與企業(yè)的法定義務(wù)以及行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)相互對照，就能夠從中獲得案件線索和事實(shí)證據(jù)，及時(shí)預(yù)防環(huán)境損害的發(fā)生。

(三)訴前程序的獨(dú)立價(jià)值

訴前程序并非訴訟程序的附庸，而是在預(yù)防環(huán)境損害上具有獨(dú)立價(jià)值。訴前程序契合檢察監(jiān)督的應(yīng)有立場，因?yàn)樗鹬匦姓灾魄夷軌蚬?jié)約司法資源[34]。若檢察機(jī)關(guān)能夠通過訴前程序促使行政機(jī)關(guān)依法履行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管職責(zé)，將無需經(jīng)歷耗時(shí)耗力的訴訟程序，有利于及時(shí)填補(bǔ)監(jiān)管空白，避免損害后果的發(fā)生。訴前程序還具有協(xié)調(diào)督促多個(gè)職能部門協(xié)同履職的獨(dú)特優(yōu)勢，較訴訟程序更能解決監(jiān)管失調(diào)的問題[28]?，F(xiàn)行檢察公益訴訟制度已規(guī)定訴前程序，但主要針對已發(fā)生損害后果的情形，需要根據(jù)預(yù)防環(huán)境損害的功能需求加以完善。

一方面，檢察建議是訴前程序的核心內(nèi)容，應(yīng)有助于行政機(jī)關(guān)明確自身的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管職責(zé)并采取措施履行職責(zé)。訴前檢察建議不具有強(qiáng)制性，其實(shí)質(zhì)是提醒行政機(jī)關(guān)對行政作為或不作為的決定重新進(jìn)行審慎考量[30]，但由于潛在的訴訟威脅，行政機(jī)關(guān)對待訴前檢察建議十分慎重①實(shí)行公益訴訟前后，檢察機(jī)關(guān)檢察建議的實(shí)際效果形成鮮明對比。參見胡衛(wèi)列、田凱：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟試點(diǎn)情況研究》，載 《行政法學(xué)研究》2017年第2期。。如統(tǒng)計(jì)顯示，2019年1月至11月，檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議91124件，行政機(jī)關(guān)對檢察建議的回復(fù)整改率達(dá)97.65%[35]。為避免過度干擾行政機(jī)關(guān)對風(fēng)險(xiǎn)的判斷，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)優(yōu)先提出警示性檢察建議，主要指出違法行政作為和不作為，旨在督促行政主體自行啟動(dòng)糾錯(cuò)程序[36]。在此基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)應(yīng)圍繞檢察建議所揭示的問題展開協(xié)作交流。在實(shí)踐中，地方檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)已積極探索公開宣告、圓桌會(huì)議、會(huì)商研究、支持協(xié)助等方式，可以考慮在制度上予以保障。

另一方面，為有效預(yù)防損害結(jié)果的發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)有權(quán)向法院申請臨時(shí)禁止令，要求行政機(jī)關(guān)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行為依法采取暫時(shí)性措施，或責(zé)令其暫停作出或執(zhí)行具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行政行為[2]。例如，檢察機(jī)關(guān)可要求行政機(jī)關(guān)暫停審批某種疫源野生動(dòng)物的人工繁育許可證，或暫停審批某項(xiàng)建設(shè)工程的環(huán)境影響評價(jià)申請。由于風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)機(jī)的不確定性與損害后果的不可逆轉(zhuǎn)性，任何人都無法確定片刻的遲延將會(huì)造成怎樣的后果，因此需要在發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患時(shí)立即依法采取措施。歐洲各國從 《奧胡斯公約》第9條第四款 “有效”預(yù)防環(huán)境損害的理念出發(fā)，重視原告尋求國內(nèi)法院頒發(fā)臨時(shí)禁止令的權(quán)利，通過暫停許可申請程序來有效避免 “贏在法院，但輸在實(shí)踐”的后果[37]。我國最高人民法院早在2014年發(fā)布的 《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》就要求 “各級法院在案件審理過程中積極采取司法措施預(yù)防、減少環(huán)境損害和資源破壞，通過事前預(yù)防措施降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及損害程度”，臨時(shí)禁止令應(yīng)為事前預(yù)防措施的題中應(yīng)有之義。

(四)起訴條件的約束功能

在訴前程序的基礎(chǔ)上，起訴條件是避免預(yù)防性檢察公益訴訟偏離監(jiān)督定位的另一重要制度。起訴條件是指檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟時(shí)應(yīng)當(dāng)滿足的條件，以避免檢察公益訴訟不當(dāng)干擾行政權(quán)的運(yùn)行?！缎姓V訟法》第25條已規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在履行訴前程序后，“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”。據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟前，需審查行政機(jī)關(guān)是否“依法履行職責(zé)”，法院也需以此標(biāo)準(zhǔn)決定是否接受檢察機(jī)關(guān)的起訴。但究竟如何解釋 “依法履行職責(zé)”，目前學(xué)界和實(shí)務(wù)界存在采行為標(biāo)準(zhǔn)、采結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)或兼采行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的分歧[38]。

在預(yù)防性檢察公益訴訟中，對行政機(jī)關(guān)是否 “依法履行職責(zé)”的判斷應(yīng)采是否 “窮盡行政手段”的行為標(biāo)準(zhǔn)而非結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)②最高人民檢察院副檢察長張雪樵在接受采訪時(shí)表達(dá)了這一觀點(diǎn)。參見譚暢：《“公益之訴，非追責(zé)之訴”：對話最高檢副檢察長張雪樵》，《南方周末》2019年3月21日，http：//www.infzm.com/contents/146363。。只要行政機(jī)關(guān)窮盡了行政命令、行政處罰、行政強(qiáng)制等法律賦予的各種行政手段，即使未能有效制止環(huán)境違法行為或有效消除環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，也不應(yīng)認(rèn)為 “行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)”。一方面，若行政機(jī)關(guān)已 “窮盡行政手段”而環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)依然未能消除，即使提起訴訟也于事無補(bǔ)。另一方面，檢察機(jī)關(guān)缺乏對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是否得到有效控制作出實(shí)質(zhì)判斷的能力，因而結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)難以操作。對是否 “窮盡行政手段”的判斷需要考慮自然環(huán)境條件等客觀現(xiàn)實(shí)因素對行政執(zhí)法的約束，以及行政強(qiáng)制執(zhí)行前的復(fù)議期限、訴訟期限等法定程序要求。若行政機(jī)關(guān)未能 “窮盡行政手段”，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)視具體原因決定提起督促執(zhí)法之訴還是代位執(zhí)法之訴。若是因?yàn)槿狈?zhí)法意愿與動(dòng)力，如行政機(jī)關(guān)因地方保護(hù)主義或規(guī)制俘獲而不愿盡職履責(zé)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提起督促執(zhí)法之訴；若是因?yàn)槿狈?zhí)法資源和能力，如行政機(jī)關(guān)人員經(jīng)費(fèi)有限而監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)過重，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提起代位執(zhí)法之訴。

(五)從司法解釋到專門立法的實(shí)現(xiàn)路徑

在短期內(nèi)，最高人民檢察院和最高人民法院可以修改 《檢察公益訴訟解釋》等司法解釋，釋明現(xiàn)行立法規(guī)定的檢察公益訴訟受案范圍包括具有 “損害社會(huì)公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)”的情形，落實(shí)前述受案范圍、案件線索、訴前程序、起訴條件等方面的制度設(shè)計(jì)。在修改司法解釋的同時(shí)，最高人民檢察院可先修改 《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南 (試行)》《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南 (試行)》等辦案工作規(guī)定，納入預(yù)防性檢察環(huán)境公益訴訟。最高人民檢察院的辦案工作規(guī)定不具有對外的法律效力，但可以統(tǒng)一全國各地檢察機(jī)關(guān)對預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的認(rèn)識(shí)，并且提供具有可操作性的辦案指引。

從長期來看，應(yīng)當(dāng)修改環(huán)境公益訴訟相關(guān)立法，明確規(guī)定預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度，可分為三個(gè)階段。第一，在環(huán)境單行法中先行建立預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度。目前，《國家公園法》《自然保護(hù)地法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等環(huán)境單行法正在制定或修改的過程中?？梢越柚?dāng)下的立法契機(jī)，加入有關(guān)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度的條款，在部分環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域先行探索預(yù)防性環(huán)境公益訴訟。第二，修改環(huán)境公益訴訟制度的現(xiàn)行法律依據(jù)。目前，《行政訴訟法》第25條、《民事訴訟法》第55條與 《環(huán)境保護(hù)法》第58條是環(huán)境公益訴訟制度的主要法律依據(jù)?？梢酝ㄟ^分別修改這三部法律的相應(yīng)條款來建立預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度，適用于整個(gè)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。第三，制定專門的環(huán)境公益訴訟法。通過制定專門的環(huán)境公益訴訟法，整合分散在不同立法中的環(huán)境民事公益訴訟規(guī)則與環(huán)境行政公益訴訟規(guī)則，規(guī)定環(huán)境公益訴訟的受案范圍包括具有環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)的行為，建立適應(yīng)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟特點(diǎn)的訴訟規(guī)則。

五、結(jié) 論

目前社會(huì)組織提起的預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟具有侵權(quán)訴訟的性質(zhì)，在預(yù)防環(huán)境損害上存在難以克服的局限性。預(yù)防性檢察環(huán)境公益訴訟不應(yīng)采用侵權(quán)訴訟的構(gòu)造，而應(yīng)具有執(zhí)法訴訟的性質(zhì)，通過監(jiān)督和協(xié)助行政機(jī)關(guān)實(shí)施預(yù)防性環(huán)境法律制度來實(shí)現(xiàn)預(yù)防功能。預(yù)防性檢察公益訴訟易干擾環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政的正常運(yùn)行，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)守監(jiān)督定位，采取主動(dòng)依法監(jiān)督、尊重行政判斷的監(jiān)督立場，在監(jiān)督重點(diǎn)上淡化監(jiān)管熱點(diǎn)、專注監(jiān)管漏洞，在監(jiān)督模式上以督促執(zhí)法為主、代位執(zhí)法為輔。為強(qiáng)化預(yù)防功能且堅(jiān)守監(jiān)督定位，檢察環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)展受案范圍、多方拓寬案件來源、發(fā)揮訴前程序的獨(dú)立價(jià)值、重視起訴條件的約束功能，并通過在短期內(nèi)修改司法解釋、長期內(nèi)制定專門立法來加以實(shí)現(xiàn)。