杜 群，張琪靜

一、前 言

1992年，中國成為 《聯合國氣候變化框架公約》的締約方，開始履行應對氣候變化的國際義務。1997年 《京都議定書》通過，中國雖不承擔強制減排義務，但仍積極開展溫室氣體自愿減排行動，不僅依賴大氣污染防治的國內法機制發(fā)揮協同控制溫室氣體的作用，還通過清潔發(fā)展機制等國際合作方式協助議定書中發(fā)達國家的強制履約。2015年，《巴黎協定》提出 “自主承諾＋全球盤點”的國家自主貢獻合作模式，正式啟動2020年后全球溫室氣體控制進程。在 《巴黎協定》框架之下，中國開始承擔溫室氣體強制減排的國際義務，受制于日益趨緊的國內生態(tài)容量和可能的二氧化碳排放空間[1]，既往的溫室氣體與大氣污染物協同規(guī)制模式并不足以實現我國的減排承諾。2011年我國發(fā)布實施 《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，標志著我國溫室氣體控制自主規(guī)制模式已經積累了一定的政策和實踐基礎?！栋屠鑵f定》之后，我國如何調整和完善現有的溫室氣體控制的規(guī)制模式及法律對策，是本文探討的問題。

二、《巴黎協定》后溫室氣體控制國家自主貢獻責任和新的國際義務

2015年12月12日，具備法律約束力的國際氣候變化應對文件—— 《巴黎協定》通過，其在締約方的履約方式上提出了創(chuàng)新機制。隨著2016年馬拉喀什氣候大會、2017年波恩氣候大會、2018年卡托維茲氣候大會和2019年馬德里氣候大會的接連召開，《巴黎協定》(2015)的實施細則被密切關注和探討，國際社會履行溫室氣體控制國際義務的進程也在加快。由于美國在2020年11月4日正式退出 《巴黎協定》，全球氣候治理格局受到影響[2]。作為溫室氣體排放大國的中國，也在重新審視和選擇應對氣候變化的法律規(guī)制模式。

從歷史考察，國際溫室氣體控制法律規(guī)制發(fā)展可以分為兩個時期。首先是以 “責任區(qū)分化”為主要特征的履約時期，規(guī)制的法律文件是 《聯合國氣候變化框架公約》(1992)(以下簡稱 “《公約》”)和 《京都議定書》(1997)。在這一時期，“共同但有區(qū)別責任”原則中的 “區(qū)別”承擔義務更為突顯。《公約》按經濟發(fā)展狀況等條件，將國家分為工業(yè)化國家、發(fā)達國家和發(fā)展中國家，不同類型的國家承擔不同的減排責任，規(guī)定了全球應對氣候變化的總體目標，但未對各締約方設定溫室氣體排放的限制指標。《京都議定書》一改 《公約》的 “三分法”，將國家分為發(fā)達國家和發(fā)展中國家，對發(fā)達國家進行溫室氣體排放定量限制，對發(fā)展中國家則不作減排指標要求。在此階段，中國作為發(fā)展中國家雖未承擔強制減排義務，但需承擔一般性的溫室氣體控制義務 (即提供 “關于溫室氣體各種源的人為排放”和 “各種匯的清除”的國家清單)[3]，同時還要協助實施 《京都議定書》中確立的清潔發(fā)展機制。

國際溫室氣體控制法律規(guī)制的第二個時期是強調 “共同但有區(qū)別責任”原則的 “責任共同化”的履約時期。早在2009年的哥本哈根會議上，發(fā)達國家就要求發(fā)展中國家承擔實質碳減排責任[4](P96)。不具有法律約束力的 《哥本哈根協議》(2009)實質上瓦解了 《京都議定書》建立的以“區(qū)別責任”為主導的責任體制。隨后簽訂的具有約束力的 《巴黎協定》，成為國際溫室氣體控制“責任共同化”的里程碑?！栋屠鑵f定》提出 “國家自主貢獻”承諾減排機制，要求各個國家或地區(qū)提交各自應對氣候變化的國家自主貢獻計劃，輔之以 “全球盤點”機制①依據 《巴黎協定》第14條，“全球盤點”機制是指作為 《巴黎協定》締約方會議的 《聯合國氣候變化框架公約》應定期盤點 《巴黎協定》的履行情況，以評估實現 《巴黎協定》宗旨和長期目標的集體進展情況。，確保國家自主貢獻計劃的有效實現。國家自主貢獻因發(fā)展中國家和發(fā)達國家均被納入強制減排范圍而體現 “共同責任”的規(guī)制特征。在減排承諾形式的選擇上，發(fā)達國家大多采取固定基年絕對量減排目標的形式，中國則采用 “碳強度＋排放峰值年”的模式[5]，承諾 “到2030年左右，二氧化碳排放達到峰值，并爭取盡早達峰；單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%”②中國提出2020年單位GDP碳排放比2005年下降40%～45%。根據 《中國應對氣候變化的政策與行動2019年度報告》，2018年中國單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年累計降低45.8%，已經提前達到承諾。。以此為基礎，二氧化碳控制指標進一步細化分解至各個地方、不同部門和行業(yè)。在地方碳強度目標分解上，相比相對落后和能源結構高碳的省份，沿海發(fā)達省份的下降目標較高③參見 《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》。。在部門與行業(yè)碳減排目標分配上，《國民經濟和社會發(fā)展 “十三五”規(guī)劃綱要》(2016)明確提出，“有效控制電力、鋼鐵、建材、化工等重點行業(yè)碳排放，推進工業(yè)、能源、建筑、交通等重點領域低碳發(fā)展”，《能源發(fā)展 “十三五”規(guī)劃》(2016)提出，到2020年實現單位GDP二氧化碳排放量累計降低18%?！豆I(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》提出，單位工業(yè)增加值二氧化碳排放量比2015年下降22%，《國家應對氣候變化規(guī)劃 (2014—2020年)》則首次提出了鋼鐵和水泥行業(yè)減排階段性目標，即到2020年二氧化碳排放總量基本穩(wěn)定在 “十二五”末的水平。但總體來說，部門和行業(yè)的減排責任落實機制仍然較為模糊，不夠具體[6]。

從不承擔減排責任到自愿參與減排再到強制自主減排，中國在溫室氣體控制國際義務承擔的過程中，從被動參與者轉變?yōu)橹鲃油苿诱?。從溫室氣體控制的規(guī)制模式方面考察，這種角色的轉變也需要有所反映，即應從前期的與大氣污染防治協同控制的依賴模式向低碳發(fā)展的自主控制模式轉變。

三、溫室氣體控制與大氣污染物控制協同規(guī)制模式的形成與發(fā)展

(一)協同規(guī)制的邏輯基礎

20世紀70年代，德國物理學家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立協同學。哈肯協同理論的核心思想為：“在一定的條件下，不同的系統可以遵循共同的規(guī)律發(fā)生變化，通過相互作用、協作最終達到動態(tài)平衡?！盵7](P123－124)循此理論，在政策成本一定的情況下，基于不同原因而同時實施的相關政策方案能夠產生正向的協同效益。

國際社會在21世紀初開始認識到在氣候變化領域實施協同規(guī)制的重要性。政府間氣候變化專門委員會 (簡稱IPCC)在 《第三次評估報告》(2001)中首次提及氣候變化領域中的協同效應[8]，《第四次評估報告》(2007)提到了將空氣污染物控制與溫室氣體控制結合起來的政策[9]，《第五次評估報告》(2014)強調協同效應在減緩氣候變化中的應用①參見 《IPCC AR5 Synthesis Report：Climate Change 2014》。，并把協同效益定義為 “不考慮總體社會福利的凈影響情況下，為達到某一目的的一項政策或措施可能對其他政策目標產生的積極影響”[10]。

各國對溫室氣體的法律規(guī)制呈現兩種形態(tài)，一是以日本為代表的通過專門法自主規(guī)制模式，日本出臺 《氣候變暖對策推進法》，規(guī)定了抑制溫室氣體排放的基本措施，包括實行溫室氣體核定、報告、公布制度以及保護森林等資源以發(fā)揮吸收作用的制度。二是將二氧化碳認定為空氣污染物，與大氣污染防治進行協同規(guī)制，如美國通過判例法予以認定并實施[11]。

在中國語境下，溫室氣體協同控制主要是和大氣污染物減排進行協同規(guī)制，即在大氣污染物減排的同時減少或者吸收二氧化碳及其他溫室氣體排放。這兩項政策的實施還可能帶來能源節(jié)約、經濟成本減少、公眾健康改善等正向效益。在2015年我國 《大氣污染防治法》修訂以前，溫室氣體(主要是二氧化碳)是否納入大氣污染防治立法管控曾引發(fā)熱烈討論②關于學界爭論的論文可參見常紀文：《二氧化碳的排放控制與 〈大氣污染防治法〉的修訂》，載 《法學雜志》2009年第5期；唐雙娥：《美國關于溫室氣體為 “空氣污染物”的爭論及對我國的啟示》，載 《中國環(huán)境管理干部學院學報》2011年第4期；劉明明：《略論溫室氣體的法律定位》，載 《理論導刊》2012年第2期；姚瑩：《〈大氣污染防治法〉規(guī)制溫室氣體排放的進路探析》，載 《環(huán)境保護》2014年第18期；李艷芳、張忠利：《二氧化碳的法律定位及其排放規(guī)制立法路徑選擇》，載 《社會科學研究》2015年第2期。。最終，我國采取折中方式，即將溫室氣體控制寫入法律中，但并未將其認定為大氣污染物。這一方面在事實上承認了大氣污染物和溫室氣體的差異性，另一方面為在大氣污染防治中實行溫室氣體協同控制和未來開辟溫室氣體控制的自主規(guī)制模式奠定了開放性基礎。

防治大氣污染是我國長期的、嚴峻的環(huán)境保護任務?！栋屠鑵f定》后，面對大氣污染物和溫室氣體的雙重減排壓力，實施協同控制是我國環(huán)境治理較長時期內的必然選擇。2015年修訂的 《大氣污染防治法》首次在大氣污染防治國家立法中涉及溫室氣體，提出大氣污染物與溫室氣體協同控制的原則性條款。其第2條第2款規(guī)定，“對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協同控制”，可視為將溫室氣體協同控制的政策實踐上升為法律規(guī)制機制的標志。該條款的誕生早于 《巴黎協定》，其意義重在原則指引和戰(zhàn)略、策略的選擇；而 《巴黎協定》的通過進一步說明了我國 《大氣污染防治法》所確立的大氣領域協同規(guī)制戰(zhàn)略的前瞻性和重要性。

溫室氣體和大氣污染物協同控制具有現實可行性。溫室氣體和大氣污染物的主要來源是化石燃料燃燒，化石燃料燃燒產生的二氧化碳排放，占人類活動產生的二氧化碳總量的78%[12](P7)。我國二氧化碳 (溫室氣體)和二氧化硫 (大氣污染物)排放貢獻率最高的工業(yè)部門主要是電力行業(yè)、黑色金屬行業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、化學原料及化學制品制造業(yè)四個行業(yè)[13]。而 《京都議定書》規(guī)定的6種溫室氣體中有5種與PM2.5相關[14]，碳減排能實質導致二氧化硫、氮氧化物排放的降低[15]。可見，溫室氣體和大氣污染物排放具有排放源的同質同源性、重點排放行業(yè)的重疊性和排放效應相關性等共性，這成為協同控制實施的物質基礎和客觀前提。

我國實行溫室氣體和大氣污染物協同控制，也符合成本效益最大化的經濟衡量原則?？剂糠烧邔嵤┑某杀就度牒托б娈a出，協同控制的經濟意義在于可以實現部分成本節(jié)約。聯合國開發(fā)計劃署發(fā)布的 《2009—2010中國人類發(fā)展報告：邁向低碳經濟和社會的可持續(xù)未來》指出，如果在中國實施溫室氣體和大氣污染物協同控制，將能在節(jié)約一半大氣污染治理費用的同時實現至少8%的溫室氣體控制目標。而Rafaj等人提出的溫室氣體和空氣污染物交互和協同模型表明，在2050年，全球三分之一因協同控制而減少的空氣污染控制支出將發(fā)生在中國[16](P821)。通過實施大氣污染物減排措施所產生的附加的溫室氣體控制協同效果，也可減少溫室氣體控制成本。2015年，我國基本全部淘汰了2005年底前注冊營運的黃標車，也相應地降低了溫室氣體排放①參見 《中國空氣質量管理評估報告2016》。。治理散煤污染不僅能有效改善空氣質量，還能產生巨大的協同減碳效應②參見 《中國環(huán)境空氣質量管理評估報告2017》。。

當前，我國已經對溫室氣體和大氣污染物分別設定了控制目標，例如 《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》(2016)和 《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》(2016)，這些目標均以2020年為實現節(jié)點，與我國履行自主貢獻的國際減排任務的窗口期2030年在時間段上基本一致。在公共資源有限而達成國家治理義務性目標又具有時效性的條件下，《國民經濟和社會發(fā)展 “十三五”規(guī)劃綱要》提出了大氣污染物控制和碳減排目標③二氧化硫和氮氧化物等主要污染物排放總量下降15%，單位國內生產總值二氧化碳排放降低18%。，這種以主要污染物和溫室氣體排放 “雙減”為目標的綜合排放控制，是對 《大氣污染防治法》協同控制條款的有效實施，能夠提高法律政策實施的經濟效益，實現成本節(jié)約和效益增強的雙贏目的。

由于 《巴黎協定》規(guī)定的溫室氣體國際減排義務需通過國內法機制轉化實現，我國在溫室氣體控制專門性立法缺失的狀態(tài)下，必然向已有的法律框架尋求多元的溫室氣體規(guī)制模式選擇。在同屬大氣環(huán)境治理領域的污染防治立法中實施溫室氣體協同控制，既能實現我國大氣污染物減排目標，也能有效履行溫室氣體控制國際義務，達到國際義務和國家責任一體化的要求，因此成為溫室氣體控制自覺的、首要的規(guī)制模式之選擇。

(二)我國溫室氣體控制協同規(guī)制的基本形態(tài)：節(jié)能減排機制

對我國來說，溫室氣體控制和大氣污染物減排發(fā)生根源在于以煤炭為主的高碳的能源結構和粗放、不可持續(xù)的經濟發(fā)展方式。節(jié)能減排著力于能源結構調整，經過十五年的發(fā)展已形成較為成熟的法律體系和法律制度，是溫室氣體與大氣污染物協同規(guī)制模式的主要機制。

2006年，《國民經濟和社會發(fā)展 “十一五”規(guī)劃綱要》提出了 “單位GDP能耗降低20%左右，主要污染物排放總量減少10%左右”兩個約束性指標，被理解為是節(jié)能減排的初始性概念。在此綱要中，溫室氣體排放雖未設定具體的控制目標，但通過節(jié)能減少能源消費和源于能源消耗產生的溫室氣體排放①2007年，在能源消費總量超過美國前，中國源于能源消耗產生的二氧化碳排放總量已超過美國。的協同控制策略，已經設計其中。在 “十二五”規(guī)劃中，我國增加了單位GDP二氧化碳排放降低17%的碳強度目標，從單一的能源強度控制發(fā)展到能源強度和碳排放強度的雙控目標的設定，氣候變化成為能源和經濟發(fā)展戰(zhàn)略、政策的目標領域，氣候變化與大氣污染防治在節(jié)能中的協同控制得以實質展開?！笆濉逼陂g我國新提出了碳排放總量控制的要求，《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》(2016)新提出能源消費總量控制目標，這與協同控制溫室氣體的要求進一步吻合。從2006—2016年，中國節(jié)能量為12億噸標準油，相當于減排49.8億噸二氧化碳[17]。能源強度 (單位GDP能耗)下降對碳排放強度下降的貢獻最大，占比在67%以上[18]。而自2013年 《大氣污染防治行動計劃》實施以來，我國2017年已經提前實現了到2020年單位GDP排放強度下降40%～45%的承諾②參見 《中國環(huán)境空氣質量管理評估報告 (2018)》。。

可見，在 《巴黎協定》之前，我國溫室氣體控制依賴于節(jié)能減排機制的實施，而且形成了較為完整的法律政策體系。用耦合的視角考察綜合管控溫室氣體和大氣污染物的法律體系，可以發(fā)現關于溫室氣體控制的立法分散在能源單行法和清潔生產立法中，能源利用和清潔生產問題在大氣污染防治立法中也占有重要篇幅。更具體來說，能源立法如 《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》，清潔生產立法如 《清潔生產促進法》、《循環(huán)經濟促進法》，組成的節(jié)能減排法律體系，無論是在溫室氣體控制還是大氣污染物減排上都發(fā)揮著重要作用。而在管理體制上，已經形成了更加有利于大氣污染物與溫室氣體協同控制的機構安排。2007年6月，國家應對氣候變化及節(jié)能減排工作領導小組宣告成立，成員由國務院20多個部、委、辦、直屬局的主要領導擔任，一個機構、兩塊牌子，使得控制溫室氣體與節(jié)能減排在管理體制上有了內在聯系，事實上確定了節(jié)能減排在溫室氣體控制上所發(fā)揮的重要作用。2018年機構改革后，節(jié)能減排職能轉移至生態(tài)環(huán)境部，這說明了環(huán)境保護與節(jié)能減排的內在聯系，推動節(jié)能減排機制的發(fā)展進入環(huán)境保護遵守和執(zhí)法階段。

四、我國溫室氣體控制向自主規(guī)制模式的轉變

長遠來看，節(jié)能減排機制以能源為重點規(guī)制領域、以大氣環(huán)境質量改善為目標，而非以溫室氣體控制或協同控制為直接目的，且其規(guī)制局限于能源生產和消費環(huán)節(jié)，因而不能從根本上解決溫室氣體排放和由此帶來的氣候變化問題。節(jié)能減排是我國現階段缺乏溫室氣體控制自主規(guī)制時的有效依賴路徑，但非最優(yōu)選擇，在 《巴黎協定》后，我國有必要在節(jié)能減排協同功能增進的基礎上，主動推動溫室氣體控制向自主控制的直接規(guī)制模式轉變。

(一)溫室氣體控制自主規(guī)制模式的雛形及其法制實踐

雖然溫室氣體控制在 《大氣污染防治法》修訂之時被納入立法，但在大氣污染防治法律框架之下，溫室氣體控制與大氣污染物控制的法律地位仍然存在差異，集中表現為溫室氣體排放的管控不能直接以 《大氣污染防治法》為依據。大氣污染防治以改善國家大氣環(huán)境質量為目標，《巴黎協定》則將氣候變化應對目標表述為 “確保全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升高控制在2℃之內，并為把升溫控制在1.5℃之內努力”，兩者管控目標在管控指標、效力期間和效力范圍等方面并不一致。減少大氣污染物的政策措施雖然在短時間內可以獲得較為顯著的溫室氣體排放減少的協同效應，但面對減碳目標的提升需求，協同效應將越來越有限[19]。這均表明溫室氣體自主規(guī)制模式的不可替代性。

自 《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》出臺以來，我國開展專門性的溫室氣體控制政策實踐已近十年，形成了 “強度＋總量”目標引領、命令—控制手段先行、市場調節(jié)機制跟進的規(guī)制特征。命令控制手段表現為行政機構采取行政命令、指示、規(guī)定等方式，如前述的溫室氣體排放工作方案、“十三五”規(guī)劃綱要等，對相關社會主體形成目標約束和行為規(guī)制，溫室氣體控制成效顯著。但命令—控制手段忽視了不同減排者之間減排邊際成本的差異，規(guī)制效率偏低。為有效分配溫室氣體排放額度，提高效率，我國著手建立了以碳排放權交易制度為代表的市場調節(jié)機制。從2011年開始，國家發(fā)展改革委員會開始在北京、上海、天津、廣東、深圳、湖北、重慶等七個省、市進行碳排放權交易試點工作，碳排放權市場交易機制進入培育和探索階段。2012年，通過實施《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，經核證的溫室氣體自愿減排量具有國家信用效力，對企業(yè)和個人產生激勵效力。2014年的 《碳排放權交易管理暫行辦法》為建立全國碳排放權交易市場提供了規(guī)范依據。2017年底，全國碳排放權交易市場正式啟動，其以 “穩(wěn)中求進”為總基調，以發(fā)電行業(yè)為突破口，分階段、有步驟地建立歸屬清晰、保護嚴格、流轉順暢、監(jiān)管有效、公開透明的碳排放權交易市場。我國溫室氣體控制的制度實踐從規(guī)范性文件即法源形式考察可知，其自主規(guī)制模式的法制化程度不夠，表現為：一是一些強制性制度法制化不足或尚未建立，如溫室氣體排放總量控制制度，我國的 《生態(tài)文明體制改革總體方案》《“十三五”規(guī)劃 〈綱要〉》和 《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》均提出要開展碳排放總量控制，北京、上海、甘肅、云南等地也從地方層面積極探索建立碳排放總量控制制度和分解落實機制，但實踐中我國仍然以碳排放強度控制制度為主。二是政策實施的規(guī)范依據的法律效力位階低，規(guī)范依據或者主要規(guī)定在規(guī)范性文件中，或者依附于其他制度中甚至缺失。前者如溫室氣體排放統計核算制度，2015年國家標準化管理委員會發(fā)布了首批包括 《工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算和報告通則》以及發(fā)電、鋼鐵、民航、化工、水泥等10個重點行業(yè)溫室氣體排放管理的11項國家標準。后者如溫室氣體排放標準，通過它的建立可以改善大氣環(huán)境質量規(guī)制，但是大氣環(huán)境質量標準不能替代溫室氣體排放標準。此類情況在高耗能產業(yè) (鋼鐵、水泥、玻璃和有色金屬)、能源燃料工業(yè) (如石油化學工業(yè))、道路交通 (如汽油車、柴油車等)等十多個標準中存在。而專門性溫室氣體排放標準尚未出臺。值得注意的是，在政策實施的規(guī)范依據的法源問題上，一個有意思且有意義的特征是，與前述必要的行政強制性制度不同的是，我國碳排放權交易和溫室氣體自愿減排交易在內的市場化制度法制化程度較高，且形成了以部門規(guī)章為主體的規(guī)范體系。例如，2019年3月29日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布 《碳排放權交易管理暫行條例 (征求意見稿)》，這是對碳排放交易制度法治化的實質推進。

早期，我國秉持著 “氣候變化問題歸根結底是發(fā)展問題”的邏輯思路，授權宏觀經濟決策和計劃部門的國家發(fā)展改革委員會負責溫室氣體控制綜合決策、規(guī)劃管理?！栋屠鑵f定》后這一管理體制發(fā)生了轉變。2018年，在國務院機構改革中，溫室氣體管制職責由國家發(fā)展改革委員會移轉至新成立的生態(tài)環(huán)境部，這在一定程度上是我國溫室氣體自主規(guī)制模式成熟化的標志，表明溫室氣體規(guī)制基本完成宏觀經濟協同、綜合決策的制度框架設計，進而走向以執(zhí)法監(jiān)督為主的制度實施管制階段。而在執(zhí)法監(jiān)督機制的模式選擇中，溫室氣體控制與大氣污染物減排的協同規(guī)制的內在邏輯關系及實存制度間的關聯，使得國務院將溫室氣體管制職責轉移到大氣污染物控制主管部門。在地方機構改革中，所有省區(qū)的氣候變化職能均已轉入生態(tài)環(huán)境保護部門，或單獨設為處級機構，或與已有處室 (多為大氣環(huán)境處)合并。機構改革后，國務院應對氣候變化和節(jié)能減排領導小組的協調機制也發(fā)生變化，從由國家發(fā)展改革委員會承擔協調職能轉變?yōu)橛缮鷳B(tài)環(huán)境部和國家發(fā)展改革委員會共同承擔，工作范圍由原來的部內協調變?yōu)椴侩H協調，協調管理廣度和難度均增大。上述中央和地方管理機構的職能調整，為我國溫室氣體自主規(guī)制模式的建立創(chuàng)造了體制條件，同時也兼顧了與原大氣污染物減排的協同控制規(guī)制。

(二)溫室氣體控制自主規(guī)制模式的基本形態(tài)：低碳發(fā)展機制

《巴黎協定》(2015)第4條第19款指出，所有締約方應當努力擬定并通報長期溫室氣體低排放發(fā)展戰(zhàn)略，并在2020年前向秘書處通報21世紀中葉溫室氣體長期低排放發(fā)展戰(zhàn)略 (以下簡稱“低排放發(fā)展戰(zhàn)略”)。自 《哥本哈根協議》首次出現 “低排放發(fā)展戰(zhàn)略”以來，國際社會和各國逐步傾向于使用這一詞匯來指代向低碳發(fā)展轉型的國家戰(zhàn)略以及一系列的具有內在邏輯性的行動和制度[20]。我國在政策文件和法律文本中則基本使用 “低碳”或 “低碳發(fā)展”，《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》(2016)提出，把低碳發(fā)展作為我國經濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設的重要途徑。本質上，兩者含義基本相同，即用更少的溫室氣體排放成本獲得發(fā)展績效，因此，本文認為我國溫室氣體控制自主規(guī)制模式應以低碳發(fā)展機制的治理形態(tài)呈現。

我國溫室氣體控制規(guī)制模式向低碳發(fā)展機制的轉變，實質上是一個推動發(fā)展觀念、生產模式、生活方式等在內的全方位低碳發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展變革[21]。我國既往關于低碳發(fā)展的立法和政策實踐致力于三個方面。其一，促進低碳生產?！兜吞籍a品認證管理暫行辦法》(2013)、《國家重點推廣的低碳技術目錄》(2014)等建立了低碳產品標準、標識和認證制度，但卻只是技術層面的立法規(guī)制，欠缺立法的廣度和深度。其二，鼓勵低碳消費。2008年修訂的 《消費稅暫行條例》對高能耗消費品做了征稅的規(guī)定，一定程度上對形成公眾低碳消費行為和習慣具有催生作用。2014年修訂的 《環(huán)境保護法》第6條要求公民采取低碳生活方式參與環(huán)境保護。2015年修訂的 《大氣污染防治法》第7條同樣對公民低碳、節(jié)儉的生活方式作出規(guī)定。但這些倡導性規(guī)定面臨規(guī)制實效差的問題，難以落到實處。其三，推進低碳城市試點工作。2010年，我國出臺 《關于低碳省區(qū)和低碳城市試點工作的通知》，廣東省、天津市等 “五省八市”①“五省八市”是指：廣東省、遼寧省、湖北省、陜西省、云南省五個省份，天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽和保定八個城市。被納入試點范圍。2012年，國家發(fā)展改革委員會將北京、上海、石家莊、海南等26個省市列為第二批低碳試點地區(qū)。2014年和2015年，關于低碳社區(qū)和低碳城 (鎮(zhèn))的試點也陸續(xù)開展建設。2017年，包括烏海市、沈陽市等在內的45個城市成為第三批低碳試點區(qū)域。在試點過程中，關于低碳城市試點評價的指標內容不斷豐富，從僅包含碳排放指標逐漸增加至經濟、產業(yè)、能源、環(huán)境、政策、管理等，并從低碳生產逐漸擴展至低碳生活[22]。但低碳城市試點政策性文件以發(fā)展方向和價值使命闡述為主[23]，并未對試點區(qū)域提出可量化的溫室氣體控制指標和考核要求。

五、增強我國溫室氣體控制規(guī)制模式綜合效應的法律對策

對我國而言，《巴黎協定》之后溫室氣體控制不僅是國際義務，也是自身實現可持續(xù)發(fā)展的內在需求[24]。溫室氣體控制涉及氣候、環(huán)境、經濟、社會等多重領域，協同控制規(guī)制和自主控制規(guī)制都是具有普遍性、綜合性和戰(zhàn)略意義的基本規(guī)制范式，因此夯實各自的制度基礎并增強兩者的綜合效應，是實現溫室氣體國家自主貢獻目標和可持續(xù)發(fā)展目標的必要和必然舉措。為此目的，應當通過法律、政策調整和改革，以完善我國溫室氣體控制的規(guī)制模式，提高其治理能力。本文提出以下法律調整對策。

(一)夯實節(jié)能減排協同規(guī)制的法律對策

第一個法律對策是夯實節(jié)能減排協同規(guī)制的法律體系和法律制度。節(jié)能減排是當前我國溫室氣體控制的重要依賴路徑，但是其自身的法律規(guī)制體系建設不足，今后法制完善的核心任務是完善能源立法及其政策體系。首先，填補能源基本法缺失?，F行各能源單行立法 (電力、煤炭、可再生能源和能源節(jié)約)，在立法目的和立法內容上存在一定的不協調，能源基本法的出臺有望破除這一困境。我國能源基本法的起草始于2006年，2007年國家能源領導小組辦公室①依據 《國務院辦公廳關于印發(fā)國家能源局主要職責內設機構和人員編制規(guī)定的通知》(2008)，原國家能源領導小組辦公室的職責已被劃入國家能源局。發(fā)布了第一個 《中華人民共和國能源法 (征求意見稿)》，13年來數易其稿，目前已經被納入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃。2020年4月國家能源局再次發(fā)布 《能源法 (征求意見稿)》。該稿將優(yōu)化能源結構和提高能源效率作為立法目的，并首次明確了不同能源類型的發(fā)展方向，如優(yōu)先發(fā)展可再生能源、提高非化石能源比重、推動化石能源清潔高效利用和低碳化發(fā)展。在第19條和第34條分別對國家、能源企業(yè)和能源用戶提出減少污染物和溫室氣體排放要求。一些有利于協同控制大氣污染物和溫室氣體的制度也被規(guī)定其中，如可再生能源目標制度 (第44條)、可再生能源消納保障制度 (第45條)、節(jié)能低碳電力調度運行制度 (第48條)等。

其次，加強能源清潔利用制度的建構。一方面，完善已有的化石能源清潔利用制度?；茉窗禾?、石油和天然氣?，F有的 《煤炭法》以規(guī)劃產業(yè)活動為重點，僅在第29條規(guī)定鼓勵發(fā)展?jié)崈裘杭夹g，有必要將其與 《大氣污染防治法》中關于煤炭使用的規(guī)定進行立法銜接，建立并完善煤炭清潔利用標準制度、限制劣質煤炭進口和消費制度等[25]。石油和天然氣目前沒有專門立法，其產業(yè)活動依靠 《礦產資源法》(1996年修訂)予以部分規(guī)制，管道保護則由 《石油天然氣管道保護法》(2010)予以調整，國家能源局2019年發(fā)布了 《關于能源行業(yè)深入推進依法治理工作的實施意見》，提出要做好 《石油天然氣法》的起草修改工作。擬制定的 《石油天然氣法》應對石油天然氣資源開采和利用過程中產生的大氣污染物和溫室氣體有所規(guī)制。另一方面，改善 《可再生能源法》強制力不足的狀態(tài)?！肮膭睢焙?“支持”性措施在 《可再生能源法》(2009修正)中大量出現，但很多鼓勵支持性規(guī)定未設定具體可操作的實施規(guī)則，在條件具備、時機成熟時，應當盡量在法律修訂時作出制度化的規(guī)定，以提高法律實效。

雖然節(jié)能減排法律體系發(fā)揮了一定的溫室氣體協同控制作用，但其直接立法目的不是控制溫室氣體，這使得整個節(jié)能減排法律體系都對溫室氣體關注過少。一方面，節(jié)能減排機制的 “減排”是“減少大氣污染物排放”，其與溫室氣體減排沒有直接目標關聯。以 《清潔生產促進法》(2012修正)為例，在 《大氣污染防治法》并未將溫室氣體認定為污染物之后，其立法目的雖然包括 “減少和避免污染物產生”，但顯然并未直接指向溫室氣體減排。其他相關立法如 《循環(huán)經濟促進法》《節(jié)約能源法》等在立法目的上更為籠統，包括 “保護和改善環(huán)境”、“促進可持續(xù)發(fā)展”等。另一方面，節(jié)能減排機制的 “節(jié)能”是以提高能源利用效率、發(fā)展可再生能源為目標，雖然這能夠與溫室氣體減排有著積極的正效益，但是在能源消費總量不減少、高碳能源結構不改變的狀況下，“節(jié)能”不可能為溫室氣體減排帶來實際成效，節(jié)能減排作用下的溫室氣體協同控制規(guī)制帶有較強的附屬和依賴性[26]。

(二)推進構建溫室氣體自主規(guī)制模式的法律對策

由此，應特別重視第二個法律對策的跟進，即考慮到節(jié)能減排機制只是溫室氣體控制的依賴形態(tài)、不能長期倚重，應當堅定不移地推進形成溫室氣體自主規(guī)制模式，并強化低碳發(fā)展機制在立法、政策和制度體系的建設。

低碳發(fā)展作為溫室氣體自主規(guī)制模式的基本機制和規(guī)制形態(tài)，法律保障嚴重不足。如前所述，政府在低碳發(fā)展領域的以命令—控制為主導的積極作為和政策治理并未有效地法治化，法律和政策之間出現了嚴重的脫節(jié)[27]。對此，首先，應當制定氣候變化應對專門法律。目前地方立法在積極推進，2010年 《青海省氣候變化應對辦法》出臺，2011年 《山西省應對氣候變化辦法》發(fā)布。但從立法內容看，現有的地方氣候變化立法，以規(guī)定政府在應對氣候變化中的職責為重點，本質上是地方政府氣候變化責任法[28]。在國家層面，2009年全國人大常委會通過了 《全國人民代表大會常務委員會關于積極應對氣候變化的決議》，闡述了應對氣候變化的必要性、指導理念和具體措施，并對加強應對氣候變化立法工作重點關注。該決議不僅起著政策宣示的作用，也為我國氣候變化立法提供了基本依據。2013年，國家發(fā)展改革委員會等部門一度形成了 《中華人民共和國應對氣候變化法》草案文本①參見國家發(fā)展和改革委員會2013年11月發(fā)布的 《中國應對氣候變化的政策與行動2013年度報告》，第7頁。，但該法仍處于缺位狀態(tài)，也未納入國家立法規(guī)劃中。未來，在氣候變化應對法制定過程中，溫室氣體減排作為應對氣候變化的重要內容，應著重吸收既有政策文件中的相關制度，包括溫室氣體排放總量控制制度、排放標準制度、排放許可制度、統計核算制度等，以加強制度規(guī)則的設計。

其次，應當促進現行環(huán)境資源法和經濟法的 “低碳化”，將低碳發(fā)展的理念、行為或方式納入其中。低碳發(fā)展關涉各個領域，是一項系統性的協同工程，因而低碳發(fā)展的法律規(guī)制也不能只依靠某一領域的立法完善或者某一法律部門立法的推進[29]。在調整低碳生產和消費問題上，我國 《清潔生產促進法》和 《循環(huán)經濟促進法》為低碳發(fā)展立法奠定了堅實的法律基礎。尤其是 《循環(huán)經濟促進法》具有經濟法、行政法和環(huán)境法相融合的法律屬性[30]，對于關涉多法律部門的低碳發(fā)展立法啟示極大。與低碳生產立法相比，低碳消費立法更為鮮少。政府應成為低碳消費的首要踐行者，《政府采購法》應將低碳產品列入優(yōu)先購買清單，同時，還應增加低碳產品的公共供給以減少社會主體對高耗能產品的消費。在公眾消費理念的引導上，應注重發(fā)揮經濟激勵和扶持政策的作用。在低碳發(fā)展規(guī)制的重點部門和行業(yè)上，如前所述，能源、工業(yè)、建筑、交通四大部門和電力、鋼鐵、建材、化工四大行業(yè)是溫室氣體排放規(guī)制的重點，以往部門和行業(yè)的專項規(guī)劃只涉及二氧化碳控制，缺乏對所有溫室氣體控制在過程和結果考核環(huán)節(jié)的協同，未來應當考慮加強橫向協作，共同開展碳排放總量目標的實施、評估和考核等工作，強化法律、法規(guī)和政策的保障體系和實施運行機制。

六、結 語

《巴黎協定》確立了2020年后全球應對氣候變化制度的總體框架，在此框架下，我國提出了國家自主貢獻預案，明確了到2030年的應對氣候變化自主行動目標?！洞髿馕廴痉乐畏ā吩?015年修訂之時，將自2006年 “十一五”以來實踐發(fā)展的 “溫室氣體與大氣污染物協同控制”上升為法律機制，意味著我國溫室氣體協同規(guī)制模式向常態(tài)化發(fā)展。我國進行大氣污染防治與溫室氣體控制協同規(guī)制的基本實態(tài)是節(jié)能減排機制，長遠來看，節(jié)能減排機制是有效、有力之策，但并非最優(yōu)選擇。溫室氣體減排目標最終能否有效實現，還需自主控制規(guī)制模式的推進。低碳發(fā)展機制涵蓋生產、消費、發(fā)展等領域，是溫室氣體自主控制規(guī)制模式的必然選擇。溫室氣體協同控制和自主控制規(guī)制模式都面臨著法律保障不足的問題，應當予以完善：一方面，節(jié)能減排機制協同效用的增強有賴于能源領域立法的完善；另一方面，低碳發(fā)展機制的形成需要氣候變化專門立法的引領，并將低碳發(fā)展的理念引入現有的相關部門法領域，構建有效的制度和實施機制體系。