張向君 牛喜霞 陳 陽 劉文秀

（山東理工大學(xué) 山東·淄博 255049）

1 問題的提出及核心概念的界定

新中國成立以來，隨著經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，我國的家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，所以導(dǎo)致兒童問題越來越多，涌現(xiàn)了大批量的留守兒童、貧困兒童、流浪兒童和失依兒童等，國內(nèi)甚至國外都對于困境兒童格外重視，對于他們的救助也是越來越完善。那么從改革開放以來我國從救助制度、救助主體、救助內(nèi)容、救助模式方面都發(fā)生了什么樣的過渡呢？筆者通過查閱知網(wǎng)，搜索關(guān)鍵詞“困境兒童”，共有998篇文獻(xiàn)，分類進(jìn)行整理，希望為以后學(xué)者的研究提供參考。

陳魯南（2012）在他的文章中寫道“失依兒童”，“失依兒童”僅僅只是“困境兒童”的一部分，并不是兩個平行概念。并且結(jié)合法律文書，將“困境兒童”界定為：暫時或永久性脫離正常家庭環(huán)境的兒童以及生理、精神方面存在缺陷或遭遇嚴(yán)重問題的兒童。楊智平、鄭堅(jiān)銘（2017）根據(jù)群體的實(shí)際生存狀況并找出共性，將困境兒童總結(jié)為有父母一方或者雙方存在，但是由于各種原因?qū)е赂改覆荒堋⒉灰?、無力、無心監(jiān)護(hù)兒童的情況，嚴(yán)重影響兒童的身心健康，又由于各種原因?qū)е峦饨珉y以干預(yù)、監(jiān)護(hù)、轉(zhuǎn)移，長期處在困境中的兒童。

2 救助制度由補(bǔ)缺型向保護(hù)型轉(zhuǎn)型

我國兒童社會福利制度是從20世紀(jì)50年代開始，中國基本處于兒童福利制度的探索階段。1951年8月發(fā)布了《關(guān)于城市救濟(jì)福利工作報告》，報告由政府民政部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施，保障對象主要是無依無靠的孤兒或棄嬰、殘疾人等。1953年通過的《第二次全國民政會議決定》，國家實(shí)行社會救濟(jì)關(guān)注對象是“無依無靠，無法維持生活的兒童”，體現(xiàn)的是對象的特殊性，所以這一階段對兒童救助是孤殘兒童。

2006年6月由中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會修訂通過的《中華人民共和國義務(wù)教育法》，具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)。2010年被稱為“中國的兒童福利元年”，中國第一項(xiàng)兒童福利津貼制度正式成立。2010年以來，中國建立起了困境兒童生活方面的保障津貼制度，實(shí)現(xiàn)了以現(xiàn)金的形式來保障困境兒童的基本生活。2011年，《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020）》增加了大量一般兒童福利內(nèi)容，體現(xiàn)了適度普惠理念。同年，民政部副部長竇玉沛表示保障兒童權(quán)益的范圍是隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展而逐漸拓展的，從孤兒到困境兒童到所有兒童，呈現(xiàn)出由補(bǔ)缺向普惠轉(zhuǎn)型的軌跡。從兒童健康、教育、法律保護(hù)和環(huán)境四個領(lǐng)域提出了兒童發(fā)展的主要目標(biāo)和策略措施。2012年10月，民政部、財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于發(fā)放艾滋病病毒感染兒童基本生活費(fèi)的通知》，開始為感染艾滋病病毒的兒童發(fā)放津貼來保障他們的基本生活，兒童福利津貼制逐步向艾滋病兒童擴(kuò)展。中國民政部正式啟動“適度普惠”兒童福利制度試點(diǎn)工作，通過建立困境兒童津貼制度將更多困境兒童納入保障范圍，在2013年、2014年民政部先后發(fā)布《民政部關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》、《民政部關(guān)于進(jìn)一步開展適度普惠型兒童福利制度試點(diǎn)工作的通知》。2016年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》，第一次從國家基本政策的層面全面規(guī)劃了我國困境兒童保障制度，對于困境兒童保障具有重大現(xiàn)實(shí)意義，雖然從服務(wù)對象來看大大超出了傳統(tǒng)的困境兒童，但是依舊沒有涵蓋所有兒童。2019年國家開展了“明天計(jì)劃”項(xiàng)目，出臺了《家庭寄養(yǎng)評估》標(biāo)準(zhǔn)、《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》、《“福彩圓夢孤兒助學(xué)工程”項(xiàng)目實(shí)施暫行辦法》等，對孤兒、孤棄兒童和無法正常上學(xué)的兒童進(jìn)行救助。2020年，國家民政部相繼發(fā)表了《關(guān)于印發(fā)<兒童福利領(lǐng)域服務(wù)機(jī)構(gòu)新型冠狀病毒感染的肺炎情防控工作指南（第一版）>的緊急通知》、《關(guān)于做好因新冠肺炎疫情影響造成監(jiān)護(hù)缺失的兒童救助保護(hù)工作的通知》、《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)兒童福利領(lǐng)域疫情防控與復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)學(xué)相關(guān)工作的通知》等，對因新冠肺炎而造成困境的兒童進(jìn)行具體部署。

3 救助主體由一元向多元轉(zhuǎn)型

由于困境兒童的內(nèi)涵與外延一直沒有統(tǒng)一起來，所以救助主體在救助的時候容易分工不清，甚至出現(xiàn)分工重疊的情況。戴超（2014）指出早期在我國政府主導(dǎo)的救助工作過多，抑制了民間社會的救助力量，只是起到輔助作用。后來我國政策上開始支持鼓勵發(fā)展社會民營組織的救助主體，大大發(fā)揮非政府主體的救助能力。

4 救助內(nèi)容由物質(zhì)向精神轉(zhuǎn)型

對于困境兒童的救助內(nèi)容，在救助的最開始階段認(rèn)為給予經(jīng)濟(jì)幫助就可以解決困境兒童的困境。往往忽略了困境兒童的心理健康，恰好心理問題才是最難救助的。

劉岸泓（2011）運(yùn)用EPQ問卷對服刑人員未成年子女的心理進(jìn)行測試發(fā)現(xiàn)這些孩子都幾乎都具有憂郁、自卑、敏感、沖動、古怪和孤僻的性格，通過分析原因提出要增強(qiáng)這些孩子的親情觀念，在心理工作上要進(jìn)行耐心的疏導(dǎo)，消除心理上的陰影，營造放松的環(huán)境，社會及政府等各方面力量矯正對象的心理，對癥下藥。劉欣欣（2013）以農(nóng)村困境兒童夏令營為基礎(chǔ)，運(yùn)用社區(qū)工作方法發(fā)現(xiàn)農(nóng)村困境兒童的父母僅僅只是滿足孩子們的基本吃穿，忽略了孩子的心理問題。通過與同輩群體和父母進(jìn)行一系列的夏令營小活動，打開困境兒童內(nèi)心世界，改善親子關(guān)系，融入同輩群體中去。

5 救助模式由普遍救助向精準(zhǔn)救助轉(zhuǎn)型

5.1 第一階段：普遍救助

2006年開始，兒童福利保障的對象從孤兒到困境兒童最終覆蓋所有兒童。并且在兒童健康福利方面，我國開始實(shí)行城鎮(zhèn)醫(yī)療保險制度，全部城鎮(zhèn)兒童納入醫(yī)療保險制度中，農(nóng)村開始實(shí)行新農(nóng)合，使得所有兒童都覆蓋在內(nèi)。2014年11月19日，通過了《國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃》，提出以健康教育為重點(diǎn)，對集中連片特困地區(qū)的農(nóng)村困難家庭兒童給予從出生開始到義務(wù)教育結(jié)束的關(guān)懷和保障。

5.2 第二階段：精準(zhǔn)救助

2011年國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)流浪未成年人救助保護(hù)工作的意見》，標(biāo)志著專門為流浪未成年人的救助保護(hù)制度建立起來。流浪兒童出現(xiàn)的原因是多種多樣的，包括家庭貧困，家庭關(guān)系破裂，誘拐，失散等，使得流浪兒童數(shù)量只增不減。張齊安（2002）關(guān)注到對于困境兒童要分類精準(zhǔn)救助，與其他困境兒童相區(qū)別，在適合國情的情況下不斷的吸收國外對流浪兒童的保護(hù)工作的經(jīng)驗(yàn)。并且在當(dāng)時國內(nèi)已經(jīng)開展了“類家庭”和“大房子”的項(xiàng)目，在社區(qū)內(nèi)設(shè)立類似家庭的住所，讓流浪兒童過著與其他正常兒童幾乎一樣的生活，避免和減少流浪兒童變成流浪漢，讓他們在關(guān)懷下成長，減少對社會的敵意。

6 文獻(xiàn)的點(diǎn)評及反思

6.1 完善制度，加強(qiáng)監(jiān)督

6.1.1 缺少發(fā)現(xiàn)機(jī)制

雖然國家的制度福利等方面都有一定的進(jìn)步和完善，但是對于困境兒童的救助一直是被動的等待困境兒童來求助，缺乏一種發(fā)現(xiàn)報告機(jī)制。對于非政府機(jī)構(gòu)都是遵循“自愿救助原則”，他們是不會主動尋找困境兒童的。因此得到的后果就是大部分困境兒童沒有被救助，而救助資源閑置甚至浪費(fèi)。其實(shí)發(fā)現(xiàn)困境兒童的主體是大眾，而我國缺少這種發(fā)現(xiàn)報告機(jī)制，所以容易找到困境兒童后卻不知道做什么，就會耽誤對困境兒童的及時救助。

6.1.2 缺少監(jiān)督機(jī)制

在城市和鄉(xiāng)村分別建立兒童福利監(jiān)督制度，在城鄉(xiāng)分別建立依托于福利院或者綜合性社會福利兒童服務(wù)指導(dǎo)中心，在各個社區(qū)設(shè)立監(jiān)督員，建立兒童福利督導(dǎo)機(jī)制，形成自上而下的兒童服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，可通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行監(jiān)督，更加方便快捷。建立網(wǎng)絡(luò)平臺，運(yùn)用動態(tài)管理，大眾監(jiān)督，人人參與。

6.2 政府主導(dǎo)，社會參與

6.2.1 救助主體缺少相關(guān)意識

現(xiàn)在的救助主體都是以政府主導(dǎo)非政府輔助的形式進(jìn)行，但是現(xiàn)在還是有許多相關(guān)部門的兒童保護(hù)意識不強(qiáng)。通過相關(guān)案件，我們都會發(fā)現(xiàn)相關(guān)部門的相關(guān)人員缺乏對兒童權(quán)利的敬畏，甚至出現(xiàn)了冷漠、無視的特征。對于困境兒童也是以各種借口推脫、怠慢。其實(shí)現(xiàn)在相關(guān)部門到現(xiàn)在也是即使接觸到一些困境兒童，也不知道最后應(yīng)該送于哪里進(jìn)行救助，怎么進(jìn)行救助。

6.2.2 缺少制度監(jiān)督主體的工作

雖然現(xiàn)在負(fù)責(zé)的部門機(jī)構(gòu)越來越多，但是也出現(xiàn)了相關(guān)部門太多，所以出現(xiàn)了權(quán)責(zé)不分明，常常出現(xiàn)“都管”或者是“都不管”的現(xiàn)象，凸顯出我們兒童福利體系有很大的漏洞。制度具有有效的執(zhí)行力和約束力，所以各部門的職責(zé)應(yīng)該立法進(jìn)行分配，形成文字，有法可查，達(dá)到真正的無縫銜接。

現(xiàn)在社會參與力量越來越多，但問題也是越來越多，比如項(xiàng)目缺乏明確的引導(dǎo)機(jī)制，存在理念盲區(qū)和行為誤區(qū)。甚至還會出現(xiàn)打著慈善的幌子貪污捐來的錢，這些問題都是屢見不鮮的。

6.2.3 缺少救助專業(yè)隊(duì)伍

相關(guān)專業(yè)人員又比較稀少，現(xiàn)在從事相關(guān)行業(yè)的專業(yè)社工面臨無編制、待遇低、行業(yè)前景迷茫等問題。加大對專業(yè)人員的培訓(xùn)和專業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)以及專業(yè)醫(yī)療人員的培養(yǎng)，能夠?yàn)槔Ь硟和木窈蜕眢w兩方面提供幫助，國家還要重視該方面的學(xué)術(shù)研究，為以后的研究提供方向。

6.3 大力宣傳，提高意識

我們只關(guān)注到孩子的心理狀況，卻忽視了困境兒童父母的心理問題，有些父母的孩子長期有心理問題，父母也容易潛移默化的患上心理問題，或者因?yàn)楦改赣行睦韱栴}影響了孩子。我們在排查困境兒童的時候也應(yīng)該對該群體的父母進(jìn)行排查，避免使得困境兒童出現(xiàn)心理問題。并且需要大力宣傳并且普及困境兒童的現(xiàn)狀，讓困境兒童更好的融入到社會中去，讓大眾消除對困境兒童的歧視和排斥。

6.4 加大投入，專業(yè)服務(wù)

現(xiàn)在經(jīng)常出現(xiàn)困境兒童的需求與提供的服務(wù)不匹配的現(xiàn)象，這樣就極大的影響了服務(wù)效果，原因就在于對困境兒童的調(diào)查不到位，分類不夠準(zhǔn)確，還有一個原因就是專業(yè)能力不足。

現(xiàn)在還有一個十分重要的問題就是困境兒童的救助屬于事后救助，我們國家并不夠重視預(yù)防這個方面，對于如何預(yù)防和減少困境兒童的產(chǎn)生以及如何防御貧窮的代際傳遞，這些方面的工作卻很少有人涉及到。