中國海洋大學(xué) 安晉蓉

黨的十八大報(bào)告提出建設(shè)海洋強(qiáng)國的戰(zhàn)略目標(biāo)，并從戰(zhàn)略的高度對未來海洋事業(yè)的發(fā)展進(jìn)行了全面規(guī)劃。政府不斷推行海洋環(huán)境治理變革，但治理不是政府的治理，治理強(qiáng)調(diào)的是多元主體的共治，海洋環(huán)境治理模式也是多元主體共同參與的模式。政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民都應(yīng)該逐漸意識(shí)到自己在海洋環(huán)境治理中的主體地位。在實(shí)踐中海洋環(huán)境治理模式如何有效運(yùn)行、各個(gè)主體在其中應(yīng)該充當(dāng)怎樣的角色、各個(gè)主體之間怎樣互動(dòng)等問題，是整個(gè)社會(huì)普遍關(guān)心的問題。近幾年尤其是十八大以來，海洋環(huán)境治理得到國內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注，學(xué)者們將治理模式與海洋環(huán)境特殊性相結(jié)合進(jìn)行研究。本文從海洋環(huán)境治理模式中的主體作用以及不同治理理論視角下的海洋環(huán)境治理模式對已有研究作相關(guān)綜述。

一、不同治理理論視角下的海洋環(huán)境治理模式研究

（一）海洋環(huán)境網(wǎng)絡(luò)治理模式

網(wǎng)絡(luò)治理興起于20世紀(jì)80年代，隨著全球化進(jìn)程的不斷加快以及信息化時(shí)代的到來，各種非營利組織不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的社會(huì)治理已明顯跟不上時(shí)代的發(fā)展，“網(wǎng)絡(luò)”“網(wǎng)絡(luò)組織”“網(wǎng)絡(luò)社會(huì)”等概念被不斷提出，網(wǎng)絡(luò)治理也隨之產(chǎn)生。陳振明（2003）認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)治理是為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門與非政府部門等在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)利，共同管理公共事務(wù)的過程。網(wǎng)絡(luò)，顧名思義，各個(gè)主體之間是一個(gè)相互依存、相互合作的整體，信任是基礎(chǔ)，溝通和共享信息是途徑，以實(shí)現(xiàn)共同治理。在海洋環(huán)境治理的過程中，網(wǎng)絡(luò)治理模式強(qiáng)調(diào)多元主體在相互依存的環(huán)境中能夠共享公共權(quán)力、公共資源與信息，共同治理海洋環(huán)境。王琪（2006）認(rèn)為，海洋環(huán)境管理網(wǎng)絡(luò)治理模式就是為了有效保護(hù)海洋環(huán)境，政府、企業(yè)和公眾等海洋環(huán)境管理主體，相互依賴、相互合作、分享權(quán)利，共同管理海洋環(huán)境事務(wù)的過程。在這種網(wǎng)絡(luò)治理模式中，多元主體的相互依賴與合作是最本質(zhì)的特征，同時(shí)多元主體又是反思理性的“復(fù)雜人”，即在實(shí)踐過程中這些主體的行為動(dòng)機(jī)是復(fù)雜的，在具體行動(dòng)時(shí)要能夠反思自己的不合理要求，在相互尊重的前提下解決彼此之間的沖突，求取共同目標(biāo)，謀求共同利益的最大化。政策制定的過程是各網(wǎng)絡(luò)主體的互動(dòng)過程，各方通過溝通、協(xié)商、談判、妥協(xié)等方式，得到大家都可以接受的政策方案。海洋環(huán)境網(wǎng)絡(luò)治理強(qiáng)調(diào)的就是政府、企業(yè)和公眾在一個(gè)相互依賴的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，他們之間是相互協(xié)作的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)權(quán)利、資源、信息的共享，并在溝通、協(xié)商、談判的過程中使得海洋環(huán)境相關(guān)公共利益最大化。

（二）海洋環(huán)境多中心治理模式

多中心治理理論興起于20世紀(jì)90年代，最早由奧斯特羅姆夫婦提出，其核心觀點(diǎn)是倡導(dǎo)更多的社會(huì)組織和公民積極參與現(xiàn)代公共事務(wù)的管理過程。改革政府的單一管理模式，形成一個(gè)“國家、社會(huì)和市場”共同參與的多元化協(xié)同運(yùn)作模式，各主體之間能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)利、資源、信息共享，相互制約。多中心治理意味著打破了傳統(tǒng)的政府管理權(quán)威模式，使多元主體處于一個(gè)平等的地位，處于權(quán)利均衡的狀態(tài)，并通過相互制衡謀求公共利益最大化。在中國“大政府”的慣性思維下，推行多中心治理是一個(gè)漫長的過程，我國學(xué)者在研究具體海域問題時(shí)也嘗試運(yùn)用多中心治理理論解決治理實(shí)踐中遇到的問題，謀求海洋環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。鄭建明（2019）在研究渤海問題時(shí)，提出構(gòu)建政府—市場（企業(yè)）—社會(huì)（公眾和環(huán)保NGOs）的多中心治理模式，強(qiáng)調(diào)以政府為主導(dǎo)，其他主體充分參與，三大主體在充分發(fā)揮自身優(yōu)勢的前提下，相互促進(jìn)、協(xié)同合作，以實(shí)現(xiàn)渤海海洋環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。有學(xué)者認(rèn)為海洋環(huán)境問題屬于公共產(chǎn)品，具有外部性，這些外部效應(yīng)不能由政府單方面矯正，其所屬市場失靈的部分也需要市場機(jī)制矯正。同時(shí)，隨著技術(shù)水平的進(jìn)步，企業(yè)與公眾具備了參與治理的條件與意愿。沈滿洪（2018）在分析我國海洋環(huán)境治理問題時(shí)提出“多中心治理”，就是要采取以政府為主體的政府機(jī)制、以企業(yè)為主體的市場機(jī)制、以公眾和非政府組織為主體的社會(huì)機(jī)制，形成三個(gè)主體、三種機(jī)制、三足鼎立、相互協(xié)同、相互制衡的格局。

（三）海洋環(huán)境整體性治理模式

20世紀(jì)80年代、90年代，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的盛行和數(shù)字時(shí)代的到來，為了解決英國政府嚴(yán)重碎片化的問題，英國學(xué)者?？怂故状翁岢觥罢w性治理”這一概念。整體性治理起初強(qiáng)調(diào)政府各部門之間的整合以解決碎片化問題，這要求政府部門能夠追求共同的治理目標(biāo)，協(xié)調(diào)相互利益關(guān)系，保持步調(diào)一致，整合相關(guān)資源、共享相關(guān)信息，能夠?yàn)樯鐣?huì)提供整體性的無縫隙的公共服務(wù)。整體性治理是為了解決政府失靈問題，所以它首先強(qiáng)調(diào)的就是政府部門的整合，其次強(qiáng)調(diào)政府與企業(yè)、公眾和社會(huì)組織之間的合作。我國海洋環(huán)境整體性治理的相關(guān)研究多側(cè)重于政府部門，如政府組織體系如何運(yùn)作以提高其整體性和協(xié)調(diào)性。呂建華，高娜（2012）在研究我國海洋環(huán)境管理體制變革后認(rèn)為，海洋的流動(dòng)性、復(fù)合性和整體性使得管理同一片海域會(huì)涉及到多個(gè)不同的行政區(qū)域。因此，利用整體性治理理論重新思考海洋環(huán)境治理模式十分必要，這種海洋環(huán)境治理模式強(qiáng)調(diào)同一海域內(nèi)不同區(qū)域的政府及其部門之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作，促使可利用的海洋資源順利流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。整體性政府治理理論隨著數(shù)字時(shí)代的到來而產(chǎn)生，也十分重視信息系統(tǒng)建設(shè)，對于海洋環(huán)境治理來說，建立健全的信息共享機(jī)制、溝通交流機(jī)制更有利于海洋環(huán)境治理模式的整體性發(fā)展，比如，陸海統(tǒng)籌的環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制、重大海洋環(huán)境問題及突發(fā)環(huán)境事件通報(bào)機(jī)制、統(tǒng)一的全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息發(fā)布機(jī)制等，建立這些機(jī)制不僅能提高政府海洋環(huán)境信息收集的準(zhǔn)確性和信息發(fā)布的權(quán)威性，也能提高各治理主體參與海洋環(huán)境治理的積極性。

（四）海洋環(huán)境協(xié)同治理模式

協(xié)同治理興起于20世紀(jì)90年代初，聯(lián)合國全球治理委員會(huì)把“協(xié)同治理”定義為：“個(gè)人、各種公共或私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的不同利益主體得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。”協(xié)同就是通過協(xié)商與和解形成一些具有法律約束力的正式制度和規(guī)則，或者非正式的制度安排，使得各個(gè)主體步調(diào)一致、協(xié)調(diào)合作。治理要求多元主體參與，但各個(gè)主體都有各自的利益需求，也有各自的責(zé)任分工，他們之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，協(xié)同治理就是尋求一種約束機(jī)制能夠使得多元主體協(xié)同合作、和諧共處。在我國海洋環(huán)境治理實(shí)踐過程中，政府的跨部門協(xié)同是學(xué)界研究的重點(diǎn)，基于中國跨部門協(xié)同的研究現(xiàn)狀，周志忍與蔣敏娟（2013）提出了三種組織模式：以權(quán)威為依托的等級制縱向協(xié)同模式，以“部際聯(lián)席會(huì)議”為代表的橫向協(xié)同模式，圍繞專項(xiàng)任務(wù)開展的條塊間橫向協(xié)同模式。這些模式都是以政府為主體提出的。有些學(xué)者認(rèn)為，協(xié)同應(yīng)該是所有治理主體之間的協(xié)同。姜彤彤（2017）認(rèn)為當(dāng)前我國的海洋環(huán)境協(xié)同治理模式是在政府主導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)政府、市場與社會(huì)三種機(jī)制協(xié)同配合的模式。其中，政府部門負(fù)責(zé)制定政策，來引導(dǎo)市場與社會(huì)機(jī)制有效參與治理，對市場和社會(huì)實(shí)行監(jiān)管，并與之保持有效的協(xié)調(diào)溝通；市場機(jī)制采用各種市場化的手段和方法提高海洋環(huán)境的治理效率；社會(huì)組織著力于解決海洋環(huán)境治理中的外部問題。這種模式十分符合我國威權(quán)主義的社會(huì)背景，這種模式下的協(xié)同主要是以政府為主體，政府被要求協(xié)調(diào)與其他主體之間的關(guān)系，而市場、社會(huì)組織、公眾是否擁有與政府談判的話語權(quán)還有待研究。

（五）海洋環(huán)境全球治理模式

自20世紀(jì)90年代以來，“治理”一詞在西方國家十分流行，而當(dāng)治理的范圍超越了傳統(tǒng)意義上的國家，把治理放到國際層面進(jìn)行分析時(shí)，全球治理理論由此產(chǎn)生。但是學(xué)術(shù)界關(guān)于全球治理沒有一致的概念。全球治理相比其他治理的特殊之處在于主體層次擴(kuò)大化，包括主權(quán)國家、國際組織、國際非政府組織、跨國企業(yè)等。俞可平（2002）將全球治理定義為各國政府、國際組織、各國公民為最大限度地增加共同利益而進(jìn)行的民主協(xié)商與合作，其核心內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是健全和發(fā)展一整套維護(hù)全人類安全、和平、發(fā)展、福利、平等和人權(quán)的新的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序，包括處理國際政治經(jīng)濟(jì)問題的全球規(guī)則和制度。在海洋領(lǐng)域，由于其流動(dòng)性、復(fù)合性、整體性等特點(diǎn)較為明顯，將全球治理理論引入到海洋領(lǐng)域十分必要。王琪（2015）等認(rèn)為，全球海洋治理是指在全球化的背景下，各主權(quán)國家的政府、國際政府間組織、國際非政府組織、跨國企業(yè)、個(gè)人等主體，通過具有約束力的國際規(guī)制和廣泛的協(xié)商合作來共同解決全球海洋問題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全球范圍內(nèi)的人海和諧以及海洋的可持續(xù)開發(fā)和利用。全球海洋環(huán)境治理的特殊之處在于其主體要考慮各個(gè)主權(quán)國家以及這些主權(quán)國家之間的協(xié)調(diào)問題，如何建立一個(gè)絕對的國際權(quán)威來解決這些問題，以防止發(fā)達(dá)國家的操縱還有待研究。

上述五種治理理論下的海洋環(huán)境治理模式都在強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與的重要性，但每個(gè)理論的側(cè)重點(diǎn)又有所不同。網(wǎng)絡(luò)治理理論強(qiáng)調(diào)建立一個(gè)相互依存的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，彼此之間相互信任，實(shí)現(xiàn)信息與資源共享，并通過有效的溝通得以共同治理；多中心治理理論強(qiáng)調(diào)處于平等地位的政府、市場、社會(huì)多個(gè)中心處于權(quán)力均衡的狀態(tài)，并通過相互制衡謀求公共利益最大化；整體性治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體能夠整合目標(biāo)，保持步調(diào)一致，實(shí)現(xiàn)對海洋環(huán)境的“共治”；協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)治理所要求的多元主體由于利益需求不同而使他們之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，要尋求一種約束機(jī)制能夠使得多元主體捋順關(guān)系、協(xié)同合作、和諧共處；全球海洋環(huán)境治理理論的特殊之處在于其治理主體包括各個(gè)主權(quán)國家，當(dāng)治理主體擴(kuò)大到國家層面，就要實(shí)現(xiàn)國家之間的利益均衡以及這些主權(quán)國家之間的利益協(xié)調(diào)。

二、海洋環(huán)境治理模式研究述評與展望

多元主體共同參與治理是海洋環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)趨勢，國家不斷出臺(tái)相關(guān)政策以改革政府管理方式，擴(kuò)大治理主體的范圍，提高治理主體的參與度。隨著不同治理理論被引入海洋領(lǐng)域，學(xué)者們對海洋環(huán)境治理模式的研究不斷推陳出新，這些治理理論提出了新的思路，讓學(xué)者們可以重新審視各主體間的關(guān)系，提出更合適的治理模式，以提高海洋環(huán)境治理效率，但我國目前對于海洋環(huán)境治理模式的研究還存在不少問題。

在理論研究上存在的不足主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：第一，海洋環(huán)境治理的網(wǎng)絡(luò)模式、多中心模式、整體性模式、協(xié)同性模式都是不同治理理論引入海洋領(lǐng)域后的產(chǎn)物，這些思想都源自于西方國家的治理改革實(shí)踐。那么，在中國的改革實(shí)踐中，這些模式的適用環(huán)境是否真實(shí)存在？第二，這些治理理論研究的治理主體大多以政府為中心，對其他主體的研究也多是在政府應(yīng)該怎樣處理政府與這些主體之間的關(guān)系上，對單一個(gè)體的研究較少。第三，由于全球化進(jìn)程的不斷加快，海洋環(huán)境的全球性治理模式成為新的國際研究趨勢，中國如何應(yīng)對全球性治理大趨勢是學(xué)者研究的主要內(nèi)容，但現(xiàn)有研究大多從理論和經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，在具體的海域中中國應(yīng)該扮演的角色沒有非常明晰的界定。

在研究方法上，我國現(xiàn)有研究成果中對海洋環(huán)境治理模式的定性研究較多、定量研究較少。定性研究范式中的理論構(gòu)建更側(cè)重于立意高遠(yuǎn)的宏觀戰(zhàn)略指導(dǎo)層面，提出的建議更抽象，并且可操作化程度較低。同時(shí)，由于海洋環(huán)境治理模式研究中有關(guān)企業(yè)、社會(huì)組織、公眾的資料缺乏，難以獲取直接的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，所以目前的研究大多局限于從經(jīng)驗(yàn)出發(fā)展開定性描述，文獻(xiàn)研究多集中在公共管理領(lǐng)域，應(yīng)該注重多學(xué)科的交叉研究。案例研究中的案例應(yīng)該更豐富，在借鑒國外海洋環(huán)境治理的成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，再結(jié)合中國實(shí)際，具體情況具體分析，提高研究的現(xiàn)實(shí)針對性以及相關(guān)方案的可操作性。

針對上文提出的不足之處，下文對未來海洋環(huán)境治理模式研究提出了以下幾點(diǎn)展望：

第一，加強(qiáng)對治理理論的背景研究和治理現(xiàn)狀的環(huán)境研究。不同治理理論所產(chǎn)生的背景不同，所要求的治理環(huán)境也不相同，就如網(wǎng)絡(luò)治理所要求的相互依賴的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境就與多中心治理所要求的各主體權(quán)力均衡的環(huán)境不相同。中國的海洋環(huán)境治理現(xiàn)狀十分復(fù)雜，不同海域所屬的行政區(qū)劃、市場環(huán)境、社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀、公民參與度都不相同，所面臨的問題也具有地域獨(dú)特性，因此，將治理理論與治理實(shí)踐結(jié)合時(shí)，具體問題具體分析十分必要。第二，加強(qiáng)對其他海洋環(huán)境治理主體的研究。企業(yè)、社會(huì)組織、公眾作為治理的主體，發(fā)揮著越來越重要的作用，政府也在不斷出臺(tái)政策鼓勵(lì)其他主體積極參與。不同海域的市場環(huán)境不同，所涉及的企業(yè)性質(zhì)也不同，政府出臺(tái)怎樣的政策才能使得這些企業(yè)規(guī)范化、企業(yè)如何自覺主動(dòng)地承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，都是值得具體分析的問題。社會(huì)組織的流動(dòng)性更強(qiáng)，性質(zhì)更明晰，但在不同海域社會(huì)組織到底應(yīng)該發(fā)揮怎樣的作用、社會(huì)組織的類型是否完備等問題還需要系統(tǒng)的研究。公眾作為海洋環(huán)境治理中最活躍的因素，也是海洋環(huán)境治理中最容易被忽略的因素，在不同的文化背景下，公眾對海洋環(huán)境治理主體的認(rèn)可度不同，參與度也不相同，公眾參與的必要性、公眾參與治理的條件等也值得深入研究。第三，加強(qiáng)對海洋環(huán)境全球治理的本土化研究。由于對海洋環(huán)境全球治理模式的研究歷史較短，現(xiàn)階段多集中于理論研究，結(jié)合具體案例較少，能夠結(jié)合的案例也多是國外案例。在中國參與全球治理的程度和中國應(yīng)該如何參與等方面，還需要學(xué)者結(jié)合中國海域的具體實(shí)際進(jìn)行研究分析。第四，加強(qiáng)不同治理理論融合下的海洋環(huán)境治理模式研究。這些治理理論在具體的實(shí)踐應(yīng)用中有很多重疊的地方，因此每種治理理論視角下提出的建議總會(huì)有一些相似。比如，整體性治理中也會(huì)強(qiáng)調(diào)多元主體關(guān)系的協(xié)調(diào)以及信息的網(wǎng)絡(luò)集合。那么，在面對具體的海洋環(huán)境治理實(shí)踐問題時(shí)，是否應(yīng)該擴(kuò)大治理理論的包容性，將不同的治理理論融合是否能更適合治理實(shí)踐，這需要學(xué)者對其合法性進(jìn)行研究。

這些治理理論確實(shí)為我國海洋環(huán)境治理模式改革提供了很多新的理論思路，但是在結(jié)合具體的海洋環(huán)境開展治理實(shí)踐時(shí)，相關(guān)研究還是存在一些不足之處，在理論背景、研究主體、研究方法上，本文提出幾點(diǎn)展望，以期未來對海洋環(huán)境治理模式的研究更加全面化、合法化，同時(shí)使得海洋環(huán)境治理實(shí)踐模式更加貼合中國國情與具體海域的環(huán)境現(xiàn)狀。