陳 瑜

（溫州市審計(jì)局國(guó)有企業(yè)審計(jì)中心，浙江 溫州 325000）

一、現(xiàn)階段地方國(guó)有獨(dú)資公司的作用

國(guó)有獨(dú)資公司是國(guó)有企業(yè)的一種形式，是由國(guó)務(wù)院或地方政府授權(quán)本級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)，單一出資以公司法進(jìn)行組建的組織形式。其一方面追求經(jīng)濟(jì)盈利；另一方面擔(dān)負(fù)著國(guó)家政策執(zhí)行、社會(huì)保障運(yùn)行等特殊使命。是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與調(diào)節(jié)的重要力量，也是我國(guó)特色社會(huì)主義的產(chǎn)業(yè)支柱。

現(xiàn)階段國(guó)有獨(dú)資公司正處在“國(guó)資分類(lèi)再整合”的重要時(shí)期，地方性國(guó)有獨(dú)資公司的作用不容忽視，由于其特殊的屬性，使其在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中承擔(dān)著極其重要的角色，主要包括三個(gè)方面：一是承擔(dān)部分社會(huì)公共服務(wù)供給與維護(hù)責(zé)任。由于公益性公共服務(wù)類(lèi)領(lǐng)域（例如，水、氣、養(yǎng)老服務(wù)、公共交通等），利潤(rùn)低、回收周期長(zhǎng)，有時(shí)甚至出現(xiàn)利潤(rùn)倒掛的現(xiàn)象，導(dǎo)致社會(huì)民間資本不愿意進(jìn)入，而這些領(lǐng)域往往與廣大公民生活密不可分，是維持社會(huì)正常運(yùn)行的一部分，這時(shí)就需要國(guó)有獨(dú)資公司進(jìn)入這些領(lǐng)域與行業(yè)，肩負(fù)社會(huì)“穩(wěn)定器”的使命；二是承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，路橋維護(hù)等重大資金融資責(zé)任。由于國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金數(shù)額巨大，建成后其功能與利益屬全民共享，具有很強(qiáng)的社會(huì)性與投資性，以前公建設(shè)施、道路交通等項(xiàng)目往往都是由政府出資完成的，隨著政府債務(wù)管理權(quán)限的變化，國(guó)有獨(dú)資公司的政府職能延伸屬性越來(lái)越突出，其作為融資信用平臺(tái)可以有效地提高政府資源使用效率，降低銀行金融風(fēng)險(xiǎn)、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、促進(jìn)民生改善；三是承擔(dān)高新技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新推動(dòng)責(zé)任。只有科技水平不斷進(jìn)步與發(fā)展，才能使國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平與綜合國(guó)力不斷提高，人民才能安居樂(lè)業(yè)。但“高精尖”行業(yè)進(jìn)入門(mén)檻極高，具有高消耗性、高保密性、高稀有性的特點(diǎn)，一般民間資本難以承受，這就需要由國(guó)有獨(dú)資公司主動(dòng)肩負(fù)社會(huì)責(zé)任和社會(huì)使命，在關(guān)鍵重要領(lǐng)域集中力量做大事，引領(lǐng)國(guó)家科技的進(jìn)步與發(fā)展，當(dāng)好國(guó)家經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的“排頭兵”。

二、W市國(guó)有獨(dú)資公司定位布局現(xiàn)狀

W市國(guó)有獨(dú)資公司經(jīng)歷了2005年組建，2010年改革、2019年深化變革三個(gè)重要階段，將原有市屬幾百家“低小散”國(guó)有獨(dú)資公司進(jìn)行整合重組，形成13家市直屬?lài)?guó)有獨(dú)資公司的國(guó)資監(jiān)管新格局，由W市國(guó)資委統(tǒng)一履行出資人職責(zé)。新組建的國(guó)有獨(dú)資公司營(yíng)業(yè)范圍涵蓋了W市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共民生服務(wù)（自來(lái)水、天然氣）、糧油食品生產(chǎn)銷(xiāo)售等領(lǐng)域。按照資產(chǎn)屬性和業(yè)務(wù)類(lèi)型不同，W市將13家公司劃分為3類(lèi)，即功能類(lèi)、公共服務(wù)類(lèi)和競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)，其中：功能類(lèi)公司4家，分別為市城投集團(tuán)、市名城集團(tuán)、市交投集團(tuán)、市鐵投集團(tuán)；公共服務(wù)類(lèi)公司4家，分別為市公用集團(tuán)、市交運(yùn)集團(tuán)、市農(nóng)投集團(tuán)、機(jī)場(chǎng)集團(tuán)；競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)公司5家，分別為市現(xiàn)代集團(tuán)、市工業(yè)集團(tuán)、市金投集團(tuán)、市建設(shè)集團(tuán)、市設(shè)計(jì)集團(tuán)。同時(shí)，不同類(lèi)型國(guó)有獨(dú)資公司的工作重心與社會(huì)責(zé)任也各不相同，功能類(lèi)公司的工作目標(biāo)以完成有效投資建設(shè)為主，同時(shí)，承擔(dān)融資平臺(tái)的職責(zé)，包括政府交代的公建、交通類(lèi)項(xiàng)目任務(wù)；公共服務(wù)類(lèi)公司以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供社會(huì)公益性服務(wù)為主；競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)公司主要以做強(qiáng)、做大公司為目標(biāo)，以公司經(jīng)濟(jì)效益為重心，原則上不設(shè)政府性任務(wù)。此外，W市還成立了以機(jī)關(guān)主管部門(mén)履行出資人職責(zé)的文化、教育、衛(wèi)生、體育等4家社會(huì)發(fā)展類(lèi)國(guó)企，其主要職能為相關(guān)職能的公司化延伸。

三、審計(jì)視野下W市國(guó)有獨(dú)資公司定位布局存在的不足

1.各類(lèi)型獨(dú)資公司實(shí)際主業(yè)不突出

從審計(jì)視野分析，W市雖然對(duì)各國(guó)有獨(dú)資公司進(jìn)行了分類(lèi)，確定其主業(yè)，明確其發(fā)展方向，但各公司主營(yíng)業(yè)務(wù)仍不突出。各公司中下屬二級(jí)公司類(lèi)型雜亂繁多，如公共服務(wù)類(lèi)公司中既有競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)二級(jí)公司，也有公共服務(wù)類(lèi)二級(jí)公司，功能類(lèi)公司中也存在競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)二級(jí)公司。另外，各分類(lèi)公司中基本都有商貿(mào)市場(chǎng)、酒店、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等多元化產(chǎn)業(yè)的二級(jí)公司。如W市金投集團(tuán)戰(zhàn)略定位為金融股權(quán)投資、新形態(tài)金融擔(dān)保業(yè)務(wù)主平臺(tái)，但是，其金融服務(wù)收入不到營(yíng)業(yè)收入的10%，資產(chǎn)租賃收入是其金融服務(wù)收入的3倍；W市農(nóng)投集團(tuán)作為都市型高效生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、糧食安全流通建設(shè)的公共服務(wù)類(lèi)國(guó)有公司，近幾年除糧食收儲(chǔ)業(yè)務(wù)外，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)開(kāi)展甚少，引導(dǎo)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)集聚作用未充分發(fā)揮，營(yíng)業(yè)收入主要為酒店物業(yè)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)租賃產(chǎn)生利潤(rùn)收入。綜上所述，雖然W市國(guó)有資產(chǎn)在社會(huì)各領(lǐng)域中均有布局，但是，由于其主營(yíng)業(yè)務(wù)多元化以及公司目標(biāo)的分散化未能有效地開(kāi)展優(yōu)勢(shì)業(yè)務(wù)，未能充分發(fā)揮國(guó)有獨(dú)資公司應(yīng)有的作用。

2.同類(lèi)型獨(dú)資公司職能存在重疊交叉

由于歷史遺留問(wèn)題或資產(chǎn)復(fù)雜性的原因，W市國(guó)有獨(dú)資公司存在不同程度的同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、主營(yíng)業(yè)務(wù)交叉重疊現(xiàn)象，造成了不必要的內(nèi)耗。如W市城投集團(tuán)與名城集團(tuán)業(yè)務(wù)趨同，均是以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改造為主業(yè)的政府投融資平臺(tái)，下屬均有各自的建筑施工企業(yè)、路橋養(yǎng)護(hù)企業(yè)，且兩家公司的城建資產(chǎn)權(quán)屬長(zhǎng)期未厘清，同類(lèi)工作人員冗余，人才資源分散。此外，國(guó)資力量未能有效整合利用，W市直屬13家國(guó)有獨(dú)資公司中涉及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的二級(jí)公司共有10家，實(shí)際正常運(yùn)行的公司只有3家，體量小、實(shí)力弱，開(kāi)發(fā)樓盤(pán)質(zhì)量無(wú)法與知名民企相比。

3.市場(chǎng)化領(lǐng)域缺乏靈活性與競(jìng)爭(zhēng)力

國(guó)有獨(dú)資公司在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域往往效益不佳，尤其是工程建設(shè)類(lèi)、酒店經(jīng)營(yíng)類(lèi)公司虧損更加嚴(yán)重。從審計(jì)視野分析其主要原因，一是缺少豐富的營(yíng)銷(xiāo)手段；二是缺少靈活考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制；三是缺少一定的市場(chǎng)化敬業(yè)精神。因此，無(wú)法發(fā)揮國(guó)資效能，導(dǎo)致市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)力弱。W市國(guó)有獨(dú)資公司中參與市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的二三級(jí)公司共146家，2018年度虧損的競(jìng)爭(zhēng)性公司53家，占比36.3%。2020年，因疫情原因，虧損更加嚴(yán)重。此外，由于國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)型，重組、注銷(xiāo)手續(xù)繁瑣，人員安置難度大，以及我國(guó)體制特殊性的原因，產(chǎn)業(yè)老化的企業(yè)不能及時(shí)轉(zhuǎn)變，以及退出市場(chǎng)，產(chǎn)生了許多“低小散”與“僵尸”企業(yè)，國(guó)家資源存在極大的閑置與浪費(fèi)。

四、審計(jì)視野下W市國(guó)有獨(dú)資公司重組定位的建議

1.厘清主業(yè)界定，消除交叉業(yè)務(wù)

從審計(jì)視野考慮，W市應(yīng)根據(jù)國(guó)有獨(dú)資公司布局類(lèi)型具體情況，在原有基礎(chǔ)上分析歸納出具有共同特性的主營(yíng)業(yè)務(wù)，將各家公司中的相近業(yè)務(wù)部分與原公司進(jìn)行剝離、整合重組，并將相關(guān)資金、技術(shù)、人才等同類(lèi)資源一并融合，形成資源集中、優(yōu)勢(shì)明顯、主業(yè)突出的新的專(zhuān)業(yè)化國(guó)有獨(dú)資公司。減少交叉業(yè)務(wù)的發(fā)生幾率，避免不必要的內(nèi)耗產(chǎn)生。同時(shí)，清晰的主業(yè)可以使公司明確權(quán)責(zé)，提升效率，節(jié)約資源，精簡(jiǎn)國(guó)有獨(dú)資公司，避免重復(fù)設(shè)立。

2.豐富國(guó)資結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化社會(huì)擔(dān)當(dāng)

公有制經(jīng)濟(jì)是我國(guó)當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，國(guó)有獨(dú)資公司是參與和干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重要組織和抓手，也是履行“社會(huì)責(zé)任”的主要執(zhí)行者。目前對(duì)于“社會(huì)責(zé)任”的具體定義并未形成一致結(jié)論，但大體本質(zhì)是肯定的，企業(yè)社會(huì)責(zé)任就是法律責(zé)任和道德責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的有效結(jié)合。這就需要W市在國(guó)有獨(dú)資公司布局中以社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，人民生活水平提高為主要目標(biāo)，而不是以賺取利益最大化為目的，需更多地關(guān)注公益服務(wù)、民生改善，就業(yè)增長(zhǎng)等事務(wù)。不斷提高國(guó)有資本在重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重要公共服務(wù)、關(guān)鍵高新技術(shù)等領(lǐng)域中的資產(chǎn)比例，持續(xù)擴(kuò)大公益與社保服務(wù)運(yùn)營(yíng)規(guī)模和服務(wù)范圍，充分發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)“主力軍”的作用。

3.集中優(yōu)勢(shì)資源，提升競(jìng)爭(zhēng)活力

在完全競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)領(lǐng)域中由于國(guó)有獨(dú)資公司其資產(chǎn)與監(jiān)管的特殊性，在人員薪酬、業(yè)績(jī)考核、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)手段等方面存在一定的弱勢(shì)，存在競(jìng)爭(zhēng)力低、活力差的弱點(diǎn)。要在瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)中占據(jù)主動(dòng)，核心資源的掌握與靈活激勵(lì)制度的運(yùn)用都是不可或缺的。因此，W市需打破國(guó)企制度僵化、產(chǎn)業(yè)老化、人員固化的困局，按照“創(chuàng)新發(fā)展一批、整合重組一批、清理退出一批”的國(guó)資定位布局理念，推進(jìn)市屬?lài)?guó)有公司整合重組。一是將租金收益類(lèi)、產(chǎn)業(yè)老化類(lèi)、人員冗余類(lèi)的國(guó)有公司進(jìn)行拆分，新組建成具有核心優(yōu)勢(shì)業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)化公司；二是將零散的閑置資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一盤(pán)活，充分發(fā)揮國(guó)有資產(chǎn)集聚效能；三是建立完善競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域國(guó)有獨(dú)資公司的退出機(jī)制，將不適應(yīng)市場(chǎng)運(yùn)作，無(wú)法實(shí)行市場(chǎng)化激勵(lì)機(jī)制的國(guó)企及時(shí)退出競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。同時(shí)，還需加快清理國(guó)企中的“僵尸”與“低小散”公司，降低國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)行負(fù)擔(dān)，有效提升公司活力和競(jìng)爭(zhēng)力。