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淺析公路建設(shè)項(xiàng)目所涉管線遷改招標(biāo)存在問題及對(duì)策

2021-01-06 10:58李瑞杰楊東峰
黑龍江交通科技 2021年11期
關(guān)鍵詞:公開招標(biāo)產(chǎn)權(quán)建設(shè)項(xiàng)目

李瑞杰,楊東峰

(1.寧夏公路管理中心,寧夏 銀川 750011;2.寧夏大學(xué) 物理與電子電氣工程學(xué)院,寧夏 銀川 750021; 3.寧夏交通投資集團(tuán)有限公司,寧夏 銀川 750011)

當(dāng)前我國(guó)公路建設(shè)工程按照投資類別大體可分為五類。第一類,以國(guó)家投資為主導(dǎo),由國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位負(fù)責(zé)建設(shè)和管理的公路建設(shè)項(xiàng)目;第二類,投資采用PPP模式,即采用政府和社會(huì)資本合作,以社會(huì)資本為主導(dǎo)的投資項(xiàng)目;第三類,采用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的公路建設(shè)項(xiàng)目;第四類,采用BOT(Build-Operate-Transfer)模式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公路建設(shè)項(xiàng)目,向社會(huì)提供公共服務(wù);第五類,采用ABS融資模式為主的公路建設(shè)項(xiàng)目。為了保證公路工程建設(shè)市場(chǎng)公平工作,國(guó)家發(fā)改委以《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》(2018年第16號(hào)令)和《關(guān)于進(jìn)一步做好<必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定>和<必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目范圍規(guī)定實(shí)施工作的通知>》(發(fā)改辦法規(guī)〔2020〕770號(hào))對(duì)工程項(xiàng)目招標(biāo)做出了明確規(guī)定。

公路工程招標(biāo)是公路工程建設(shè)中重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前眾多學(xué)者或工程師從不同角度對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)工作開展了積極有效的研究。在征地拆遷制度和方法探索方面,部分學(xué)者從招標(biāo)制度和招標(biāo)文件、專家評(píng)審角度分析了招投標(biāo)工作存在問題并給出了解決對(duì)策;俞曉君等以杭州市政工程為例分析了市政工程所涉管線拆遷的特點(diǎn),均提出了不同情況下招標(biāo)的一系列舉措。但關(guān)于公路工程特別是高速公路、國(guó)省道公路建設(shè)項(xiàng)目所涉管線遷改招標(biāo)問題的研究尚處于空白。本文以寧夏地區(qū)高速公路、國(guó)省干道建設(shè)實(shí)際情況為例,剖析了當(dāng)前管線遷改招標(biāo)工作中的難點(diǎn)和問題,提出了切實(shí)可行的解決對(duì)策。

1 公路項(xiàng)目電力、通信、供水、石油、天然氣管線遷改現(xiàn)狀

公路項(xiàng)目建設(shè)中,存在電力、通信、供水、石油、天然氣管線遷改而未招標(biāo)的問題。此類問題也是歷年來各項(xiàng)目審計(jì)中關(guān)注的重點(diǎn)問題。結(jié)合寧夏公路建設(shè)實(shí)際出發(fā),公路建設(shè)過程中涉及電力線路、通訊、地下管道(油、氣、水、暖)等拆遷情況點(diǎn)多、面廣,涉及產(chǎn)權(quán)單位眾多,拆遷難度較大。此外,國(guó)、省道公路建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)周期較短(一般為1~2年)。綜合考慮征地拆遷、建設(shè)用地報(bào)批、管線遷改工作的實(shí)際情況,如對(duì)所有涉及的管線采取公開招標(biāo),無論從整體工作量的角度,還是從綜合協(xié)調(diào)難點(diǎn)來看,難度都很大。

2 公路建設(shè)項(xiàng)目所涉管線招標(biāo)現(xiàn)狀及難點(diǎn)分析

2.1 被拆遷物權(quán)屬性質(zhì)沒有改變,需協(xié)調(diào)管線產(chǎn)權(quán)單位招標(biāo)

當(dāng)前寧夏地區(qū)公路建設(shè)項(xiàng)目嚴(yán)格執(zhí)行《公路安全保護(hù)條例》及自治區(qū)人民政府《關(guān)于對(duì)重點(diǎn)公路建設(shè)項(xiàng)目給予優(yōu)惠政策扶持的通知》等文件,對(duì)各類管線實(shí)施遷改??紤]各類管線的產(chǎn)權(quán)仍屬原權(quán)屬單位,公路建設(shè)單位非管線產(chǎn)權(quán)單位,無權(quán)對(duì)產(chǎn)權(quán)單位的資產(chǎn)進(jìn)行招標(biāo),只能按照相關(guān)規(guī)定與產(chǎn)權(quán)單位協(xié)商一致后,再實(shí)施拆遷;如與管線產(chǎn)權(quán)單位協(xié)商不一致,管線遷改招標(biāo)工作會(huì)受到影響,制約公路工程建設(shè)。據(jù)了解,目前全國(guó)公路建設(shè)、鐵路建設(shè)、城市道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所涉拆遷電力、通信、管線遷改情況各不相同,普遍存在招標(biāo)難、遷改難的問題。

2.2 產(chǎn)權(quán)單位主體多,方案確定困難

(1)電力線路電壓等級(jí)多,分級(jí)管理,拆遷難度大

涉及遷改的電力線路電壓等級(jí)主要包括交流0.4 kV、10 kV、35 kV、110 kV、220 kV、330 kV、750 kV、直流±660 kV、±800 kV等。按照產(chǎn)權(quán)歸屬,其中10 kV及以下電力線路產(chǎn)權(quán)屬于縣級(jí)供電公司,35 kV、110 kV、220 kV、330 kV電力線路產(chǎn)權(quán)屬于市級(jí)供電公司,750 kV以上特高壓交直流輸電線路產(chǎn)權(quán)屬于省級(jí)電網(wǎng)檢修公司。電壓等級(jí)高、停電遷改難度大,停電范圍廣,電力線路拆遷協(xié)調(diào)難度大是電力線路遷改進(jìn)度緩慢的主要原因。此外,部分超高壓輸電線路承擔(dān)特級(jí)、一級(jí)、二級(jí)重點(diǎn)電力負(fù)荷的用戶(如煉鋼廠、化工廠、煤礦、機(jī)場(chǎng)等)供電任務(wù),停電需與相關(guān)單位、企業(yè)統(tǒng)籌配合,確定臨時(shí)供電方案,減少因停電引起的企業(yè)停產(chǎn)損失。在此過程中也常涉及停電損失補(bǔ)償?shù)膯栴}。

(2)通訊線路拆遷權(quán)屬固定,拆遷方案確定時(shí)間較長(zhǎng)

公路建設(shè)涉及遷改通信線路的產(chǎn)權(quán)單位較多,有國(guó)防部隊(duì)通訊主管單位、電信、移動(dòng)、聯(lián)通、廣電、大中型國(guó)有企業(yè)以及個(gè)人,其產(chǎn)權(quán)管理均實(shí)行省、地、市、縣分級(jí)管理,拆遷方案需逐級(jí)審定,審批時(shí)間較長(zhǎng)。

(3)地下管線隱蔽性強(qiáng),產(chǎn)權(quán)單位眾多,區(qū)分確認(rèn)難度大

天然氣、石油、供水、供熱等大型管線拆遷,一般需要通過環(huán)評(píng)、安評(píng)、水保、林評(píng)、地質(zhì)報(bào)告、線路走徑批復(fù)等手續(xù),拆遷周期較長(zhǎng)。此外,各類大型管線的遷改施工技術(shù)難度大、安全防護(hù)成本高,常受現(xiàn)場(chǎng)地形限制,常常與電力、供水、石油天然氣管線相互交織鉆越,給管線的區(qū)分和后期運(yùn)行維護(hù)帶來了極大困難。此外,管線一般都是沿原路徑走向,常與其他管線走廊重疊,管線拆遷設(shè)計(jì)方案必須經(jīng)城市規(guī)劃等部門批準(zhǔn),由相關(guān)單位共同審核確定。

2.3 管線遷改專業(yè)性強(qiáng),遷改要求高

(1)電力線路拆遷要求高,停電困難

35~330 kV電力線路每年只允許春季檢修期停電一次,750 kV及以上電力線路,省級(jí)電力公司只有運(yùn)維權(quán)限,停電需要西北電網(wǎng)甚至國(guó)家電網(wǎng)協(xié)商各相關(guān)省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)一調(diào)度,而且一般每年僅允許停電一次。如果錯(cuò)過當(dāng)年的停電檢修期,就要等到下一年度安排停電,影響拆遷進(jìn)度。

(2)通訊線路光纜割接難度大

國(guó)防軍事光纜拆遷難度更大,拆遷方案需要上報(bào)所屬戰(zhàn)區(qū)負(fù)責(zé)部門,割接時(shí)間要報(bào)中央軍委后勤部有關(guān)部門審批。由于軍用線路涉密,需要部隊(duì)專業(yè)通訊隊(duì)伍施工,不允許進(jìn)行公開招標(biāo)。此外,電信、移動(dòng)、聯(lián)通、廣電等多家通信運(yùn)營(yíng)商對(duì)管線遷改有相關(guān)要求,只有入圍其相關(guān)資源庫(kù)的施工企業(yè)才有資格進(jìn)行拆遷施工。部分省際光纜要提前申請(qǐng)割接時(shí)間,有些還要提前上報(bào)有關(guān)單位批準(zhǔn)。部分重要光纜的審核時(shí)間較長(zhǎng),制約了拆遷進(jìn)度。

(3)石油、天然氣等高危管線專業(yè)要求高

天然氣、石油等管線屬于易燃易爆管線,要求高,需要專業(yè)的施工企業(yè)施工。

(4)小型供水管線招標(biāo)難度大

小型飲水管線涉及的產(chǎn)權(quán)單位多為個(gè)人和集體,特別在人口密集區(qū),管線眾多,拆遷難度大,產(chǎn)權(quán)單位分散,招標(biāo)難度大。

(5)外部協(xié)調(diào)難度大

受地形制約,各單位管線走徑相對(duì)集中,相互制約,線路拆遷過程中跨越電力、通信、渠道、鐵路、公路等管線的情況較多,而各專業(yè)領(lǐng)域均有各自規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大。此外管線遷改涉及的占地補(bǔ)償需要各部門和地方政府配合協(xié)調(diào),統(tǒng)一線路拆遷占地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),否則將影響整個(gè)線路拆遷。

2.4 增加拆遷成本,影響拆遷進(jìn)度遷改專業(yè)性強(qiáng),遷改要求高

根據(jù)寧政發(fā)〔2006〕77號(hào)第七條“重點(diǎn)公路建設(shè)項(xiàng)目施工范圍內(nèi)電力、電信、廣播、電視、地下管道及其他管線拆遷,只補(bǔ)貼改移工程直接費(fèi)”的規(guī)定,在公路建設(shè)拆遷過程中,只對(duì)需要拆遷的線路部分改移段補(bǔ)償了工程直接費(fèi)用,如果對(duì)管線拆遷進(jìn)行招標(biāo),會(huì)相應(yīng)增加中介代理費(fèi)等間接費(fèi)用,會(huì)一定程度增加拆遷的成本,影響拆遷進(jìn)度。

2.5 330 kV及以上超高壓、特高壓輸電線路遷改停電難度大

330 kV及以上超高壓、特高壓輸電線路遷改停電難度大。如1 000 kV及以上交流輸電線路、±800 kV及以上直流輸電線路遷改停電要提前1年通過省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)報(bào)國(guó)家電網(wǎng)公司批準(zhǔn)。此外,電力線路遷改時(shí)間、停電時(shí)間、相關(guān)流程均不可控。因?yàn)槭┕D設(shè)計(jì)審查時(shí)間、遷改路徑規(guī)劃批復(fù)、遷改占地協(xié)調(diào)等時(shí)間節(jié)點(diǎn)受多方面因素影響,需要在擬定的計(jì)劃停電時(shí)間內(nèi)完成停電遷改前的所有工作。

2.6 高速公路、國(guó)省干道路政管理資料不齊全

主要是公路用地界線不清,公路紅線控制區(qū)內(nèi)管線產(chǎn)權(quán)不清、分布情況不明,為管線遷改工作帶來了較大困難。

3 解決對(duì)策

鑒于上述實(shí)際情況和存在問題,對(duì)于使用國(guó)有資金投資或國(guó)家融資、國(guó)際組織或外國(guó)政府貸款的公路建設(shè)項(xiàng)目,建議采用下列方式。

3.1 滿足招標(biāo)限額條件的公路建設(shè)項(xiàng)目

依據(jù)發(fā)改委招標(biāo)有關(guān)規(guī)定對(duì)于管線遷改施工單項(xiàng)合同400萬元人民幣以上,重要設(shè)備、材料采購(gòu)單項(xiàng)合同200萬元以上,勘察設(shè)計(jì)服務(wù)類單項(xiàng)合同100萬元以上的,由建設(shè)單位協(xié)商管線產(chǎn)權(quán)單位公開招標(biāo)。此外,如部分管線遷改涉及到的施工遷改設(shè)計(jì)服務(wù)類、工程造價(jià)咨詢審核服務(wù)類、監(jiān)理服務(wù)類單位也可按照工程項(xiàng)目公開招標(biāo)。

3.2 不滿足招標(biāo)限額條件建設(shè)項(xiàng)目

根據(jù)工程進(jìn)度及實(shí)際情況,建議采用四種方式:(1)通過競(jìng)爭(zhēng)性磋商(競(jìng)爭(zhēng)性談判)等方式,由建設(shè)單位、產(chǎn)權(quán)單位及雙方共同確認(rèn)的具有相應(yīng)資質(zhì)單位簽訂三方遷改協(xié)議,及時(shí)完成管線遷改;(2)由產(chǎn)權(quán)單位委托或產(chǎn)權(quán)單位公開招標(biāo)具有相應(yīng)資質(zhì)單位完成管線遷改,對(duì)涉及電力、石油、天然氣等重要管線的設(shè)備、材料必須公開招標(biāo),保證工程質(zhì)量;(3)由建設(shè)單位與管線所屬產(chǎn)權(quán)單位簽訂管線遷改(補(bǔ)償)協(xié)議,由產(chǎn)權(quán)單位自行委托施工單位或公開招標(biāo)施工單位進(jìn)行施工。實(shí)際工作中,很多通信運(yùn)營(yíng)企業(yè)和電力施工企業(yè)都在各自專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)公開招標(biāo)設(shè)備供應(yīng)商和施工企業(yè),也符合招標(biāo)有關(guān)規(guī)定。(4)在協(xié)商一致的情況下,可由建設(shè)單位采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式確定管線遷改施工單位。

4 結(jié) 論

管線遷改工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,開展管線遷改招標(biāo)工作是規(guī)范管線遷改工作和程序的必要手段,也是公平、公正的保障。雖然當(dāng)前客觀上,對(duì)公路建設(shè)所涉管線遷改全部采用公開招標(biāo)尚有一定的難度,但結(jié)合公路建設(shè)工程實(shí)際,探索適合各地區(qū)公路工程管線遷改的招標(biāo)工作,對(duì)推進(jìn)工程建設(shè)、維護(hù)市場(chǎng)公平公正、保證管線遷改工程質(zhì)量,提高征地拆遷工作效率仍具有重要意義。

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