左德起，郭沙沙

（1.深圳大學(xué) 法學(xué)院，廣東 518060；2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué) 法學(xué)院，北京 102488）

監(jiān)察體制改革將大部分職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)轉(zhuǎn)給監(jiān)察機(jī)關(guān)，形成了職務(wù)犯罪中“監(jiān)察為主，檢察為輔”的格局。關(guān)于職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的管轄問(wèn)題，監(jiān)察制度和刑事訴訟制度的規(guī)定存在較大差異?！侗O(jiān)察法》和《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《試行規(guī)定》）初步確立了職務(wù)犯罪案件關(guān)聯(lián)案件“并案為主，分案為輔”模式；而在刑事訴訟制度中，行之有效的是“主罪機(jī)關(guān)為主”模式①。職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的管轄制度是提高反腐成效的核心問(wèn)題，如果設(shè)計(jì)不合理，會(huì)影響我國(guó)反腐目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。故統(tǒng)一《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》中職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件標(biāo)準(zhǔn)，并合理劃定監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的調(diào)查范圍是目前《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》銜接中的重要問(wèn)題。

基于此，本文在分析《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》關(guān)于職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件管轄制度的基礎(chǔ)上，提出合理的關(guān)聯(lián)案件管轄標(biāo)準(zhǔn)及具體制度安排，以期提高我國(guó)反腐的法治化水平，這在理論和實(shí)踐上具有重大意義。

一、職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件管轄的現(xiàn)狀

雖然監(jiān)察體制改革之后監(jiān)察機(jī)關(guān)成為反腐敗犯罪的調(diào)查主體，但是刑事訴訟法仍然保留了檢察機(jī)關(guān)部分職務(wù)犯罪的偵查權(quán)。這一改革使得查辦職務(wù)犯罪的主體呈現(xiàn)出二元化，同時(shí)由于兩類主體在辦理職務(wù)犯罪時(shí)法律依據(jù)不同，導(dǎo)致職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的管轄也出現(xiàn)不同規(guī)定。因此，有必要深入分析刑事訴訟制度與監(jiān)察制度關(guān)于職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件管轄的制度安排，發(fā)現(xiàn)各制度存在的問(wèn)題，這樣才能為其完善提供方向。

（一）檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)管轄交叉規(guī)則

刑事訴訟法只規(guī)定了職能管轄原則，并沒(méi)有對(duì)職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的管轄作出明確規(guī)定。但2012 年六部委頒布的《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等關(guān)于實(shí)施刑事訴訟法若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《六部委規(guī)定》）對(duì)職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的管轄作出了規(guī)定，確立了相對(duì)分案管轄原則——主罪機(jī)關(guān)為主偵查，并且還確立了“職責(zé)范圍內(nèi)并案管轄原則”②。2019 年修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》也確立了上述兩種管轄規(guī)則③。通過(guò)對(duì)法律制度的梳理可以了解到，職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的管轄主體涉及檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)時(shí)，交叉管轄規(guī)則為相對(duì)分案管轄與并案管轄模式并存。

1.相對(duì)分案模式——主罪機(jī)關(guān)主導(dǎo)模式

職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的相對(duì)分案模式可以避免絕對(duì)分案模式產(chǎn)生的弊端。例如，在絕對(duì)分案的模式下，檢察機(jī)關(guān)偵查相關(guān)瀆職案件時(shí)，如果相關(guān)原案的偵查尚未終結(jié)或者未開(kāi)始，那么瀆職本罪的偵查只能擱置，導(dǎo)致瀆職犯罪的偵查效率降低。同時(shí)瀆職犯罪的證據(jù)可能會(huì)因?yàn)樵傅牟划?dāng)拖延而消失，不利于有效追訴瀆職犯罪[1]。而相對(duì)分案模式強(qiáng)調(diào)次罪機(jī)關(guān)對(duì)主罪機(jī)關(guān)的配合，可以有效提高辦案效率，使案件得到迅速偵破。此外，相對(duì)分案模式可以保障辦案的專業(yè)化，促進(jìn)司法人員的職業(yè)化。但“主罪機(jī)關(guān)為主偵查”模式仍然存在不可忽視的弊端。

（1）由于主罪既可能是檢察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件，也可能是公安機(jī)關(guān)辦理的普通刑事案件，這就導(dǎo)致在后一種情形下，檢察機(jī)關(guān)要配合公安機(jī)關(guān)的辦理，這種情形不僅與我國(guó)目前進(jìn)行的“檢察引導(dǎo)偵查”改革精神不符，而且忽視了職務(wù)犯罪案件的辦理規(guī)律，不利于職務(wù)犯罪的查處。因?yàn)槁殑?wù)犯罪案件的特點(diǎn)就決定了職務(wù)犯罪偵查要遵循“快”和“智”的規(guī)律[2]?！翱臁笔侵冈谧疃痰臅r(shí)間內(nèi)進(jìn)行證據(jù)的收集和事實(shí)的調(diào)查，否則稍有不慎，就會(huì)走漏風(fēng)聲，進(jìn)而導(dǎo)致嫌疑人逃跑、毀滅證據(jù)等不利于案件偵破的后果；“智”主要體現(xiàn)在偵查技巧和策略方面，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)查辦職務(wù)犯罪的“原罪”或“后罪”間接地獲取嫌疑人實(shí)施職務(wù)犯罪證據(jù)，從而突破職務(wù)犯罪嫌疑人的心理防線，實(shí)現(xiàn)偵查的最佳效果。目前這種模式否定了職務(wù)犯罪偵查應(yīng)當(dāng)遵循的基本規(guī)律，使得職務(wù)犯罪案件的偵查復(fù)雜化，使得一些行之有效的偵查謀略在職務(wù)犯罪案件的偵查中無(wú)法使用。

（2）主罪和次罪的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)不是很明確，并且相關(guān)機(jī)關(guān)在案件偵查之初也不能進(jìn)行準(zhǔn)確辨別。對(duì)于關(guān)聯(lián)性非常緊密的案件來(lái)說(shuō)，強(qiáng)行區(qū)分主次不利于案件的辦理?；谶@種管轄模式所展現(xiàn)的缺陷，司法實(shí)踐中探索出協(xié)商模式及專案組模式，但是前者面臨取證合法性之詰難，后者缺乏制度性保障，且在辦案考評(píng)機(jī)制的影響下，協(xié)助方的積極性不高[4]。

2.職能范圍內(nèi)并案管轄模式

大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為目前的刑事訴訟制度關(guān)于職務(wù)犯罪案件的管轄只存在上述一種管轄原則。其實(shí)不然，《六部委規(guī)定》中的第3 條就確立了并案管轄原則，前提是在各機(jī)關(guān)的“職責(zé)范圍內(nèi)”，但是該規(guī)定并未對(duì)這種并案管轄的具體實(shí)施與執(zhí)行建立程序性保障制度，導(dǎo)致該制度無(wú)法得到落實(shí)。

（1）“職能范圍內(nèi)”的具體涵義究竟是什么，在規(guī)定中并未進(jìn)行明確，而理論上也有不同的看法。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，職能范圍的劃分應(yīng)當(dāng)以職能管轄為界限[3]，由于檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)是偵查職務(wù)犯罪，故其不能對(duì)屬于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件進(jìn)行偵查。這種看法其實(shí)限縮了并案管轄的案件適用范圍，其本質(zhì)上仍然支持分案處理模式，不承認(rèn)這種并案模式。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的偵查就屬于“職能范圍內(nèi)”。雖然2000 年最高人民檢察院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)瀆職侵權(quán)檢察工作的決定》也明確了檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)本屬于公安機(jī)關(guān)管轄的案件進(jìn)行并案?jìng)刹棰埽@一規(guī)定由于沒(méi)有具體的操作細(xì)則，實(shí)踐中很少適用，而且這種規(guī)定實(shí)際上突破了現(xiàn)行法律中關(guān)于立案管轄的規(guī)定，違背了程序法定原則[4]。

（2）《六部委規(guī)定》導(dǎo)致各辦案機(jī)關(guān)均享有并案管轄權(quán)，在各機(jī)關(guān)均行使這種并案管轄權(quán)，或一機(jī)關(guān)想行使并案管轄權(quán)而另一機(jī)關(guān)不同意時(shí)，應(yīng)如何處理這個(gè)問(wèn)題在《六部委規(guī)定》中并沒(méi)有后續(xù)的解決辦法。由于并案管轄制度缺乏程序保障措施，故司法實(shí)踐針對(duì)職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的交叉管轄，主要采取的是“主罪機(jī)關(guān)主導(dǎo)”的相對(duì)分案管轄模式。

（二）監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他偵查機(jī)關(guān)的管轄交叉規(guī)則

《監(jiān)察法》第34 條第2 款確立了“以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主”的分案管轄模式，即被調(diào)查人涉及其他普通刑事犯罪的，一般應(yīng)以監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查為主，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助。同時(shí)《試行規(guī)定》第20 條還確立了監(jiān)察并案管轄原則，即監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件進(jìn)行并案管轄。這兩種管轄交叉模式不僅適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)存在管轄交叉的情形，而且適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間存在管轄交叉的情形，這在最高人民檢察院頒布的《關(guān)于人民檢察院立案?jìng)刹樗痉üぷ魅藛T相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問(wèn)題的規(guī)定》中得到了確認(rèn)?？梢?jiàn)，對(duì)于監(jiān)、檢兩機(jī)關(guān)管轄的案件存在關(guān)聯(lián)關(guān)系時(shí)，確立了監(jiān)察機(jī)關(guān)并案處理或者以監(jiān)察調(diào)查為主的分案模式⑤。

這種以監(jiān)察機(jī)關(guān)并案為主，分案為輔的模式為職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的管轄問(wèn)題提供了一種新的處理模式。首先，監(jiān)察機(jī)關(guān)并案處理模式符合職務(wù)犯罪調(diào)查規(guī)律，是目前提高職務(wù)犯罪偵破能力與水平的現(xiàn)實(shí)選擇。其次，以監(jiān)察為主的分案管轄模式可以避免因主從罪區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)不明確所帶來(lái)的弊端，同時(shí)可以防止互相推卸責(zé)任，提高職務(wù)犯罪調(diào)查效率。但是這兩種模式在制度設(shè)計(jì)上存在不精細(xì)之缺陷。例如，監(jiān)察制度并未對(duì)并案管轄的案件范圍作出嚴(yán)格區(qū)分，由于并案管轄在一定程度上突破了職能管轄原則，如果對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)并案管轄的案件范圍不做出嚴(yán)格限制，不僅與其承擔(dān)的反腐職能不相符合，而且有濫用監(jiān)察權(quán)之嫌。此外，對(duì)于并案管轄后強(qiáng)制措施與調(diào)查措施的運(yùn)用，被調(diào)查人權(quán)利保障等問(wèn)題均未作出詳細(xì)安排。對(duì)于分案管轄的案件范圍，《監(jiān)察法》只是確定了被調(diào)查人犯數(shù)罪之情形，其他不宜由監(jiān)察機(jī)關(guān)并案管轄的關(guān)聯(lián)案件未納入到這一范圍內(nèi)，對(duì)于分案管轄模式下的《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》程序銜接問(wèn)題也未進(jìn)行規(guī)定。

二、職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件管轄確定的遵循

作為新生的監(jiān)察管轄制度，其內(nèi)容與刑事訴訟管轄具有天然的聯(lián)系，這為《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》管轄制度的有效銜接提供了根本指導(dǎo)。為實(shí)現(xiàn)反腐的決定性勝利，彰顯打擊職務(wù)犯罪的程序公正，職務(wù)犯罪案件的管轄制度應(yīng)當(dāng)遵循刑事訴訟的管轄原則及其基本理論。只有明確職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件管轄制度所應(yīng)遵循的原則及理論，才能為制度的完善提供基本指導(dǎo)。

（一）原則性與靈活性相結(jié)合

任何制度的實(shí)施都存在原則性與靈活性，原則性是人們處理問(wèn)題時(shí)必須遵循的準(zhǔn)則，靈活性是指根據(jù)具體情況作出變更，兩者相統(tǒng)一是堅(jiān)持辯證唯物主義在實(shí)際工作中運(yùn)用的具體體現(xiàn)。管轄制度也是如此。職能管轄是我國(guó)刑事訴訟法確立的最基本原則，體現(xiàn)了憲法“分工負(fù)責(zé)”的精神，這是各機(jī)關(guān)各司其職，提高辦案精細(xì)化的前提，同時(shí)也是防止某一機(jī)關(guān)濫用權(quán)力的前提。但司法實(shí)踐面臨的情況是復(fù)雜多變的，當(dāng)關(guān)系密切的兩個(gè)案件分別由不同機(jī)關(guān)辦理時(shí)出現(xiàn)拖延訴訟效率，不利于偵查犯罪時(shí)，則應(yīng)當(dāng)對(duì)職能管轄制度作出變通，這也是我國(guó)司法解釋確立“主罪機(jī)關(guān)為主”，相對(duì)分案模式及“職能范圍內(nèi)并案處理”的要義所在，這些具體制度的設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了靈活性原則的核心。因此，監(jiān)察制度在構(gòu)建、完善監(jiān)察案件管轄制度時(shí)也應(yīng)當(dāng)遵循這一原則，提高反腐調(diào)查能力與水平。

（二）程序正義原則

程序符合正義標(biāo)準(zhǔn)使得其具備一種內(nèi)在善的品質(zhì)，從而符合最低限度的公正與合理性[5]，程序正義的內(nèi)容包括程序參與、程序中立、程序及時(shí)性、終結(jié)性等方面。管轄是邁向?qū)嶓w正義的第一步。例如，首先應(yīng)明確管轄標(biāo)準(zhǔn)，否則會(huì)出現(xiàn)哄搶或推諉案件的行為，導(dǎo)致程序的內(nèi)在價(jià)值得不到體現(xiàn)。其次，在案件管轄機(jī)關(guān)發(fā)生變更時(shí)，應(yīng)保障訴訟參與人，特別是被追訴人的知情權(quán)和異議權(quán)，使其有權(quán)參與到這一程序事項(xiàng)中，這是程序參與原則的核心內(nèi)容，也是尊重訴訟主體及其人格的體現(xiàn)。最后，審查管轄異議的主體應(yīng)保持最基本的中立性，管轄問(wèn)題應(yīng)得到及時(shí)終結(jié)等。故管轄制度的設(shè)計(jì)不僅應(yīng)當(dāng)考慮有效追究犯罪之目的，更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人權(quán)保障之理念。

（三）訴訟經(jīng)濟(jì)理念

“人類任何活動(dòng)無(wú)不是受經(jīng)濟(jì)性原則支配，意圖以最小的成本獲得資源的最優(yōu)配置”[6]。并且理論界已形成一種共識(shí)：程序的經(jīng)濟(jì)性同程序的內(nèi)在價(jià)值與外在價(jià)值一樣，都是評(píng)價(jià)刑事訴訟程序時(shí)所要考慮的重要標(biāo)準(zhǔn)[5]。故任何制度的設(shè)計(jì)必須考慮到司法資源的承受能力和合理配置，否則會(huì)產(chǎn)生程序失靈問(wèn)題。這對(duì)于管轄制度來(lái)說(shuō)也不例外，在設(shè)計(jì)管轄制度時(shí)應(yīng)當(dāng)將便利原則與經(jīng)濟(jì)原則進(jìn)行合理衡量，防止訴訟資源的浪費(fèi)，特別是在不同機(jī)關(guān)處理的案件存在密切關(guān)系，分案處理會(huì)導(dǎo)致偵查（調(diào)查）工作重復(fù)時(shí)，更應(yīng)當(dāng)考慮訴訟經(jīng)濟(jì)理念。

三、監(jiān)察改革下職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件管轄制度的完善

（一）構(gòu)建統(tǒng)一的職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件管轄制度

從上述分析可知，職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的管轄制度因調(diào)查（偵查）主體的不同而存在差異，這種二元模式會(huì)造成法律適用的沖突與混亂。例如，在分案管轄的模式下，檢察機(jī)關(guān)偵查部分職務(wù)犯罪案件時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)其管轄的案件部分涉及到監(jiān)察機(jī)關(guān)也可以管轄的，檢察機(jī)關(guān)是按照“主罪機(jī)關(guān)主導(dǎo)”原則主導(dǎo)職務(wù)犯罪調(diào)查，由監(jiān)察機(jī)關(guān)配合，還是根據(jù)《監(jiān)察法》確立的管轄模式，由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)呢？雖然在檢察機(jī)關(guān)頒布的解釋中，確立的是“以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查”，但是在“主罪機(jī)關(guān)主導(dǎo)”之規(guī)定仍然有效，且未明確兩種司法解釋存在沖突時(shí)優(yōu)先適用哪種解釋的情況下，檢察機(jī)關(guān)適用這一規(guī)則并不存在違法情形，檢察機(jī)關(guān)可能出于部門利益及偵查需要而適用這一規(guī)則，但這又與監(jiān)察體制改革的目標(biāo)有所沖突。此外，這種二元模式忽視了職務(wù)犯罪案件辦理的本質(zhì)，因?yàn)椴徽撀殑?wù)犯罪的調(diào)查（偵查）主體是誰(shuí)，職務(wù)犯罪的偵查特點(diǎn)和規(guī)律都沒(méi)有發(fā)生性質(zhì)的變化。

因此，職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件管轄制度的完善不應(yīng)僅涉及到監(jiān)察主體，更應(yīng)從全局層面進(jìn)行考察，否則針對(duì)反腐問(wèn)題的制度改革會(huì)因偵查主體的不同而呈現(xiàn)出一種割裂狀態(tài)。同時(shí)也會(huì)引起監(jiān)察制度與刑事訴訟制度之間的不協(xié)調(diào)，增加了《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》銜接難度。因此，有必要針對(duì)職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件構(gòu)建統(tǒng)一的管轄制度。即“以監(jiān)察（檢察）并案為主，以相對(duì)分案模式為輔”的模式。從上述論述可知，不論是單一絕對(duì)并案還是相對(duì)分案模式都存在一定的缺陷。例如絕對(duì)并案未考慮到各機(jī)關(guān)職能分工的不同，導(dǎo)致并案機(jī)關(guān)的偵查能力下降；相對(duì)分案模式中主從罪的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)不明確，并且對(duì)關(guān)聯(lián)程度非常密切的案件進(jìn)行分案也不利于職務(wù)犯罪的高效處理?？梢?jiàn)，應(yīng)當(dāng)采用并案與分案并存的模式。

1.以監(jiān)察（檢察）為主體的并案模式

這種并案管轄模式可以彌補(bǔ)《六部委規(guī)定》中因并案主體不明確而產(chǎn)生爭(zhēng)搶并案辦案權(quán)的局面。雖然《六部委規(guī)定》中也確立了辦案機(jī)關(guān)可以在其職權(quán)范圍內(nèi)并案處理其他機(jī)關(guān)的案件，但并沒(méi)有明確規(guī)定職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的具體并案主體，導(dǎo)致這一制度因缺乏制度保障而沒(méi)有適用的余地。而這種明確并案主體的并案模式不僅可以解決上述問(wèn)題，還尊重了職務(wù)犯罪案件的辦理規(guī)律，可以提高反腐效果，與我國(guó)建立集中、高效、統(tǒng)一的反腐敗目標(biāo)相一致。

2.以監(jiān)察（檢察）為主調(diào)查的相對(duì)分案管轄模式

這種分案辦理模式可以維護(hù)《憲法》及《刑事訴訟法》規(guī)定的分工負(fù)責(zé)原則，保障各機(jī)關(guān)在其職能范圍和專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)高質(zhì)量完成對(duì)犯罪行為的查處。并且“以監(jiān)察（檢察）為主，其他機(jī)關(guān)給予配合”的模式可以避免對(duì)主從罪的區(qū)分，提高辦案效率。有效解決因辦案機(jī)關(guān)難以區(qū)分主從罪而使案件陷入僵局，及因主從罪在案件辦理過(guò)程中發(fā)生變化帶來(lái)程序轉(zhuǎn)換而影響辦案效率的問(wèn)題。

（二）細(xì)化監(jiān)察（檢察）并案模式的規(guī)范適用

雖然監(jiān)察制度確立了監(jiān)察并案模式，但是并未對(duì)并案調(diào)查的案件范圍作出明確界限，存在監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用并案權(quán)之嫌。此外，監(jiān)察制度并未對(duì)并案管轄的程序作出細(xì)致安排，如并案審批主體，被并案調(diào)查人員是否享有異議權(quán)等，這不利于指導(dǎo)監(jiān)察實(shí)踐。另外，由于監(jiān)察程序與刑事偵查程序在設(shè)計(jì)理念和制度安排方面存在很大差異，監(jiān)察機(jī)關(guān)如何能夠保障被調(diào)查人合法權(quán)益也是并案管轄制度需要特別考慮的問(wèn)題，否則監(jiān)察并案制度的合理性將會(huì)受到質(zhì)疑。

1.明確監(jiān)察并案管轄的適用范圍

根據(jù)《試行規(guī)定》第20 條第2 款的規(guī)定⑥，監(jiān)察機(jī)關(guān)將可以并案的關(guān)聯(lián)案件分為以下幾類：被調(diào)查人除涉嫌職務(wù)犯罪之外，還有其他普通刑事犯罪；共同犯罪人是職務(wù)犯罪的共犯；多人實(shí)施的犯罪與職務(wù)犯罪存在關(guān)聯(lián)。理論上則將與職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)的案件分為三類：瀆職犯罪的原案，互涉案及職務(wù)犯罪的后案[2]。但是，上述關(guān)聯(lián)案件并不是都適合并案處理。例如，職務(wù)犯罪的后案中的作偽證罪就不適合并案處理，因?yàn)樽C人在作證之后翻供的，或者辯護(hù)人的辯護(hù)策略與內(nèi)容都與辦案機(jī)關(guān)的利益存在直接的對(duì)抗，如果辦案機(jī)關(guān)為快速破案而以刑事追究威脅報(bào)復(fù)律師和證人，不僅會(huì)違背刑事訴訟法精神，而且可能會(huì)造成冤假錯(cuò)案。另外，案件雖然有關(guān)聯(lián)，但這種關(guān)聯(lián)關(guān)系不是特別緊密，分別管轄不會(huì)影響職務(wù)犯罪的調(diào)查時(shí)，也不應(yīng)當(dāng)并案處理。如果并案調(diào)查的案件范圍過(guò)于寬泛，不僅會(huì)造成監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力過(guò)于膨脹，而且也會(huì)與其承擔(dān)的反腐職能不符。

因此，可以從以下三個(gè)方面限制監(jiān)察并案管轄的案件范圍：首先，關(guān)聯(lián)案件應(yīng)當(dāng)與職務(wù)犯罪行為有關(guān)系，即兩者之間存在因果關(guān)系，例如瀆職犯罪的原案與瀆職犯罪之間就存在明顯的因果關(guān)系。這里要注意，在被調(diào)查人犯數(shù)罪的情形下，只要其他犯罪與職務(wù)犯罪行為不存在因果關(guān)系時(shí)，就不宜并案處理。其次，與職務(wù)犯罪主體存在關(guān)聯(lián)的犯罪，例如職務(wù)犯罪的共同犯罪。最后，并案處理有利于查明案件真相，提高調(diào)查效率，這是并案管轄的核心。只有同時(shí)具備上述三項(xiàng)條件，才可以進(jìn)行并案處理。此外，還應(yīng)明確禁止并案處理的情形，相關(guān)監(jiān)察制度應(yīng)該明確不宜由監(jiān)察機(jī)關(guān)并案的關(guān)聯(lián)犯罪。

2.明確檢察并案的范圍

監(jiān)察體制改革并沒(méi)有完全剝奪檢察機(jī)關(guān)偵查職務(wù)犯罪的權(quán)力。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)司法人員在訴訟過(guò)程中的非法拘禁、刑訊逼供等行為享有偵查權(quán)⑦，并且《關(guān)于人民檢察院立案?jìng)刹樗痉üぷ魅藛T相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問(wèn)題的規(guī)定》明確了檢察機(jī)關(guān)可以管轄的罪名范圍⑧。因此，如何確定檢察機(jī)關(guān)并案管轄范圍也是不可忽視的問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)管轄職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的范圍應(yīng)當(dāng)參照上述確定監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件范圍的規(guī)定。這種統(tǒng)一化的標(biāo)準(zhǔn)不僅可以與現(xiàn)行監(jiān)察制度進(jìn)行有效銜接，還有利于法制統(tǒng)一化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

但值得關(guān)注的問(wèn)題是當(dāng)檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的案件出現(xiàn)交叉時(shí)，檢察機(jī)關(guān)能否并案處理監(jiān)察機(jī)關(guān)的案件？例如，檢察機(jī)關(guān)偵查的瀆職犯罪的原案一般都是貪污犯罪，只有在查明貪污事實(shí)的情況下，瀆職罪的辦理才會(huì)更容易一些。目前關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)職能交叉問(wèn)題的規(guī)定只在檢察機(jī)關(guān)頒布的《關(guān)于人民檢察院立案?jìng)刹樗痉üぷ魅藛T相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問(wèn)題的規(guī)定》中有所體現(xiàn)。這一文件規(guī)定，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)管轄的職務(wù)犯罪案件中涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的案件時(shí)，經(jīng)協(xié)商，認(rèn)為全案由監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄更合適的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)撤案，將材料全部移交給監(jiān)察機(jī)關(guān)。但是文件并未明確當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)并案處理更合適時(shí)，是否可以由檢察機(jī)關(guān)并案?jìng)刹?。理論上有觀點(diǎn)認(rèn)為在職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件中，應(yīng)賦予“監(jiān)察機(jī)關(guān)單向并案權(quán)”[7]，即其他偵查機(jī)關(guān)不得對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的案件進(jìn)行并案處理。

當(dāng)職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的管轄主體涉及到公安機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)并案處理有利于反腐目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這具有合理性與合目的性。但當(dāng)互涉案涉及到監(jiān)察與檢察兩個(gè)主體時(shí)，這種觀點(diǎn)是站不住腳的。因?yàn)樵诼殑?wù)犯罪案件的辦理中，不論辦理主體發(fā)生何種變化，也不論職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的管轄主體是誰(shuí)，其最終目的都是有效打擊腐敗犯罪，只要是有利于這一目標(biāo)就可以由檢察機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)來(lái)并案處理。不能因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)是反腐主體，就斷定其在查處職務(wù)犯罪方面的能力一定比檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)。而且，既然立法在法律層面上保留了檢察機(jī)關(guān)部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)，那么就說(shuō)明這部分職務(wù)犯罪的偵查由檢察機(jī)關(guān)來(lái)行使更為合適，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其在監(jiān)督過(guò)程中要比監(jiān)察機(jī)關(guān)更容易發(fā)現(xiàn)和處理這些犯罪，這也是立法對(duì)職務(wù)犯罪的辦理主體確立二元模式的依據(jù)所在。因此，在職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的辦理機(jī)關(guān)涉及到監(jiān)察與檢察兩類主體時(shí)，應(yīng)有條件地賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察案件并案處理的權(quán)力。也這是說(shuō)，經(jīng)兩主體協(xié)商，全案由檢察機(jī)關(guān)管轄更有利于查處腐敗案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)并案處理。

3.完善并案處理中的程序問(wèn)題⑨

（1）建立上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)并案審批程序，由上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)來(lái)決定是否有并案處理的必要。監(jiān)察并案不僅擴(kuò)大了監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)，增加了其濫用權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)，而且對(duì)被調(diào)查人的辯護(hù)權(quán)保障力度下降，故應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格設(shè)置內(nèi)部審批程序。另外，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)撤銷關(guān)聯(lián)案件的處理決定，也應(yīng)經(jīng)過(guò)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的審批，這可以防止其消解國(guó)家刑罰權(quán)。（2）監(jiān)察機(jī)關(guān)作出并案處理決定前，應(yīng)聽(tīng)取其他偵查機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。這種溝通可以避免因不同機(jī)關(guān)同時(shí)立案而產(chǎn)生浪費(fèi)司法資源的現(xiàn)象。如果其他偵查機(jī)關(guān)不同意并案處理的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)共同的上級(jí)機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)確定[8]。（3）監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格遵循《監(jiān)察法》關(guān)于留置措施的適用對(duì)象之規(guī)定，不得擴(kuò)大其適用范圍。

（三）完善監(jiān)察為主的相對(duì)分案模式

通過(guò)上文分析可知，并非所有的與職務(wù)犯罪有關(guān)聯(lián)的案件都適合并案處理，所以相對(duì)分案模式也有存在必要。我國(guó)《監(jiān)察法》第34 條第2 款確立了以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查的相對(duì)分案模式⑩。但這種模式的案件范圍僅包括被調(diào)查人犯數(shù)罪的情形，不包括上述論述的不宜并案處理的罪名，并且監(jiān)察制度對(duì)《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》之間的相關(guān)程序如何進(jìn)行銜接等問(wèn)題未作出明確回應(yīng)。因此，有必要對(duì)這種模式進(jìn)行細(xì)化。

1.擴(kuò)大相對(duì)分案模式的案件適用范圍，將上述職務(wù)犯罪的部分后案以及關(guān)聯(lián)性比較低的案件納入到該模式中。例如，被調(diào)查人除涉嫌貪污罪外，還涉及故意殺人罪名時(shí)，應(yīng)將后一罪行的偵查交給公安機(jī)關(guān)，因?yàn)楣室鈿⑷俗锱c貪污罪的關(guān)聯(lián)性很低，其既不是貪污罪的后案也不是原案，所以沒(méi)有必要將兩者并案，否則會(huì)影響監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦貪污罪的效率，并且也與其職能不相符合。對(duì)上述兩類案件的分案處理體現(xiàn)了對(duì)其他機(jī)關(guān)專業(yè)性的尊重，也是對(duì)“分工負(fù)責(zé)”原則的堅(jiān)守。

2.合理銜接偵查措施與調(diào)查措施。在這種以監(jiān)察為主的相對(duì)分案模式中，不能同時(shí)對(duì)被追訴人采取調(diào)查措施與刑事強(qiáng)制措施。因?yàn)橥槐蛔吩V人不能同時(shí)滿足兩種不同措施的要求，而且這種做法也不符合監(jiān)察為主的制度設(shè)計(jì)。在這種模式下，偵查措施的采用與否主要是出于配合調(diào)查措施之目的，在調(diào)查措施可以保障案件順利進(jìn)行時(shí)，應(yīng)避免重復(fù)使用偵查措施，這也是訴訟經(jīng)濟(jì)原則的要求。但是在監(jiān)察調(diào)查結(jié)束后，偵查可以相繼采取措施保障其所偵查案件的順利進(jìn)行。

3.應(yīng)當(dāng)完善監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他偵查機(jī)關(guān)的溝通機(jī)制。這種溝通不僅包括是否分案處理更適宜方面，而且還包括在決定分案處理后，兩機(jī)關(guān)如何針對(duì)不同犯罪情況協(xié)調(diào)辦案進(jìn)度，避免兩機(jī)關(guān)在移送審查起訴時(shí)，因時(shí)差過(guò)大而影響案件處理情況[7]。

四、完善職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的權(quán)利保障制度

（一）賦予并案被追訴人異議權(quán)

我國(guó)刑事訴訟管轄異議制度主要針對(duì)法院的審判管轄，被告人認(rèn)為受理案件的法院沒(méi)有管轄權(quán)的，可以在庭前會(huì)議中提出異議。被追訴人是否可以對(duì)職能管轄提出異議，立法并未明確。關(guān)于是否賦予職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的被追訴人管轄異議權(quán)，在理論上存在不同看法。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，確定管轄的主要考慮因素是案件辦理的便利性，因此不應(yīng)賦予被追訴人針對(duì)職能管轄提出異議的權(quán)利[7]。另有觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察制度在設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)賦予被追訴人管轄異議權(quán)，并明確第三方裁決機(jī)制[8]。

筆者認(rèn)為第一種觀點(diǎn)體現(xiàn)了確立管轄制度時(shí)應(yīng)遵循的訴訟經(jīng)濟(jì)原則，但卻忽視了程序正義原則。管轄制度是一種純粹的程序，因此，其制度設(shè)計(jì)應(yīng)體現(xiàn)程序正義中最核心的內(nèi)容，即程序參與權(quán)，否則該制度本身的公正性會(huì)受到質(zhì)疑[9]。除此之外，賦予并案管轄中被追訴人管轄異議權(quán)有現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)和背景。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的案件范圍擴(kuò)大，那么更多被追訴人會(huì)因此成為調(diào)查階段的訴訟客體。例如，行賄罪的調(diào)查主體本來(lái)應(yīng)是公安機(jī)關(guān)，行賄罪的被追訴人在刑事訴訟中可以正常享有辯護(hù)權(quán)。但案件進(jìn)入監(jiān)察程序時(shí)，被追訴人在調(diào)查程序中無(wú)權(quán)獲得律師的幫助，訴訟權(quán)利受到大幅度削減，以至于成為監(jiān)察調(diào)查的訴訟客體，這與我國(guó)加強(qiáng)辯護(hù)權(quán)保障水平的改革目標(biāo)相悖。因此，當(dāng)并案會(huì)給被告人的辯護(hù)權(quán)帶來(lái)嚴(yán)重影響的情況下，應(yīng)當(dāng)允許被追訴人對(duì)并案的合理性提出異議。

（二）保障并案被追訴人的律師辯護(hù)權(quán)

由于律師不介入監(jiān)察體制中的調(diào)查程序，所以有必要重視職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件中并案管轄下被調(diào)查人的辯護(hù)權(quán)保障問(wèn)題。

關(guān)于加強(qiáng)調(diào)查階段被調(diào)查人辯護(hù)權(quán)保障的措施，理論界已有相當(dāng)充分的研究，例如允許辯護(hù)律師的介入、引進(jìn)值班律師制度或者限制律師會(huì)見(jiàn)次數(shù)等方案[10]。但這些方案始終未在國(guó)家監(jiān)察委出臺(tái)的文件中有所體現(xiàn)，從現(xiàn)在的反腐形勢(shì)來(lái)看，在監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件中引進(jìn)這一制度仍有難度。因此筆者認(rèn)為在監(jiān)察機(jī)關(guān)并案處理的情況下保障關(guān)聯(lián)案件被追訴人的辯護(hù)權(quán)不受削減是當(dāng)務(wù)之急。因?yàn)槿绻虬讣茌牭闹黧w不同而對(duì)被追訴人權(quán)利保障水平不同，會(huì)使當(dāng)事人對(duì)這種調(diào)查程序公正性產(chǎn)生質(zhì)疑，也會(huì)削弱我國(guó)辯護(hù)權(quán)改革的成果。雖然《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》在具體制度設(shè)計(jì)方面存在不同，但是，對(duì)被調(diào)查人的權(quán)利保障應(yīng)當(dāng)作出類似的安排。即在這類并案管轄的案件中，也應(yīng)允許值班律師為其提供法律幫助，值班律師應(yīng)在其被采取留置措施后介入調(diào)查程序。根據(jù)2019 年“兩高三部”頒布的《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》第12 條的規(guī)定，值班律師享有閱卷和會(huì)見(jiàn)權(quán)。因此，值班律師可以為被追訴人提供更多有效的法律幫助。這種制度安排可以平衡懲罰犯罪與保障被追訴人辯護(hù)權(quán)的目標(biāo)，這一制度安排是目前最有可能實(shí)現(xiàn)的，在時(shí)機(jī)成熟的情況下可以全面引進(jìn)辯護(hù)律師介入調(diào)查程序的制度。

職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件管轄制度的完善不僅關(guān)系著我國(guó)反腐敗成效，而且對(duì)《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》有效銜接的意義重大。因此，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》中關(guān)于職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的管轄制度，確立監(jiān)察（檢察）并案為主，分案為輔的管轄制度，這既契合職務(wù)犯罪的辦案規(guī)律，又保障法制統(tǒng)一性。此外，還應(yīng)遵循管轄原則和程序正義理念完善該模式下的具體制度設(shè)計(jì)，以此提高我國(guó)治理腐敗犯罪的法治化水平。

注釋：

①《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等關(guān)于實(shí)施刑事訴訟法若干問(wèn)題的規(guī)定》第3 條。

②《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等關(guān)于實(shí)施刑事訴訟法若干問(wèn)題的規(guī)定》第1 條和第3 條。

③《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第18 條。

④《關(guān)于加強(qiáng)瀆職侵權(quán)檢察工作的決定》第9 條第3款：國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的，經(jīng)省級(jí)以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察部門立案?jìng)刹椤?/p>

⑤《關(guān)于人民檢察院立案?jìng)刹樗痉üぷ魅藛T相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三部分。

⑥《試行規(guī)定》第20 條第2 款：具有下列情形之一的，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可以在職責(zé)范圍內(nèi)并案調(diào)查：（一）一人犯數(shù)罪的；（二）共同犯罪的；（三）共同犯罪的公職人員還實(shí)施其他犯罪的；（四）多人實(shí)施的犯罪存在關(guān)聯(lián)，并案處理有利于查明事實(shí)的。

⑦《刑事訴訟法》第19 條第2 款。

⑧《關(guān)于人民檢察院立案?jìng)刹樗痉üぷ魅藛T相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第一部分。

⑨這種程序性措施的完善同樣適用于檢察機(jī)關(guān)并案管轄的情形，在此不再贅述。

⑩《監(jiān)察法》第34 條第2 款：被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助。