李海青

在我國(guó)的國(guó)家治理中，形式主義、官僚主義可謂是持續(xù)困擾、反復(fù)發(fā)作的頑疾。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記在新時(shí)代背景下指出形式主義、官僚主義同我們黨的性質(zhì)宗旨和優(yōu)良作風(fēng)格格不入，是我們黨的大敵、人民的大敵，對(duì)之進(jìn)行了深刻的批判。要在國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中有效破除形式主義、官僚主義，首先必須分析其產(chǎn)生根源，如此方能對(duì)癥下藥，本文試在馬克思主義哲學(xué)視域中對(duì)此問(wèn)題予以檢視。通過(guò)這種哲學(xué)的檢視，我們認(rèn)識(shí)到，形式主義、官僚主義的產(chǎn)生原因是多樣的、產(chǎn)生機(jī)理是復(fù)雜的，其治理也應(yīng)是系統(tǒng)工程。

思想根源：價(jià)值觀的審視

作為人類(lèi)思想史上革命性與劃時(shí)代的哲學(xué)形態(tài)，馬克思主義哲學(xué)追求的是社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)之上工人階級(jí)和廣大勞動(dòng)人民的徹底解放、共產(chǎn)主義的實(shí)現(xiàn)、每個(gè)人的自由全面發(fā)展?？梢哉f(shuō)，對(duì)人的解放與自由道路的探求是馬克思主義哲學(xué)的真正主題。在《資本論》中馬克思將共產(chǎn)主義稱之為“以每個(gè)人的全面而自由的發(fā)展為基本原則的社會(huì)形式”，在《共產(chǎn)黨宣言》中，馬克思恩格斯指出在共產(chǎn)主義社會(huì)中“每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”。這些經(jīng)典之論充分彰顯了馬克思主義哲學(xué)深厚的人文意蘊(yùn)與崇高的人民性。

既然馬克思主義哲學(xué)追求徹底的人類(lèi)解放與自由，具有高度的人民性，而共產(chǎn)黨又是以馬克思主義為指導(dǎo)，人民立場(chǎng)就成為共產(chǎn)黨人的根本立場(chǎng)。對(duì)于共產(chǎn)黨人的這一根本立場(chǎng)，毛澤東用中國(guó)化的語(yǔ)言形象地將之稱為“為什么人”的問(wèn)題?！盀槭裁慈说膯?wèn)題，是一個(gè)根本的問(wèn)題，原則的問(wèn)題。”[1]“共產(chǎn)黨就是要奮斗，就是要全心全意為人民服務(wù)，不要半心半意或者三分之二的心三分之二的意為人民服務(wù)?！盵2]如果說(shuō)“全心全意為人民服務(wù)”的概括簡(jiǎn)明、通俗，更為大眾化，鄧小平對(duì)于共產(chǎn)黨的這一立場(chǎng)宗旨則做出了更為規(guī)范化的文件表述。在1956年黨的八大所作《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中，鄧小平明確指出：“同資產(chǎn)階級(jí)的政黨相反，工人階級(jí)的政黨不是把人民群眾當(dāng)作自己的工具，而是自覺(jué)地認(rèn)定自己是人民群眾在特定的歷史時(shí)期為完成特定的歷史任務(wù)的一種工具。”[3]中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以后，習(xí)近平總書(shū)記更是反復(fù)強(qiáng)調(diào)要不忘初心、牢記使命，始終把人民立場(chǎng)作為根本政治立場(chǎng)，把人民利益擺在至高無(wú)上的地位，不斷把為人民造福事業(yè)推向前進(jìn)。確實(shí)，只有沒(méi)有私利的全心全意為人民服務(wù)，甘于做人民的工具，為人民的解放、自由與發(fā)展而奮斗、犧牲，共產(chǎn)黨才能當(dāng)好人民的代表，才能贏得群眾的信任，人民才能把自身解放和發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)委托給黨。就此而言，中國(guó)共產(chǎn)黨作為馬克思主義使命型政黨對(duì)于人民群眾有一種深沉的價(jià)值承諾，有深刻的倫理觀作為自己的價(jià)值基礎(chǔ)。脫離開(kāi)這種價(jià)值承諾，脫離開(kāi)這種奉獻(xiàn)與犧牲精神，就無(wú)法理解作為使命型政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨之存在本身。

自覺(jué)秉持人民立場(chǎng)，要求共產(chǎn)黨人必須樹(shù)立正確的價(jià)值觀特別是正確的權(quán)力觀、事業(yè)觀、政績(jī)觀，這是共產(chǎn)黨人安身立命之本。共產(chǎn)黨人的權(quán)力觀，概括而言就是權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用，前一句話指明了權(quán)力的根本來(lái)源和基礎(chǔ)，后一句話指明了權(quán)力的根本性質(zhì)和歸宿。共產(chǎn)黨人的事業(yè)觀，就是為人民利益不懈奮斗，為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)不懈奮斗。共產(chǎn)黨人的政績(jī)觀，就是為人民謀政績(jī)，為人民創(chuàng)政績(jī)。無(wú)論是權(quán)力觀，還是事業(yè)觀與政績(jī)觀都體現(xiàn)了共產(chǎn)黨人的初心與使命。而對(duì)馬克思主義哲學(xué)人民性的背離以及由此導(dǎo)致的價(jià)值觀特別是權(quán)力觀、事業(yè)觀與政績(jī)觀的扭曲則正是工作中形式主義、官僚主義產(chǎn)生與泛濫的思想根源。“形式主義實(shí)質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績(jī)觀錯(cuò)位、責(zé)任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實(shí)實(shí)的落實(shí)，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問(wèn)題。官僚主義實(shí)質(zhì)是封建殘余思想作祟，根源是官本位思想嚴(yán)重、權(quán)力觀扭曲，當(dāng)官做老爺，高高在上，脫離群眾，脫離實(shí)際?！盵4]針對(duì)于此，習(xí)近平總書(shū)記特別強(qiáng)調(diào)價(jià)值宗旨與理想信念的極端重要性，指出黨性教育是共產(chǎn)黨人修身養(yǎng)性的必修課，是共產(chǎn)黨人的“心學(xué)”?！靶拍钍潜?，作風(fēng)是形，本正而形聚，本不正則形必散。保持和發(fā)揚(yáng)黨的優(yōu)良作風(fēng)，堅(jiān)定理想信念是根本?！盵5]“理想信念是共產(chǎn)黨人精神上的‘鈣’，理想信念堅(jiān)定，骨頭就硬；沒(méi)有理想信念，或理想信念不堅(jiān)定，精神上就會(huì)‘缺鈣’，就會(huì)得‘軟骨病’?！盵6]思想的“總開(kāi)關(guān)”出了問(wèn)題，形式主義、官僚主義問(wèn)題就會(huì)不斷冒出來(lái)。

基于馬克思主義哲學(xué)的人民性，基于馬克思主義政黨的特質(zhì)，基于理想信念的極端重要性，我們黨自成立以來(lái)就特別強(qiáng)調(diào)思想建黨，強(qiáng)調(diào)價(jià)值觀的改造，并開(kāi)展了各種形式的整風(fēng)運(yùn)動(dòng)與教育運(yùn)動(dòng)，也取得了良好的效果。在新時(shí)代與新發(fā)展階段，要有效整治形式主義與官僚主義，仍然需要進(jìn)一步推進(jìn)思想建設(shè)，教育廣大黨員干部更為牢固地樹(shù)立人民立場(chǎng)，以嚴(yán)肅認(rèn)真的態(tài)度破“心中賊”，守初心、擔(dān)使命，提高政治責(zé)任感和歷史使命感，真正把人民放在心中最高位置。

認(rèn)識(shí)根源：實(shí)踐認(rèn)識(shí)論的審視

實(shí)際工作中形式主義、官僚主義的一個(gè)典型表現(xiàn)，就是政策制定時(shí)脫離實(shí)際，主觀主義，帶有很大盲目性。“現(xiàn)在我們很多同志，還保存著一種粗枝大葉、不求甚解的作風(fēng)，甚至全然不了解下情，卻在那里擔(dān)負(fù)指導(dǎo)工作，這是異常危險(xiǎn)的情況?！盵7]“我們黨內(nèi)的主觀主義有兩種：一種是教條主義、一種是經(jīng)驗(yàn)主義。他們都是只看到片面，沒(méi)有看到全面。如果不注意，如果不知道這種片面性的缺點(diǎn)，并且力求改正，那就容易走上錯(cuò)誤的道路?！盵8]毛澤東所批判的這種情況應(yīng)該說(shuō)到現(xiàn)在也還是存在的：某些領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或部門(mén)對(duì)于實(shí)際缺乏深入了解與透徹把握，在信息資料掌握不充分的情況下就進(jìn)行決策，甚至在辦公室足不出戶就想當(dāng)然地制定政策。這種政策制定的主觀主義本身就是官僚主義。而當(dāng)這種官僚主義制定的政策執(zhí)行時(shí)，由于脫離地方與基層實(shí)際，根本無(wú)法有效落地，地方與基層迫于壓力也只能以形式主義的做法予以應(yīng)付。當(dāng)前廣泛流行的所謂“下面的形式主義是上面的官僚主義逼出來(lái)的”“形式主義就是對(duì)付官僚主義最有效的方法”等各種說(shuō)法正是對(duì)此的生動(dòng)寫(xiě)照。就此而言，要有效破除形式主義，很重要的一個(gè)方面就是要切實(shí)解決政策制定時(shí)的主觀主義與官僚主義。

必須認(rèn)識(shí)到，在認(rèn)識(shí)根源上，這種主觀主義與官僚主義之所以產(chǎn)生，根本在于違背了馬克思主義實(shí)踐認(rèn)識(shí)論的基本原理，使主觀認(rèn)識(shí)脫離了現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，從而片面化、靜止化、教條化、機(jī)械化。對(duì)于馬克思主義的實(shí)踐認(rèn)識(shí)論，毛澤東在《實(shí)踐論》中作了精辟的分析總結(jié)：“通過(guò)實(shí)踐而發(fā)現(xiàn)真理，又通過(guò)實(shí)踐而證實(shí)真理和發(fā)展真理。從感性認(rèn)識(shí)而能動(dòng)地發(fā)展到理性認(rèn)識(shí)，又從理性認(rèn)識(shí)而能動(dòng)地指導(dǎo)革命實(shí)踐，改造主觀世界和客觀世界。實(shí)踐、認(rèn)識(shí)、再實(shí)踐、再認(rèn)識(shí)，這種形式，循環(huán)往復(fù)以至無(wú)窮，而實(shí)踐和認(rèn)識(shí)之每一循環(huán)的內(nèi)容，都比較地進(jìn)到了高一級(jí)的程度。這就是辯證唯物論的全部認(rèn)識(shí)論，這就是辯證唯物論的知行統(tǒng)一觀。”[9]作為奠定馬克思主義中國(guó)化哲學(xué)基礎(chǔ)的經(jīng)典著作，《實(shí)踐論》的基本思想具有重要而恒久的指導(dǎo)意義。

這種實(shí)踐認(rèn)識(shí)論的基本原理體現(xiàn)在實(shí)際工作中，就轉(zhuǎn)化為以調(diào)查研究為基礎(chǔ)的領(lǐng)導(dǎo)方法?！耙磺袑?shí)際工作者必須向下做調(diào)查。對(duì)于只懂得理論不懂得實(shí)際情況的人，這種調(diào)查工作尤有必要，否則他們就不能將理論和實(shí)踐相聯(lián)系?！盵10]“我們要從國(guó)內(nèi)外、省內(nèi)外、縣內(nèi)外、區(qū)內(nèi)外的實(shí)際情況出發(fā)，從其中引出其固有的而不是臆造的規(guī)律性，即找出周?chē)伦兊膬?nèi)部聯(lián)系，作為我們行動(dòng)的向?qū)?。而要這樣做，就須不憑主觀想象，不憑一時(shí)的熱情，不憑死的書(shū)本，而憑客觀的事實(shí)，詳細(xì)地占有材料，在馬克思列寧主義一般原理的指導(dǎo)下，從這些材料中引出正確的結(jié)論?！盵11]習(xí)近平總書(shū)記也特別強(qiáng)調(diào)政策制定時(shí)要有充分的調(diào)查研究?！拔覀冇械牟块T(mén)和地方制定政策措施時(shí)，調(diào)研膚淺、表面化，不夠深入具體，或者根據(jù)傳聞來(lái)判斷，這樣制定的舉措是建立在沙丘上的，是沒(méi)有根基的。必須做好深入扎實(shí)的調(diào)查研究工作。”[12]“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭調(diào)研、經(jīng)常調(diào)研，撲下身子，沉到一線，全面了解情況，深入研究問(wèn)題，把準(zhǔn)事物的本質(zhì)和規(guī)律，找到破解難題的辦法和途徑。要實(shí)事求是，有一是一、有二是二，既報(bào)喜也報(bào)憂，特別是力戒形式主義、官僚主義，堅(jiān)決反對(duì)在調(diào)查研究中走馬觀花、淺嘗輒止、一得自矜、以偏概全，草率地下結(jié)論、做判斷?！盵13]

對(duì)于政策制定而言，我們黨在實(shí)際工作中尤其強(qiáng)調(diào)以調(diào)查研究為基礎(chǔ)的兩種科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)方法。一是一般與個(gè)別相結(jié)合的方法?！叭魏喂ぷ魅蝿?wù)，如果沒(méi)有一般的普遍的號(hào)召，就不能動(dòng)員廣大群眾行動(dòng)起來(lái)。但如果只限于一般號(hào)召，而領(lǐng)導(dǎo)人員沒(méi)有具體地直接地從若干組織將所號(hào)召的工作深入實(shí)施，突破一點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)，然后利用這種經(jīng)驗(yàn)去指導(dǎo)其他單位，就無(wú)法考驗(yàn)自己提出的一般號(hào)召是否正確，也無(wú)法充實(shí)一般號(hào)召的內(nèi)容，就有使一般號(hào)召歸于落空的危險(xiǎn)?！盵14]“我們?cè)谶@里研究的工作很多要求是原則性的，每個(gè)部門(mén)回去后都要變成具體措施。這就要求大家吃透中央精神，開(kāi)展深入調(diào)研，到底下去解剖麻雀，親口嚼一嚼饃、嘗一嘗滋味，最后拿出結(jié)論和辦法來(lái)。”[15]一是領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合的方法。“在我黨的一切實(shí)際工作中，凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo)，必須是從群眾中來(lái)，到群眾中去。這就是說(shuō)，將群眾的意見(jiàn)（分散的無(wú)系統(tǒng)的意見(jiàn)）集中起來(lái)（經(jīng)過(guò)研究，化為集中的系統(tǒng)的意見(jiàn)），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見(jiàn)，使群眾堅(jiān)持下去，見(jiàn)之于行動(dòng)，并在群眾行動(dòng)中考驗(yàn)這些意見(jiàn)是否正確。然后再?gòu)娜罕娭屑衅饋?lái)，再到群眾中堅(jiān)持下去。如此無(wú)限循環(huán)，一次比一次地更正確、更生動(dòng)、更豐富?！盵16]就此而言，實(shí)踐認(rèn)識(shí)論與群眾路線又是內(nèi)在一致、高度統(tǒng)一的。綜合而言，“主觀主義者和官僚主義者不知道領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合、一般和個(gè)別相結(jié)合的原則，極大地妨礙黨的工作的發(fā)展。為了反對(duì)主觀主義的和官僚主義的領(lǐng)導(dǎo)方法，必須廣泛地深入地提倡馬克思主義的科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)方法”。[17]

當(dāng)然，在治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，要貫徹實(shí)踐認(rèn)識(shí)論的基本原理，盡可能全面準(zhǔn)確地把握各方面的相關(guān)信息，除了領(lǐng)導(dǎo)干部自上而下的調(diào)查研究外，自下而上各方面民主機(jī)制的健全完善也是極為重要的，特別是在社會(huì)大眾民主意識(shí)不斷增強(qiáng)的情況下更是如此，而這就要求我們持續(xù)推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)。自上而下與自下而上兩種途徑相結(jié)合，將會(huì)更為有效地將實(shí)踐認(rèn)識(shí)論的基本原理落到實(shí)處，更為充分地彰顯中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)與治理效能。

社會(huì)根源：人民主體論的審視

國(guó)家治理中的形式主義與官僚主義都是針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，而領(lǐng)導(dǎo)干部群體中之所以存在這一問(wèn)題，人民群眾在監(jiān)督制約方面主體作用發(fā)揮不充分是一個(gè)極為重要的原因。按照馬克思主義哲學(xué)的群眾史觀，人民群眾是實(shí)踐活動(dòng)的主體，是歷史的創(chuàng)造者，這一基本原理一直為中國(guó)共產(chǎn)黨高度認(rèn)肯。特別是在社會(huì)主義社會(huì)，人民當(dāng)家作主，人民群眾這種主體地位更應(yīng)該得到充分體現(xiàn)與保障，領(lǐng)導(dǎo)干部更應(yīng)該受到有效的監(jiān)督制約。當(dāng)年在與黃炎培關(guān)于歷史興亡周期率的“窯洞對(duì)”中，毛澤東關(guān)于民主的強(qiáng)調(diào)，所表達(dá)的正是這個(gè)道理：我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。如果大眾的民主參與富有成效，監(jiān)督制約機(jī)制健全完善，則形式主義與官僚主義的問(wèn)題會(huì)在很大程度上得到抑制，正所謂“魔高一尺，道高一丈”。當(dāng)然，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部群體的監(jiān)督制約有多種途徑，比如在當(dāng)代中國(guó)體制下，就極為強(qiáng)調(diào)自上而下的監(jiān)督制約，但人民作為主體的監(jiān)督制約具有其他途徑無(wú)法代替的價(jià)值功能。

比如就自上而下的監(jiān)督制約而言，就往往面臨比較嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問(wèn)題。上級(jí)部門(mén)是政策制定者，但其制定的政策卻需要下級(jí)來(lái)執(zhí)行，這種制定者與執(zhí)行者的不同一本身就包含著信息不對(duì)稱與策略性行為的可能。治理的層級(jí)越多，這種信息傳遞失真的可能性就越大，信息不對(duì)稱的可能性就越大，形式主義、官僚主義存在的可能性也就越大。當(dāng)前，中國(guó)國(guó)家治理是中央、省、地級(jí)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)架構(gòu)，雖說(shuō)減少權(quán)力層級(jí)與扁平化治理是大勢(shì)所趨，但這方面大力度的改革卻也并非易事，就此而言，過(guò)多的治理層級(jí)在信息的通達(dá)方面毫無(wú)疑問(wèn)將會(huì)產(chǎn)生較大的負(fù)面效應(yīng)。當(dāng)然，現(xiàn)代科技的發(fā)展特別是信息技術(shù)的發(fā)展有助于打通上下之間信息的阻滯，解決信息不對(duì)稱問(wèn)題，但是，科技并不是萬(wàn)能的，下級(jí)畢竟直接處在設(shè)計(jì)執(zhí)行與政策落實(shí)的具體情境中，所能掌握的真正信息量大大超過(guò)上級(jí)的設(shè)計(jì)者與決策者，而且其在選取哪些技術(shù)留存的信息傳遞給上級(jí)時(shí)也具有很大的自主性和能動(dòng)性，有時(shí)甚至?xí)l(fā)生利用信息的形式主義。在這個(gè)意義上講，形式主義可以依托于任何載體，現(xiàn)代信息技術(shù)也不例外。特別是，在實(shí)際工作中，下級(jí)并不是上級(jí)任務(wù)決策的單純執(zhí)行者這一重身份，下級(jí)部門(mén)、下級(jí)單位都有自己的作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)的特定利益，下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者也是具有自身利益與自身想法的獨(dú)立主體。部門(mén)利益、地方利益、個(gè)人利益與上級(jí)政策制定者的利益是無(wú)法完全合一的，這種情況下，基于部門(mén)利益、地方利益與領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人利益的考量，基于自己的想法與盤(pán)算，就往往會(huì)產(chǎn)生對(duì)上級(jí)決策設(shè)計(jì)的形式主義應(yīng)對(duì)現(xiàn)象。就此而言，規(guī)劃者與執(zhí)行者的不統(tǒng)一不僅包含著信息不對(duì)稱的可能，而且也包含著觀念與利益不一致的可能。在中國(guó)縱向的壓力型體制與橫向的政績(jī)錦標(biāo)賽模式下，這種信息的不對(duì)稱與利益、觀念的不一致在很多情況下就從邏輯的可能轉(zhuǎn)變?yōu)楸厝坏默F(xiàn)實(shí)，決策執(zhí)行中的形式主義等策略性應(yīng)對(duì)行為遂得以產(chǎn)生。這種執(zhí)行中的形式主義表現(xiàn)形式頗為多樣，比如空泛表態(tài)、敷衍塞責(zé)、浮于表面、弄虛作假、嘩眾取寵、陽(yáng)奉陰違、欺上瞞下、搞政績(jī)工程與形象工程等。還有一種形式主義容易被人們所忽視但在地方治理中卻也大量存在，那就是對(duì)于上級(jí)任務(wù)要求的選擇性執(zhí)行：凡是顯示度高的，上級(jí)特別重視的，考核作為硬性指標(biāo)的，關(guān)乎自身切身利益的，就會(huì)不顧代價(jià)、不計(jì)成本去完成；而凡是可見(jiàn)度不高的，上級(jí)未予特別強(qiáng)調(diào)的，即使現(xiàn)實(shí)治理特別需要，與民眾利益又高度相關(guān)，也缺乏動(dòng)力與愿望去推進(jìn)落實(shí)。這種選擇性執(zhí)行在上級(jí)眼里顯示的是下級(jí)的積極作為，在民眾眼中顯示的卻是執(zhí)行者的懶政怠政。這種有所為有所不為的選擇性執(zhí)行作為一種典型的形式主義，既反映了治理體制的漏洞，也表明官員思想的蛻化與政績(jī)觀的異化，既不是真正的對(duì)上負(fù)責(zé)，也談不上真正的對(duì)下負(fù)責(zé)，更談不上把對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)有機(jī)統(tǒng)一，說(shuō)白了只是對(duì)自己負(fù)責(zé)。

那么，在國(guó)家治理實(shí)踐中如何才能有效解決決策執(zhí)行中的形式主義與官僚主義呢？為民情懷與理想信念的教育當(dāng)然極為重要，絕對(duì)不能低估這種內(nèi)心世界改造與思想政治教育的作用，但是僅靠這種靈魂深處鬧革命的解決方式又是不充分的，還要通過(guò)各種渠道更為充分地發(fā)揮人民群眾在國(guó)家治理中的主體性作用。對(duì)于中央與上級(jí)政策，廣大民眾現(xiàn)在通過(guò)各種信息渠道可以迅速了解；對(duì)于自己所在地方或部門(mén)對(duì)于相關(guān)政策的執(zhí)行情況、對(duì)于自身利益是否得到有效保障與實(shí)現(xiàn)，民眾能夠掌握最及時(shí)、最真實(shí)的信息，感受最強(qiáng)烈，也最有發(fā)言權(quán)。民眾對(duì)包括官員選任、監(jiān)督、考核等方面的參與，使得領(lǐng)導(dǎo)干部直面群眾的訴求與壓力，可以切實(shí)消解形式主義現(xiàn)象的發(fā)生?；诖?，必須進(jìn)一步健全民眾參與的制度機(jī)制，拓寬民眾參與的渠道，提高民眾監(jiān)督制約的效果，特別是要推動(dòng)民眾監(jiān)督與其他各種監(jiān)督形式形成更為有效的合力。

制度根源：辯證法的審視

按照辯證思維，上級(jí)和下級(jí)是一個(gè)矛盾統(tǒng)一體，雙方對(duì)立統(tǒng)一，相互作用。在此意義上，地方與基層治理中出現(xiàn)的形式主義、官僚主義問(wèn)題就不能僅限于地方與基層本身來(lái)看待，而必須聯(lián)系中國(guó)公共權(quán)力層級(jí)之間的責(zé)權(quán)利配置來(lái)分析?？陀^講，當(dāng)前國(guó)家治理中形式主義的產(chǎn)生與公共權(quán)力層級(jí)之間責(zé)權(quán)利配置存在一定程度的失衡有關(guān)：一段時(shí)間以來(lái)，存在著從上到下層層上收權(quán)力、下移責(zé)任的現(xiàn)象?！皸l塊關(guān)系的剛性特征在基層依然如故，甚至在響應(yīng)社會(huì)治理重心下移的旗幟下，出現(xiàn)了上面的‘條’層層下放責(zé)任的現(xiàn)象，還美其名曰‘屬地化管理’。但在實(shí)際的運(yùn)行中，權(quán)力、資源并沒(méi)有和責(zé)任一起下放。這樣做的危害是多重的：‘條’擺脫了責(zé)任的束縛，權(quán)力和資源就成了他們控制基層的武器，他們的強(qiáng)勢(shì)直接衍生出了大量的官僚主義、形式主義做派；基層‘塊’的保障和服務(wù)民生的任務(wù)本身就十分繁重，外加日益繁多的屬地化管理的有責(zé)無(wú)權(quán)的任務(wù)，從而使基層負(fù)擔(dān)沉重，由此衍生出了基層大量的被動(dòng)應(yīng)付型的形式主義現(xiàn)象。”[18]

其實(shí)，中央與地方之間關(guān)系如何調(diào)整并不是一個(gè)全新的問(wèn)題，新中國(guó)成立以來(lái)就一直存在。毛澤東在1956年所作《論十大關(guān)系》的講話就專門(mén)談到這個(gè)問(wèn)題，其中所指所論直到今天仍然富有啟示意義。“中央和地方的關(guān)系也是一個(gè)矛盾。解決這個(gè)矛盾，當(dāng)前要注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。這對(duì)我們建設(shè)強(qiáng)大的社會(huì)主義國(guó)家比較有利。我們的國(guó)家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多。”“如今幾十只手插到地方，使地方的事情不好辦?！韴?bào)之多，鬧得泛濫成災(zāi)。這種情況，必須糾正?！盵19]“還有一個(gè)地方和地方的關(guān)系問(wèn)題，這里說(shuō)的主要是地方的上下級(jí)關(guān)系問(wèn)題。省市對(duì)中央部門(mén)有意見(jiàn)，地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)對(duì)省市就沒(méi)有意見(jiàn)嗎？中央要注意發(fā)揮省市的積極性，省市也要注意發(fā)揮地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)的積極性，都不能夠框得太死。”[20]當(dāng)然，毛澤東談的是一種富有彈性的政策性分權(quán)，我們今天追求的是一種治理現(xiàn)代化視域中的制度性責(zé)權(quán)利的平衡配置。

這種平衡配置要求在中央必要的選擇性集權(quán)基礎(chǔ)上給予地方與基層更多的自主權(quán)，而不能視基層為一個(gè)任務(wù)目標(biāo)的單純落實(shí)或執(zhí)行機(jī)構(gòu)。沒(méi)有相應(yīng)的、足夠的自主權(quán)，地方與基層就不可能很好地依據(jù)自身實(shí)際去開(kāi)展工作，在缺乏相應(yīng)權(quán)能的條件下，即使是完成上級(jí)任務(wù)也只能是搞形式。對(duì)于這一點(diǎn)，宏觀決策與頂層設(shè)計(jì)者也不是沒(méi)有清醒的認(rèn)識(shí)?！耙迅刹繌囊恍o(wú)謂的事務(wù)中解脫出來(lái)。現(xiàn)在，‘痕跡管理’比較普遍，但重‘痕’不重‘績(jī)’、留‘跡’不留‘心’；檢查考核名目繁多、頻率過(guò)高、多頭重復(fù)；‘文山會(huì)?！兴磸?。這些問(wèn)題既占用干部大量時(shí)間、耗費(fèi)大量精力，又助長(zhǎng)了形式主義、官僚主義。過(guò)去常說(shuō)‘上面千條線、下面一根針’，現(xiàn)在基層干部說(shuō)‘上面千把錘、下面一根釘’，‘上面千把刀、下面一顆頭’。這種狀況必須改變！……要堅(jiān)決整治形式主義、官僚主義，讓基層干部從繁文縟節(jié)、文山會(huì)海、迎來(lái)送往中解脫出來(lái)?！盵21]黨的十九屆四中全會(huì)提出，要賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開(kāi)展工作，特別是要優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度。2020年4月，中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問(wèn)題 為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》也提出，要總結(jié)一些地方的新鮮經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步向基層放權(quán)賦能，加快制定賦權(quán)清單，推動(dòng)更多社會(huì)資源、管理權(quán)限和民生服務(wù)下放到基層，人力物力財(cái)力投放到基層。厘清不同層級(jí)、部門(mén)、崗位之間的職責(zé)邊界，按照權(quán)責(zé)一致要求，建立健全責(zé)任清單，科學(xué)規(guī)范“屬地管理”，防止層層向基層轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。這種責(zé)權(quán)利的清晰一方面可以讓擁有相應(yīng)自主權(quán)限的領(lǐng)導(dǎo)干部敢于擔(dān)當(dāng)，激勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部想干事、能干事、干成事，提高地方與基層治理效能，減少對(duì)上的形式主義，另一方面通過(guò)責(zé)任的規(guī)范化、明確化、嚴(yán)格化也可以形成更為有效的約束機(jī)制，使領(lǐng)導(dǎo)干部心懷戒懼、有所敬畏，從而遏制形式主義、官僚主義的產(chǎn)生。概言之，激勵(lì)與約束并重，兩方面相結(jié)合，更好推進(jìn)問(wèn)題的解決。