周玉淵

（1.上海國(guó)際問(wèn)題研究院，上海200233）

1956 年巴黎俱樂(lè)部成立是國(guó)際債務(wù)治理誕生的主要標(biāo)志。①本文中的“國(guó)際債務(wù)治理”主要指國(guó)際社會(huì)在發(fā)展中國(guó)家債務(wù)問(wèn)題上的應(yīng)對(duì)和治理。通過(guò)塑造原則規(guī)范和早期實(shí)踐，巴黎俱樂(lè)部逐漸確立在發(fā)展中國(guó)家主權(quán)債務(wù)管理上的領(lǐng)導(dǎo)者地位。 20 世紀(jì)80 年代發(fā)展中國(guó)家債務(wù)危機(jī)推動(dòng)著國(guó)際債務(wù)治理開(kāi)始經(jīng)歷重要轉(zhuǎn)型。 國(guó)際債務(wù)治理開(kāi)始發(fā)生重大變化。債務(wù)治理的主導(dǎo)機(jī)制從巴黎俱樂(lè)部、倫敦俱樂(lè)部逐漸轉(zhuǎn)向國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)。 債務(wù)治理的重點(diǎn)從主權(quán)債務(wù)談判轉(zhuǎn)向大規(guī)模的債務(wù)救助。 通過(guò)“重債窮國(guó)倡議”（1996 年）、“多邊債務(wù)減免倡議”（2005年）、低收入國(guó)家債務(wù)可持續(xù)性分析框架（2005年）等倡議和機(jī)制，西方發(fā)達(dá)國(guó)家、巴黎俱樂(lè)部和國(guó)際多邊金融機(jī)構(gòu)逐步確立了在國(guó)際債務(wù)治理上的主導(dǎo)者地位。

21 世紀(jì)第二個(gè)十年以來(lái)，發(fā)展中國(guó)家的債務(wù)形勢(shì)的復(fù)雜化、債務(wù)治理主體的多元化和治理方式的差異化，正成為國(guó)際債務(wù)治理發(fā)展轉(zhuǎn)型的新動(dòng)力。 2020 年初暴發(fā)的新冠肺炎疫情（COVID-19）不僅使發(fā)展中國(guó)家債務(wù)問(wèn)題受到高度關(guān)注，也正加速傳統(tǒng)債務(wù)治理主體與中國(guó)等新興國(guó)家之間的深度互動(dòng)。 在這一背景下，全面認(rèn)識(shí)國(guó)際債務(wù)治理機(jī)制的理念、模式和有效性，對(duì)于理解國(guó)際債務(wù)治理體系的轉(zhuǎn)向和發(fā)展具有積極意義，也有助于中國(guó)更加建設(shè)性地參與國(guó)際債務(wù)治理。

一、國(guó)際債務(wù)治理：歷史與進(jìn)程

二戰(zhàn)結(jié)束后，債務(wù)問(wèn)題成為發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家、戰(zhàn)勝?lài)?guó)和戰(zhàn)敗國(guó)需要妥善解決的重要問(wèn)題之一。 1953 年，西方發(fā)達(dá)國(guó)家推動(dòng)達(dá)成了《倫敦債務(wù)協(xié)定》，為妥善處理西德戰(zhàn)后債務(wù)問(wèn)題提供政策框架。 1956 年成立的巴黎俱樂(lè)部成為二戰(zhàn)后協(xié)調(diào)主權(quán)債務(wù)談判的主要機(jī)制。 巴黎俱樂(lè)部國(guó)家通過(guò)集體債務(wù)談判為第三世界債務(wù)國(guó)的穩(wěn)定和發(fā)展提供支持。 20 世紀(jì)80 年代發(fā)展中國(guó)家債務(wù)危機(jī)的暴發(fā)，使債務(wù)問(wèn)題真正成為一個(gè)世界性的問(wèn)題。①關(guān)于發(fā)展中國(guó)家債務(wù)危機(jī)可參閱：Anne O. Krueger，“Origins of the Developing Countries’ Debt Crisis： 1970-1982”， Journal of Development Economics， Vol.27， Issues. 1-2， 1987， pp.165-187；Fredoline Anunobi， Leo U. Ukpong， “The Political Economy of International Debt and Third World Development”， African Social Science Review， Vol.1， Issue.1， 2000， pp.21-23； Shakira Mustapha， “What Lessons can We Learn from the 1980’s and 1990’s Debt Crises for Developing Countries and How are Today’s Conditions Similar， How are They Different？” Overseas Development Institute，London，December 2014； David McLoughlin， “The Third World Debt Crisis and the International Financial System”，Student Economic Review，1989；Jeffrey Sachs， Harry Huizinga， “U.S. Commercial Banks and the Developing Country Debt Crisis”， NBER Working Paper， No.2455， 1987.在應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)過(guò)程中，世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織（IMF）等多邊金融機(jī)構(gòu)逐步確立了在國(guó)際債務(wù)治理中的核心地位。 2005 年，國(guó)際貨幣基金組織提出低收入國(guó)家債務(wù)可持續(xù)性分析框架（DSAF），債務(wù)可持續(xù)性逐漸成為發(fā)展中國(guó)家債務(wù)問(wèn)題的核心議題。 21 世紀(jì)第二個(gè)十年開(kāi)始，隨著發(fā)展中國(guó)家債務(wù)來(lái)源和國(guó)際融資格局的重大變化，國(guó)際債務(wù)治理的內(nèi)涵和形式開(kāi)始發(fā)生變化，改革和轉(zhuǎn)型成為國(guó)際債務(wù)治理面臨的新問(wèn)題。②研究基本是圍繞債務(wù)危機(jī)的應(yīng)對(duì)、重債窮國(guó)倡議、多邊債務(wù)減免倡議、債務(wù)可持續(xù)性等西方和多邊金融機(jī)構(gòu)塑造的議題。Enrique Cosio-Pascal，“The Emerging of a Multilateral Forum for Debt Restructuring： The Paris Club”， UNCTAD Discussion Papers， No.192， November 2008； Annalisa Prizzon， Shakira Mustapha， “Debt Sustainability in HIPCs in a New Age of Choice”， ODI Working Paper 397， June 2014； Gong Cheng， Javier Diaz-Cassou， Aitor Erce，“From Debt Collection to Relief Provision： 60 Years of Official Debt Restructurings through the Paris Club”， European Stability Mechanism Working Paper Series， No.20， 2016.

1.1 《倫敦債務(wù)協(xié)定》方案

國(guó)際債務(wù)治理有著深刻的歷史和現(xiàn)實(shí)根源。 一戰(zhàn)結(jié)束后，債務(wù)問(wèn)題是引發(fā)歐美國(guó)家“大蕭條”（the Great Depression）的主要因素。③Heywood Fleisig， “War-Related Debts and the Great Depression”， The American Economic Review， Vol.66， No.2， 1976， pp.52-58.正是因此教訓(xùn)，二戰(zhàn)結(jié)束前后，債務(wù)問(wèn)題的重要性受到了歐美國(guó)家的高度重視。 在很大程度上，1944 年成立的“布雷頓森林體系”就是為了增加流動(dòng)性、應(yīng)對(duì)不同國(guó)家的資金短缺問(wèn)題。 這一時(shí)期的債務(wù)解決方案主要吸收了英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯提出的“直減—間減”（lose-it-or-use-it）的方式，即一方面進(jìn)行直接債務(wù)減免，另一方面通過(guò)增加對(duì)債務(wù)國(guó)進(jìn)口，提升債務(wù)國(guó)的還款能力。 這一方式直接體現(xiàn)在1953 年通過(guò)的《倫敦債務(wù)協(xié)定》。 這一協(xié)定使西德戰(zhàn)后債務(wù)問(wèn)題得到妥善解決，為西德經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)發(fā)揮了重要作用。 因此1953 年《倫敦債務(wù)協(xié)定》也被稱(chēng)為“世界上最大、最成功、最可持續(xù)性的債務(wù)解決方案”。④Jurgen Kaiser， “One Made It Out of the Debt Trap： Lesson from the London Debt Agreement of 1953 for Current Debt Crises”，F(xiàn)riedrich Ebert Stiftung， June， 2013， pp.20-21.然而，西德戰(zhàn)后債務(wù)問(wèn)題的解決只是個(gè)案，其成功且高效的解決與冷戰(zhàn)格局、美國(guó)強(qiáng)力推動(dòng)，以及德國(guó)自身的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)能力有密切關(guān)系。 在此之后，《倫敦債務(wù)協(xié)定》方案并沒(méi)有成為國(guó)際債務(wù)的主流方案，尤其在發(fā)展中國(guó)家沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)類(lèi)似案例。

1.2 巴黎俱樂(lè)部主導(dǎo)主權(quán)債務(wù)談判

巴黎俱樂(lè)部源于1956 年西方債權(quán)國(guó)為應(yīng)對(duì)阿根廷債務(wù)問(wèn)題而召開(kāi)的協(xié)調(diào)會(huì)議。 當(dāng)時(shí)誰(shuí)也沒(méi)有料到巴黎俱樂(lè)部會(huì)成為應(yīng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家國(guó)家債務(wù)問(wèn)題的主要機(jī)制。①Gong Cheng， Javier Diaz-Cassou， Aitor Erce， “From Debt Collection to Relief Provision： 60 Years of Official Debt Restructurings through the Paris Club”， European Stability Mechanism Working Paper Series， No.20， 2016， p.5.在成立后的二十年時(shí)間內(nèi)，巴黎俱樂(lè)部基本以松散的論壇形式維持運(yùn)作，其開(kāi)展的活動(dòng)也相對(duì)有限。 這一時(shí)期，巴黎俱樂(lè)部的主要作用是解決發(fā)展中國(guó)家“拖欠債務(wù)”問(wèn)題，主要扮演著“征收債務(wù)”的角色。 1956—1978 年間，巴黎俱樂(lè)部共與12 個(gè)國(guó)家開(kāi)展了26 次談判。 總體上，這些債務(wù)問(wèn)題并不突出，巴黎俱樂(lè)部的影響也并不顯著。 然而，作為一個(gè)主權(quán)債務(wù)談判機(jī)制，巴黎俱樂(lè)部的核心原則是在這一時(shí)期形成的。 巴黎俱樂(lè)部6 原則包括：團(tuán)結(jié)（solidarity）、共識(shí)（consensus）、信息共享（information sharing）、一國(guó)一議（Case by case）、條件性（Conditionality）和可比性（Comparability of treatment）。②Paris Club， “The Six Principles”， http://www.clubdeparis.org/en/communications/page/the-six-principles，訪問(wèn)時(shí)間：2020 年10 月10 日。

20 世紀(jì)80 年代，巴黎俱樂(lè)部重點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)向應(yīng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家債務(wù)危機(jī)。 巴黎俱樂(lè)部的角色從“征收債務(wù)”轉(zhuǎn)向債務(wù)減免和重組，其政策目標(biāo)也逐漸擴(kuò)大到債務(wù)可持續(xù)性、國(guó)際發(fā)展合作、甚至政治經(jīng)濟(jì)變革等。③同①， p.34.相應(yīng)地，巴黎俱樂(lè)部不斷改革和提出新舉措。 其在不同階段提出了包括傳統(tǒng)條款、威尼斯條款、多倫多條款、休斯敦條款、倫敦條款、那不勒斯條款、里昂條款、科隆條款以及依云方案等債務(wù)解決方案。 1987 年之前，巴黎俱樂(lè)部的債務(wù)談判方案全部基于“傳統(tǒng)條款”（Classic Terms）。 這一條款主要是應(yīng)對(duì)債務(wù)國(guó)的流動(dòng)性危機(jī)，根據(jù)一國(guó)一議原則開(kāi)展債務(wù)重組談判，并不涉及債務(wù)減免或優(yōu)惠性債務(wù)重組。 1990 年，隨著債務(wù)危機(jī)影響持續(xù)擴(kuò)大，巴黎俱樂(lè)部堅(jiān)持不進(jìn)行債務(wù)減免的立場(chǎng)開(kāi)始軟化，為此通過(guò)了“休斯敦條款”（Houston Terms）。該方案為高負(fù)債的中低收入國(guó)家提供優(yōu)惠債務(wù)重組和減免方案，但債務(wù)減免比重相對(duì)有限。1991 年， 巴黎俱樂(lè)部又提出“倫敦條款”（London Terms），將債務(wù)減免比例從1988 年的33%提高至50%。 1994 年，提出“那不勒斯條款”，將債務(wù)減免比例進(jìn)一步提升至67%，1996年“里昂條款”進(jìn)一步提升至80%。 在“重債窮國(guó)倡議”提出后，巴黎俱樂(lè)部在1999 年提出“科隆條款”取代“里昂條款”，其主要針對(duì)重債窮國(guó)倡議國(guó)家，將債務(wù)減免比例提升到90%或以上。2003 年，巴黎俱樂(lè)部又提出了“依云方案”（Evian Approach），使巴黎俱樂(lè)部債務(wù)救助的范圍從之前僅限于世界銀行國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)（IDA）國(guó)家擴(kuò)大到更大范圍。

巴黎俱樂(lè)部為解決發(fā)展中國(guó)家的債務(wù)問(wèn)題提供了重要平臺(tái)和機(jī)制，也為國(guó)際社會(huì)提供了重要的原則、規(guī)范和實(shí)踐。 巴黎俱樂(lè)部債務(wù)談判的一個(gè)重要特征是“瀕臨違約規(guī)則”。 這一原則規(guī)定，巴黎俱樂(lè)部只與處于債務(wù)危機(jī)或高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)的國(guó)家進(jìn)行談判，且債務(wù)談判必須由債務(wù)國(guó)首先提出。 巴黎俱樂(lè)部很大程度上只是為債務(wù)國(guó)無(wú)法避免債務(wù)違約時(shí)提供一個(gè)最后選項(xiàng)，“其并不是為了從根本上促進(jìn)重債國(guó)家的債務(wù)可持續(xù)性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！雹芡?， p.7.另外，巴黎俱樂(lè)部在解決不同發(fā)展中國(guó)家債務(wù)問(wèn)題上具有明顯的選擇性，其重點(diǎn)關(guān)注對(duì)西方有重要戰(zhàn)略?xún)r(jià)值和意義的國(guó)家。 例如，冷戰(zhàn)時(shí)期，土耳其、印度尼西亞等國(guó)很快與巴黎俱樂(lè)部完成了債務(wù)減免或重組方案。 而更有代表性的是對(duì)伊拉克債務(wù)問(wèn)題的解決。 伊拉克并不屬于重債窮國(guó)，因此并不符合巴黎俱樂(lè)部的債務(wù)減免條件。 然而，解決伊拉克債務(wù)問(wèn)題是小布什政府和美國(guó)國(guó)會(huì)的優(yōu)先議題。⑤Martin A. Weiss， “Iraq： Paris Club Debt Relief”， CRS Report for Congress， January 19， 2005， pp.3-5.正是在美國(guó)的強(qiáng)烈關(guān)注下，巴黎俱樂(lè)部于2003 年制定了依云方案。①或者可以說(shuō)，伊拉克債務(wù)問(wèn)題導(dǎo)致了“依云方案”的制定。 可參見(jiàn)Martin A. Weiss， “Iraq’s Debt Relief”， CRS Report for Congress， January 19， 2005， p.6； John B. Taylor， Global Financial Warriors： The Untold Story of International Finance in the Post-9/11 World， W.W. Norton & Company， 2008.

1.3 多邊金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)國(guó)際債務(wù)救助

1982 年，墨西哥政府率先宣布無(wú)力償還債務(wù)，成為發(fā)展中國(guó)家債務(wù)危機(jī)的重要開(kāi)端。1989 年，巴西成為世界上第一個(gè)宣布停止償還利息的國(guó)家。 之后，其他國(guó)家紛紛效仿，債務(wù)危機(jī)大規(guī)模暴發(fā)，拉美和非洲成為債務(wù)危機(jī)的重災(zāi)區(qū)②江時(shí)學(xué)：“拉美為什么經(jīng)常爆發(fā)金融危機(jī)”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2004 年第1 期。。 債務(wù)危機(jī)為國(guó)際多邊金融機(jī)構(gòu)包括國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行介入發(fā)展中國(guó)家提供了重要機(jī)會(huì)。 因?yàn)?0 年代發(fā)展中國(guó)家債務(wù)危機(jī)時(shí)，發(fā)展中國(guó)家貸款的主要來(lái)源是私人債務(wù)和商業(yè)貸款，國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款的比重并不高。 通過(guò)紓困貸款，國(guó)際金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展中國(guó)家外債的比重快速上升，從而使多邊債務(wù)開(kāi)始超越私人債務(wù)成為發(fā)展中國(guó)家債務(wù)的主要來(lái)源。 國(guó)際多邊金融機(jī)構(gòu)開(kāi)始在發(fā)展中國(guó)家債務(wù)以及發(fā)展問(wèn)題上發(fā)揮主導(dǎo)作用。

國(guó)際金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)了以債務(wù)減免為核心手段的債務(wù)救助。 在早期的債務(wù)危機(jī)應(yīng)對(duì)上，美國(guó)主導(dǎo)的貝克計(jì)劃和布拉迪計(jì)劃更重視紓困貸款、政策刺激和經(jīng)濟(jì)改革的作用。 然而，由于效果非常有限，國(guó)際社會(huì)開(kāi)始轉(zhuǎn)向以減債為核心的債務(wù)救助策略。 1996 年，國(guó)際金融機(jī)構(gòu)提出“重債窮國(guó)倡議”（HIPC），之后又在1999 年提出“增強(qiáng)版重債窮國(guó)倡議”，在2005 年提出“多邊債務(wù)減免倡議”（MIDC）等。 隨著世界經(jīng)濟(jì)格局的變化尤其是中國(guó)等新興國(guó)家崛起的帶動(dòng)效應(yīng)，發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)整體上開(kāi)始經(jīng)歷較快恢復(fù)，“重債窮國(guó)倡議”等的政策效果也開(kāi)始顯現(xiàn)。 發(fā)展中國(guó)家尤其是重債窮國(guó)的總體債務(wù)規(guī)模得到控制，債務(wù)可持續(xù)性指標(biāo)明顯好轉(zhuǎn)。 這些成效提升了多邊金融機(jī)構(gòu)在國(guó)際債務(wù)治理上的合法性。 這一時(shí)期基本確立了由多邊金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和制定規(guī)則的國(guó)際債務(wù)治理格局，其中巴黎俱樂(lè)部主要負(fù)責(zé)雙邊債務(wù)談判、多邊金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)多邊債務(wù)談判。

國(guó)際金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)構(gòu)建了以債務(wù)可持續(xù)性為導(dǎo)向的債務(wù)治理范式。 2005 年，國(guó)際貨幣基金組織與世界銀行提出了低收入國(guó)家債務(wù)可持續(xù)分析框架（LIC DSF）。 該框架根據(jù)形勢(shì)和需求變化在2006、2009、2012 和2017 年進(jìn)行了多次評(píng)估和修正，從而使其相關(guān)性和專(zhuān)業(yè)性持續(xù)得到提升。 該框架通過(guò)分析低收入國(guó)家的債務(wù)水平、識(shí)別債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、確定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)等為低收入國(guó)家借款和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款提供技術(shù)支持。 債務(wù)可持續(xù)性分析主要包括兩部分內(nèi)容：一是分析一國(guó)未來(lái)十年的債務(wù)負(fù)擔(dān)，根據(jù)基準(zhǔn)線和情景壓力測(cè)試來(lái)分析債務(wù)面對(duì)經(jīng)濟(jì)和政策沖擊的脆弱性；二是根據(jù)具體的債務(wù)閾值和基線指標(biāo)，評(píng)估外債以及公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 因?yàn)槊總€(gè)國(guó)家債務(wù)承載力存在差異，國(guó)際金融機(jī)構(gòu)用綜合指數(shù)（CI）將其劃分為弱、中、強(qiáng)三類(lèi)，并為每一類(lèi)國(guó)家確定了對(duì)應(yīng)的債務(wù)閾值和基線指標(biāo)（見(jiàn)表1）。 國(guó)際金融機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)基線指標(biāo)和壓力測(cè)試后的指標(biāo)進(jìn)行綜合分析確定對(duì)象國(guó)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)（見(jiàn)表2）。③關(guān)于國(guó)際貨幣基金組織債務(wù)可持續(xù)性分析框架可參見(jiàn)：IMF， Guidance Note on the Bank-Fund Debt Sustainability Framework for Low Income Countries， Washington， 2018.

目前該框架已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)評(píng)估低收入國(guó)家債務(wù)可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)的重要方式，是不同利益攸關(guān)方制定政策的重要參考。 “債務(wù)可持續(xù)性分析是多邊借貸機(jī)構(gòu)制定借貸政策的重要依據(jù)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估直接影響著國(guó)際貨幣基金組織的債務(wù)限制政策（DLP）、世界銀行的非優(yōu)惠借款政策（NCBP）”。④IMF， “IMF Executive Board Reviews the Joint IMF-World Bank Debt Sustainability Framework for Low Income Countries”，October 2， 2017， https://www.imf.org/en/News/Articles/2017/10/02/pr17380-imf-executive-board-reviews-the-joint-imf-world-bankdebt-sustainability-framework-for-lics.簡(jiǎn)言之，債務(wù)可持續(xù)性已經(jīng)成為當(dāng)今發(fā)展中國(guó)家債務(wù)治理中的核心議題，對(duì)發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展政策、國(guó)際社會(huì)的發(fā)展合作產(chǎn)生著重要影響。

表1 債務(wù)可持續(xù)分析框架下低收入國(guó)家債務(wù)負(fù)擔(dān)閾值和基準(zhǔn)

表2 低收入國(guó)家債務(wù)可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)劃定依據(jù)

二、國(guó)際債務(wù)治理：機(jī)制與功能

二戰(zhàn)結(jié)束后，經(jīng)濟(jì)手段是西方發(fā)達(dá)國(guó)家介入新獨(dú)立和發(fā)展中國(guó)家發(fā)展進(jìn)程的重要方式。從要求移植西方“現(xiàn)代化”模式到推廣經(jīng)濟(jì)自由化，推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是西方國(guó)家介入的重要途徑。 20 世紀(jì)70—80 年代，新自由主義成為西方國(guó)家主流的經(jīng)濟(jì)思想，在發(fā)展中國(guó)家推廣經(jīng)濟(jì)自由化成為西方國(guó)家的重要目標(biāo)。 80 年代發(fā)展中國(guó)家債務(wù)危機(jī)的暴發(fā)，為西方國(guó)家推廣經(jīng)濟(jì)自由化創(chuàng)造了重要機(jī)會(huì)，政策條件是西方經(jīng)濟(jì)干涉主義理念的重要工具。 多邊金融機(jī)構(gòu)和西方國(guó)家開(kāi)始大規(guī)模介入發(fā)展中國(guó)家發(fā)展進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)自由化理念從一開(kāi)始就嵌入債務(wù)應(yīng)對(duì)的舉措中。 這集中表現(xiàn)在，貝克計(jì)劃、布拉迪計(jì)劃等早期的應(yīng)對(duì)方案主要由美國(guó)提出，其核心舉措包括放松經(jīng)濟(jì)管制、擴(kuò)大投資、放開(kāi)金融、國(guó)企私有化等自由化主張。①兩個(gè)計(jì)劃都是以美國(guó)財(cái)長(zhǎng)提出而得名。 可參見(jiàn)Manuel Monteagudo， “The Debt Problem：The Baker Plan and the Brady Initiative： A Latin American Perspective”， The International Lawyer， Vol.28， No.1， Spring， 1994， pp.59-81.新自由主義經(jīng)濟(jì)理念的頂峰是多邊金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展中國(guó)家大規(guī)模推行“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃”（SAP）。 這一計(jì)劃給非洲和拉美國(guó)家?guī)?lái)了巨大災(zāi)難，使拉美和非洲國(guó)家經(jīng)歷了“失去的十年”，或者是“四分之一個(gè)世紀(jì)”。②The UN， “The End of the Golden Age， the Debt Crisis and Development Setbacks”， World Economic and Social Survey 2017，New York， 2017， pp. 60-61.總體上，從巴黎俱樂(lè)部到國(guó)際金融機(jī)制，國(guó)際債務(wù)治理的理念基本是由西方新自由主義經(jīng)濟(jì)理念塑造，兩者之間的合作協(xié)調(diào)塑造了當(dāng)前國(guó)際債務(wù)治理的機(jī)制和模式。

2.1 國(guó)際債務(wù)管理機(jī)制

機(jī)制建設(shè)是國(guó)際債務(wù)治理的重要目標(biāo)。 從七十七國(guó)集團(tuán)到國(guó)際金融機(jī)構(gòu)，國(guó)際社會(huì)在國(guó)際債務(wù)管理機(jī)制建設(shè)上進(jìn)行了多次嘗試。 20 世紀(jì)70 年代，隨著發(fā)展中國(guó)家債務(wù)問(wèn)題的凸顯，發(fā)展中國(guó)家希望通過(guò)集體方式開(kāi)展與債權(quán)國(guó)的債務(wù)談判。 1979 年在馬尼拉召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)組織會(huì)議上，七十七國(guó)集團(tuán)提議成立國(guó)際債務(wù)委員會(huì)（International Debt Commission）。 根據(jù)這一設(shè)想，國(guó)際債務(wù)委員會(huì)應(yīng)該是一個(gè)中立的論壇，主要用于推動(dòng)債務(wù)國(guó)與巴黎俱樂(lè)部和國(guó)際貨幣基金組織的債務(wù)談判。①Dusan Zivkovic， “ Debt Renegotiation Framework ”，UNCTAD， October， 2005， https://vi.unctad.org/debt/debt/m3/documents/zivkovic.PDF， p.2.另外，七十七國(guó)集團(tuán)建議成立一個(gè)獨(dú)立的、超國(guó)家的國(guó)際債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)調(diào)整國(guó)際貨幣基金組織在債務(wù)問(wèn)題上的職能。 “國(guó)際貨幣基金組織應(yīng)該扮演國(guó)際清償法院的角色，而不是債權(quán)人的角色”。②Jeffrey Sachs， “Bretton Woods-50 Years On： IMF， Reform Thyself”， The Wall Street Journal， July 21， 1994.然而，成立國(guó)際清償法院和仲裁機(jī)構(gòu)的倡議都沒(méi)有成為現(xiàn)實(shí)。 1990 年，國(guó)際貨幣基金組織前執(zhí)行董事丹尼爾·凱澤（Daniel Kaeser）提議建立一套債務(wù)工作機(jī)制。 根據(jù)這一建議，首先應(yīng)成立有效的債務(wù)談判和減免機(jī)制，其次應(yīng)該把重點(diǎn)放在預(yù)防未來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上；債務(wù)救助的重點(diǎn)應(yīng)該是采取措施降低處于債務(wù)困境國(guó)家的借貸成本。 這一倡議使當(dāng)時(shí)國(guó)際債務(wù)治理的對(duì)象從處于債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)家，擴(kuò)大到更大范圍的債務(wù)國(guó)，對(duì)后來(lái)的債務(wù)管理產(chǎn)生了重要影響。 正是基于這一思路，國(guó)際貨幣基金組織制定了債務(wù)可持續(xù)性框架，從而使國(guó)際債務(wù)治理真正從應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)擴(kuò)大到債務(wù)問(wèn)題的治理。③Kenneth Rogoff， Jeromin Zettelmeyer， “Bankruptcy Procedures for Sovereigns： A History of Ideas， 1976-2001”， International Monetary Fund， August 1， 2002， pp.17-18.

20 世紀(jì)90 年代，東南亞金融危機(jī)、阿根廷債務(wù)危機(jī)的暴發(fā)為國(guó)際債務(wù)治理機(jī)制發(fā)展提供了重要?jiǎng)恿Α?國(guó)際金融機(jī)構(gòu)開(kāi)始嘗試提出新的主權(quán)債務(wù)重組機(jī)制（Sovereign Debt Restructuring Mechanism）。 國(guó)際貨幣基金組織希望建立一個(gè)有法律約束力的國(guó)際債務(wù)談判、仲裁和決策機(jī)制，但遭到了美國(guó)等國(guó)家和組織的反對(duì)。 2008年美國(guó)次貸危機(jī)以及2013 年歐債危機(jī)再次對(duì)建立國(guó)際債務(wù)解決機(jī)制提出了需求。 在這一背景下，聯(lián)合國(guó)改革國(guó)際貨幣和金融體系專(zhuān)家委員會(huì)（斯提格利茨委員會(huì)）提議建立具有強(qiáng)制力的國(guó)際債務(wù)重組法院（International Debt Restructuring Court），但因受到明顯的反對(duì)，該提議調(diào)整為建立沒(méi)有約束力的“主權(quán)債務(wù)論壇”（Sovereign Debt Forum）。 與此同時(shí)，聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)組織也在國(guó)際債務(wù)治理上提出一些新的倡議，包括建議成立債務(wù)問(wèn)題協(xié)會(huì)（Debt Workout Institution），其核心目標(biāo)是希望債務(wù)國(guó)在債務(wù)問(wèn)題上發(fā)揮主要作用。 比如，債務(wù)可持續(xù)性分析應(yīng)該由債務(wù)國(guó)自己開(kāi)展，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)恢復(fù)計(jì)劃應(yīng)該由債務(wù)國(guó)自己來(lái)執(zhí)行。

2014 年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)決議，呼吁在聯(lián)合國(guó)大會(huì)層面組建一個(gè)機(jī)制，用于開(kāi)展主權(quán)債務(wù)重組談判。 這一決議使債務(wù)重組問(wèn)題上升到聯(lián)合國(guó)大會(huì)層面，從而引發(fā)廣泛關(guān)注，受到了發(fā)展中國(guó)家債務(wù)國(guó)和非政府組織的歡迎。 然而，這一計(jì)劃遭到了西方國(guó)家以及一些新興國(guó)家的抵制，很多實(shí)質(zhì)性提議包括成立債務(wù)問(wèn)題委員會(huì)都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。 這一倡議最終只轉(zhuǎn)化為2015 年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的主權(quán)債務(wù)重組的九條原則。④九條原則是：主權(quán)、善念、透明、公正、平等對(duì)待、主權(quán)豁免、合法性、可持續(xù)性、多數(shù)重組原則。 UNGA，“Basic Principles on Sovereign Debt Restructuring Processes”， UN General Assembly， A/69/L.84， July 29， 2015.盡管并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)建立主權(quán)債務(wù)重組機(jī)制的目標(biāo)，這九條原則已經(jīng)被視為一次歷史性的突破。在一些分析看來(lái)，因?yàn)槁?lián)合國(guó)大會(huì)決議本身具有很大的政治影響力，九條原則的通過(guò)反映了在改革由債權(quán)方主導(dǎo)的債務(wù)治理體系上存在著國(guó)際共識(shí)。 這成為未來(lái)國(guó)際債務(wù)管理機(jī)制建立的重要前提。⑤Bhumika Muchhala， “UN Adopts Landmark Debt Resolution on Principles for Sovereign Debt Restructuring”， Third World Network， September 11， 2015， https://twn.my/title2/finance/2015/fi150901.htm.

2.2 國(guó)際債務(wù)治理的功能

國(guó)際債務(wù)治理并沒(méi)有建立一套機(jī)制化的債務(wù)治理機(jī)制，相反是采用了論壇化的或松散的治理體系。 巴黎俱樂(lè)部主要負(fù)責(zé)雙邊債務(wù)相關(guān)問(wèn)題，國(guó)際金融機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)多邊債務(wù)，并在國(guó)際債務(wù)管理的理念、規(guī)范和協(xié)調(diào)上發(fā)揮核心作用。 巴黎俱樂(lè)部秘書(shū)處只是一個(gè)規(guī)模很小的會(huì)議聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，多邊金融機(jī)構(gòu)主要通過(guò)年度會(huì)議來(lái)討論債務(wù)問(wèn)題。 然而，松散的機(jī)制并沒(méi)有減弱傳統(tǒng)債務(wù)治理的效力。 相反，債務(wù)談判的結(jié)果雖然只體現(xiàn)在會(huì)議記錄、備忘錄等非正式文件中，但往往卻具有很強(qiáng)的政策影響力。①例如巴黎俱樂(lè)部將是否有會(huì)議紀(jì)要作為債務(wù)國(guó)債務(wù)狀況評(píng)估的一個(gè)重要條款。從巴黎俱樂(lè)部到國(guó)際金融機(jī)制，兩者的合作協(xié)調(diào)共同塑造了當(dāng)前國(guó)際債務(wù)治理的基本模式。 概括起來(lái)，國(guó)際債務(wù)治理主要包含四個(gè)核心功能：構(gòu)建債務(wù)治理的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)；主導(dǎo)債務(wù)管理的過(guò)程；協(xié)調(diào)債務(wù)談判或救助；規(guī)范和引導(dǎo)其他債權(quán)人。

（1）構(gòu)建國(guó)際債務(wù)治理的標(biāo)準(zhǔn)和話(huà)語(yǔ)。

巴黎俱樂(lè)部和多邊金融機(jī)構(gòu)是國(guó)際債務(wù)治理的主導(dǎo)者，這主要體現(xiàn)在其在標(biāo)準(zhǔn)和話(huà)語(yǔ)的制定上。 其一，通過(guò)債務(wù)可持續(xù)性分析框架塑造當(dāng)前國(guó)際債務(wù)治理的核心議程。 即國(guó)際債務(wù)治理的核心目標(biāo)是維持債務(wù)可持續(xù)性。 其二，通過(guò)專(zhuān)業(yè)研究、國(guó)家債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、技術(shù)援助、政策建議等形式，形成對(duì)債務(wù)國(guó)債務(wù)問(wèn)題的權(quán)威知識(shí)。 國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的政策建議依然是債務(wù)國(guó)政策制定以及債權(quán)國(guó)債務(wù)政策的重要依據(jù)。世界銀行是最重要的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)提供者，世界銀行的研究在影響政策制定上發(fā)揮了重要作用。 國(guó)際貨幣基金組織則通過(guò)技術(shù)援助（IMF Technical Assistance）幫助成員國(guó)制定經(jīng)濟(jì)和財(cái)政政策。 國(guó)際貨幣基金組織金融支持優(yōu)先投向那些經(jīng)濟(jì)政策獲得該機(jī)構(gòu)認(rèn)可的國(guó)家。 世界銀行與國(guó)際貨幣基金組織金融評(píng)估項(xiàng)目（FSAP）對(duì)債務(wù)國(guó)的金融部門(mén)進(jìn)行分析，其政策建議往往直接轉(zhuǎn)化為債務(wù)國(guó)的政策（詳見(jiàn)表3）。 其三，形成對(duì)國(guó)際金融機(jī)構(gòu)債務(wù)管理的路徑依賴(lài)。傳統(tǒng)債務(wù)治理更關(guān)心債務(wù)規(guī)模和指標(biāo)變化，因此，控制債務(wù)水平是重要政策方向。 為了控制債務(wù)水平，國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和西方國(guó)家深度介入債務(wù)國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，包括財(cái)政、貿(mào)易和稅收政策。 然而，這一政策導(dǎo)向往往以忽略債務(wù)國(guó)的實(shí)際情況為代價(jià)，即政策主要是為了“控制債務(wù)指標(biāo)”而非“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展”。②杰弗里·薩切斯直接指出，傳統(tǒng)債務(wù)治理機(jī)構(gòu)的債務(wù)管理政策、債務(wù)可持續(xù)性指標(biāo)體系等具有明顯的主觀性，其并沒(méi)有真正以債務(wù)國(guó)的實(shí)際為前提。 一個(gè)基本的事實(shí)是，許多接受巴黎俱樂(lè)部和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)債務(wù)減免的國(guó)家至今依然面臨著經(jīng)濟(jì)和發(fā)展問(wèn)題。 Jeffery D. Sachs， “Resolving the Debt Crisis of Low-Income Countries”， Brookings Papers on Economic Activity， No.1，2002， pp.10-18.這很大程度上限制了國(guó)家的發(fā)展投入，與債務(wù)國(guó)發(fā)展?jié)摿︶尫胖g存在著較大的矛盾。

（2）主導(dǎo)債務(wù)管理過(guò)程。

在政策管理、領(lǐng)域管理、風(fēng)險(xiǎn)防范管理、債務(wù)重組談判等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和西方國(guó)家發(fā)揮著重要作用。 這是國(guó)際金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)地位的重要基礎(chǔ)。 其一，政策管理。 雖然名義上債務(wù)國(guó)是債務(wù)管理的主體，但國(guó)際貨幣基金組織及多邊金融機(jī)構(gòu)的政策主張往往發(fā)揮重要影響。 國(guó)際貨幣基金組織往往通過(guò)金融支持、債務(wù)控制、改革建議、政策預(yù)警等方式促進(jìn)債務(wù)國(guó)改善其宏觀經(jīng)濟(jì)政策和債務(wù)政策。債務(wù)國(guó)的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和改革計(jì)劃（國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行認(rèn)可）是該國(guó)獲得國(guó)際金融機(jī)構(gòu)借貸或者進(jìn)行債務(wù)談判的重要依據(jù)。 尤其是國(guó)際貨幣基金組織在債務(wù)國(guó)設(shè)置的融資上限直接影響著第三方的融資。 其二，領(lǐng)域管理。 多邊金融機(jī)構(gòu)通過(guò)發(fā)展融資、官方發(fā)展援助和信用擔(dān)保等方式確立了在發(fā)展中國(guó)家債務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。 多邊金融機(jī)構(gòu)的融資流向深刻影響著債務(wù)國(guó)的發(fā)展領(lǐng)域，也對(duì)其他國(guó)家的貸款流向具有重要指導(dǎo)意義。 總體上，世界銀行和地區(qū)性金融機(jī)構(gòu)的融資和貸款相對(duì)更具有發(fā)展屬性，其往往較多支持基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、電力、水、衛(wèi)生、社會(huì)發(fā)展等領(lǐng)域。 其三，風(fēng)險(xiǎn)防范管理。 國(guó)際貨幣基金組織債務(wù)可持續(xù)性分析框架不僅影響著巴黎俱樂(lè)部、私人金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行以及新興國(guó)家的債務(wù)政策，更重要的是，其逐步內(nèi)化為債務(wù)國(guó)制定債務(wù)管理政策的重要工具。 一個(gè)重要的表現(xiàn)為，發(fā)展中國(guó)家債務(wù)管理的意愿和能力比以往有明顯提升。 根據(jù)多邊金融機(jī)構(gòu)債務(wù)規(guī)范，基本上每個(gè)債務(wù)國(guó)都設(shè)置了債務(wù)管理辦公室，并定期發(fā)布債務(wù)管理戰(zhàn)略和政策。 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和預(yù)防已經(jīng)成為發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)工作中的重點(diǎn)。①周玉淵：“發(fā)展中國(guó)家債務(wù)政治化的影響與反思”，《國(guó)際展望》，2020 年第1 期。

表3 國(guó)際金融機(jī)構(gòu)主要債務(wù)治理機(jī)制、政策和工具

（3）協(xié)調(diào)債務(wù)談判。

主權(quán)債務(wù)談判是債務(wù)治理中最核心也是最復(fù)雜的部分。 債務(wù)重組談判的過(guò)程和效果是傳統(tǒng)國(guó)際債務(wù)治理體系合法性和有效性的根本反映。 隨著發(fā)展中國(guó)家債務(wù)問(wèn)題復(fù)雜化以及債務(wù)來(lái)源構(gòu)成的多元化，集體債務(wù)談判的難度在不斷增加。 一方面，在債務(wù)談判實(shí)踐的基礎(chǔ)上逐漸形成了一系列債務(wù)談判的原則、規(guī)則或共識(shí)。例如，債務(wù)重組談判必須由債務(wù)國(guó)首先提出，且是在債務(wù)違約無(wú)法避免的情況下；巴黎俱樂(lè)部堅(jiān)持必須在債務(wù)國(guó)接受?chē)?guó)際貨幣基金組織的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與改革計(jì)劃的前提下才能進(jìn)行債務(wù)重組談判；在并未發(fā)生債務(wù)違約的前提下，不建議債務(wù)國(guó)和債權(quán)方直接進(jìn)行對(duì)話(huà)；在出現(xiàn)債務(wù)違約的情況下，債務(wù)國(guó)與其他債權(quán)方的接觸和談判應(yīng)該通過(guò)國(guó)際貨幣基金組織的“債務(wù)違約借貸”政策進(jìn)行。 在債務(wù)優(yōu)先償還順序上，則形成了應(yīng)急性融資、國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行、貿(mào)易、銀行間借貸和債券的還款順序。①Luke Fletcher， Adele Webb， “ Alternatives to Debtors Prison： Developing a Framework for International Insolvency”，Australia Council for International Development （ACFID） Series Report No.4， October， 2011， pp.9-10.另一方面，不斷變化的形勢(shì)又對(duì)已有債務(wù)談判原則和規(guī)范構(gòu)成挑戰(zhàn)。 當(dāng)前影響力不斷上升的新興國(guó)家如中國(guó)主要是通過(guò)雙邊途徑進(jìn)行債務(wù)談判。雖然中國(guó)很大程度上也借鑒了巴黎俱樂(lè)部的原則和經(jīng)驗(yàn)，但在理念和方式上與之存在著較大的差異甚至沖突。 中國(guó)與巴黎俱樂(lè)部國(guó)家的磨合正成為國(guó)際債務(wù)談判原則和規(guī)范不斷細(xì)化的重要?jiǎng)恿?。②Kevin Acker， Deborah Brautigam， and Yufan Huang， “Debt Relief with Chinese Characteristics”， CARI Working Paper， No.2020/39， School of Advanced International Studies，Johns Hopkins University， Washington， DC， 2020.

（4）規(guī)范他者。

債務(wù)來(lái)源的多元化和復(fù)雜化持續(xù)考驗(yàn)著傳統(tǒng)的債務(wù)治理。 如何引導(dǎo)、規(guī)范甚至限制新的債權(quán)方是債務(wù)治理已有規(guī)則制定者面臨的重要課題。 傳統(tǒng)債務(wù)治理體系需要通過(guò)制定和調(diào)整規(guī)則來(lái)規(guī)范其他債權(quán)方的行為。 20 世紀(jì)為了應(yīng)對(duì)私人部門(mén)、商業(yè)銀行和債券債務(wù)的增加，巴黎俱樂(lè)部提出了“可比性”原則（comparability of treatment）。 這一原則要求債務(wù)國(guó)在與非巴黎俱樂(lè)部債權(quán)方簽署協(xié)議時(shí)，不應(yīng)接受比與巴黎俱樂(lè)部債務(wù)重組標(biāo)準(zhǔn)低的條款。 這一原則最開(kāi)始主要是針對(duì)私人部門(mén)和商業(yè)銀行貸款，目前則擴(kuò)大到新興債權(quán)國(guó)。 同樣，巴黎俱樂(lè)部也積極推動(dòng)擴(kuò)大版的債務(wù)問(wèn)題論壇，例如定期舉辦巴黎俱樂(lè)部與私人債權(quán)人論壇，通過(guò)觀察員機(jī)制吸收中國(guó)參與巴黎俱樂(lè)部集體債務(wù)討論等。 為了克服債務(wù)談判中的集體行動(dòng)困境，鼓勵(lì)債權(quán)方尤其是債券持有者參與集體債務(wù)談判，國(guó)際債權(quán)人也嘗試構(gòu)建集體行動(dòng)的條款，例如嘗試達(dá)成75%的多數(shù)決定權(quán)原則。 另外，接受?chē)?guó)際貨幣基金組織支持的國(guó)家必須制定和執(zhí)行國(guó)際金融機(jī)構(gòu)支持和認(rèn)可的經(jīng)濟(jì)改革計(jì)劃，這使得國(guó)際金融機(jī)構(gòu)在這些國(guó)家的財(cái)政和金融政策上具有很大的權(quán)威和話(huà)語(yǔ)權(quán)，這意味著其他債權(quán)國(guó)在與發(fā)展中國(guó)家達(dá)成債務(wù)協(xié)議前，必須考慮國(guó)際貨幣基金組織的政策和關(guān)切，否則就可能面臨著破壞國(guó)際合作的道德風(fēng)險(xiǎn)。③徐梅：“國(guó)際貨幣體系演變及我國(guó)應(yīng)對(duì)政策選擇”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2012 年第8 期。

三、國(guó)際債務(wù)治理：改革與轉(zhuǎn)型

國(guó)際債務(wù)治理在應(yīng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家債務(wù)危機(jī)、塑造發(fā)展中國(guó)家債務(wù)管理政策以及推動(dòng)國(guó)際合作協(xié)調(diào)上發(fā)揮了重要作用。 截至2020 年8月13 日，巴黎俱樂(lè)部已經(jīng)與92 個(gè)債務(wù)國(guó)達(dá)成了454 個(gè)債務(wù)重組協(xié)定，涉及債務(wù)金額達(dá)到5870億美元。④Paris Club， “Key Numbers”， http://www.clubdeparis.org/en， 訪問(wèn)時(shí)間：2020 年8 月13 日。國(guó)際金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的“重債窮國(guó)倡議”和“多邊減免倡議”使39 個(gè)“重債窮國(guó)倡議”國(guó)家中的36 個(gè)獲得了債務(wù)減免，在解決欠發(fā)達(dá)國(guó)家的債務(wù)上發(fā)揮了重要作用。 2006 年之后，重債窮國(guó)的債務(wù)可持續(xù)性指標(biāo)大幅回落至合理區(qū)間，債務(wù)狀況明顯改善。 然而，在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，傳統(tǒng)債務(wù)治理也暴露了諸多問(wèn)題，使其面臨著嚴(yán)峻的質(zhì)疑和批評(píng)。 尤其是在2010 年之后，發(fā)展中國(guó)家的債務(wù)規(guī)模又開(kāi)始出現(xiàn)較快增長(zhǎng)，債務(wù)負(fù)擔(dān)大幅增加，債務(wù)可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)上升。 2020 年新冠肺炎疫情則把發(fā)展中國(guó)家的債務(wù)問(wèn)題推到風(fēng)口浪尖。 這些重大變化對(duì)國(guó)際債務(wù)治理提出了新的重要考驗(yàn)，也正成為國(guó)際債務(wù)治理改革轉(zhuǎn)型的重要?jiǎng)恿Α?/p>

3.1 國(guó)際債務(wù)治理面臨的質(zhì)疑

（1）傳統(tǒng)債務(wù)治理相當(dāng)程度上忽視了債務(wù)國(guó)自身的發(fā)展議程。

債務(wù)國(guó)是國(guó)際債務(wù)治理的重要組成部分，然而，由于實(shí)力的不對(duì)稱(chēng)，傳統(tǒng)債務(wù)治理一定程度上發(fā)展成為傳統(tǒng)債權(quán)方對(duì)債務(wù)國(guó)的治理。①Howard P. Lehman， “International Creditors and the Third World： Strategies and Policies from Baker to Brady”， The Journal of Developing Areas， Vol.28， No.2， 1994， pp.191-218.20 世紀(jì)80 年代前，通過(guò)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)組織等平臺(tái)，南方發(fā)展中國(guó)家積極與發(fā)達(dá)國(guó)家討論債務(wù)治理。 南方國(guó)家的一個(gè)重要訴求是，必須從國(guó)家發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的角度來(lái)解決債務(wù)問(wèn)題。 其核心理念是只要國(guó)家發(fā)展了，債務(wù)問(wèn)題自然迎刃而解。 然而，因?yàn)閾?dān)心喪失政策影響力和承擔(dān)更大責(zé)任，巴黎俱樂(lè)部堅(jiān)持將重點(diǎn)只聚焦于債務(wù)談判本身。②Kenneth Rogoff， Jeromin Zettelmeyer， “Bankruptcy Procedures for Sovereigns： A History of Ideas， 1976-2001”， International Monetary Fund， August 1， 2002， p.5.同時(shí)，一些主要發(fā)展中國(guó)家如墨西哥和阿根廷因?yàn)閾?dān)心發(fā)達(dá)國(guó)家減少貸款和金融支持，對(duì)七十七國(guó)集團(tuán)提出的倡議態(tài)度冷淡。 這導(dǎo)致發(fā)展中國(guó)家在債務(wù)問(wèn)題上的集體努力以失敗告終。 自此以后，發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際債務(wù)治理中的話(huà)語(yǔ)日漸式微，債務(wù)國(guó)最終淪為國(guó)際債務(wù)治理的客體。 這導(dǎo)致的一個(gè)重要后果是，傳統(tǒng)債務(wù)治理體系主要是建立在債權(quán)方的理念和利益基礎(chǔ)之上，而非基于債務(wù)國(guó)的國(guó)情和現(xiàn)實(shí)。③Jeffery D. Sachs， “Resolving the Debt Crisis of Low-Income Countries”， Brookings Papers on Economic Activity， 2002， p.19.諷刺的是，傳統(tǒng)債務(wù)治理更多是債權(quán)方（creditor）的政治，其核心工作是債權(quán)方之間的協(xié)調(diào)，即克服債權(quán)方的“集體行動(dòng)難題”。 這導(dǎo)致債務(wù)的使用效果等核心問(wèn)題很大程度上是被忽視的。 這一現(xiàn)實(shí)決定了當(dāng)前國(guó)際債務(wù)治理體系過(guò)于關(guān)注債務(wù)問(wèn)題本身、過(guò)于強(qiáng)調(diào)債務(wù)控制導(dǎo)向，而相對(duì)忽視債務(wù)與發(fā)展關(guān)聯(lián)以及債務(wù)使用效果。 一定程度上，由于無(wú)視債務(wù)國(guó)自身的國(guó)情和發(fā)展道路，傳統(tǒng)債務(wù)治理改變了發(fā)展中國(guó)家的自主發(fā)展進(jìn)程，在發(fā)展中國(guó)家的自主發(fā)展和內(nèi)生性增長(zhǎng)上起到了負(fù)面作用。

（2）國(guó)際債務(wù)治理松散的、反應(yīng)式的協(xié)調(diào)機(jī)制無(wú)法有效應(yīng)對(duì)當(dāng)今更加復(fù)雜的債務(wù)問(wèn)題。

傳統(tǒng)債務(wù)治理主要是在應(yīng)對(duì)20 世紀(jì)發(fā)展中國(guó)家主權(quán)債務(wù)危機(jī)基礎(chǔ)上形成的。 隨著當(dāng)今發(fā)展中國(guó)家債務(wù)問(wèn)題的再次凸顯，國(guó)際債務(wù)治理的不足日益暴露。 一方面，國(guó)際債務(wù)治理機(jī)制很大程度上是一個(gè)反應(yīng)式機(jī)制。 傳統(tǒng)債務(wù)治理是對(duì)債務(wù)危機(jī)的反應(yīng)，其是用最低標(biāo)準(zhǔn)措施來(lái)防止危機(jī)進(jìn)一步擴(kuò)大，而非從根源解決債務(wù)問(wèn)題。④同③， pp.18-19.另一方面，國(guó)際債務(wù)治理體系存在著“協(xié)調(diào)難”的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。 雖然巴黎俱樂(lè)部形成了主權(quán)債務(wù)談判的集體原則，但是當(dāng)債務(wù)談判擴(kuò)大到私人金融機(jī)構(gòu)、債權(quán)持有人或其他官方債權(quán)人時(shí)，債務(wù)問(wèn)題集體談判往往面臨非常大的難題。 這不僅體現(xiàn)在原則和規(guī)范層面，在具體國(guó)家和項(xiàng)目層面也面臨著更復(fù)雜的問(wèn)題。 當(dāng)前，非主權(quán)債務(wù)包括債券、商業(yè)貸款、私人金融機(jī)構(gòu)貸款，正在成為發(fā)展中國(guó)家主要的外部債務(wù)來(lái)源。 同時(shí)，新興國(guó)家在發(fā)展中國(guó)家債務(wù)發(fā)展上的作用和影響不斷增加，這將進(jìn)一步凸顯國(guó)際債務(wù)治理協(xié)調(diào)難的問(wèn)題。

（3）債務(wù)問(wèn)題的工具化和政治化削弱了傳統(tǒng)債務(wù)治理的有效性。

債務(wù)問(wèn)題本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，然而，從巴黎俱樂(lè)部成立開(kāi)始，債務(wù)問(wèn)題的工具化導(dǎo)向就非常明顯。 債務(wù)問(wèn)題是西方國(guó)家在二戰(zhàn)后介入發(fā)展中國(guó)家事務(wù)的重要工具，在拉攏第三世界國(guó)家，服務(wù)于自身全球戰(zhàn)略和大國(guó)對(duì)抗上發(fā)揮了重要作用。 在應(yīng)對(duì)20 世紀(jì)80 年代發(fā)展債務(wù)危機(jī)的過(guò)程中，西方國(guó)家主導(dǎo)的債務(wù)救助附加了大量苛刻的政治和政策條件。 債務(wù)問(wèn)題甚至被視為西方國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家推廣經(jīng)濟(jì)自由化和政治民主化的重要借口，通過(guò)債務(wù)救助西方國(guó)家和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)再次成為發(fā)展中國(guó)家發(fā)展議程的重要塑造者。 21 世紀(jì)以來(lái)，隨著中國(guó)對(duì)外融資能力的增強(qiáng)，尤其是隨著“一帶一路”的推進(jìn)，中國(guó)在發(fā)展中國(guó)家的影響力不斷提升。 這對(duì)傳統(tǒng)的由西方國(guó)家主導(dǎo)的融資模式帶來(lái)了重要沖擊，更對(duì)美西方在發(fā)展中國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)地位帶來(lái)了挑戰(zhàn)。 這不僅促使美西方開(kāi)始反思其融資模式，例如美國(guó)成立了新的國(guó)際發(fā)展融資公司，而且也開(kāi)始不斷炒作發(fā)展中國(guó)家的債務(wù)問(wèn)題，債務(wù)問(wèn)題政治化的趨勢(shì)日益明顯。⑤周玉淵：“美國(guó)國(guó)際發(fā)展合作新戰(zhàn)略探析——兼論其對(duì)中國(guó)的影響”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2019 年第12 期。在新冠肺炎疫情背景下，美西方更是利用債務(wù)救助議題大肆抹黑中國(guó)的貸款，完全無(wú)視中國(guó)貸款在促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家發(fā)展中的積極作用，極力宣傳中國(guó)推行“債務(wù)陷阱外交”，鼓動(dòng)發(fā)展中國(guó)家債務(wù)國(guó)向中國(guó)要求債務(wù)減免，利用集體行動(dòng)要求中國(guó)承擔(dān)主要責(zé)任。 債務(wù)議題近乎從一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題演變成為一個(gè)重要的戰(zhàn)略、政治和安全問(wèn)題。①可參見(jiàn)周玉淵：“發(fā)展中國(guó)家債務(wù)問(wèn)題政治化的影響與反思”，《國(guó)際展望》，2020 年第1 期。這不僅無(wú)視基本事實(shí)，而且也加劇了國(guó)際社會(huì)的分裂，從而無(wú)助于真正去應(yīng)對(duì)和解決發(fā)展中國(guó)家的債務(wù)訴求。②可參見(jiàn)周玉淵：“非洲債務(wù)問(wèn)題的議題化及其影響”，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2020 年第8 期。

3.2 國(guó)際債務(wù)治理改革的新動(dòng)力

2010 年以來(lái)，發(fā)展中國(guó)家的債務(wù)來(lái)源、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和核心議題發(fā)生了重大變化。 債務(wù)問(wèn)題復(fù)雜化、治理主體多元化、治理方式差異化是當(dāng)前國(guó)際債務(wù)治理的重要特征，同時(shí)也是推動(dòng)國(guó)際債務(wù)治理改革的重要?jiǎng)恿Α?/p>

（1）不同國(guó)際債務(wù)治理理念和模式的磨合為國(guó)際債務(wù)治理改革提供新動(dòng)力。

以中國(guó)為代表的新興融資者，結(jié)合本國(guó)的國(guó)情和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，逐漸探索出一套不同于傳統(tǒng)的對(duì)外融資模式。 在過(guò)去的二十幾年時(shí)間里，中國(guó)國(guó)開(kāi)行和中國(guó)進(jìn)出口銀行等政策性/開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)推動(dòng)了中國(guó)投融資在發(fā)展中國(guó)家的快速拓展。 近些年來(lái)，中國(guó)的商業(yè)銀行海外融資業(yè)務(wù)也開(kāi)始大踏步推進(jìn)。 尤其是在“一帶一路”倡議的推動(dòng)下，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行、中非產(chǎn)能合作基金、絲路基金、中國(guó)—東盟海上合作基金等專(zhuān)業(yè)融資機(jī)制紛紛建立。 這些變化使中國(guó)在國(guó)際融資中的地位獲得了快速提升。 然而，中國(guó)在國(guó)際債務(wù)治理上的經(jīng)驗(yàn)和模式與傳統(tǒng)債務(wù)治理機(jī)制存在著較大的差異。 例如，傳統(tǒng)融資機(jī)制更強(qiáng)調(diào)債務(wù)控制，中國(guó)則更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)促進(jìn)債務(wù)可持續(xù)。 前者更強(qiáng)調(diào)債務(wù)的“條件性”來(lái)調(diào)控發(fā)展中國(guó)家政策議程，后者則更加靈活，更注重發(fā)展中國(guó)家的自主性和造血能力建設(shè)。 前者更強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)、透明和程序的正義性，而后者則更注重債務(wù)的實(shí)際效果，尤其是債務(wù)的開(kāi)發(fā)效應(yīng)和帶動(dòng)效應(yīng)。 這些差異和競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的一個(gè)重要后果是，傳統(tǒng)融資和債務(wù)治理體系影響力在下降，而新興融資和債務(wù)治理的影響力在持續(xù)上升。 這一趨勢(shì)加劇了兩者之間的競(jìng)爭(zhēng)和磨合，成為國(guó)際債務(wù)治理改革的主要?jiǎng)恿?lái)源。

（2）治理主體的多元化塑造著國(guó)際債務(wù)治理的議題方向。

20 世紀(jì)80 年代以來(lái)，發(fā)展中國(guó)家債務(wù)危機(jī)催生了一批具有重要影響力的國(guó)際債務(wù)非政府組織。 以“消除非法債務(wù)委員會(huì)”（CADTM）、朱比利債務(wù)行動(dòng)（JDC）、歐洲債務(wù)與發(fā)展網(wǎng)絡(luò)（EURODAD）、拉丁美洲債務(wù)與發(fā)展網(wǎng)絡(luò)（LATINDAD）、非洲債務(wù)與發(fā)展網(wǎng)絡(luò)（AFRODAD）等為代表的國(guó)際債務(wù)非政府組織，在影響七國(guó)集團(tuán)、巴黎俱樂(lè)部、多邊金融機(jī)構(gòu)、聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)組織等上發(fā)揮了積極作用。 2000 年聯(lián)合國(guó)《新千年發(fā)展目標(biāo)》提出后，國(guó)際組織在債務(wù)與發(fā)展上的參與不斷增強(qiáng)。 2004 年，聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)開(kāi)始把債務(wù)與人權(quán)關(guān)系作為一個(gè)重要工作議題，并在2012 年形成了“聯(lián)合國(guó)關(guān)于債務(wù)和人權(quán)的指導(dǎo)原則”，核心理念是債務(wù)償還不能以犧牲民眾基本的權(quán)利和福利為代價(jià)。③United Nations， “Guiding Principles on Foreign Debt and Human Rights”， A/HRC/20/23， Annex， 2011， para 50.國(guó)際組織也開(kāi)始突出債權(quán)人的責(zé)任，致力于推動(dòng)貸款方和借款方共同的“責(zé)任”框架。 2002 年，蒙特利爾發(fā)展融資峰會(huì)確立了債權(quán)國(guó)和債務(wù)國(guó)應(yīng)在債務(wù)不可持續(xù)性問(wèn)題上承擔(dān)共同責(zé)任的原則。 2012年，聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)組織會(huì)議提出了“主權(quán)債務(wù)貸款和借款的共同責(zé)任原則”。 2015 年，聯(lián)合國(guó)亞的斯亞貝巴行動(dòng)議程提出，“聯(lián)合國(guó)將在現(xiàn)有倡議基礎(chǔ)上繼續(xù)推動(dòng)構(gòu)建債權(quán)國(guó)和債務(wù)國(guó)履行共同責(zé)任的全球規(guī)則和規(guī)范。”④UN， Addis Ababa Action Agenda of the Third International Conference on Financing for Development， New York： United Nations，2015， p.26.國(guó)際債務(wù)非政府組織是國(guó)際債務(wù)治理改革的主要倡議者，其核心主張是通過(guò)改革傳統(tǒng)債務(wù)治理體系，促使債權(quán)人承擔(dān)更大責(zé)任和實(shí)質(zhì)性減免債務(wù)，從而預(yù)防發(fā)展中國(guó)潛在的債務(wù)危機(jī)。 新冠肺炎疫情期間，一些國(guó)際債務(wù)非政府組織大力呼吁減免發(fā)展中國(guó)家債務(wù)，或加大對(duì)發(fā)展中國(guó)家的債務(wù)救助。①Jubilee Debt Campaign， “Coronavirus： Cancel the Debts of Countries in the Global South”， March 18， 2020， https://jubileedebt.org.uk/actions/stop-coronavirus-debt-disaster； Daniel Munevar， “Emergency Financing for Low-Income Economies（LIEs）to Tackle COVID-19 Cost Estimates for the Impact of the Crisis and Emergency Financing Requirements”， European Network on Debt and Development， March 31， 2020， https://www.eurodad.org/covid19_emergencyfinance； Daniel Munevar， “A Debt Moratorium for Low Income Economies： Eurodad Cost Assessment A Debt Moratorium to Tackle the COVID-19 Crisis”， European Network on Debt and Development， March 24， 2020， https://www.eurodad.org/debt_moratorium.此外，一些新的行動(dòng)聯(lián)盟例如全球議員聯(lián)盟等也開(kāi)始關(guān)注債務(wù)問(wèn)題，尤其是通過(guò)全球聯(lián)動(dòng)的方式在債務(wù)救助問(wèn)題上產(chǎn)生較大影響。 總之，這些多元化的參與塑造了當(dāng)今國(guó)際債務(wù)治理的議題，為國(guó)際債務(wù)治理改革提供新的要求。

（3）發(fā)展中國(guó)家債務(wù)問(wèn)題復(fù)雜化要求提升國(guó)際債務(wù)治理能力。

債務(wù)問(wèn)題復(fù)雜化集中表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一是債務(wù)構(gòu)成和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生重要變化。 總體上，當(dāng)前發(fā)展中國(guó)家債務(wù)負(fù)擔(dān)在增加，債務(wù)不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)在持續(xù)上升。 國(guó)際融資體系正在發(fā)生較大變化。 中國(guó)等新興國(guó)家融資意愿和能力在快速上升，而巴黎俱樂(lè)部國(guó)家在發(fā)展中國(guó)家外債中的比重出現(xiàn)了大幅下降。 尤其是，私人金融機(jī)構(gòu)債務(wù)包括債券、商業(yè)銀行貸款等在發(fā)展中國(guó)家外債中的比重快速上升，成為發(fā)展中國(guó)家債務(wù)負(fù)擔(dān)的重要來(lái)源，正成為誘發(fā)債務(wù)危機(jī)的重大潛在隱患。 其二，發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際債務(wù)治理體系中的地位和影響力發(fā)生了較大變化。在傳統(tǒng)的國(guó)際債務(wù)治理體系中，發(fā)展中國(guó)家基本處于被動(dòng)的地位，債務(wù)談判的規(guī)則、議程、包括文本基本都是由巴黎俱樂(lè)部和多邊金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的。 然而，中國(guó)等新興國(guó)家正在為發(fā)展中國(guó)家提供新的融資來(lái)源，這在很大程度上提高了發(fā)展中國(guó)家討價(jià)還價(jià)和自主設(shè)置議程的能力。 相應(yīng)地，發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際債務(wù)治理中的訴求和影響也正在提升。 例如在新冠肺炎疫情期間，非洲國(guó)家通過(guò)聯(lián)合國(guó)、非盟、次區(qū)域組織以及雙邊途徑積極呼吁國(guó)際社會(huì)加強(qiáng)對(duì)非洲的債務(wù)救助。 發(fā)展中國(guó)家債務(wù)問(wèn)題復(fù)雜化帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，要求國(guó)際債務(wù)治理必須進(jìn)行有效回應(yīng)。

3.3 國(guó)際債務(wù)治理轉(zhuǎn)型的方向

由上，在新的歷史時(shí)期，國(guó)際債務(wù)治理的不足日益暴露，改革國(guó)際債務(wù)治理的動(dòng)力逐漸增強(qiáng)。 這也正在為國(guó)際債務(wù)治理轉(zhuǎn)型提供重要思路和方向。 當(dāng)前來(lái)看，如何從債務(wù)問(wèn)題的根源入手提高債務(wù)的良好治理，如何加強(qiáng)債務(wù)主體之間的協(xié)調(diào)合作，如何推動(dòng)不同治理模式的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，應(yīng)是新型國(guó)際債務(wù)治理的核心議題和重點(diǎn)方向。

（1）新型國(guó)際債務(wù)治理應(yīng)致力于搭建包容、開(kāi)放、高效的國(guó)際融資管理體系。

債務(wù)管理的前提是融資管理，債務(wù)可持續(xù)性的決定性要素是負(fù)責(zé)任的融資。 因此，中國(guó)與傳統(tǒng)債務(wù)治理體系合作的重要方向是加強(qiáng)在融資管理上的合作協(xié)調(diào)。 作為重要的融資提供者，中國(guó)對(duì)于傳統(tǒng)融資機(jī)構(gòu)的融資能力建設(shè)是重要補(bǔ)充。 全球發(fā)展融資尤其是基礎(chǔ)設(shè)施融資需求依然巨大，傳統(tǒng)融資機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決這一問(wèn)題。 因此，需要加強(qiáng)與包括中國(guó)在內(nèi)的新興國(guó)家和融資機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，共同應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)。 事實(shí)上，近年來(lái)在“一帶一路”倡議的推動(dòng)下，中國(guó)與傳統(tǒng)融資者的合作正在快速發(fā)展。中國(guó)的開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、政策性銀行同傳統(tǒng)多邊融資機(jī)構(gòu)等通過(guò)建立合作機(jī)制、設(shè)立股權(quán)基金、開(kāi)展銀團(tuán)貸款、聯(lián)合融資、轉(zhuǎn)貸、授信、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、持股等合作方式，形成了多元化融資架構(gòu)。 例如，國(guó)開(kāi)行發(fā)起設(shè)立了上合銀聯(lián)體、中國(guó)—中東歐銀聯(lián)體、中阿銀聯(lián)體等銀行間合作機(jī)制，同渣打銀行、巴克萊銀行、花旗銀行、德意志銀行等簽署合作備忘錄；中國(guó)進(jìn)出口銀行與俄羅斯開(kāi)發(fā)銀行、荷蘭國(guó)際集團(tuán)、非洲貿(mào)易和發(fā)展銀行等合作，共同出資或提供流動(dòng)性貸款，以支持出口買(mǎi)方信貸。 在大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中進(jìn)行聯(lián)合融資是比較普遍的做法。①在政策性金融合作之外，商業(yè)銀行間的合作也取得了快速發(fā)展。 具體案例可參見(jiàn)，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署著：《融合投融資規(guī)則促進(jìn)“一帶一路”可持續(xù)發(fā)展——“一帶一路”經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2019）》，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行網(wǎng)站，2019 年11 月6 日，http://www. cdb. com. cn/rdzt/ydyl/201911/P020191106652075822 071.pdf，第31-33 頁(yè)。中國(guó)與國(guó)際金融機(jī)構(gòu)在對(duì)外融資上的協(xié)調(diào)合作是共同應(yīng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家融資挑戰(zhàn)、降低和分擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)、提高融資可持續(xù)性和有效性的重要方式。 這也是提高債務(wù)可持續(xù)性、促進(jìn)共同應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。

（2）新型國(guó)際債務(wù)治理應(yīng)推動(dòng)不同治理模式間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

雖然傳統(tǒng)融資者和中國(guó)等新型融資者在債務(wù)治理的理念和模式上存在著差異乃至競(jìng)爭(zhēng)，但在提升發(fā)展中國(guó)家債務(wù)可持續(xù)性上存在著基本共識(shí)。 因此，如何實(shí)現(xiàn)不同治理模式間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)對(duì)于構(gòu)建均衡的國(guó)際債務(wù)治理體系至關(guān)重要。

為此，首先，必須尊重不同治理模式間的差異，相互承認(rèn)和尊重彼此的利益和關(guān)切。 傳統(tǒng)融資者應(yīng)該改變債務(wù)問(wèn)題政治化的思維，承認(rèn)中國(guó)融資和債務(wù)治理的務(wù)實(shí)性和有效性。 中國(guó)也應(yīng)該尊重傳統(tǒng)融資者長(zhǎng)期以來(lái)確立的原則、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

其次，應(yīng)該共同致力于債務(wù)可持續(xù)性與發(fā)展可持續(xù)性的有效統(tǒng)一。 傳統(tǒng)債務(wù)治理重點(diǎn)聚焦債務(wù)可持續(xù)性，核心理念是“流量控制”。 中國(guó)重點(diǎn)聚焦發(fā)展可持續(xù)性和融資不間斷性，更側(cè)重于債務(wù)的“流向控制”。 傳統(tǒng)債務(wù)治理的優(yōu)勢(shì)是其經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和改革計(jì)劃，以及國(guó)別戰(zhàn)略和行業(yè)規(guī)劃。 中國(guó)融資具有明顯的領(lǐng)域聚焦、項(xiàng)目為主和全產(chǎn)業(yè)鏈支撐的特點(diǎn)，這很大程度上保證了融資的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)效應(yīng)。 兩者在實(shí)踐中正在形成自然分工的格局。 因此，應(yīng)該充分利用彼此的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作，共同推動(dòng)國(guó)際債務(wù)治理的均衡發(fā)展。

最后，應(yīng)共同致力于豐富完善發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際融資結(jié)構(gòu)。 應(yīng)該理解和承認(rèn)發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際融資是理性選擇的結(jié)果，而非基于“債務(wù)陷阱論”等各種妖魔化論調(diào)。 巴黎俱樂(lè)部和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)是傳統(tǒng)的融資者和債權(quán)人，但這并不意味著中國(guó)等新興融資者和債權(quán)人就是威脅和挑戰(zhàn)。 相反，中國(guó)等的發(fā)展融資彌補(bǔ)了巴黎俱樂(lè)部意愿和能力下降帶來(lái)的缺口，在促進(jìn)形成多邊融資、雙邊融資、私人融資的合理結(jié)構(gòu)上發(fā)揮了重要作用。 因此，各方應(yīng)基于這一共識(shí)，共同推動(dòng)構(gòu)建均衡有效穩(wěn)定的國(guó)際融資結(jié)構(gòu)。

（3）新型國(guó)際債務(wù)治理必須致力于真正改善發(fā)展中國(guó)家的債務(wù)問(wèn)題和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

債務(wù)問(wèn)題在發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展進(jìn)程中扮演著非常重要的作用。 一方面，債務(wù)是促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和國(guó)家發(fā)展的要素之一；另一方面，如果債務(wù)管理出現(xiàn)問(wèn)題，債務(wù)則會(huì)成為國(guó)家發(fā)展的負(fù)擔(dān)。 因此，國(guó)際債務(wù)治理的核心目標(biāo)應(yīng)該是提高發(fā)展中國(guó)家管理債務(wù)的能力，即把債務(wù)轉(zhuǎn)化為發(fā)展的能力。 這具體包含了三個(gè)方面的目標(biāo)。

一是理清債務(wù)與發(fā)展的關(guān)系。 發(fā)展是目標(biāo)，債務(wù)是工具。 因此，債務(wù)治理必須以國(guó)家發(fā)展為導(dǎo)向。 也就是說(shuō)，需要改變“為了控制債務(wù)而管理債務(wù)”的思路，真正轉(zhuǎn)化為“以發(fā)展為前提來(lái)改善債務(wù)”。

二是標(biāo)本兼治，從根源來(lái)為發(fā)展中國(guó)家債務(wù)治理創(chuàng)造條件。 發(fā)展中國(guó)家的債務(wù)問(wèn)題有著深刻的國(guó)際和國(guó)內(nèi)根源。 世界經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)例如大宗商品價(jià)格、利率、匯率的變化，發(fā)展中國(guó)家政府“不負(fù)責(zé)任”的借貸，西方國(guó)家和金融機(jī)構(gòu)將債務(wù)問(wèn)題政治化和工具化的圖謀等，都是發(fā)展中國(guó)家債務(wù)問(wèn)題的重要影響因素。 這意味著，國(guó)際債務(wù)治理必須從更系統(tǒng)全面的角度去改善發(fā)展中國(guó)家的債務(wù)問(wèn)題。

三是理清發(fā)展中國(guó)家債務(wù)問(wèn)題的真正威脅，通過(guò)團(tuán)結(jié)合作為化解發(fā)展中國(guó)家債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供支撐。 相比于雙邊和多邊主權(quán)債務(wù)的可控性，私人債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)具有隱蔽性、復(fù)雜性和監(jiān)管難的特點(diǎn)，正在成為發(fā)展中國(guó)家主要的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 一些機(jī)構(gòu)的研究已經(jīng)發(fā)出警告，私人融資和債券債務(wù)違約將極大可能成為許多中低收入國(guó)家下一輪債務(wù)危機(jī)的主要推手。①Bodo Ellmers， “The Evolving Nature of Developing Country Debt and Solutions for Change”， A Eurodad Discussion Paper， July，2016， p.17.當(dāng)前，新冠肺炎疫情沖擊是發(fā)展中國(guó)家發(fā)展和穩(wěn)定面臨的重大威脅，對(duì)其債務(wù)償還構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。這正是目前發(fā)展中國(guó)家債務(wù)問(wèn)題的真正威脅。為此，國(guó)際社會(huì)應(yīng)該在發(fā)展中國(guó)家債務(wù)威脅上建立共識(shí)，避免債務(wù)問(wèn)題政治化和工具化等不利于債務(wù)治理的行為，通過(guò)團(tuán)結(jié)合作，為應(yīng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家債務(wù)威脅和挑戰(zhàn)提供支撐。

四、結(jié) 語(yǔ)

從20 世紀(jì)80 年代發(fā)展中國(guó)家債務(wù)危機(jī)到當(dāng)前新冠肺炎疫情引發(fā)的危機(jī)，國(guó)際債務(wù)治理的誕生、變革和轉(zhuǎn)型有其深刻的歷史背景和動(dòng)力來(lái)源。 80 年代的債務(wù)危機(jī)推動(dòng)了巴黎俱樂(lè)部從債務(wù)解決機(jī)制向治理機(jī)制的轉(zhuǎn)變，確立了國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和巴黎俱樂(lè)部在國(guó)際債務(wù)治理中的主導(dǎo)地位，塑造了當(dāng)前以債務(wù)減免和債務(wù)可持續(xù)性為核心的國(guó)際債務(wù)治理方案。 當(dāng)今的新冠肺炎疫情則正在加快國(guó)際債務(wù)治理的轉(zhuǎn)型進(jìn)程。 二十國(guó)集團(tuán)通過(guò)的“緩債倡議”以及中國(guó)在國(guó)際集體債務(wù)救助上的積極參與正在給未來(lái)的國(guó)際債務(wù)治理提供希望和期待。 可以期待，新型的國(guó)際債務(wù)治理將建立在不同理念和治理模式的互鑒、互動(dòng)和互補(bǔ)基礎(chǔ)之上，將能夠更加促進(jìn)債務(wù)可持續(xù)性與發(fā)展可持續(xù)性之間的平衡，將更有效地為解決發(fā)展中國(guó)家的債務(wù)問(wèn)題和發(fā)展困境提供支持和方向。

作為國(guó)際發(fā)展融資和債務(wù)治理新的重要的攸關(guān)方，中國(guó)在參與國(guó)際債務(wù)治理、推動(dòng)國(guó)際債務(wù)治理轉(zhuǎn)型、構(gòu)建新型國(guó)際融資和債務(wù)治理合作上將發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。 但與此同時(shí)，中國(guó)也將面臨越來(lái)越大的來(lái)自國(guó)際體系、國(guó)際規(guī)范和大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的壓力。 為此，中國(guó)應(yīng)積極把握當(dāng)前國(guó)際債務(wù)治理體系轉(zhuǎn)型的機(jī)遇，妥善應(yīng)對(duì)主要來(lái)自美國(guó)、印度等推動(dòng)的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和地緣政治斗爭(zhēng)帶來(lái)的挑戰(zhàn)，通過(guò)與傳統(tǒng)國(guó)際債務(wù)治理體系的良性互動(dòng)，為中國(guó)的對(duì)外融資和國(guó)際合作提供健康穩(wěn)定的國(guó)際環(huán)境。

第一，基于國(guó)際規(guī)則和實(shí)踐，加強(qiáng)中國(guó)融資和債務(wù)治理的國(guó)際化和規(guī)范化建設(shè)。 近年來(lái)，中國(guó)金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)在嘗試對(duì)標(biāo)國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，在“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展、債務(wù)可持續(xù)性上開(kāi)始提出重要政策框架。 中國(guó)融資和債務(wù)治理的國(guó)際化和規(guī)范化將為中國(guó)參與國(guó)際債務(wù)治理合作提供重要前提。 中國(guó)應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)與巴黎俱樂(lè)部在主權(quán)債務(wù)問(wèn)題上的溝通協(xié)調(diào)，在條件允許情況下，可以考慮以正式身份開(kāi)展與巴黎俱樂(lè)部的合作。 中國(guó)也應(yīng)繼續(xù)深化與國(guó)際金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展中國(guó)家債務(wù)問(wèn)題上的合作，加強(qiáng)在債務(wù)救助、債務(wù)可持續(xù)性、債務(wù)與發(fā)展可持續(xù)性上的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和經(jīng)驗(yàn)分享。

第二，以開(kāi)放包容的原則，拓展和深化與國(guó)際金融機(jī)構(gòu)包括西方金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展融資領(lǐng)域上的合作。 債務(wù)問(wèn)題的源頭在融資，科學(xué)和可行的融資規(guī)劃是防止債務(wù)問(wèn)題產(chǎn)生、促進(jìn)債務(wù)產(chǎn)生實(shí)際效果的重要前提，同時(shí)也是分?jǐn)側(cè)谫Y和債務(wù)成本、降低風(fēng)險(xiǎn)沖擊的重要方式。 因此，中國(guó)應(yīng)該加大開(kāi)放力度，積極探索和創(chuàng)新中國(guó)與西方國(guó)家和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)在第三方市場(chǎng)的融資合作。

第三，創(chuàng)新融資模式，優(yōu)化中國(guó)發(fā)展融資結(jié)構(gòu)。 中國(guó)海外融資主要以官方融資為主，民間和私人資本比重很小。 這意味著中國(guó)融資在拉動(dòng)私人資本上的催化作用尚未有效發(fā)揮，也使得中國(guó)融資具有明顯的官方和政府屬性，這也是美西方國(guó)家對(duì)中國(guó)影響力快速上升感到焦慮的重要原因。 因此，應(yīng)該明確政府和市場(chǎng)融資的邊界，提升官方在催化私人資本上的重要作用，這不僅有助于提升中國(guó)融資的整體水平，也有助于降低中國(guó)海外融資面臨的戰(zhàn)略和地緣政治風(fēng)險(xiǎn)。

第四，打造中國(guó)融資和債務(wù)治理的名片，把中國(guó)經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。 中國(guó)融資主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施、交通、能源電力等具有重大經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)效應(yīng)的領(lǐng)域和行業(yè)，其經(jīng)濟(jì)刺激和產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)潛力巨大。 然而，其潛力的釋放必須依賴(lài)中國(guó)融資項(xiàng)目后期的有效管理以及所在國(guó)政府、企業(yè)和社區(qū)的廣泛參與。 這事實(shí)上也正是目前中國(guó)融資項(xiàng)目的一個(gè)短板。 這一關(guān)系沒(méi)有處理好，很有可能會(huì)導(dǎo)致中國(guó)融資的機(jī)遇最后變成債務(wù)的負(fù)擔(dān)。 因此，中國(guó)應(yīng)高度重視這一問(wèn)題，著力提升中國(guó)融資的精品化和可持續(xù)性，通過(guò)投建營(yíng)一體化、融資項(xiàng)目包容性規(guī)劃等的創(chuàng)新，真正使中國(guó)優(yōu)勢(shì)和經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為國(guó)際認(rèn)可的方式和經(jīng)驗(yàn)。