崔 野

（1. 中國(guó)海洋大學(xué)，山東 青島266100）

一、問(wèn)題的提出

隨著全球范圍內(nèi)海洋開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的增大和人類(lèi)不當(dāng)用海行為的增多，塑料垃圾與微塑料問(wèn)題已成為制約海洋可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，被第二屆聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)列為全球性重大環(huán)境問(wèn)題之一。 自20 世紀(jì)70 年代以來(lái)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者開(kāi)始對(duì)海洋塑料垃圾進(jìn)行研究，產(chǎn)生了一系列研究成果。 在國(guó)內(nèi)，學(xué)者們的研究視角大致集中在三個(gè)維度：一是從科學(xué)維度探討海洋塑料垃圾的危害，如對(duì)海洋生物的生態(tài)毒理效應(yīng)、對(duì)海洋生態(tài)的影響等；①參見(jiàn)武芳竹、曾江寧等：“海洋微塑料污染現(xiàn)狀及其對(duì)魚(yú)類(lèi)的生態(tài)毒理效應(yīng)”，《海洋學(xué)報(bào)》，2019 年第2 期，第86-98 頁(yè)；李富云、賈芳麗等：“海洋中微塑料的環(huán)境行為和生態(tài)影響”，《生態(tài)毒理學(xué)報(bào)》，2017 年第6 期，第11-18 頁(yè)。二是從政策維度介紹全球主要國(guó)家和國(guó)際組織治理海洋塑料垃圾的舉措與實(shí)踐；②參見(jiàn)王菊英、林新珍：“應(yīng)對(duì)塑料及微塑料污染的海洋治理體系探析”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2018 年第4 期，第79-87 頁(yè)；李瀟、楊翼等：“歐盟及其成員國(guó)海洋塑料垃圾政策及對(duì)我國(guó)的啟示”，《海洋通報(bào)》，2019 年第1 期，第14-19 頁(yè)。三是立足于中國(guó)自身，探究我國(guó)海洋塑料垃圾和微塑料的污染情況以及中國(guó)的應(yīng)對(duì)之策。①參見(jiàn)王佳佳、趙娜娜、李金惠：“中國(guó)海洋微塑料污染現(xiàn)狀與防治建議”，《中國(guó)環(huán)境科學(xué)》，2019 年第7 期，第3056-3063 頁(yè)；李道季：“海洋微塑料污染狀況及其應(yīng)對(duì)措施建議”，《環(huán)境科學(xué)學(xué)報(bào)》，2019 年第2 期，第197-202 頁(yè)。國(guó)外學(xué)者對(duì)該問(wèn)題的研究呈現(xiàn)出由科學(xué)議題擴(kuò)展至政策議題的演進(jìn)脈絡(luò)，但目前仍以科學(xué)研究為主，最新的調(diào)查數(shù)據(jù)與實(shí)驗(yàn)結(jié)論不斷涌現(xiàn)，政策研究則大多局限在法學(xué)和政治學(xué)上。 在法學(xué)的視角下，國(guó)際上的許多討論都聚焦于制定塑料廢物管理的國(guó)際規(guī)則②See Ina Tessnow - von Wysocki， Philippe Le Billon，“Plastics at Sea： Treaty Design for a Global Solution to Marine Plastic Pollution”， Environmental Science and Policy， Vol. 100， No. 10，2019， pp.94-104； Karen Raubenheimer， Alistair McIlgorm， “Can the Basel and Stockholm Conventions Provide a Global Framework to Reduce the Impact of Marine Plastic Litter？” Marine Policy， Vol. 96，No. 10， 2018， pp.285-290.以及將《巴塞爾公約》應(yīng)用于危險(xiǎn)廢物的越境轉(zhuǎn)移控制上；③See Cristina A. Lucier， Brian J. Gareau， “From Waste to Resources？ Interrogating ‘Race to the Bottom’ in the Global Environmental Governance of the Hazardous Waste Trade”， Journal of World-Systems Research， Vol. 21， No. 2， 2015， pp.495 - 520； Sabaa Ahmad Khan， “E-Products， E-Waste and the Basel Convention：Regulatory Challenges and Impossibilities of International Environmental Law”， Review of European，Comparative&International Environmental Law， Vol. 25， No. 2， 2016， pp.248-260.在政治學(xué)的視角下，學(xué)者們重點(diǎn)分析了海洋塑料垃圾治理失效的深層原因，如政策注意力的不足、治理體系的零散等。④See Peter Dauvergne， “Why Is the Global Governance of Plastic Failing the Oceans”， Global Environmental Change， Vol. 51，No. 7， 2018， pp.22-31； Elizabeth Mendenhall， “Oceans of Plastic：A Research Agenda to Propel Policy Development”， Marine Policy，Vol. 96， No. 10， 2018， pp.291-298.

概言之，海洋塑料垃圾研究正在由單一的科學(xué)視角走向科學(xué)與政策的相融合，這是由于海洋塑料垃圾問(wèn)題具有典型的復(fù)合性，它既是一個(gè)科學(xué)問(wèn)題，也是一個(gè)政策問(wèn)題，因而相應(yīng)的研究應(yīng)當(dāng)沿著科學(xué)路徑與政策路徑共同推進(jìn)。但相較而言，學(xué)術(shù)界關(guān)于該問(wèn)題的研究更多地側(cè)重于科學(xué)或技術(shù)層面，而很少關(guān)注政策層面。這一現(xiàn)狀不僅會(huì)導(dǎo)致兩條研究路徑的失衡，也有可能誘發(fā)治理實(shí)踐中科學(xué)家與政策制定者的割裂。 另外，從現(xiàn)實(shí)角度來(lái)看，縱使國(guó)際社會(huì)已普遍認(rèn)識(shí)到治理海洋塑料垃圾的緊迫性與必要性，但相關(guān)的治理資源、手段和能力仍不足以滿足需要，海洋塑料垃圾迅速增長(zhǎng)的勢(shì)頭并未得到扭轉(zhuǎn)。 有鑒于此，本文以政策路徑為切入點(diǎn)，系統(tǒng)梳理全球海洋塑料垃圾治理的進(jìn)展、經(jīng)驗(yàn)與困境，并分析中國(guó)在其中的角色定位和參與策略，以期彌補(bǔ)既有研究的不足，推動(dòng)治理效果的提升。

二、全球海洋塑料垃圾治理的新近進(jìn)展

塑料垃圾已遍及全球海洋，從近岸到公海、從赤道到極地、從表層海水到大洋深淵，都發(fā)現(xiàn)了塑料垃圾和微塑料。 海洋塑料垃圾造成的后果是全球性的，包括內(nèi)陸國(guó)在內(nèi)的所有國(guó)家都會(huì)受到其直接或潛在的危害。 為減少海洋塑料垃圾的數(shù)量，降低其影響，國(guó)際社會(huì)已在全球、區(qū)域和國(guó)家等層面采取了多項(xiàng)治理舉措，取得了長(zhǎng)足的治理進(jìn)展。

2.1 全球?qū)用娴闹卫磉M(jìn)展

所謂全球?qū)用娴暮Ｑ笏芰侠卫恚侵赣纱蟛糠謬?guó)家或主要國(guó)家共同接受并施行的措施。 這些措施通常表現(xiàn)為靜態(tài)的規(guī)則，并可按照規(guī)范性和約束力的強(qiáng)弱分為三個(gè)大類(lèi)。

一是以《巴塞爾公約》為代表的國(guó)際立法。條約、公約、協(xié)定等法律文書(shū)是國(guó)際法的基本表現(xiàn)形式和淵源，具有涵蓋面廣、約束力高、專門(mén)性強(qiáng)等特征。 在海洋塑料垃圾治理的國(guó)際立法中，以《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》（以下簡(jiǎn)稱《巴塞爾公約》）最為典型。 該公約于1992 年生效，旨在管控發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家出口危險(xiǎn)廢物的行為。 后經(jīng)發(fā)展，該公約日益重視海洋塑料垃圾和微塑料議題。 2017年，公約締約方大會(huì)第十三次會(huì)議將海洋塑料垃圾和微塑料納入工作計(jì)劃；2018 年6 月，挪威政府建議將固體塑料廢物由“不受公約管控的廢物”調(diào)整為“受公約管控的其他廢物”；2019年5 月，公約締約方大會(huì)通過(guò)了有關(guān)固體塑料廢物的附件修正案。 經(jīng)過(guò)修訂，塑料垃圾的越境轉(zhuǎn)移將受到更加嚴(yán)格的限制，非法運(yùn)輸行為被認(rèn)定為犯罪行為，這有助于倒逼出口國(guó)加強(qiáng)塑料垃圾的回收處理和妥善處置，減少向海洋排放塑料垃圾的數(shù)量。 除《巴塞爾公約》之外，1972 年《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》及其1996 年議定書(shū)、1973 年《國(guó)際防止船舶造成污染公約》附則V《防止船舶垃圾污染規(guī)則》的2016 年修正案、2001 年《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》等國(guó)際立法也涉及海洋塑料垃圾問(wèn)題。

二是以決議和倡議為主的“軟法”。 軟法與條約、公約等強(qiáng)制性“硬法”相對(duì)，一般指沒(méi)有法律約束力但會(huì)產(chǎn)生實(shí)際效果的行為準(zhǔn)則，①王菊英、林新珍：“應(yīng)對(duì)塑料及微塑料污染的海洋治理體系探析”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2018 年第4 期，第81 頁(yè)。包含決議、宣言、倡議、指南、行動(dòng)計(jì)劃等類(lèi)型。 軟法兼具靈活性與倡導(dǎo)性，提供了另外一種治理路徑，在治理效果上可能與硬法殊途同歸。②薛曉芃：“東北亞地區(qū)環(huán)境治理的路徑選擇：以中日韓環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議機(jī)制為例”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2020 年第3 期，第26 頁(yè)。全球海洋塑料垃圾治理中的軟法以重大國(guó)際會(huì)議、國(guó)家集團(tuán)和行業(yè)性國(guó)際組織通過(guò)的文件為代表：其一，作為全球環(huán)境問(wèn)題的最高決策機(jī)制，歷屆聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)均將海洋塑料垃圾列為重要議題，與會(huì)各方在相互協(xié)商與博弈中形成了多份決議（見(jiàn)表1）。 這些決議中的絕大多數(shù)都不具約束力，但因其規(guī)格之高、成員之廣并占據(jù)國(guó)際道義的制高點(diǎn)，故而也會(huì)激勵(lì)國(guó)際社會(huì)將其付諸實(shí)踐。 其二，七國(guó)集團(tuán)（G7）與二十國(guó)集團(tuán)（G20）分別是由全球主要發(fā)達(dá)國(guó)家或/和新興國(guó)家組成的非正式國(guó)家集團(tuán)，這兩個(gè)國(guó)家集團(tuán)在近年來(lái)召開(kāi)的峰會(huì)中也愈加關(guān)注海洋塑料垃圾問(wèn)題，發(fā)布了若干會(huì)議文件。 2017 年7 月，二十國(guó)集團(tuán)漢堡峰會(huì)通過(guò)《海洋垃圾行動(dòng)計(jì)劃》；2018 年6 月，七國(guó)集團(tuán)中的五個(gè)成員國(guó)同歐盟簽署《海洋塑料憲章》；2019 年6 月，二十國(guó)集團(tuán)大阪峰會(huì)通過(guò)“藍(lán)色海洋愿景”倡議。 七國(guó)集團(tuán)與二十國(guó)集團(tuán)的成員國(guó)均為國(guó)際舞臺(tái)中的主要角色，其對(duì)待海洋塑料垃圾的正面態(tài)度無(wú)疑會(huì)產(chǎn)生極大的示范效應(yīng)，帶動(dòng)其他國(guó)家的效仿與行動(dòng)。 其三，很多行業(yè)性國(guó)際組織在其主管或業(yè)務(wù)范圍內(nèi)也積極倡導(dǎo)軟法性質(zhì)的規(guī)則和倡議，如聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織為管理遺棄或丟失的“幽靈漁具”而制定的《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》和《漁具標(biāo)識(shí)自愿準(zhǔn)則》、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署推出的《檀香山戰(zhàn)略：海洋垃圾預(yù)防與管理的全球框架》和“海洋垃圾全球伙伴關(guān)系”、國(guó)際海事組織發(fā)布的《應(yīng)對(duì)船源海洋塑料垃圾行動(dòng)計(jì)劃》等。

三是以專門(mén)性國(guó)際會(huì)議為平臺(tái)達(dá)成的自愿性承諾。 相比于公約、條約等硬法和宣言、倡議等軟法，由主權(quán)國(guó)家、私營(yíng)部門(mén)和非政府組織等主體在專門(mén)性國(guó)際會(huì)議上作出的自愿性承諾更多地依賴于各方的自愿提出、自覺(jué)履行和自我監(jiān)督，其約束力和強(qiáng)制性因而更加薄弱。 但這一方式也具有類(lèi)型多樣、范圍廣泛、易于達(dá)成等優(yōu)勢(shì)，特別是在海洋環(huán)境保護(hù)愈加成為全球共識(shí)的背景下，主動(dòng)作出自愿性承諾已成為主權(quán)國(guó)家樹(shù)立良好形象、搶占道義高地的有效手段。在與海洋塑料垃圾治理有關(guān)的自愿性承諾中，大部分來(lái)自聯(lián)合國(guó)海洋大會(huì)和“我們的海洋”大會(huì)。 在2017 年召開(kāi)的首屆聯(lián)合國(guó)海洋大會(huì)中，主權(quán)國(guó)家、政府間國(guó)際組織（IGO）、非政府組織（NGO）、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等共作出約1 400 項(xiàng)自愿性承諾，其中近一半與海洋污染有關(guān)。 “我們的海洋”大會(huì)由美國(guó)于2014 年發(fā)起，至今已連續(xù)舉辦六屆。 在2019 年的第六屆會(huì)議上，與會(huì)各方共作出370 項(xiàng)承諾，總預(yù)算達(dá)630 億美元，其中與海洋塑料垃圾防治有關(guān)的內(nèi)容包括：挪威、瑞典和格林納達(dá)承諾支持在2023 年前建立防治海洋塑料垃圾的國(guó)際公約，由42 家大型跨國(guó)公司組成的“終結(jié)塑料垃圾聯(lián)盟”承諾在未來(lái)五年內(nèi)投入15 億美元用于減少塑料生產(chǎn)等。 簡(jiǎn)言之，自愿性承諾很可能在一段時(shí)間內(nèi)成為國(guó)際社會(huì)解決海洋塑料垃圾問(wèn)題的重要方式③于海晴、梁迪雋等：“海洋垃圾和微塑料污染問(wèn)題及其國(guó)際進(jìn)程”，《世界環(huán)境》，2018 年第2 期，第52 頁(yè)。和面向可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程的全球海洋治理重要機(jī)制。

2.2 區(qū)域?qū)用娴闹卫磉M(jìn)展

“區(qū)域”是國(guó)際政治和全球治理研究中的核心視角之一。 在一般意義上，區(qū)域是指基于地理上的關(guān)系和一定程度的相互依賴而導(dǎo)致有限數(shù)量的國(guó)家聯(lián)系在一起。①Joseph S. Nye， Peace in Parts： Integration and Conflict in Regional Organization， Boston： Little， Brown and Company， 1971，p.vii.而在全球海洋治理研究中，區(qū)域一詞還有兩種不同的特定含義：一是由《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》創(chuàng)立的“區(qū)域”制度，將其特指為“國(guó)家管轄范圍以外的海床、洋底和底土”；二是由聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署實(shí)施的“區(qū)域?！表?xiàng)目，按照環(huán)境一體性將全球海洋劃分為18個(gè)“區(qū)域”。 本文是從經(jīng)典意義和本源含義來(lái)理解區(qū)域的，即區(qū)域是指由地理因素形成的一定空間范圍內(nèi)的國(guó)家集合體。 國(guó)家間治理能力和治理意愿的差異性使得由所有國(guó)家同時(shí)、同步推進(jìn)海洋塑料垃圾治理的難度較大，區(qū)域?qū)用娴闹卫砺窂揭云淠繕?biāo)一致、行動(dòng)協(xié)同等長(zhǎng)處，其治理效果往往更佳。 區(qū)域?qū)用娴暮Ｑ笏芰侠卫硪詤^(qū)域性政府間組織為主導(dǎo)，并以歐盟和東盟為代表。

表1 歷屆聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)通過(guò)的有關(guān)海洋塑料垃圾的決議

作為一體化程度最高的區(qū)域性政府間組織，歐盟較早便意識(shí)到海洋塑料垃圾問(wèn)題的嚴(yán)重性并采取了相應(yīng)的措施。 在塑料制品的源頭管控方面，歐盟于2018 年開(kāi)始實(shí)施《歐洲塑料戰(zhàn)略》，計(jì)劃到2030 年歐盟市場(chǎng)上的所有塑料包裝將全部可回收利用；2019 年5 月，歐盟通過(guò)“禁塑令”法案，決定自2021 年起全面禁止歐盟國(guó)家使用一次性塑料餐具、塑料吸管等10 種一次性塑料制品。 據(jù)估算，該法案將解決歐盟70%的海洋塑料垃圾問(wèn)題。 在海洋塑料垃圾的控制方面，歐洲區(qū)域尺度的海洋公約和政策舉措非?；钴S，甚至成為一些國(guó)家海洋保護(hù)的政策支柱。②李瀟、楊翼等：“歐盟及其成員國(guó)海洋塑料垃圾政策及對(duì)我國(guó)的啟示”，《海洋通報(bào)》，2019 年第1 期，第15 頁(yè)。歐盟《海洋戰(zhàn)略框架指令》《廢棄物框架指令》《包裝和包裝廢棄物指令》及《保護(hù)地中海海洋環(huán)境和沿海地區(qū)公約》《波羅的海區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)公約》《東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約》等區(qū)域性政策和立法均對(duì)海洋塑料垃圾污染做了明確的規(guī)制。

東南亞地處東西方航線的交匯處，且沿岸多為發(fā)展中國(guó)家，人口眾多，廠礦密集，陸源排放和海上傾廢的疊加使其成為全球海洋塑料污染最為嚴(yán)重的區(qū)域之一。 東盟作為域內(nèi)最具權(quán)威的政府間組織，近年來(lái)逐漸關(guān)注到海洋塑料垃圾問(wèn)題。 2017 年11 月，東盟召開(kāi)消減區(qū)域海洋垃圾大會(huì)，就現(xiàn)有海洋垃圾治理的國(guó)家政策、舉措和最佳做法交換了意見(jiàn)；2019 年3 月，東盟部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議發(fā)表首份海洋垃圾治理聯(lián)合聲明，呼吁各國(guó)開(kāi)展合作，減少海洋垃圾；2019 年6月，東盟十國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在第34 屆東盟峰會(huì)上簽署《曼谷宣言》和《東盟打擊海洋垃圾行動(dòng)框架》，誓言將共同采取從陸地到海洋的整體性措施，并加快制定防治海洋垃圾污染的國(guó)家法律和法規(guī)。 此外，東盟還在東亞峰會(huì)、東盟10+3 等框架下積極與周邊國(guó)家展開(kāi)交流和合作，共同探討海洋塑料垃圾問(wèn)題的應(yīng)對(duì)之道。

總體而言，歐盟和東盟在治理海洋塑料垃圾的路徑上存在比較大的差異：歐盟及其成員國(guó)以制定具有約束力的法案、指令或條約為主，“硬法”的色彩明顯，且重視源頭治理；東盟則停留在召開(kāi)會(huì)議、交換意見(jiàn)、發(fā)表宣言等非正式制度層面，側(cè)重于對(duì)現(xiàn)有塑料垃圾的清理。 這一方面是因?yàn)闅W盟成員國(guó)之間的相互依存和一體化程度更深，易于達(dá)成統(tǒng)一的規(guī)范性準(zhǔn)則；另一方面是由于歐盟擁有更強(qiáng)的物質(zhì)資源、科技力量和政治權(quán)威在源頭上管控塑料制品，而東盟國(guó)家則以發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)為首要任務(wù)，與塑料有關(guān)的行業(yè)依舊在其國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要地位，因而不可能像歐盟那樣嚴(yán)格限制塑料制品的生產(chǎn)與使用。

2.3 國(guó)家層面的治理進(jìn)展

主權(quán)國(guó)家是海洋塑料垃圾治理的核心主體與行動(dòng)落實(shí)者。 在國(guó)際社會(huì)的呼吁下，國(guó)家層面的海洋塑料垃圾治理正在迅速擴(kuò)展與壯大，并通過(guò)多邊合作、雙邊合作、國(guó)家內(nèi)部治理等三個(gè)層次提升著全球海洋塑料垃圾治理的成效。

多邊合作是指兩個(gè)以上的主權(quán)國(guó)家為解決共同關(guān)心的問(wèn)題而開(kāi)展的合作行動(dòng)。 在海洋環(huán)境治理領(lǐng)域內(nèi)，比較有代表性的當(dāng)屬中國(guó)、日本和韓國(guó)的三國(guó)合作。 創(chuàng)設(shè)于1999 年的中日韓環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議是三方進(jìn)行多邊合作的有效機(jī)制，旨在落實(shí)三國(guó)首腦會(huì)議共識(shí)，治理區(qū)域性環(huán)境難題。 自該機(jī)制創(chuàng)建以來(lái)，每隔五年就會(huì)出現(xiàn)合作的進(jìn)階①薛曉芃：“東北亞地區(qū)環(huán)境治理的路徑選擇：以中日韓環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議機(jī)制為例”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2020 年第3 期，第29 頁(yè)。，但無(wú)論在哪一階段內(nèi)，海洋環(huán)境保護(hù)都是中心議題之一。 在2019 年底召開(kāi)的第21 次會(huì)議上，三國(guó)發(fā)表聯(lián)合公報(bào)，提出為防止塑料垃圾排放入海，各方將推進(jìn)妥善處理廢棄物、削減購(gòu)物袋等行動(dòng)，并將開(kāi)展研究合作以查清海洋污染實(shí)際狀況。 李克強(qiáng)總理在2019年的第八次中日韓領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上也強(qiáng)調(diào)三方要重視海洋塑料垃圾帶來(lái)的挑戰(zhàn)，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)方法和防治技術(shù)交流，深化海洋塑料垃圾對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境、極地生態(tài)環(huán)境影響的科學(xué)研究。

國(guó)家間的雙邊合作是更為常見(jiàn)的一種方式，在實(shí)踐中得到普遍應(yīng)用。 例如，印度與挪威于2019 年初簽署首個(gè)防治海洋污染的合作倡議，將支持地方政府實(shí)施可持續(xù)廢棄物管理等項(xiàng)目；在第四屆聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)召開(kāi)前夕，日本與挪威就形成統(tǒng)一的海洋塑料垃圾提案進(jìn)行了深入磋商；中美積極促成兩國(guó)地方政府間的合作，簽訂了《中美海洋垃圾防治廈門(mén)—舊金山“姐妹城市”合作實(shí)施方案》等多個(gè)協(xié)議；中日將防治海洋塑料垃圾納入雙方海洋事務(wù)高級(jí)別磋商中，并于2019 年10 月在大連近岸黃海海域共同完成海洋垃圾聯(lián)合調(diào)查；中加發(fā)表《關(guān)于應(yīng)對(duì)海洋垃圾和塑料的聯(lián)合聲明》，合作研究海洋微塑料監(jiān)測(cè)技術(shù)等。 不難看出，雙邊合作涵蓋了議程設(shè)置、高層磋商、文件簽署、科學(xué)研究、項(xiàng)目支持等途徑，形式靈活而多樣。

國(guó)家內(nèi)部的治理是應(yīng)對(duì)海洋塑料垃圾問(wèn)題的根本著力點(diǎn)，事關(guān)最終的治理成效。 一般來(lái)說(shuō)，主權(quán)國(guó)家會(huì)出于本國(guó)利益和國(guó)際公益的雙重考慮而采取若干治理措施，這些措施可分為三類(lèi)：一是行使國(guó)家的立法與行政職能，制定約束力較強(qiáng)的法律或政策。 截至目前，全球已有60 多個(gè)國(guó)家和地區(qū)出臺(tái)了限制塑料使用的政策和法令，我國(guó)亦于2020 年初頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見(jiàn)》。 二是鼓勵(lì)科學(xué)調(diào)查與研發(fā)活動(dòng)。 如中國(guó)較早啟動(dòng)了針對(duì)海洋塑料垃圾的科學(xué)考察，印度尼西亞政府實(shí)施了塑料垃圾攔截的研究項(xiàng)目等。 三是開(kāi)展直接的清污行動(dòng)。 如德國(guó)、荷蘭、英國(guó)等國(guó)正在執(zhí)行海洋垃圾捕撈方案，意大利、西班牙、法國(guó)等國(guó)通過(guò)收集“幽靈漁具”來(lái)減少海洋塑料垃圾。

綜上所述，在全球、區(qū)域和國(guó)家層面的海洋塑料垃圾治理中，主權(quán)國(guó)家和政府間國(guó)際組織扮演著主導(dǎo)者的角色，但非政府組織、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、社區(qū)和民眾等非國(guó)家行為體也是治理海洋塑料垃圾的重要力量。 世界自然聯(lián)盟、全球塑料協(xié)會(huì)、東盟海洋垃圾知識(shí)中心、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等組織在各自的活動(dòng)領(lǐng)域內(nèi)不斷貢獻(xiàn)著資金、技術(shù)、人力、智識(shí)等資源，凸顯出非國(guó)家行為體對(duì)全球海洋塑料垃圾治理的補(bǔ)充與落實(shí)作用。

三、全球海洋塑料垃圾治理的經(jīng)驗(yàn)歸納

前文提及的多個(gè)層面的治理進(jìn)展不僅在一定程度上減緩了海洋塑料污染的蔓延勢(shì)頭，也為后續(xù)治理實(shí)踐的深入提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，這些治理經(jīng)驗(yàn)可以歸納為四條。

3.1 注重硬法與軟法的配合使用

如前所述，硬法和軟法分別有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和適用場(chǎng)域，二者相互補(bǔ)充，互為依托。 合理地配合使用硬法與軟法，是在規(guī)制層面的一條有益經(jīng)驗(yàn)，具體包括四點(diǎn)內(nèi)容。

一是借鑒《巴塞爾公約》修正案的做法，在其他位階更高的國(guó)際立法中增加限制海洋塑料廢物的條款，以實(shí)現(xiàn)硬法內(nèi)容的與時(shí)俱進(jìn)和約束力的增強(qiáng)。 例如，雖然《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定成員國(guó)禁止向海洋傾倒船舶及陸源污染物，但并未明確針對(duì)塑料廢棄物①?gòu)埣涡?、柳青等：“海洋塑料和微塑料管理立法研究”，《海洋環(huán)境科學(xué)》，2019 年第2 期，第168 頁(yè)。，未來(lái)應(yīng)適時(shí)將該議題引入至其修改進(jìn)程之中。

二是在時(shí)機(jī)成熟時(shí)促進(jìn)軟法向硬法轉(zhuǎn)化，將軟法中的目標(biāo)、計(jì)劃、措施、責(zé)任等加以固定化和規(guī)范化，提升軟法的實(shí)施效果。 就目前來(lái)看，歐盟內(nèi)的一些軟法文書(shū)，如《歐盟委員會(huì)西地中海藍(lán)色經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展倡議》和《歐洲循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的塑料戰(zhàn)略》的制度化水平已達(dá)到國(guó)際機(jī)制的層次②劉瑞：“東南亞海洋塑料垃圾治理與中國(guó)的參與”，《國(guó)際關(guān)系研究》，2020 年第1 期，第137 頁(yè)。，下一步可考慮將其升級(jí)為區(qū)域性正式法律。

三是鼓勵(lì)政府間國(guó)際組織、非政府組織、科學(xué)團(tuán)體等機(jī)構(gòu)對(duì)各類(lèi)硬法與軟法的執(zhí)行情況進(jìn)行科學(xué)、獨(dú)立的審視和監(jiān)督，形成評(píng)估報(bào)告或政策建議。 在這方面，非政府組織“擺脫塑料”（Break Free From Plastic）和“國(guó)際環(huán)境法中心”（Center for International Environmental Law）已共同連續(xù)發(fā)布了13 期“塑料更新進(jìn)展”（Progress on Plastics Update）研究報(bào)告，起到了良好的政策咨詢和實(shí)踐助推作用。③該系列研究報(bào)告的具體內(nèi)容可查閱“國(guó)際環(huán)境法中心”（Center for International Environmental Law）組織的官方網(wǎng)站：https://www.ciel.org/reports/unea-progress-on-plastics，訪問(wèn)時(shí)間：2020 年10 月12 日。

四是國(guó)家主體應(yīng)在其國(guó)內(nèi)治理中兼顧強(qiáng)制性措施與倡議性措施，既要將國(guó)際規(guī)制內(nèi)化為剛性的法律法規(guī)，嚴(yán)格履行國(guó)際法規(guī)定的國(guó)家責(zé)任和執(zhí)行義務(wù)；又要積極推行更多的柔性激勵(lì)政策，擴(kuò)大環(huán)境稅收、價(jià)格補(bǔ)貼、公共采購(gòu)、使用者付費(fèi)、生產(chǎn)者責(zé)任制等經(jīng)濟(jì)手段的應(yīng)用范圍，通過(guò)“軟硬兼施”來(lái)促成生產(chǎn)者和消費(fèi)者行為方式的轉(zhuǎn)變。

3.2 推動(dòng)治理思路的跨界結(jié)合

海洋塑料垃圾議題兼具政治、經(jīng)濟(jì)、科技、環(huán)境等屬性，多重屬性的復(fù)合決定了不可能從單一視角來(lái)解決這一問(wèn)題，而是要多措并舉，實(shí)現(xiàn)不同治理思路的跨界結(jié)合，這是全球海洋塑料垃圾治理最為重要的經(jīng)驗(yàn)。

第一，環(huán)境目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的結(jié)合。 塑料垃圾是塑料制品的終端產(chǎn)物，而與塑料有關(guān)的行業(yè)在很多國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體系中仍占據(jù)重要地位，甚至是支柱產(chǎn)業(yè)。 在這種情形下，不應(yīng)“一刀切”地要求各國(guó)都禁止塑料制品，而是要因地制宜地統(tǒng)籌環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。一方面，國(guó)際社會(huì)應(yīng)堅(jiān)持“共同但有區(qū)別”的原則，適當(dāng)顧及發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求，結(jié)合各國(guó)的實(shí)際情況合理確定各自的治理任務(wù)、目標(biāo)、期限、排放額度等；另一方面，要根據(jù)不同種類(lèi)塑料制品的化學(xué)性質(zhì)和有害程度區(qū)分其使用范圍，并有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)塑料產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)與迭代革新，發(fā)展清潔產(chǎn)業(yè)，增加綠色產(chǎn)品供給。

第二，政策路徑與科學(xué)路徑的結(jié)合。 圍繞海洋塑料垃圾的專業(yè)科學(xué)知識(shí)為議程設(shè)定與政策制定奠定了良好的基礎(chǔ)，①Joanna Vince， Britta Denise Hardesty， “Plastic Pollution Challenges in Marine and Coastal Environments： From Local to Global Governance”， Restoration Ecology， Vol. 25， No. 1， 2017， p.126.政策手段的實(shí)施要以先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和設(shè)備研發(fā)為保障，而科技成果也需要由政策加以推廣和應(yīng)用，這凸顯出政策路徑與科學(xué)路徑相輔相成的依存關(guān)系。 很多國(guó)家加大了對(duì)海洋科考和科研項(xiàng)目的支持力度，鼓勵(lì)使用替代材料等，便是這兩種治理路徑有機(jī)結(jié)合的表現(xiàn)。

第三，科學(xué)家與政策制定者的結(jié)合。 國(guó)家行為體對(duì)于科學(xué)家群體的知識(shí)依賴是當(dāng)前全球治理的重要特征。②趙隆：“北極漁業(yè)治理中的認(rèn)知共同體因素：以國(guó)際海洋考察理事會(huì)為例”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2019 年第11 期，第39 頁(yè)。科學(xué)家掌握治理海洋塑料垃圾的關(guān)鍵知識(shí)，政策制定者則握有資源，二者的結(jié)合才能使各自的優(yōu)勢(shì)得到最大化的發(fā)揮。在2019 年的二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)召開(kāi)之前，二十國(guó)集團(tuán)科學(xué)院向峰會(huì)提交了《沿海和海洋生態(tài)系統(tǒng)面臨的威脅及海洋環(huán)境保護(hù)——特別關(guān)注氣候變化和海洋塑料垃圾問(wèn)題》的共同科學(xué)聲明并得到采納，成為“藍(lán)色海洋愿景”倡議的直接依據(jù)；聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)、聯(lián)合國(guó)海洋大會(huì)也多次舉辦由科學(xué)家和政府官員共同參加的研討會(huì)或邊會(huì)，體現(xiàn)出國(guó)際社會(huì)日益重視科學(xué)家與政策制定者的能力結(jié)合。

3.3 強(qiáng)化非國(guó)家行為體的作用

全球海洋塑料垃圾治理之所以能夠在近幾年取得顯著的進(jìn)步，除了主權(quán)國(guó)家和政府間國(guó)際組織的引導(dǎo)外，非政府組織、科研機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)聯(lián)盟、社區(qū)和民眾等非國(guó)家行為體的參與也不容忽視。 從這些參與實(shí)踐中可以提煉出三點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

首先，吸納非國(guó)家行為體加入國(guó)際規(guī)制的制定過(guò)程中。 非國(guó)家行為體通常具有專業(yè)知識(shí)或地方性知識(shí)，代表某一群體的利益，所提出的建議或意見(jiàn)也更具針對(duì)性，是全球海洋塑料垃圾和海洋生態(tài)環(huán)境治理的重要智力來(lái)源。 如在國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性（BBNJ）養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用協(xié)定談判中，共有6個(gè)非政府組織提交了協(xié)定草案建議，并在技術(shù)問(wèn)題上發(fā)揮了專家作用。③Robert Blasiaka， Carole Durusselc， Jeremy Pittmand， “The Role of NGOs in Negotiating the Use of Biodiversity in Marine Areas beyond National Jurisdiction”，Marine Policy，Vol. 81，No. 7，2017，p.1.

其次，建立國(guó)家行為體與非國(guó)家行為體的合作伙伴關(guān)系。 非國(guó)家行為體在全球海洋塑料垃圾治理中的實(shí)質(zhì)性參與，關(guān)鍵在于要同主權(quán)國(guó)家和政府間國(guó)際組織建立起開(kāi)放包容、相互支持、互助互惠的合作伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)信息、知識(shí)和資源的聯(lián)通與共享。 由聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署發(fā)起的“海洋垃圾全球伙伴關(guān)系”便是在這方面的有益嘗試。

最后，政府應(yīng)當(dāng)適度加大對(duì)非國(guó)家行為體的支持。 政府的支持是促進(jìn)非國(guó)家行為體在全球海洋塑料垃圾治理中發(fā)揮更大作用的必要保障，這種支持既體現(xiàn)在資金和管理上，如適當(dāng)投入財(cái)政撥款、優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、培養(yǎng)管理人才；也體現(xiàn)在政策和法律上，鼓勵(lì)非國(guó)家行為體在法律許可的范圍內(nèi)自由活動(dòng)。 例如，日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省推動(dòng)花王等160 家企業(yè)和團(tuán)體成立“海洋清潔材料聯(lián)盟”，專門(mén)列出預(yù)算支持海洋可降解新材料的研發(fā)、微塑料檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)的制定以及海洋垃圾收集機(jī)器人的開(kāi)發(fā)等。

3.4 善用會(huì)議東道國(guó)的身份優(yōu)勢(shì)

對(duì)于有志于在全球海洋塑料垃圾治理中謀求引領(lǐng)地位的國(guó)家來(lái)說(shuō)，舉辦高級(jí)別的國(guó)際會(huì)議并將自身的主張?jiān)O(shè)置為會(huì)議議題，是一條便捷而有效的途徑。 在這方面，日本的做法具有極強(qiáng)的借鑒意義。 實(shí)際上，日本既不是最早倡導(dǎo)海洋塑料垃圾治理的國(guó)家，也沒(méi)有占據(jù)“限塑”的先機(jī)。 為扭轉(zhuǎn)這一弱勢(shì)局面，日本以舉辦2019 年的二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)為契機(jī)，積極在二十國(guó)集團(tuán)框架內(nèi)醞釀海洋塑料垃圾治理議題，拋出日本方案。 最終，在日本的大力推動(dòng)下，本屆峰會(huì)達(dá)成了“到2050 年塑料垃圾向海零排放”等共識(shí)，并將其命名為“大阪藍(lán)色海洋愿景”，日本也由此從全球海洋塑料垃圾治理的“追隨者”搖身一變?yōu)椤跋刃姓摺?。①王旭：“日本參與全球海洋治理的理念、政策與實(shí)踐”，《邊界與海洋研究》，2020 年第1 期，第66 頁(yè)。與之類(lèi)似，法國(guó)通過(guò)舉辦巴黎氣候變化大會(huì)并促成《巴黎協(xié)定》的簽署，也在全球氣候治理中“名利雙收”。 日本和法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，充分利用重大國(guó)際會(huì)議主辦國(guó)的身份來(lái)設(shè)定議程、協(xié)調(diào)分歧并達(dá)成會(huì)議成果，是該國(guó)獲得治理話語(yǔ)權(quán)、提升國(guó)家軟實(shí)力和美譽(yù)度的重要方式。

四、全球海洋塑料垃圾治理的現(xiàn)實(shí)困境

科學(xué)路徑與政策路徑是應(yīng)對(duì)海洋塑料垃圾問(wèn)題的兩大策略，只有實(shí)現(xiàn)這兩條路徑的協(xié)同配合，方能取得最佳的治理效果。 但與客觀情勢(shì)和預(yù)期目標(biāo)相對(duì)照，現(xiàn)有的治理進(jìn)展難言完美，依舊在認(rèn)知、科學(xué)與政治等維度面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境。

4.1 認(rèn)知維度：基本認(rèn)識(shí)存在爭(zhēng)議

全面掌握海洋塑料垃圾的基本知識(shí)是有效治理該問(wèn)題的前提。 然而，科學(xué)界與實(shí)務(wù)界并未就這些知識(shí)達(dá)成完全一致，而是存在諸多爭(zhēng)議之處乃至截然不同的觀點(diǎn)。

其一，對(duì)海洋塑料垃圾污染現(xiàn)狀的爭(zhēng)議。摸清海洋塑料垃圾的底數(shù)、增量等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是整個(gè)治理過(guò)程的首要步驟，但即便科學(xué)家們使用了多種方法進(jìn)行評(píng)估，也無(wú)法得出精確的數(shù)據(jù)，甚至相差懸殊。 在總量上，比較保守的結(jié)論是到2025 年，海洋塑料垃圾預(yù)計(jì)達(dá)到1.55 億噸；②王佳佳、趙娜娜、李金惠：“中國(guó)海洋微塑料污染現(xiàn)狀與防治建議”，《中國(guó)環(huán)境科學(xué)》，2019 年第7 期，第3057 頁(yè)。而荷蘭科學(xué)家認(rèn)為在2017 年時(shí)就已經(jīng)有1.96 億噸塑料沉入深海。 在增量上，科學(xué)家們只能給出一個(gè)籠統(tǒng)、寬泛的區(qū)間，即每年由陸地排放到海洋中的塑料垃圾約為400 萬(wàn)～1270 萬(wàn)噸，③Jenna R. Jambeck， Roland Geyer， Chris Wilcox， et al，“Plastic Waste Inputs from Land into the Ocean”， Science， Vol. 347，No. 6223， 2015， p.770.具體的數(shù)字則因不同的模型和方法而有較大的出入。 數(shù)據(jù)的缺乏以及抽樣方法的變化，使得很難準(zhǔn)確估計(jì)出海洋塑料碎片的總量和主要來(lái)源國(guó)。④Fran?ois Galgani， Georg Hanke， Thomas Maes， “Global Distribution， Composition and Abundance of Marine Litter”， in Melanie Bergmann， Lars Gutow， Michael Klages， Marine Anthropogenic Litter，Springer，2015， p.32.

其二，對(duì)海洋塑料垃圾危害程度的爭(zhēng)議。毫無(wú)疑問(wèn)，海洋塑料垃圾是有害的，但它們會(huì)產(chǎn)生何種危害？ 危害的范圍有多廣？ 程度有多深？ 科學(xué)家們對(duì)這些問(wèn)題有著不盡相同的看法。 特別是在微塑料問(wèn)題上，這種分歧更加明顯。 例如，在微塑料的生態(tài)影響方面，有學(xué)者認(rèn)為微塑料有能力改變種群結(jié)構(gòu)，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)健康和生物多樣性產(chǎn)生損害；⑤Stephanie L. Wright， Richard C. Thompson， Tamara S.Galloway， “ The Physical Impacts of Microplastics on Marine Organisms： A Review”， Environmental Pollution， Vol. 178， No. 7，2013， pp.483-492.但也有學(xué)者指出在實(shí)際環(huán)境中，尚沒(méi)有直接證據(jù)表明海洋微塑料對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成了影響。 在微塑料與人體健康的關(guān)系方面，多數(shù)科學(xué)家認(rèn)為目前無(wú)法證實(shí)微塑料會(huì)對(duì)人體健康產(chǎn)生直接危害；但部分學(xué)者持相反觀點(diǎn)，主張微塑料可能會(huì)對(duì)人體健康造成威脅。

其三，對(duì)海洋塑料垃圾治理緊迫程度的爭(zhēng)議。 治理的緊迫程度是指應(yīng)將海洋塑料垃圾問(wèn)題置于何等級(jí)別的政策議程中，是將其視為需要盡快解決的優(yōu)先議題，或只是普通的常規(guī)議題。 聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)將海洋塑料垃圾和微塑料列為全球性重大環(huán)境問(wèn)題，賦予其極高的政策優(yōu)先級(jí)，呼吁全球緊急應(yīng)對(duì)；但也有學(xué)者指出海洋塑料污染被政府和媒體過(guò)度放大，并不如過(guò)度捕撈或氣候變化等問(wèn)題那樣緊迫，所以應(yīng)優(yōu)先解決其他海洋問(wèn)題。①Richard Stafford， Peter J. S. Jones， “Viewpoint-Ocean Plastic Pollution： A Convenient but Distracting Truth？” Marine Policy， Vol. 103， No. 5， 2019， p.187.

盡管海洋塑料碎片現(xiàn)象已被國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)為是一個(gè)問(wèn)題，但在認(rèn)知上的巨大差異阻礙了政策的產(chǎn)生與實(shí)施。②Elizabeth Mendenhall， “Oceans of Plastic： A Research Agenda to Propel Policy Development”， Marine Policy， Vol. 96， No.10， 2018， p.291.這些關(guān)于海洋塑料垃圾基本問(wèn)題的認(rèn)知爭(zhēng)議，可能會(huì)動(dòng)搖各方主體的治理決心和意愿，為逃避治理責(zé)任或采取消極態(tài)度提供借口。

4.2 科學(xué)維度：科技水平有待提升

不同于海洋塑料垃圾在近幾年才進(jìn)入到全球海洋治理的主流政策議程中，科學(xué)界很早便對(duì)這一問(wèn)題展開(kāi)了跟蹤研究。 但科學(xué)路徑存在研發(fā)周期長(zhǎng)、應(yīng)用成本高等短板，加之現(xiàn)有科技發(fā)展水平的相對(duì)不足與滯后，這些都對(duì)全球海洋塑料垃圾治理帶來(lái)了某些障礙。

首先，國(guó)際社會(huì)缺乏統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)、檢測(cè)與評(píng)估海洋塑料垃圾的方法和標(biāo)準(zhǔn)，各國(guó)往往自行選取或認(rèn)定，所得出的結(jié)論相差甚遠(yuǎn)，這是造成海洋塑料垃圾底數(shù)不清的深層原因之一。 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不一致，導(dǎo)致在不同地點(diǎn)、不同環(huán)境中獲取的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)無(wú)法用于全球?qū)用娴臋M向比較，也難以進(jìn)行準(zhǔn)確的環(huán)境生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。 盡管?chē)?guó)內(nèi)外已經(jīng)發(fā)布了一些研究方法和分析技術(shù)指南，但不同環(huán)境介質(zhì)中塑料樣品的采集、分析及鑒定技術(shù)方法仍需要進(jìn)一步的探討和完善，研究結(jié)果的可比較性低。③李道季、朱禮新等：“海洋微塑料污染研究發(fā)展態(tài)勢(shì)及存在問(wèn)題”，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（自然科學(xué)版），2019 年第3 期，第182 頁(yè)。

其次，海洋塑料垃圾的源匯過(guò)程與作用機(jī)制尚不明晰。 從全球尺度來(lái)看，海洋塑料垃圾的實(shí)測(cè)重量?jī)H占模型估算值的1%，大量海洋塑料垃圾的來(lái)源、遷移途徑、輸運(yùn)過(guò)程、降解過(guò)程、特性變化、在海洋食物網(wǎng)中的傳遞等均未得到確證。 此外，塑料垃圾在海洋環(huán)境中的最終歸趨、塑料垃圾與其他污染物的影響機(jī)理、塑料的復(fù)合毒性效應(yīng)等問(wèn)題也都有待探明。 這些未解難題不僅制約了實(shí)質(zhì)性管控措施的采用，也禁錮了對(duì)公眾關(guān)切問(wèn)題的深入回應(yīng)。

最后，相關(guān)的技術(shù)研發(fā)尚不成熟。 技術(shù)與科學(xué)相伴而生，科學(xué)研究的相對(duì)滯后也在一定程度上限制了技術(shù)研發(fā)的進(jìn)程。 塑料污染問(wèn)題成為頑疾的根本原因在于技術(shù)創(chuàng)新行為推動(dòng)無(wú)力，從而導(dǎo)致回收、降解塑料在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)上不甚可行。④鈄曉東、趙文萍：“深海塑料污染國(guó)際治理機(jī)制研究——人類(lèi)命運(yùn)共同體的深海落實(shí)”，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2019 年第1 期，第67 頁(yè)。例如，很多企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)正在研發(fā)可替代傳統(tǒng)塑料的藻類(lèi)基生物塑料或其他新型材料，但可降解的生物材料并不適用于所有產(chǎn)品，其真正的生物降解性仍是未解決的問(wèn)題。⑤Oluniyi Solomon Ogunola， Olawale Ahmed Onada，Augustine Eyiwunmi Falaye， “ Mitigation Measures to Avert the Impacts of Plastics and Microplastics in the Marine Environment： A Review”， Environmental Science and Pollution Research， Vol. 25，No. 10， 2018， p.9303.且相比于價(jià)格低廉的塑料制品，這些新型材料的生產(chǎn)成本更加高昂，市場(chǎng)前景有限，難以在短期內(nèi)大規(guī)模地商業(yè)化應(yīng)用。 再如，國(guó)際社會(huì)尚未發(fā)明出能夠高效收集和清理海洋塑料垃圾的裝備，而多是依靠傳統(tǒng)的打撈方法，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，效率低下。 例如，由荷蘭非營(yíng)利組織“海洋清潔”率先推出的大型海洋塑料垃圾收集浮管“威爾森”也在啟用不久后便故障頻發(fā)，被迫終止作業(yè)。

4.3 政治維度：治理體系不盡完善

作為全球海洋治理的一個(gè)新興議題和實(shí)踐領(lǐng)域，全球海洋塑料垃圾治理的體系化建設(shè)還不盡完善，治理的手段、資源、意愿等無(wú)法完全滿足治理目標(biāo)的需求。

第一，治理規(guī)制的供給不足。 當(dāng)前全球海洋治理面臨的最大挑戰(zhàn)是公共產(chǎn)品的供給與需求不相匹配，尤其是條約、公約等制度性公共產(chǎn)品的數(shù)量不足。⑥崔野、王琪：“全球公共產(chǎn)品視角下的全球海洋治理困境：表現(xiàn)、成因與應(yīng)對(duì)”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2019 年第1 期，第62 頁(yè)。這種不足在海洋塑料垃圾治理中突出體現(xiàn)為硬法建設(shè)的滯后，即直到現(xiàn)在也沒(méi)有一套具備強(qiáng)制性、權(quán)威性和全面性的國(guó)際立法與治理機(jī)制，軟法在應(yīng)對(duì)海洋塑料垃圾污染的全球努力中占主導(dǎo)地位。①Joanna Vince， Britta Denise Hardesty， “Plastic Pollution Challenges in Marine and Coastal Environments： From Local to Global Governance”， Restoration Ecology， Vol. 25， No. 1， 2017， p.124.即便《巴塞爾公約》修正案增加了嚴(yán)格限制塑料垃圾越境轉(zhuǎn)移的條款，但其畢竟不直接作用于海洋塑料垃圾的管控與處置，實(shí)施效果不免受限。

第二，治理需求與治理資源的分布失衡?？茖W(xué)研究表明，東南亞海域的塑料垃圾污染情況極為嚴(yán)重，且這些塑料垃圾中有相當(dāng)一部分來(lái)源于過(guò)往船只的傾廢以及發(fā)達(dá)國(guó)家向沿岸國(guó)家的越境轉(zhuǎn)移。 這要求沿岸國(guó)家與域外發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)共同承擔(dān)起治理責(zé)任，調(diào)動(dòng)各種資源向這一地區(qū)集中，以解決海洋塑料垃圾問(wèn)題中的主要矛盾。 然而，全球海洋治理的政治屬性使得應(yīng)然的期待并未轉(zhuǎn)化為實(shí)然的舉措：一方面，該海域沿岸多為發(fā)展中國(guó)家，可運(yùn)用的資金、裝備、技術(shù)、人力等資源十分有限，且發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境之間的張力巨大，致使其難以在海洋塑料垃圾治理上充分投入；另一方面，治理資源更為豐富的美國(guó)、歐盟等海洋強(qiáng)國(guó)距離這一海域較遠(yuǎn)，且出于自身利益的考量，他們更加關(guān)注本國(guó)或本地區(qū)海域的治理，未能對(duì)這些治理資源薄弱的國(guó)家提供實(shí)質(zhì)性援助。 治理需求與治理資源之間的失衡，導(dǎo)致對(duì)重點(diǎn)海域的治理舉步維艱，而這又加重了全球海洋塑料垃圾問(wèn)題的嚴(yán)峻程度。

第三，治理意愿的動(dòng)搖與減弱。 包括海洋塑料垃圾議題在內(nèi)的全球環(huán)境治理已成為國(guó)際政治舞臺(tái)中的“主流話語(yǔ)”和“政治正確”，很多國(guó)家對(duì)此作了正向的宣示和表態(tài)。 但在這些宣示的背后，其真實(shí)的治理意愿還有待進(jìn)一步的考察。 特別是當(dāng)國(guó)際公益與國(guó)家私利相互沖突時(shí)，其參與全球海洋塑料垃圾治理的意愿就會(huì)急速減弱，這一點(diǎn)可以從美國(guó)和日本拒絕同其他七國(guó)集團(tuán)成員國(guó)簽署《海洋塑料憲章》中看出。 而在非國(guó)家行為體之中，海洋塑料垃圾治理的共識(shí)基礎(chǔ)也并不牢固，不乏反對(duì)之聲。 隨著傳統(tǒng)塑料行業(yè)經(jīng)濟(jì)和政治力量的不斷增強(qiáng)，他們對(duì)國(guó)家法規(guī)和社區(qū)行動(dòng)的持續(xù)抵制正在加劇。②Stephanie Foote， Elizabeth Mazzolini， Histories of the Dustheap： Waste， Material Cultures， Social Justice， Massachusetts： MIT Press， 2012， pp.199-225.換句話說(shuō)，治理意愿的動(dòng)搖與減弱是一個(gè)事實(shí)上存在但又隱藏于國(guó)際政治主流話語(yǔ)之下的潛在因素，在規(guī)劃全球海洋塑料垃圾治理的未來(lái)圖景時(shí)不可忽視這一因素的影響與掣肘。

總之，認(rèn)知、科學(xué)與政治等多重困境削弱了各類(lèi)主體間的治理合力，給全球海洋塑料垃圾治理增添了阻滯。 而如何消除這些困境，實(shí)現(xiàn)科學(xué)路徑和政策路徑的彼此配合，將是擺在國(guó)際社會(huì)面前的重大課題。

針對(duì)山洪災(zāi)害防治縣級(jí)非工程措施建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行管理工作的實(shí)際需要，河南省防辦組織各市、縣水利局運(yùn)行管理部門(mén)的技術(shù)人員，針對(duì)計(jì)算機(jī)基礎(chǔ)知識(shí)、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行維護(hù)、預(yù)警設(shè)備運(yùn)行維護(hù)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用等進(jìn)行了多次培訓(xùn)，累計(jì)達(dá)520多人。這些人員都成為了各地的骨干力量，不僅為下一步工程建設(shè)打下了良好基礎(chǔ)，還為進(jìn)一步推進(jìn)水利信息化、促進(jìn)水利現(xiàn)代化積蓄了力量。

五、全球海洋塑料垃圾治理中的中國(guó)參與

我國(guó)是塑料制品的生產(chǎn)和使用大國(guó)，同樣面臨著海洋塑料垃圾問(wèn)題。 隨著海洋實(shí)力的快速增強(qiáng)與海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的縱深推進(jìn)，中國(guó)已成為全球海洋治理中的重要一員，在解決全球海洋問(wèn)題、維護(hù)國(guó)際海洋法治、構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體等方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。 而在海洋塑料垃圾治理領(lǐng)域，中國(guó)的參與亦是不可或缺。 綜合考量實(shí)力、形勢(shì)與目標(biāo)等因素，筆者認(rèn)為中國(guó)應(yīng)以全球海洋塑料垃圾治理的踐行者、推動(dòng)者和引領(lǐng)者為角色定位，并在這一定位下強(qiáng)化自身的參與程度。 全球、區(qū)域和國(guó)家層面不僅是梳理海洋塑料垃圾治理進(jìn)展的分析視角，也是中國(guó)參與全球海洋塑料垃圾治理的三大抓手。 中國(guó)應(yīng)在這三個(gè)層面共同發(fā)力，以實(shí)際行動(dòng)回應(yīng)國(guó)際社會(huì)的期待，為全球海洋健康作出更大貢獻(xiàn)。

5.1 立足自身：加大國(guó)內(nèi)治理力度

中國(guó)的海洋塑料垃圾治理行動(dòng)應(yīng)首先立足于自身，加大國(guó)內(nèi)治理力度，這是踐行者角色的直觀體現(xiàn)和首要要求。

我國(guó)內(nèi)部的海洋塑料垃圾治理亦應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)路徑與政策路徑的協(xié)同配合，雙管齊下。就科學(xué)路徑而言，一是應(yīng)加強(qiáng)對(duì)海洋科考和技術(shù)研發(fā)的支持力度，在項(xiàng)目分配、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等方面適度傾斜，探清海洋塑料垃圾及其與海洋生態(tài)系統(tǒng)的作用機(jī)理；二是應(yīng)建立國(guó)內(nèi)統(tǒng)一的海洋塑料垃圾監(jiān)測(cè)、分析和評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)數(shù)據(jù)的精確性與可比性；三是應(yīng)鼓勵(lì)海洋清污設(shè)備和清潔替代材料的試驗(yàn)性研發(fā)，以搶占未來(lái)技術(shù)市場(chǎng)中的有利地位；四是科學(xué)界應(yīng)著力在國(guó)際高水平期刊中發(fā)出中國(guó)聲音，以堅(jiān)實(shí)的科學(xué)研究駁斥惡意抹黑中國(guó)和夸大中國(guó)責(zé)任的言論，為我國(guó)的海洋塑料垃圾污染現(xiàn)狀與治理成效“正名”。

就政策路徑而言，當(dāng)務(wù)之急是嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)塑料污染治理的意見(jiàn)》，按期完成工作目標(biāo)，并適時(shí)將“禁塑令”引入至位階更高的法律或法規(guī)之中，增強(qiáng)其約束力與強(qiáng)制力，從而在源頭上減少塑料垃圾的數(shù)量。 在塑料制品的使用與回收方面，應(yīng)探索或擴(kuò)大塑料瓶罐的押金退還制度、垃圾分類(lèi)制度的實(shí)施范圍，以促進(jìn)塑料制品的集中處置，控制塑料垃圾的入海量。 在海洋塑料垃圾的管控上，應(yīng)盡快制定防控海洋塑料垃圾和微塑料污染的頂層設(shè)計(jì)或?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，并在沿海地區(qū)內(nèi)推行“灣長(zhǎng)制”、海上環(huán)衛(wèi)制度、藍(lán)色海灣整治、“廈門(mén)模式”等行之有效的治理方式。 通過(guò)建立起源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、末端嚴(yán)控的完整閉環(huán)，提升我國(guó)的海洋塑料垃圾治理實(shí)效，夯實(shí)參與區(qū)域和全球海洋塑料垃圾治理的基礎(chǔ)。

5.2 強(qiáng)化周邊：改善區(qū)域治理成效

我國(guó)毗鄰的東亞海域和東南亞海域是全球海洋塑料垃圾污染的“重災(zāi)區(qū)”，治理壓力極為繁重。 于中國(guó)而言，應(yīng)當(dāng)在周邊海域的塑料垃圾治理中扮演好推動(dòng)者的角色，以區(qū)域治理成效的改善來(lái)消解全球海洋塑料垃圾治理中的主要矛盾。

東亞海域的環(huán)境治理機(jī)制比較成熟和健全，海洋塑料垃圾治理已進(jìn)入到區(qū)域海洋合作之中。 下一步，中國(guó)應(yīng)細(xì)化實(shí)施方案，及早啟動(dòng)實(shí)質(zhì)性的多邊治理行動(dòng)，如實(shí)施海洋聯(lián)合科考和海上聯(lián)合執(zhí)法、打造示范項(xiàng)目等。 其次，中國(guó)可參考區(qū)域海洋環(huán)境治理中分立與綜合相結(jié)合的“地中海模式”，推動(dòng)相關(guān)國(guó)家共同制定具有約束力的區(qū)域公約，為海洋塑料垃圾治理增添硬性保障。 此外，中國(guó)還應(yīng)積極協(xié)調(diào)域內(nèi)國(guó)家同聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃（NOWPAP）、東亞海環(huán)境管理伙伴關(guān)系計(jì)劃（PEMSEA）等國(guó)際組織的合作關(guān)系，適當(dāng)引入國(guó)際組織的力量并吸納俄羅斯和朝鮮的參與，以拓展區(qū)域環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)，匯聚多方治理合力。

相較而言，東南亞海域的塑料垃圾治理尚處于起步階段，面臨著資金不足、技術(shù)受限、合作匱乏、政策分歧等困境。 為此，中國(guó)一方面應(yīng)妥善協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各國(guó)的治理目標(biāo)，凝聚各方共識(shí)，在“洋垃圾”、海上傾廢等關(guān)鍵問(wèn)題上形成相對(duì)一致的政策，并將海洋環(huán)境治理合作從南海爭(zhēng)端中剝離出來(lái)，使其免受政治波動(dòng)的影響；另一方面，中國(guó)應(yīng)發(fā)揮好區(qū)域大國(guó)作用，將海洋塑料垃圾治理納入“一帶一路”建設(shè)海上合作、中國(guó)—東盟海洋環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制等框架中，充分運(yùn)用中國(guó)—東盟海上合作基金，在力所能及的范圍內(nèi)加大對(duì)東盟國(guó)家的資金、技術(shù)或設(shè)備援助，鼓勵(lì)我國(guó)自然資源部第四海洋研究所等面向東盟的海洋科研機(jī)構(gòu)擴(kuò)大與東盟國(guó)家的科技交流，助推東盟國(guó)家治理能力的提升。

5.3 帶動(dòng)全球：優(yōu)化國(guó)際規(guī)制體系

以硬法和軟法為核心的國(guó)際規(guī)制體系是全球海洋塑料垃圾治理的主要手段，但硬法數(shù)量的不足與軟法效力的有限嚴(yán)重制約著這一體系的順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。 鑒于這一現(xiàn)狀，中國(guó)應(yīng)秉持超前意識(shí)，對(duì)海洋塑料垃圾治理的國(guó)際立法早做準(zhǔn)備，盡早啟動(dòng)前期的立法調(diào)研、需求分析、意向溝通等工作，以引領(lǐng)未來(lái)的國(guó)際立法進(jìn)程。 在這方面，中國(guó)可參照《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書(shū)》的立法要義，倡導(dǎo)將應(yīng)對(duì)海洋塑料垃圾污染的主導(dǎo)舉措從廢物管理和產(chǎn)品禁令轉(zhuǎn)變?yōu)樗芰闲袠I(yè)的循環(huán)材料流，提高新造塑料和現(xiàn)有塑料的回收率，并爭(zhēng)取將中國(guó)方案上升為國(guó)際規(guī)范。 同時(shí)，中國(guó)需更加主動(dòng)地作出自愿性承諾，支持國(guó)際組織的軟法創(chuàng)設(shè)活動(dòng)，切實(shí)履行與自身地位和能力相匹配的治理責(zé)任，為軟法的推行作出表率。 此外，中國(guó)還應(yīng)積極引導(dǎo)國(guó)內(nèi)的非政府組織和學(xué)術(shù)科研機(jī)構(gòu)走出去，有序加入國(guó)際交往與合作中，增強(qiáng)非國(guó)家行為體在軟法的制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估中的作用。

客觀地講，海洋塑料垃圾治理的政策地位并不如氣候變化、海洋安全維護(hù)、深海資源開(kāi)發(fā)等議題那么突出，但政策注意力的缺失也使中國(guó)面臨著難得的機(jī)遇，中國(guó)可以通過(guò)多種途徑提升該項(xiàng)議題的政策優(yōu)先級(jí)。 在這些途徑之中，最為便捷的當(dāng)屬參考日本的做法，利用重大國(guó)際會(huì)議東道國(guó)的身份將海洋塑料垃圾議題列入會(huì)議議程之中，并促成實(shí)質(zhì)性成果。 計(jì)劃于2021 年5 月在昆明舉辦的《生物多樣性公約》第15 次締約方大會(huì)是一個(gè)極好的契機(jī)，中國(guó)可在此次會(huì)議上將海洋塑料垃圾治理與海洋生物保護(hù)連結(jié)起來(lái)，推動(dòng)各方明確海洋塑料污染物的控制性指標(biāo)并將其納入公約。 另外，中國(guó)還可以將海洋塑料垃圾治理列為21 世紀(jì)海上絲綢之路、藍(lán)色伙伴關(guān)系、海洋命運(yùn)共同體等倡議的重點(diǎn)合作領(lǐng)域，通過(guò)“一攬子”合作計(jì)劃來(lái)倒逼各國(guó)加強(qiáng)對(duì)海洋塑料垃圾問(wèn)題的重視程度和治理意愿。

總而言之，全球海洋塑料垃圾治理是一個(gè)新興而緊迫的議題，國(guó)際社會(huì)雖已在多個(gè)層面采取了多項(xiàng)措施，但既有的治理資源、能力和效果仍與預(yù)期目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。 這印證了全球海洋塑料垃圾治理將是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，不會(huì)一蹴而就，也不會(huì)一勞永逸，需要各方主體的協(xié)同參與，久久為功。 作為一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)，中國(guó)有意愿、有責(zé)任、也有能力在全球海洋塑料垃圾治理中扮演好踐行者、推動(dòng)者和引領(lǐng)者的角色，為促進(jìn)全球海洋的可持續(xù)健康發(fā)展、構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體貢獻(xiàn)出中國(guó)智慧和中國(guó)力量。