段占朝 潘牧天

學(xué)界關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的屬性問(wèn)題，可謂眾說(shuō)紛紜，但對(duì)于其具有政治屬性①王勇：《論黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》2020年第4期。已基本達(dá)成共識(shí)。政治性是黨內(nèi)法規(guī)的第一屬性，是黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容上的屬性，或稱本質(zhì)屬性，即黨內(nèi)法規(guī)具有“政治優(yōu)位”。對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的形式屬性問(wèn)題，學(xué)界從不同視角研究得出不同的結(jié)論，筆者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)在形式上具有“法治”屬性。

一、概念及內(nèi)涵：“什么是黨內(nèi)法規(guī)”的問(wèn)題實(shí)質(zhì)

什么是“黨內(nèi)法規(guī)”？這個(gè)問(wèn)題有兩重涵義，一是“概念”之問(wèn)，二是“屬性”之問(wèn)。本部分分析黨內(nèi)法規(guī)的概念及其內(nèi)涵。

（一）現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)”的概念界定

黨內(nèi)法規(guī)是個(gè)實(shí)踐性很強(qiáng)的學(xué)科，是先有豐富的實(shí)踐，然后才有學(xué)術(shù)上的研究跟進(jìn)。基于這樣一個(gè)發(fā)展邏輯，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行學(xué)術(shù)研究，首先需尊重黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實(shí)踐，對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，對(duì)實(shí)踐成果予以理論闡釋和歸納并予以制度化。這也符合馬克思主義“實(shí)踐—認(rèn)識(shí)—再

本文為上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力建設(shè)研究”（2019BDS004）；2020年度上海市黨建研究會(huì)課題“落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任研究——基于提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的視角”；上海市教育委員會(huì)課題“教育類黨內(nèi)規(guī)范性文件的對(duì)外公開(kāi)制度研究”階段性成果。實(shí)踐—再認(rèn)識(shí)”的認(rèn)識(shí)發(fā)展規(guī)律。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的研究，不能拋開(kāi)現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)和黨建實(shí)踐，而另搞一套脫離甚至背離黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐的理論。

現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)制度對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”進(jìn)行了明確的界定。2012年5月26日發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”進(jìn)行了定義，2019年8月30日修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”概念進(jìn)行了完善：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度?！?/p>

（二）“黨內(nèi)法規(guī)”的豐富內(nèi)涵

根據(jù)上述概念，“黨內(nèi)法規(guī)”具有以下五個(gè)方面的內(nèi)涵。

一是制定主體的特定性——中國(guó)共產(chǎn)黨?！包h內(nèi)法規(guī)”的制定主體僅限于中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)的特定主體，即黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委。除這四種主體之外的其他主體沒(méi)有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。根據(jù)這個(gè)界定，民主黨派的制度建設(shè)或治理體系建設(shè)不叫黨內(nèi)法規(guī)，其他國(guó)家的政黨制度建設(shè)或治理體系建設(shè)也不叫黨內(nèi)法規(guī)。他們就叫做“民主黨派的制度建設(shè)或治理體系建設(shè)”或特定國(guó)家“政黨制度建設(shè)或治理體系建設(shè)”。因此，在比較研究民主黨派和其他國(guó)家政黨的制度建設(shè)或治理體系建設(shè)時(shí)，姑且稱之為“政黨的制度建設(shè)或治理體系建設(shè)比較”之類，而不能稱之為“中國(guó)共產(chǎn)黨和民主黨派黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)比較”或“各國(guó)政黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)比較”。當(dāng)然，如果隨著各國(guó)政黨制度建設(shè)發(fā)展將其制度建設(shè)的規(guī)范都稱作“黨內(nèi)法規(guī)”時(shí)，“黨內(nèi)法規(guī)”的內(nèi)涵和外延將隨之豐富和擴(kuò)展。

二是調(diào)整對(duì)象的特定性——黨內(nèi)關(guān)系。首先，“黨內(nèi)法規(guī)”的調(diào)整對(duì)象是黨內(nèi)關(guān)系，不包括黨外關(guān)系。其次，“黨內(nèi)法規(guī)”的適用對(duì)象是中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)黨組織和全體黨員，沒(méi)有例外的組織和黨員個(gè)人包括黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。但這并不意味著每部黨內(nèi)法規(guī)都調(diào)整并適用于所有黨組織和每個(gè)黨員。“黨內(nèi)法規(guī)”不適用于非黨組織和非黨員個(gè)人，僅適用于中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)。再次，黨內(nèi)法規(guī)還具有調(diào)整事項(xiàng)范圍的全面性，調(diào)整事項(xiàng)范圍包括黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)。前者調(diào)整黨在全面領(lǐng)導(dǎo)過(guò)程中發(fā)生的各種關(guān)系，即具有領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要特征、主要功能和價(jià)值追求。后者調(diào)整自我建設(shè)活動(dòng)中發(fā)生的各種關(guān)系。對(duì)“黨的建設(shè)活動(dòng)”的調(diào)整屬于黨內(nèi)關(guān)系自不必言，但對(duì)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)”的調(diào)整是否屬于黨內(nèi)關(guān)系，學(xué)者們有不同理解，有的認(rèn)為有黨外關(guān)系也有黨內(nèi)關(guān)系，有的認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整和規(guī)范黨內(nèi)各方面關(guān)系。①李軍：《人民性——黨規(guī)與國(guó)法關(guān)系共存的邏輯》，《理論與改革》2020年第3期。筆者同意后一種觀點(diǎn)，一是因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨制定的適用于黨內(nèi)的規(guī)章制度，因此不調(diào)整黨外關(guān)系；二是因?yàn)辄h的領(lǐng)導(dǎo)雖然是全面領(lǐng)導(dǎo)，有時(shí)候涉及到黨外關(guān)系，但這屬于黨內(nèi)法規(guī)適用結(jié)果或效果上的外部性即制度溢出效應(yīng)問(wèn)題，而不是黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的問(wèn)題。每項(xiàng)制度都會(huì)對(duì)調(diào)整對(duì)象或適用對(duì)象產(chǎn)生直接影響，而在行為的后果上往往會(huì)不可避免地對(duì)非適用對(duì)象產(chǎn)生間接影響，只不過(guò)這種間接影響有時(shí)候大有時(shí)候小。黨內(nèi)法規(guī)制度的適用同樣會(huì)對(duì)非適用對(duì)象產(chǎn)生間接影響的外部性問(wèn)題，黨內(nèi)法規(guī)制度適用效果上的外部性表現(xiàn)為正外部性（或外部正效應(yīng)）和負(fù)外部性（或外部負(fù)效應(yīng)）兩個(gè)方面。

三是黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)黨的意志性。黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)的是黨的統(tǒng)一意志。黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)的不是某幾個(gè)人的意志，也不是某一組織、某一群體、某一階層的意志，也不是全體黨員或全體黨組織意志的簡(jiǎn)單相加。雖然，黨的意志和人民意志具有方向上和目的上的終極一致性，但黨內(nèi)法規(guī)的制定主體和制定程序是黨內(nèi)特定主體和黨內(nèi)程序，因此嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卣f(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)直接體現(xiàn)的是黨的統(tǒng)一意志，代表著、追求著、實(shí)現(xiàn)著人民意志。黨內(nèi)法規(guī)所體現(xiàn)的黨的意志，可以通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為具有國(guó)家意志性的法律。黨內(nèi)法規(guī)和法律在終極價(jià)值上都體現(xiàn)為人民意志性，但不可否認(rèn)的是，前者直接體現(xiàn)的是黨的統(tǒng)一意志，后者直接體現(xiàn)的是國(guó)家意志。

四是黨內(nèi)法規(guī)依靠黨的紀(jì)律保障實(shí)施。黨內(nèi)法規(guī)的紀(jì)律和責(zé)任約束是有強(qiáng)制力的，這不同于道德的非強(qiáng)制力約束，因此，黨內(nèi)法規(guī)也不能簡(jiǎn)單等同于道德?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》通過(guò)對(duì)違紀(jì)違規(guī)的黨員和黨組織的紀(jì)律處分和紀(jì)律處理保障黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施，同時(shí)，《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》通過(guò)對(duì)失職失責(zé)的行為予以問(wèn)責(zé)保障黨內(nèi)法規(guī)主體責(zé)任的落實(shí)。黨內(nèi)法規(guī)初步構(gòu)建起了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系框架，即黨內(nèi)法規(guī)主體責(zé)任制度、黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督制度和執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)雙軌制的懲戒制度。黨的紀(jì)律的強(qiáng)制力不同于法律所具有的國(guó)家強(qiáng)制力，前者是中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)的紀(jì)律制度約束，體現(xiàn)的是政黨治理手段，后者則是國(guó)家法律的強(qiáng)制力，其強(qiáng)制力來(lái)自國(guó)家機(jī)器，二者的強(qiáng)制程度不同。

五是黨內(nèi)法規(guī)在法治軌道上推進(jìn)黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨內(nèi)法規(guī)體系和法律規(guī)范體系、法治實(shí)施、法治監(jiān)督和法治保障體系都是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，昭示著中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，在繼承弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化、吸收借鑒人類法治文明有益成果的基礎(chǔ)上，在法治軌道上貫徹法治理念、尊崇法治精神推進(jìn)黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在此基礎(chǔ)上領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。一言以蔽之，黨內(nèi)法規(guī)是在貫徹落實(shí)依規(guī)治黨方略、推進(jìn)黨的治理現(xiàn)代化過(guò)程中對(duì)法治理念借鑒的產(chǎn)物。①王建芹：《新時(shí)代依規(guī)治黨的治理理念與邏輯》，《湖湘論壇》2018年第3期。

二、有機(jī)統(tǒng)一：黨內(nèi)法規(guī)與法律的關(guān)系寫照

“黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的特色所在與優(yōu)勢(shì)所在”，②歐愛(ài)民、李丹：《中國(guó)特色社會(huì)主義法治語(yǔ)境下黨內(nèi)法規(guī)特性的考問(wèn)與澄清》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第3期。黨內(nèi)法規(guī)和法律之間是有機(jī)統(tǒng)一關(guān)系。

（一）共生共治：黨內(nèi)法規(guī)與法律銜接協(xié)調(diào)，著力于推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在推進(jìn)過(guò)程中，治國(guó)方略應(yīng)當(dāng)?shù)玫铰鋵?shí)，治理內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)不斷豐富，治理領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)全面覆蓋，治理范圍應(yīng)當(dāng)日益寬廣，治理深度應(yīng)當(dāng)愈加深化。當(dāng)前，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化著重于黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化、政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化、社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，相對(duì)應(yīng)的，在治理規(guī)范上分別體現(xiàn)為構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系、政府治理體系、社會(huì)治理體系，建設(shè)目標(biāo)分別致力于法治國(guó)家統(tǒng)攬之下的法治政黨、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)。其中，法治政黨在法治國(guó)家建設(shè)中具有舉足輕重的根本性和保障性的理論和實(shí)踐價(jià)值。法治政黨與法治國(guó)家之間的關(guān)系問(wèn)題集中表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)與法律之間的關(guān)系。

黨內(nèi)法規(guī)體系與法律體系都是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的組成部分，二者共同構(gòu)筑了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法治基礎(chǔ)。在黨的十八大以來(lái)的新時(shí)代，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的內(nèi)涵不斷豐富，將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系就是其重要表現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)體系是中國(guó)共產(chǎn)黨旨在推進(jìn)中國(guó)共產(chǎn)黨政黨內(nèi)部層面的治理現(xiàn)代化，法律體系則是中國(guó)共產(chǎn)黨旨在各領(lǐng)域全過(guò)程全面領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，黨內(nèi)法規(guī)體系和法律體系協(xié)調(diào)、銜接、相得益彰，共同推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。“健全完善黨內(nèi)法規(guī)體系是加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的內(nèi)在要求,也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑和基本標(biāo)志。”③韓強(qiáng)、劉蒼瑜：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系化的進(jìn)程與經(jīng)驗(yàn)》，《中國(guó)井岡山干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第1期。這是黨內(nèi)法規(guī)體系與法律體系目標(biāo)訴求上的有機(jī)統(tǒng)一，二者統(tǒng)一于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的治理實(shí)踐之中。

（二）雙軌并進(jìn)：在法治軌道上執(zhí)政黨治理與國(guó)家治理戰(zhàn)略呼應(yīng)

在新發(fā)展階段，中國(guó)共產(chǎn)黨在更高起點(diǎn)上開(kāi)啟了全面依法治國(guó)新征程。習(xí)近平總書記在2020年中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“要堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。全面依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程，要整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。①習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年11月18日第1版。中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨，建設(shè)法治政黨是完善和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的理性選擇和必然要求，是建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的制度優(yōu)勢(shì)和根本保障?；谥袊?guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)具有并居于執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)黨的雙重身份和地位，依規(guī)治黨、建設(shè)法治政黨具有特別重要的全局意義、戰(zhàn)略意義、保障意義，唯此法治國(guó)家建設(shè)才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，法治政府建設(shè)才能率先突破，②應(yīng)松年：《在法治政府建設(shè)上率先突破》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年12月4日第9版。法治社會(huì)建設(shè)才會(huì)依法有序穩(wěn)步推進(jìn)。法治政黨是法治國(guó)家的應(yīng)有之義、重中之重、根本保障，推進(jìn)國(guó)家治理、建設(shè)法治國(guó)家，首先要完善和加強(qiáng)執(zhí)政黨自身的治理推進(jìn)法治政黨建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)與法律正是在政黨治理和國(guó)家治理的“法治”高度上實(shí)現(xiàn)了有機(jī)統(tǒng)一。通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)體系促進(jìn)黨的自我革命，保持黨的先進(jìn)性，不斷提升黨依法執(zhí)政的能力和水平，只有這樣，才能完善和提升黨的治國(guó)理政能力和水平，不斷豐富和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，在法治軌道上不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！包h內(nèi)法規(guī)體系”是黨進(jìn)行自我革命并引領(lǐng)偉大社會(huì)革命的戰(zhàn)略需要，只有獨(dú)立建設(shè)方顯黨內(nèi)法規(guī)體系的價(jià)值重大、黨自我革命的決心堅(jiān)定。沒(méi)有獨(dú)立的“黨內(nèi)法規(guī)體系”，黨的自我革命就難以實(shí)現(xiàn)。忽視黨內(nèi)法規(guī)體系的獨(dú)立價(jià)值，忽視黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的重要性、必要性和緊迫性、嚴(yán)肅性，或者割裂黨內(nèi)法規(guī)體系和法律體系的內(nèi)在有機(jī)聯(lián)系，就等于放棄黨的自我革命，將會(huì)影響黨的凝聚力、創(chuàng)新力和戰(zhàn)斗力，削弱黨依法執(zhí)政的能力，損害黨有效應(yīng)對(duì)和妥善解決重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)阻力矛盾的制度優(yōu)勢(shì)。

黨內(nèi)法規(guī)與法律、黨內(nèi)法規(guī)體系與法律體系在“法治軌道”上實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一，是執(zhí)政黨治理與國(guó)家治理戰(zhàn)略呼應(yīng)的必然要求。正確理解“法治軌道”有助于理清黨內(nèi)法規(guī)與法律、黨內(nèi)法規(guī)體系與法律體系之間的辯證關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為，習(xí)近平法治思想中的“法治軌道”是國(guó)家治理體系的制度依托，是全面深化改革的戰(zhàn)略思維方式，是國(guó)家秩序環(huán)境得以穩(wěn)定發(fā)展的有力抓手，是權(quán)力制約和監(jiān)督的規(guī)范機(jī)制，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的科學(xué)方法。③張亮：《怎樣理解習(xí)近平法治思想中的“法治軌道”表述》，《上觀學(xué)習(xí)》2020年12月11日。制定黨內(nèi)法規(guī)、構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的目的在于，在“法治軌道”上推進(jìn)黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，依規(guī)治黨加強(qiáng)執(zhí)政黨治理，建設(shè)法治政黨；完善法律體系的目的在于，在“法治軌道”上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，依法治國(guó)、依憲治國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理，建設(shè)法治國(guó)家。在習(xí)近平法治思想指引下，在“法治軌道”上黨的治理和國(guó)家治理已全面展開(kāi)、雙軌并進(jìn)、同向發(fā)力，必將有效帶動(dòng)并大力促進(jìn)其他領(lǐng)域的治理進(jìn)程，從而推進(jìn)全面治理現(xiàn)代化。

（三）實(shí)踐創(chuàng)新：兩者統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義法治實(shí)踐當(dāng)中?，F(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)文本和有關(guān)中央文件中，把“黨內(nèi)法規(guī)”和“法律”相并列并將二者置于構(gòu)建和完善“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”的語(yǔ)境下。三者之間是有層次的，第一層次是 “中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”，第二層次是“黨內(nèi)法規(guī)”和“法律”。即“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”→“黨內(nèi)法規(guī)”→“法律”?！包h內(nèi)法規(guī)體系”和“法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系”一起共同構(gòu)成了“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”，“黨內(nèi)法規(guī)體系”和“法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系”一樣，都是“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”的組成部分，“黨內(nèi)法規(guī)體系”旨在依規(guī)治黨，推進(jìn)“黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)”，而“法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系”是黨領(lǐng)導(dǎo)制定的國(guó)家法律體系，目的在于推進(jìn)“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。黨內(nèi)法規(guī)體系和法律體系統(tǒng)一于構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的法治實(shí)踐當(dāng)中。

鑒于中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義的領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的黨內(nèi)法規(guī)遵循法治理念進(jìn)行建設(shè)，在法治軌道上推進(jìn)黨的治理現(xiàn)代化，無(wú)疑具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義?！爸袊?guó)特色社會(huì)主義法治不僅包括了國(guó)家法律的制定和實(shí)施，同樣包含了黨內(nèi)法規(guī)的制定和實(shí)施。甚至可以認(rèn)為在某種程度上，國(guó)家治理層面的法治是以黨內(nèi)法規(guī)的先行來(lái)帶動(dòng)國(guó)家法律的實(shí)施，進(jìn)而共同完成法治在國(guó)家治理體系中的展開(kāi)?！雹亳R康：《論中國(guó)特色社會(huì)主義法治中的黨內(nèi)法規(guī)》，《安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第4期。

三、性質(zhì)析理：黨內(nèi)法規(guī)形式上的法治屬性

筆者認(rèn)為，從黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生的歷史背景、制度成因以及從新時(shí)代推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實(shí)踐理路、價(jià)值訴求的視角進(jìn)行考察，黨內(nèi)法規(guī)在形式上始終具有并不斷強(qiáng)化其“法治性”，在當(dāng)代，其實(shí)質(zhì)是在“法治軌道”上推進(jìn)黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，旨在發(fā)揮法治在黨和國(guó)家治理中固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度保障作用。

（一）黨內(nèi)法規(guī)法治屬性的理論證成

法治有多重含義，學(xué)界已經(jīng)認(rèn)可使用的也有五至六種，從官方層面看，十八大之前，主要使用了其中一種，十八大之后，黨政正式文件中開(kāi)始擴(kuò)展“法治”的涵義，也在其他各種意義上使用“法治”，其涵義范圍不僅拓展豐富了，還深化細(xì)化了，既體現(xiàn)了“全面”又體現(xiàn)了“深化”。②孫笑俠：《法治思維》，上海：上海人民出版社，2016年，第7頁(yè)。通過(guò)對(duì)“法治”涵義的擴(kuò)展，黨的十八屆四中全會(huì)將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，其意旨在于落實(shí)全面從嚴(yán)治黨、制度治黨、依規(guī)治黨過(guò)程中，“大力弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神”，③周葉中：《大力弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年12月22日第5版。注重對(duì)“法治”的吸收借鑒，貫徹“法治”思維，培養(yǎng)“規(guī)則至上”④孫笑俠：《法治思維》，上海：上海人民出版社，2016年，第46頁(yè)。意識(shí)、權(quán)力約束意識(shí)、權(quán)利保護(hù)意識(shí)、正當(dāng)程序意識(shí)。

所謂屬性是指對(duì)一個(gè)事物或?qū)ο蟮某橄蠓矫娴目坍?。屬性分為特有屬性和共有屬性?！包h內(nèi)法規(guī)”和“法律”具有共有屬性即“法治性”，二者還具有自己的特有屬性， “黨內(nèi)法規(guī)”是中國(guó)共產(chǎn)黨制定的適用于黨內(nèi)的規(guī)章制度的總稱，而“法”或“法律”則是國(guó)家制定的適用于全國(guó)范圍的行為規(guī)范。

從習(xí)近平中國(guó)特色社會(huì)主義法治思想來(lái)看，習(xí)近平關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的重要論述和中央官方文件，都是在抽象的“法治”層面上使用“黨內(nèi)法規(guī)”這個(gè)概念，強(qiáng)調(diào)“黨內(nèi)法規(guī)”的“法治”屬性，強(qiáng)調(diào)“黨內(nèi)法規(guī)體系”是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，以及在法治軌道上依規(guī)治黨、全面從嚴(yán)治黨、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對(duì)“法治”產(chǎn)生必然的時(shí)代要求，⑤肖金明：《全面依法治國(guó)：在制度與治理之間》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2019年第23期。黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化及其重要依托的黨內(nèi)法規(guī)同樣呼喚“法治”。

（二）“黨內(nèi)法規(guī)”概念生成機(jī)理：政黨治理—制度治黨—黨內(nèi)法規(guī)

“‘黨內(nèi)法規(guī)’的提法由來(lái)已久并且歷經(jīng)中國(guó)共產(chǎn)黨的多次重要會(huì)議而成為約定俗成的規(guī)范性言說(shuō)?！雹蘅氯A慶：《黨規(guī)學(xué)》，上海：上海三聯(lián)書店，2018年，第25頁(yè)。1938年，毛澤東同志首創(chuàng)“黨內(nèi)法規(guī)”一詞，他倡導(dǎo)建立“黨內(nèi)法規(guī)”制度的目的在于，避免再次發(fā)生張國(guó)燾嚴(yán)重破壞紀(jì)律的類似事件，加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨“制度治黨”，從而以組織性、紀(jì)律性提升黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力。⑦李軍、劉東芝：《毛澤東首倡“黨內(nèi)法規(guī)”的歷史意蘊(yùn)探究》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》2020年第6期。從毛澤東提出“黨內(nèi)法規(guī)”概念的歷史背景可以看出，“黨內(nèi)法規(guī)”產(chǎn)生之初便具有并承擔(dān)了中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)“治理”的制度重任、價(jià)值追求、角色定位、功能配置。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命勝利的一個(gè)重要原因就是，中國(guó)共產(chǎn)黨一以貫之地重視政黨治理，并把制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)始終，黨內(nèi)法規(guī)就是制度治黨的重要載體和手段。

固然，中國(guó)共產(chǎn)黨是馬克思主義與中國(guó)工人運(yùn)動(dòng)相結(jié)合的產(chǎn)物，中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)。中國(guó)共產(chǎn)黨從產(chǎn)生之初就具有先進(jìn)性，正是黨的這種先進(jìn)性確保了黨領(lǐng)導(dǎo)中華民族和中國(guó)人民取得了革命、建設(shè)、改革的節(jié)節(jié)勝利。但正如習(xí)近平總書記所說(shuō)，黨的先進(jìn)性過(guò)去有不等于現(xiàn)在有，現(xiàn)在有不等于將來(lái)也有，這種先進(jìn)性要保持與時(shí)俱進(jìn)的品格，就必須強(qiáng)化黨的治理尤其是制度建設(shè)，并將制度建設(shè)貫穿黨的建設(shè)和黨的治理始終，而黨內(nèi)法規(guī)正是這樣一種裝置。

（三）“黨內(nèi)法規(guī)”實(shí)踐創(chuàng)新的理性之光：在“法治軌道”上推進(jìn)黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化

統(tǒng)籌考慮國(guó)際治理和國(guó)內(nèi)治理兩個(gè)面向，黨內(nèi)法規(guī)及其制度體系建設(shè)一要尊重實(shí)踐理性，二要考慮國(guó)際可接受性，三要遵循馬克思主義法治理論，從理論和實(shí)踐的結(jié)合上進(jìn)行理論創(chuàng)新。

1.可接受性：國(guó)際社會(huì)對(duì)法治化治理模式能夠廣泛認(rèn)同且可接受。當(dāng)今世界，國(guó)際格局發(fā)生重大變化，國(guó)際治理受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，國(guó)際治理也正經(jīng)歷“世界百年未有之大變局”，國(guó)際治理求變的壓力傳遞到國(guó)內(nèi)，給國(guó)內(nèi)治理提出時(shí)代思考。中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持戰(zhàn)略思維和系統(tǒng)思維，深刻把握“世界百年未有之大變局”的歷史機(jī)遇，全面謀劃并科學(xué)部署“中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局”，在危機(jī)中育新機(jī)，于變局中開(kāi)新局，適時(shí)提出構(gòu)建人類命運(yùn)共同體和推進(jìn)國(guó)際治理現(xiàn)代化的重大時(shí)代命題。中國(guó)向世界展示一個(gè)什么形象、提供一種什么治理模式，這種政黨形象、國(guó)家形象以及治理模式能否為世界所廣泛接受，中國(guó)道路、中國(guó)理論、中國(guó)制度、中國(guó)文化能否為國(guó)際社會(huì)所廣泛認(rèn)同，直接關(guān)系到未來(lái)中國(guó)在國(guó)際上的話語(yǔ)權(quán)?；趪?guó)際治理和國(guó)內(nèi)治理兩個(gè)實(shí)踐需要，考慮到國(guó)際和國(guó)內(nèi)理論上尤其是實(shí)踐上所能接受的程度，中國(guó)的國(guó)家治理模式在實(shí)踐創(chuàng)新上選擇“法治”方式并在“法治”軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為歷史必然和時(shí)代必然。強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的“法治性”，主要在于黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，一是繼承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化的精華，吸收借鑒世界法治文明的有益成果；二是吸收借鑒的是抽象的法治理念、法治精神，而不是具體的法律制度、法律原則；三是在吸收借鑒其他國(guó)家法治文明的有益成果時(shí)，剔除具有意識(shí)形態(tài)特征的政治制度，將其具有普遍適用價(jià)值的法治理念、法治精神與我國(guó)國(guó)情、黨情相結(jié)合。如“權(quán)力應(yīng)當(dāng)受約束”的法治思想可以借鑒，但不可全盤照搬西方國(guó)家的“分權(quán)制衡”的具體制度安排，在如何“約束權(quán)力”方面要根據(jù)我國(guó)的國(guó)情、黨情做出具有中國(guó)特色的制度安排，這種制度安排應(yīng)與中國(guó)特色社會(huì)主義的根本制度、基本制度和重要制度有機(jī)協(xié)調(diào)，并隨著時(shí)代變遷而與時(shí)俱進(jìn)地不斷完善。

2.實(shí)踐理性：全面依法治國(guó)背景下的全面治理現(xiàn)代化。全面依法治國(guó)作為“四個(gè)全面”的內(nèi)涵之一，不僅要求在系統(tǒng)思維下統(tǒng)籌推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，而且要求各領(lǐng)域各方面全過(guò)程系統(tǒng)而全面地推進(jìn)依法治國(guó)基本方略，在國(guó)際維度上，向世界展示“法治中國(guó)”整體形象，向世界貢獻(xiàn)一套可復(fù)制、可資借鑒的成功的中國(guó)治理方案。在國(guó)內(nèi)維度上，堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路和治理道路，構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和治理體系，依法治國(guó)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家。

中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)注重全局性、系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家主要著力點(diǎn)在于，依法行政建設(shè)法治政府、依法治理建設(shè)法治社會(huì)、依規(guī)治黨建設(shè)法治政黨。中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度能否建設(shè)好、發(fā)展好，關(guān)鍵在于中國(guó)共產(chǎn)黨自身，在于中國(guó)共產(chǎn)黨能否始終保持先進(jìn)性，永葆青春活力。而中國(guó)共產(chǎn)黨的自身建設(shè)歷史和現(xiàn)實(shí)反復(fù)證明，只有不斷強(qiáng)化制度治黨，才能保持并與時(shí)俱進(jìn)地提升黨的先進(jìn)性，永葆黨的長(zhǎng)期執(zhí)政，正是在這樣背景下，中國(guó)共產(chǎn)黨提出加強(qiáng)和完善黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，從而增強(qiáng)黨內(nèi)治理的制度化、法治化、規(guī)范化。黨內(nèi)法規(guī)體系成為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，是對(duì)馬克思主義法治理論的繼承和發(fā)展，是馬克思主義法治理論中國(guó)化的最新成果，是習(xí)近平中國(guó)特色社會(huì)主義法治思想的重要組成部分和關(guān)鍵內(nèi)核。全面依法治國(guó)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家，構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容、集中體現(xiàn)、主要抓手。黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的目的旨在構(gòu)建中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)治理體系，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

加強(qiáng)和完善“黨內(nèi)法規(guī)體系”建設(shè)，豐富了“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”的內(nèi)涵，其目的在于“在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這是習(xí)近平總書記和黨中央在面對(duì)“四大考驗(yàn)”，應(yīng)對(duì)“四種風(fēng)險(xiǎn)”，全面把握“兩個(gè)大局”，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的戰(zhàn)略選擇。所以，將“黨內(nèi)法規(guī)體系”納入“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”是對(duì)“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”內(nèi)涵的豐富和發(fā)展。

3.自我革命：以中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略謀劃領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容、根本保證。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化應(yīng)系統(tǒng)謀劃、全面推進(jìn)，治理現(xiàn)代化涵蓋了國(guó)家各領(lǐng)域各方面，執(zhí)政黨的黨內(nèi)治理現(xiàn)代化是其應(yīng)有之義。不僅國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面推進(jìn)要求同時(shí)推進(jìn)執(zhí)政黨黨內(nèi)治理現(xiàn)代化，而且作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨必須首先要推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)自身的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷進(jìn)行自我革命從而保持黨的先進(jìn)性，唯此才能保持中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政并成功地治國(guó)理政，因?yàn)?，治其?guó)者，必先治其身。

實(shí)踐證明，法治是治國(guó)理政的一種科學(xué)方式，①郝鐵川：《法治隨想錄：法治如何變革中國(guó)》，北京：中國(guó)法治出版社，2016年，第161-299頁(yè)。法治是變革中國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的必由之路和制度保障，法治可以并應(yīng)當(dāng)成為黨的自我革命的科學(xué)路徑和戰(zhàn)略選擇。完善黨內(nèi)法規(guī)體系的目標(biāo)是構(gòu)建中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)治理體系，并在法治軌道上推進(jìn)黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從而在理論和實(shí)踐及其結(jié)合上彰顯出，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理模式的最本質(zhì)特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理制度的最大優(yōu)勢(shì)。

完善黨內(nèi)法規(guī)體系從而構(gòu)建中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)治理體系并在法治軌道上推進(jìn)黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，同時(shí)，在黨的堅(jiān)強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)下，貫徹落實(shí)全面依法治國(guó)方略，在法治軌道上從各領(lǐng)域各方面全過(guò)程推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，“黨的治理體系”和“國(guó)家治理體系”雙輪驅(qū)動(dòng)、同向發(fā)力、相得益彰，共同構(gòu)建具有中國(guó)特色的治理體系，這是一條富有中國(guó)特色的治理道路，一套被實(shí)踐反復(fù)證明行之有效的中國(guó)特色的治理模式。這種治理道路和治理模式必將隨著時(shí)代變遷和實(shí)踐發(fā)展而不斷豐富、完善、成熟。黨內(nèi)法規(guī)體系和國(guó)家法律體系正是承載著推進(jìn)國(guó)家全面治理的功能、價(jià)值和目標(biāo)，分別從黨的治理層面和黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理層面構(gòu)建“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”，從而形成了黨內(nèi)法規(guī)體系和國(guó)家法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系。

在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中，我們提出構(gòu)建“黨內(nèi)法規(guī)體系”加強(qiáng)黨的建設(shè)從而保持和不斷提升黨的先進(jìn)性，并將“黨內(nèi)法規(guī)體系”納入“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”，凸顯中國(guó)共產(chǎn)黨自我革命的決心和勇氣，同時(shí)也彰顯出中國(guó)共產(chǎn)黨推進(jìn)黨的治理體系和治理能力現(xiàn)代化的鮮明法治特征，在實(shí)踐創(chuàng)新中豐富、發(fā)展和完善了“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”。