章惠琴 董保華

一、問題的提出

我國(guó)《傳染病防治法》第41條及《傳染病防治法實(shí)施辦法》第49條對(duì)勞動(dòng)者隔離期間的待遇問題作出了規(guī)定。前者針對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)已經(jīng)發(fā)生病例的場(chǎng)所或者該場(chǎng)所內(nèi)的特定區(qū)域的人員實(shí)施的隔離措施，規(guī)定“被隔離人員有工作單位的，所在單位不得停止支付其隔離期間的工作報(bào)酬”。后者針對(duì)被醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)施隔離措施的甲類傳染病疑似病人或者病原攜帶者的密切接觸者，規(guī)定“經(jīng)留驗(yàn)排除是病人或者病原攜帶者后，留驗(yàn)期間的工資福利待遇由所屬單位按出勤照發(fā)”。新冠疫情爆發(fā)后，人社部緊急出臺(tái)《關(guān)于妥善處理疫情防控期間勞動(dòng)關(guān)系問題的通知》，明確要求對(duì)新冠肺炎患者、疑似病人、密切接觸者在其隔離治療期間或醫(yī)學(xué)觀察期間以及因政府實(shí)施隔離措施或采取其他緊急措施導(dǎo)致不能提供正常勞動(dòng)的企業(yè)職工，企業(yè)應(yīng)當(dāng)支付職工在此期間的工作報(bào)酬。該文件不僅將傳染病防治法規(guī)定為甲類傳染病(鼠疫、霍亂)的待遇擴(kuò)大到作為乙類傳染病但采取甲類傳染病的預(yù)防控制措施的本次疫情，還將用人單位應(yīng)當(dāng)支付工作報(bào)酬的適用情形由經(jīng)留驗(yàn)排除者擴(kuò)大至所有被隔離者。

從實(shí)證法的角度看，現(xiàn)行疫情防控中毫無疑問應(yīng)執(zhí)行該制度。但是，不論是傳染病防治法還是人社部通知均將勞動(dòng)者隔離期間的待遇保障設(shè)定為雇主義務(wù)，問題在于自營(yíng)職業(yè)者等非勞動(dòng)法上之受雇人群的待遇問題由誰保障，是否會(huì)造成人群之間的不公平則不無疑問。更為重要的是，“不能提供正常勞動(dòng)，應(yīng)當(dāng)視同正常勞動(dòng)并支付正常工資”，傳染病防治法的這種立法邏輯本身是否具有正當(dāng)性更存爭(zhēng)議，不無研究余地。從學(xué)界研究來看，目前主要存在兩種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為雇主負(fù)支付義務(wù)，但支付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)降低。企業(yè)基于法定免于勞動(dòng)給付義務(wù)而負(fù)有工資續(xù)付義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)區(qū)別于提供正常勞動(dòng)應(yīng)得的工資數(shù)額(1)侯玲玲：《防疫停工期間企業(yè)工資危險(xiǎn)負(fù)擔(dān)問題及解決方案》，《法學(xué)》2020年第6期。。這種沒有提供正常勞動(dòng)的“工作報(bào)酬”，不應(yīng)包括正常勞動(dòng)才會(huì)支付的績(jī)效工資、獎(jiǎng)金以及各類補(bǔ)貼，而應(yīng)只是包括基本工資，但不應(yīng)該低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY。具體標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該由企業(yè)通過民主程序和勞動(dòng)者協(xié)商確定(2)《常凱教授專訪：疫情防控期間勞動(dòng)關(guān)系法律規(guī)制的相關(guān)問題》， https://mp.weixin.qq.com/s/_g69Yv6TFvdG3UaYyMtWdA， 訪問日期：2020年2月19日。。顯然，此種觀點(diǎn)是希望在現(xiàn)有制度框架內(nèi)平衡勞動(dòng)關(guān)系雙方的利益。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為由雇主負(fù)支付義務(wù)不具正當(dāng)性。企業(yè)正常生產(chǎn)情況下，勞動(dòng)者隔離無法到崗的工資風(fēng)險(xiǎn)分配給用人單位，有其不合理之處(3)沈建峰：《疫情防控背景下勞動(dòng)合同不能履行時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)規(guī)則研究》，《比較法研究》2020年第2期。。有學(xué)者則進(jìn)一步提出“相關(guān)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由政府而不是企業(yè)自身來承擔(dān)”(4)李靜：《危機(jī)中的制度空間:重大疫情期間勞動(dòng)關(guān)系的特殊調(diào)整研究》，《中國(guó)人力資源開發(fā)》2020年第5期。?！坝杏萌藛挝坏膭趧?dòng)者由企業(yè)承擔(dān)工資給付義務(wù)，但需選擇通過所得稅、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)減免或直接提供補(bǔ)貼等方式對(duì)企業(yè)實(shí)施補(bǔ)償，同時(shí)一并規(guī)定無用人單位的非正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)者的補(bǔ)償機(jī)制”(5)肖竹：《重大疫情防控中工資給付風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)與社會(huì)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ仆晟啤?，《行政法學(xué)研究》2020年第3期。。由此，實(shí)有必要從學(xué)理與制度層面對(duì)隔離補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)問題予以厘清和回應(yīng)，以為《傳染病防治法》修改之借鑒。

二、防疫補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)

所謂防疫補(bǔ)償或隔離補(bǔ)償，系指經(jīng)各級(jí)衛(wèi)生主管機(jī)關(guān)認(rèn)定應(yīng)接受隔離者就接受隔離之日起至結(jié)束之日止期間可以主張的待遇。強(qiáng)制隔離發(fā)生在行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間，適用行政法上的權(quán)利義務(wù)。然強(qiáng)制隔離又會(huì)引致勞動(dòng)者勞務(wù)給付不能，引發(fā)勞動(dòng)法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的異動(dòng)。只有厘清國(guó)家、勞動(dòng)者與雇主三方主體相互之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，才能明晰防疫補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求權(quán)問題。

(一)公法義務(wù)與社會(huì)法義務(wù)沖突的履行

強(qiáng)制隔離是世界各國(guó)在控制傳染病疫情時(shí)所使用的國(guó)際慣例。就其法律性質(zhì)而言，屬及時(shí)行政強(qiáng)制措施，系由職權(quán)行政主體運(yùn)用行政權(quán)通過物理力所采取的單方措施，行政主體一方享有單方?jīng)Q定權(quán)，而相對(duì)人僅享有程序性權(quán)利，負(fù)有協(xié)力義務(wù)(6)姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京：法律出版社，2003年，第548頁。。面對(duì)惡性傳染病，為阻絕疫情蔓延，令感染者、疑似感染者、密切接觸者遷入指定處所施行適當(dāng)期間之必要強(qiáng)制隔離處置，因沒有其他侵害較小的方法，實(shí)屬必要且有效控制疫情的手段。

強(qiáng)制隔離決定一經(jīng)作出，行政相對(duì)人即負(fù)容忍義務(wù)，違反這一法定義務(wù), 將承擔(dān)不利的法律后果。而雇員身份決定了其尚需履行契約上的勞務(wù)給付義務(wù)。兩個(gè)法律義務(wù)在邏輯上并不矛盾，只是因?yàn)榱x務(wù)人需要同時(shí)履行這兩個(gè)法律義務(wù),履行其中的一個(gè)法律義務(wù), 因?yàn)闆]有能力履行另一個(gè)法律義務(wù)而產(chǎn)生沖突(7)錢大軍、張新：《法律義務(wù)沖突初論》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2009年第3期。。此種事實(shí)上的法律義務(wù)沖突中，勞動(dòng)者為履行一個(gè)法律義務(wù)，除了違反另一個(gè)法律義務(wù)外沒有其他方法。一般認(rèn)為，在公法義務(wù)與私法義務(wù)沖突的解決中，應(yīng)當(dāng)以保證公法義務(wù)優(yōu)先為原則，原因在于個(gè)人利益與社會(huì)利益之間發(fā)生沖突時(shí)，社會(huì)整體利益價(jià)值更高。因此，需要確保勞動(dòng)者履行公法上的隔離義務(wù)。

法律義務(wù)是法律責(zé)任產(chǎn)生的主要理由, 沒有得到履行的法律義務(wù)往往會(huì)引起法律責(zé)任的產(chǎn)生。當(dāng)勞動(dòng)者履行公法上的隔離義務(wù)時(shí)，必定會(huì)造成忽視社會(huì)法上的勞動(dòng)給付義務(wù)的結(jié)果，進(jìn)而損害其所承載的價(jià)值和利益。不同于金錢給付等義務(wù)的延遲履行，因勞動(dòng)力本身并不可存儲(chǔ)，如果勞動(dòng)者未能在約定的時(shí)間提供所承擔(dān)的勞動(dòng)給付，其原則上同時(shí)就陷于履行不能，而不可嗣后補(bǔ)正履行。那么，應(yīng)履行勞務(wù)給付義務(wù)而未履行，此時(shí)勞動(dòng)者是否需要承擔(dān)違約責(zé)任甚至違紀(jì)責(zé)任？根據(jù)法理上“不可能者，即無義務(wù)”的原則(8)曾淑瑜：《論義務(wù)沖突》，《法令月刊》(臺(tái)北)1998 年第7 期。，面對(duì)兩個(gè)不相容的法律義務(wù)，不能要求義務(wù)人履行一個(gè)義務(wù)后，同時(shí)要求義務(wù)人對(duì)沒有履行的法律義務(wù)承擔(dān)責(zé)任。因此，只要?jiǎng)趧?dòng)者履行了隔離這一更高義務(wù)，即可免于給付義務(wù)并阻卻由此產(chǎn)生的法律責(zé)任。

從法律關(guān)系來看，勞動(dòng)契約法律關(guān)系與強(qiáng)制隔離法律關(guān)系為兩個(gè)相互獨(dú)立的法律關(guān)系。勞動(dòng)者的勞動(dòng)權(quán)與雇主的勞動(dòng)力使用權(quán)，屬于勞動(dòng)契約法律關(guān)系的范疇，行政強(qiáng)制權(quán)介入后，具有一定的形成功能，使得該勞動(dòng)法律關(guān)系發(fā)生一定變化；勞動(dòng)者被免除勞動(dòng)義務(wù)而接受行政強(qiáng)制隔離，與行政機(jī)關(guān)形成強(qiáng)制隔離行政法律關(guān)系。在勞動(dòng)契約法律關(guān)系中，雇主與勞動(dòng)者互為權(quán)利與義務(wù)主體，為公共利益之需要，于勞動(dòng)關(guān)系存續(xù)中，一方放棄勞動(dòng)權(quán)，一方放棄勞動(dòng)力的使用權(quán)，雙方勞動(dòng)契約客觀上已無法履行；在強(qiáng)制隔離法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人互為權(quán)利與義務(wù)主體，雇主在該法律關(guān)系中居于第三人地位。

(二)工資請(qǐng)求權(quán)的喪失

勞動(dòng)者因履行隔離義務(wù)而陷于履行不能，免于勞動(dòng)給付的情形下，是否喪失對(duì)待給付請(qǐng)求權(quán)？換言之，強(qiáng)制隔離的情形下，勞動(dòng)者是否有權(quán)享有隔離期間的工資所得？如果無權(quán)獲得，其法理基礎(chǔ)是什么？如果有權(quán)獲得，該所得的屬性為何？

1.不工作則無工資。在雙務(wù)契約中，一方當(dāng)事人享有的權(quán)利是對(duì)方當(dāng)事人所承擔(dān)的義務(wù)，反之亦然，每一方既是債權(quán)人亦是債務(wù)人。當(dāng)事人承擔(dān)義務(wù)的目的在于獲取對(duì)方給付義務(wù)，雙方形成“你與則我與，你不與則我亦不與”的義務(wù)對(duì)價(jià)關(guān)系。雙務(wù)契約履行遇到障礙就需要法律配備相應(yīng)的救濟(jì)措施以在當(dāng)事人之間進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配。按契約法基本原理，一方當(dāng)事人基于不可歸責(zé)于雙方當(dāng)事人的事由以致給付不能的，他方亦可不為給付；他方若已為給付的，可解除合同，并可依據(jù)不當(dāng)?shù)美?qǐng)求返還業(yè)已給付的利益(9)傅鼎生：《義務(wù)的對(duì)價(jià)：雙務(wù)合同之本質(zhì)》，《法學(xué)》2003年第12期。。德國(guó)民法典即規(guī)定“雙務(wù)合同的一方當(dāng)事人因不可歸責(zé)于雙方當(dāng)事人的事由，致自己不能履行應(yīng)履行的給付的，即喪失自己對(duì)對(duì)待給付的請(qǐng)求權(quán)”。履行不能制度中給付義務(wù)與對(duì)待給付義務(wù)同時(shí)歸于消滅，一方面體現(xiàn)了債務(wù)關(guān)系牽連性的要求，另一方面體現(xiàn)了公平的基本要求(10)于韞珩：《論合同法風(fēng)險(xiǎn)分配制度的體系建構(gòu)——以風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)規(guī)則為中心》，《政治與法律》2016 年第4期。。

勞動(dòng)契約乃典型的雙務(wù)有償契約，雖然具有人身從屬性的特點(diǎn)，但本質(zhì)上仍屬債之關(guān)系。雇主雇傭勞動(dòng)者提供勞務(wù)，主要義務(wù)為支付工資，勞務(wù)提供或從事工作則為勞動(dòng)者的主給付義務(wù)，兩者構(gòu)成勞動(dòng)契約的給付與對(duì)待給付關(guān)系。有學(xué)者梳理工資定義的立法例之后指出，無論我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“因工作而獲得之報(bào)酬”，還是日本的“勞動(dòng)報(bào)酬”，乃至我國(guó)行政解釋中的“勞動(dòng)報(bào)酬”，都意味著工資的基本含義是對(duì)價(jià)(11)李海明：《從工資構(gòu)成到工資定義: 觀念轉(zhuǎn)換與定義重構(gòu)》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2013 年第5 期。。因此，“不工作則無工資”始終作為勞動(dòng)法的基本原則而存在。當(dāng)然，“提供勞務(wù)”與“支付對(duì)價(jià)”不能完全類同于一般商品的買賣，“勞動(dòng)力對(duì)價(jià)說”因此也逐漸為“勞動(dòng)支配對(duì)價(jià)說”“勞動(dòng)關(guān)系對(duì)價(jià)說”所取代(12)王天玉：《工資的對(duì)價(jià)學(xué)說及其法律解釋力》，《社會(huì)科學(xué)》2015年第8期。。然溯本清源，這是我們?cè)O(shè)定勞動(dòng)者履行不能制度的思維起點(diǎn)與基本原則。根據(jù)法國(guó)勞動(dòng)法，對(duì)因隔離導(dǎo)致無法正常工作的勞動(dòng)者，雇主可以“勞動(dòng)者一方因不可抗力不能履行勞動(dòng)合同”暫時(shí)中止勞動(dòng)合同，沒有義務(wù)繼續(xù)支付工資。我國(guó)勞動(dòng)法的發(fā)展經(jīng)歷的是“公法私法化”的過程，缺乏私法精神和傳統(tǒng)，尤其要立足雙務(wù)契約上給付義務(wù)之間的牽連性而使對(duì)待給付請(qǐng)求權(quán)隨給付義務(wù)的消滅同時(shí)消滅，在此基礎(chǔ)之上方能允許一定的例外存在。

2.雇主續(xù)付義務(wù)的有限性。所謂例外的存在，即雇主的工資續(xù)付義務(wù)，勞動(dòng)者即使未提供勞務(wù)給付，其對(duì)待義務(wù)并不當(dāng)然消滅，在一定條件下其對(duì)雇主之工資請(qǐng)求權(quán)繼續(xù)存在。這是純粹勞動(dòng)法的概念，不能用民法法理來說明。主要乃基于勞動(dòng)契約當(dāng)事人間具有從屬性之特質(zhì)以及發(fā)揮雇主對(duì)勞動(dòng)者之保護(hù)照顧義務(wù)的精神等社會(huì)性考慮，勞動(dòng)者雖未履行勞動(dòng)給付義務(wù)，并不喪失請(qǐng)求對(duì)待給付的權(quán)利，具體表現(xiàn)在給予勞動(dòng)者各種有薪“假”，此乃民法“對(duì)價(jià)等值”原則的修正(13)黃越欽：《勞動(dòng)法新論》(第五版)，臺(tái)北：翰蘆圖書出版有限公司，2015年，第150頁。。當(dāng)然，工資是勞動(dòng)者給付勞務(wù)之對(duì)價(jià)，各種有薪假時(shí)勞動(dòng)者實(shí)際并未提供勞動(dòng)，即使雇主按原工資標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)支付，此時(shí)勞動(dòng)者之所得難謂工資，而是雇主基于法律或者自愿給予勞動(dòng)者的原本得以從事工作獲致工資的損失的補(bǔ)償，更準(zhǔn)確地說雇主支付的是勞動(dòng)者的工資損失。工資續(xù)付義務(wù)之存在固然有其社會(huì)性考慮，仍需把握好界限，如漫無限制，則不但對(duì)雇主不公平，也會(huì)引起社會(huì)價(jià)值觀念之混淆(14)黃越欽：《勞動(dòng)法新論》(第五版)，第353頁。。尤其在不可抗力情形之下，傳統(tǒng)民法對(duì)于由此導(dǎo)致的履行障礙致使不能實(shí)現(xiàn)契約目的的，允許當(dāng)事人通過行使解除權(quán)的方式消滅契約關(guān)系。勞動(dòng)法基于傾斜保護(hù)原則，除奉行自由雇傭的國(guó)家以外，一般推行解雇保護(hù)政策限制雇主解除權(quán)以穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系。當(dāng)勞動(dòng)者陷于履行不能，勢(shì)必只能采用中止勞動(dòng)關(guān)系而非解除勞動(dòng)關(guān)系的方式，這本身已是對(duì)民法的一種修正。勞動(dòng)者暫停履行勞動(dòng)義務(wù)，雇主并非只要不為對(duì)待給付就沒有損失，還會(huì)給其帶來人力使用上之不便等諸多不利益，換言之，要求雇主給“假”而非解除勞動(dòng)契約已高于普通合同法義務(wù)；如在給“假”之外，還需支付勞動(dòng)者工資損失，此種更大程度上的矯正須基于足夠正當(dāng)?shù)睦碛桑侥芷胶鈩诠碗p方利益?？傊?，工資續(xù)付制度雖是尊崇倫理，也可發(fā)揮雇主對(duì)勞動(dòng)者之保護(hù)照顧義務(wù)的精神，但會(huì)給雇主帶來額外負(fù)擔(dān)；何種情形下雇主須負(fù)續(xù)付義務(wù)，雇主在多大程度上負(fù)續(xù)付義務(wù)，負(fù)續(xù)付義務(wù)的雇主的適用范圍有多廣等，必須嚴(yán)格限定。例如，韓國(guó)2015年修改《傳染病預(yù)防和管理法》，增加第41條第2款雇主的合作義務(wù)，規(guī)定如果勞動(dòng)者被強(qiáng)制隔離，雇主可以給其帶薪休假；但是如果政府為帶薪休假相關(guān)費(fèi)用提供支持，則雇主必須提供帶薪休假。換言之，除非政府補(bǔ)貼雇主，雇主不負(fù)續(xù)付義務(wù)。

不同于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家及地區(qū)，我國(guó)在公假、婚喪假等假期制度中課以雇主有充分的工資續(xù)付義務(wù)。以公假制度為例，為了維護(hù)社會(huì)公共利益(履行公法義務(wù))，各國(guó)勞動(dòng)法都有類似規(guī)定雇主于勞動(dòng)者應(yīng)提供勞務(wù)之工作日暫時(shí)免除其勞動(dòng)義務(wù)，但勞動(dòng)者需履行其公共事務(wù)之義務(wù)或行使其公共事務(wù)上的權(quán)利，例如兵役召集、選舉投票等。我國(guó)《工資支付暫行規(guī)定》明確勞動(dòng)者在法定工作時(shí)間內(nèi)依法參加社會(huì)活動(dòng)期間，用人單位應(yīng)視同其提供了正常勞動(dòng)而支付工資。而英國(guó)雇傭權(quán)利法雖規(guī)定每個(gè)雇員必須被允許為履行特定公共義務(wù)，如擔(dān)任治安法官、法庭的成員，地方政府成員或教育機(jī)構(gòu)的管理機(jī)構(gòu)成員而享有合理時(shí)間段的請(qǐng)假，但是沒有薪水(15)史蒂芬·哈迪：《英國(guó)勞動(dòng)法與勞資關(guān)系》，陳融譯，北京：商務(wù)印書館，2012年，第139頁。。在病假、產(chǎn)假等假期中，我國(guó)雖縮減了工資續(xù)付義務(wù)，雇主負(fù)擔(dān)仍較重。而加拿大則規(guī)定病假津貼由社會(huì)保險(xiǎn)基金支付，而非雇主支付；美國(guó)、韓國(guó)等至今未制定全國(guó)性的法定帶薪病假制度，勞動(dòng)者一旦患病，只能休無薪病假。換言之，不管是加拿大、美國(guó)還是韓國(guó)雇主均不負(fù)續(xù)付義務(wù)。總之，各國(guó)勞動(dòng)法中給“假”是普遍的，給“假”之外支付工資損失并非當(dāng)然義務(wù)。勞動(dòng)者在不勞動(dòng)時(shí)確有維持生計(jì)的需要，雇主相對(duì)于勞動(dòng)者亦確實(shí)處于優(yōu)勢(shì)地位，但并不能當(dāng)然推導(dǎo)出雇主在未受領(lǐng)勞動(dòng)時(shí)還應(yīng)負(fù)擔(dān)額外義務(wù)。因?yàn)閯趧?dòng)者生存權(quán)保障是國(guó)家或者社會(huì)的義務(wù)而非雇主的當(dāng)然義務(wù)，強(qiáng)制雇主負(fù)擔(dān)無異于劫富濟(jì)貧。因此，如擬政策同意課以雇主續(xù)付義務(wù)，應(yīng)限定在不給雇主帶來嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)而導(dǎo)致權(quán)利過度失衡的范圍內(nèi)。勞動(dòng)者因隔離而告假，性質(zhì)上最接近于公假，但是隔離假長(zhǎng)達(dá)14天，相比因選舉等其他事由而請(qǐng)之公假顯然長(zhǎng)得多，如果以企業(yè)社會(huì)責(zé)任之名，對(duì)該事實(shí)上并未工作之勞動(dòng)者負(fù)擔(dān)支付工資損失之義務(wù)，對(duì)雇主而言顯失公平。尤其與企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)時(shí)不同，疫情之下的企業(yè)普遍面臨生存壓力，續(xù)付義務(wù)無疑會(huì)令其雪上加霜。因此，在勞動(dòng)契約法律關(guān)系中，雇主應(yīng)當(dāng)給“假”，但不應(yīng)負(fù)擔(dān)續(xù)付義務(wù)，對(duì)于隔離勞動(dòng)者而言即喪失工資請(qǐng)求權(quán)。

(三)行政補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)的賦予

勞動(dòng)契約關(guān)系的特殊之處在于，勞動(dòng)者以勞動(dòng)換取工資維持生存，當(dāng)因隔離而無法給付勞務(wù)，喪失工資請(qǐng)求權(quán)，生計(jì)如何保障？“誰得向誰，依據(jù)何種法律規(guī)范，主張何種權(quán)利”是請(qǐng)求權(quán)關(guān)系的基本模式(16)王澤鑒：《法律思維與民法實(shí)例》, 北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001 年，第50 頁。。國(guó)家、勞動(dòng)者與雇主之三角關(guān)系中，勞動(dòng)者雖喪失向雇主主張工資請(qǐng)求權(quán)，尚得向國(guó)家主張補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。因?yàn)楹戏ǖ墓珯?quán)力行為對(duì)公民自由或財(cái)產(chǎn)限制和損害時(shí)，公民享有補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)(17)徐以祥：《行政法上請(qǐng)求權(quán)的理論構(gòu)造》，《法學(xué)研究》2010年第6期。。強(qiáng)制隔離雖為行政機(jī)關(guān)合法的行政行為，但依然會(huì)對(duì)相對(duì)人權(quán)利造成損害：一是人身自由被剝奪造成的痛苦與不便；二是財(cái)產(chǎn)利益的減少，最主要者乃誤工損失。

1.強(qiáng)制隔離的法律性質(zhì)。人身自由是其他自由權(quán)保障的基本前提，具無比重要性。強(qiáng)制隔離的目的雖非直接出于拘束受隔離者之人身自由，但事實(shí)上確是違背相對(duì)人自愿意愿，將其隔絕在一定的密閉空間，禁止其與外界接觸，否則應(yīng)受一定制裁；為了避免傳染或感染，可能只能從一個(gè)小窗戶獲得食物與藥物，甚至對(duì)他提供飲食藥物的人還必須穿著厚重的隔離衣，他的人身自由所遭受到的限制，比起可以定時(shí)放風(fēng)的受刑人，單純客觀觀察人身自由受限制的程度，兩者幾乎沒有差異，所以臺(tái)灣地區(qū)有稱之為“防疫監(jiān)”。

惟強(qiáng)制隔離雖使受隔離者人身自由受剝奪，因其以保護(hù)人民生命安全與身體健康為目的，與刑事處罰本質(zhì)不同。后者出于懲罰性質(zhì)，對(duì)剝奪人身自由者有價(jià)值貶抑的負(fù)面評(píng)判；強(qiáng)制隔離則屬照護(hù)型人身自由的剝奪，沒有制裁或懲罰因素。也正因?yàn)闆]有犯罪嫌疑或違法的烙印加諸身上，原則上不會(huì)額外對(duì)被隔離者的名譽(yù)、人格產(chǎn)生傷害，但對(duì)其人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)仍會(huì)造成一定影響，具有損益性。對(duì)相對(duì)人來說，隔離期間無法營(yíng)生沒有收入將造成生活負(fù)擔(dān)，一旦相對(duì)人出于生活負(fù)擔(dān)而逃避隔離，那么隔離失敗的結(jié)果是負(fù)面且巨大的。盡管隔離最終可以通過強(qiáng)制執(zhí)行來實(shí)現(xiàn)，但仍應(yīng)盡可能使得個(gè)人目標(biāo)和公共目標(biāo)達(dá)成一致。相對(duì)人內(nèi)心獲得認(rèn)同配合可以使得預(yù)期公共目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)。行政主體應(yīng)解決行政相對(duì)人后顧之憂以確保其履行行政協(xié)力義務(wù)的積極性和配合度(18)雷娟：《配合還是強(qiáng)制: 行政協(xié)力義務(wù)論——以突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急規(guī)則為視角》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)( 社會(huì)科學(xué)版)》2014年第1期。。

2.相對(duì)人特別犧牲的填補(bǔ)。為了公共利益而犧牲個(gè)人利益是必要的，但公眾受益的國(guó)家行為造成的損害應(yīng)由公眾負(fù)擔(dān)，由個(gè)人負(fù)擔(dān)是不公平的。部分社會(huì)成員因公益而受超過受忍限度之犧牲應(yīng)當(dāng)由公共資金予以補(bǔ)償。行政補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)有公共負(fù)擔(dān)平等說、特別犧牲說等。特別犧牲說為通說，即為了公共利益，在必要時(shí)，個(gè)人必須犧牲其權(quán)益，同時(shí)，社會(huì)必須從其設(shè)立的公共資金中對(duì)個(gè)人予以補(bǔ)償。公共負(fù)擔(dān)平等說認(rèn)為，國(guó)家在任何情況下都應(yīng)以平等為基礎(chǔ)為公民設(shè)定義務(wù)，當(dāng)一部分人或個(gè)別人因國(guó)家行為而承擔(dān)的義務(wù)重于相同情況下的其他人時(shí)，國(guó)家應(yīng)設(shè)法調(diào)整和平衡這種義務(wù)不均衡現(xiàn)象。承擔(dān)方式則是通過稅收形式由國(guó)家對(duì)遭受損害的個(gè)人或一部分人予以補(bǔ)償，從而在全體公民與受害者之間重新恢復(fù)平等機(jī)制。其實(shí)，公共負(fù)擔(dān)平等理論與特別犧牲理論是相通的(19)姜明安：《行政法與行政訴訟法》，第548頁。。前者是結(jié)果后者為原因，正因?yàn)閭€(gè)別人為社會(huì)利益做出了特別犧牲，所以受益公眾應(yīng)當(dāng)公平負(fù)擔(dān)這種損害，通過國(guó)庫形式支付給特別受害人以補(bǔ)償，這樣，才能恢復(fù)社會(huì)公眾之間負(fù)擔(dān)平等的機(jī)制(20)姜明安：《行政法與行政訴訟法》，第549頁。。

強(qiáng)制隔離法律關(guān)系中，對(duì)于未感染傳染病者，僅因其具有高度危險(xiǎn)性，而被預(yù)防式的隔離而喪失其人身自由者，這種損失是為公共利益所為之“特別犧牲”，理應(yīng)給予一定的補(bǔ)償。此乃超過人民一般容忍程度之特別犧牲，即使不造成財(cái)產(chǎn)損失，而系人身自由的損失，也應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。行政補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)為國(guó)家，義務(wù)機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)。只要補(bǔ)償?shù)囊摦?dāng)，行政機(jī)關(guān)無拒絕的權(quán)力，亦即當(dāng)事人享有請(qǐng)求權(quán)。按最后是否確診可以將隔離人員分為確診患者和被排除者。隔離是為控制傳染病流行而采取的防控措施，如果被隔離的勞動(dòng)者最后被確診為新冠肺炎患者，說明對(duì)其隔離的措施是正確的，“早發(fā)現(xiàn)，早治療”對(duì)其是有利的，這相當(dāng)于勞動(dòng)者經(jīng)由診斷—確診—治療—康復(fù)，符合醫(yī)療期的特質(zhì)，可以享有法定的病假工資。確診患者無法工作主要不是為維護(hù)公共利益，配合行政管理，而是因?yàn)槠渖眢w狀況不再適合工作，需要進(jìn)行治療，因此國(guó)家沒有補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。當(dāng)然，就治療費(fèi)用負(fù)擔(dān)問題，可采公費(fèi)負(fù)擔(dān)原則，吸引病人主動(dòng)前來就診，具有社會(huì)福利的特點(diǎn)；對(duì)因隔離治療至影響家計(jì)者可以扶助，屬于社會(huì)政策的一環(huán)，而與社會(huì)救助(救助指當(dāng)事人生活低于貧窮線，屬于社會(huì)救助法之體系)或特別犧牲補(bǔ)償不同。對(duì)于疑似病人、密切接觸者經(jīng)醫(yī)學(xué)檢查, 最后被排除染疫可能性的, 其被隔離期間的損失應(yīng)給予行政補(bǔ)償(21)方立新、邵亞萍：《行政強(qiáng)制隔離制度》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2006年第4期。。本次疫情中，人社部通知對(duì)于被確診的新冠肺炎患者隔離期間給予視同提供正常勞動(dòng)的工作報(bào)酬，而非病假工資的政策并不妥當(dāng)。對(duì)被排除者而言，隔離作為預(yù)防措施，其本人有堅(jiān)持工作的愿望和能力，其暫時(shí)離開工作崗位是出于公共安全的考慮，以防止疫情在其工作場(chǎng)所或向社會(huì)公眾傳播和爆發(fā)，為防止其在維持生計(jì)和犧牲同事或公眾健康之間左右為難，應(yīng)對(duì)其作出補(bǔ)償，否則極易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)而逃避隔離。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)傳染病防治法第五十三條第二項(xiàng)即規(guī)定對(duì)于接受隔離檢疫者所受之損失，應(yīng)給予相當(dāng)之補(bǔ)償。

3.強(qiáng)制隔離的補(bǔ)償原則。行政補(bǔ)償?shù)降资茄a(bǔ)償人身自由受限制還是因人身自由受限而導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)利益損失？理論上講應(yīng)該都給予補(bǔ)償。當(dāng)然，因行政主體沒有過錯(cuò)，政府基于法治國(guó)家原則和社會(huì)福利國(guó)家原則的要求給自己設(shè)定相應(yīng)的有限額的補(bǔ)償義務(wù)并無不妥(22)袁治杰：《國(guó)家賠償責(zé)任的民法基礎(chǔ)》，《政法論叢》2020年第1期。。因此，財(cái)產(chǎn)利益損失應(yīng)限于直接的財(cái)產(chǎn)利益損失，一般為誤工損失。至于補(bǔ)償?shù)臄?shù)額并非邏輯問題，而系政策的問題，與政府財(cái)力有關(guān)。不同的國(guó)家和地區(qū)往往會(huì)在對(duì)財(cái)政狀況、公共利益等進(jìn)行多方考量之下，根據(jù)實(shí)際情況確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如采填補(bǔ)性原則，需要填平補(bǔ)齊被隔離者的實(shí)際損失。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在非典時(shí)期規(guī)定雇主給予被隔離者公假及全薪，雇主再向勞保局申請(qǐng)工資補(bǔ)貼；針對(duì)“隔離”這個(gè)措施本身，另外給予每日500新臺(tái)幣的補(bǔ)償。顯然，補(bǔ)償比較全面。如采撫慰性原則，補(bǔ)償不足以填補(bǔ)被隔離者的實(shí)際損失, 僅僅是安慰性地就受到的損失給予適當(dāng)?shù)膹浹a(bǔ)，以保障公民最基本的生活所需。此外，決定行政補(bǔ)償具體標(biāo)準(zhǔn)時(shí)還有一個(gè)很關(guān)鍵的要素就是便于計(jì)算，簡(jiǎn)便易行。例如，德國(guó)《刑事補(bǔ)償法》針對(duì)自由的賠償額度為每日25 歐元，能夠證明的財(cái)產(chǎn)損失主要指的因?yàn)樽杂墒芟薅鴨适У目傻檬杖胍矐?yīng)當(dāng)給與賠償(23)袁治杰：《國(guó)家賠償責(zé)任的民法基礎(chǔ)》，《政法論叢》2020年第1期。，屬分項(xiàng)補(bǔ)償。我國(guó)國(guó)家賠償法規(guī)定侵犯公民人身自由的，每日賠償金按照國(guó)家上年度職工日平均工資計(jì)算，屬合并補(bǔ)償。顯然，對(duì)隔離勞動(dòng)者之人身自由受限及誤工損失作合并補(bǔ)償比分項(xiàng)補(bǔ)償操作起來更簡(jiǎn)單。

三、防疫補(bǔ)償?shù)闹贫冗壿?/h2>

觀察各國(guó)或地區(qū)防疫補(bǔ)償制度背后的假設(shè)和邏輯，最大的區(qū)別在于無法遠(yuǎn)程工作的勞動(dòng)者隔離期間的待遇究竟是以雇主負(fù)擔(dān)續(xù)付義務(wù)的形式支付還是政府負(fù)擔(dān)行政補(bǔ)償?shù)男问街Ц?，換言之，防疫補(bǔ)償究竟是政府責(zé)任還是雇主責(zé)任，呈現(xiàn)不同的政策選擇。

(一)防疫補(bǔ)償?shù)牧⒎ɡ?/h3>

強(qiáng)制隔離的直接后果是勞動(dòng)者在應(yīng)給付勞務(wù)之時(shí)無法履行勞動(dòng)義務(wù)。此時(shí)，必須向雇主申請(qǐng)暫時(shí)停止勞務(wù)給付。觀察主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家及地區(qū)實(shí)踐，有別于我國(guó)的雇主責(zé)任，普遍由政府直接負(fù)擔(dān)勞動(dòng)者隔離期間的待遇保障義務(wù)。在比較法上，防疫補(bǔ)償制度可概括為兩種模式：一是雇主對(duì)請(qǐng)假隔離的勞動(dòng)者不負(fù)工資支付義務(wù)，由政府直接對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行補(bǔ)償；二是雇主先行向勞動(dòng)者履行隔離期間待遇支付義務(wù)，再向政府追償。

1.政府補(bǔ)償勞動(dòng)者。政府向勞動(dòng)者發(fā)放防疫補(bǔ)償主要采取定額補(bǔ)助的方式。例如，加拿大聯(lián)邦政府向隔離人員發(fā)放緊急救助津貼(CERB)，每周500加元，不與失業(yè)前收入掛鉤(24)Canada Emergency Response Benefit， https://www.canada.ca/en/services/benefits/ei/cerb-application.html， 訪問日期：2020年4月1日。。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《嚴(yán)重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》規(guī)定，勞動(dòng)者由政府給予“因?yàn)楦綦x、檢疫導(dǎo)致的人身自由受限制”的防疫補(bǔ)償，補(bǔ)償包含工資補(bǔ)償及未染病者慰問金，每日1000新臺(tái)幣。雇主不負(fù)工資支付義務(wù)，但對(duì)給薪雇主有“給薪獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠”，可于所得稅之所得額中扣抵二倍給薪額，同時(shí)“受領(lǐng)薪資者”不能領(lǐng)防疫補(bǔ)償；理由是疫情造成勞動(dòng)者不可抗力地被隔離無法工作，這種不能歸責(zé)給勞雇任何一方的事由，要雇主給公假照付工資，也就是把損失讓雇主承擔(dān)，不合情理。

2.政府補(bǔ)償雇主。“雇主挺勞工，政府挺雇主”，亦即將勞動(dòng)者因強(qiáng)制隔離而缺勤視為請(qǐng)有薪病假，先由雇主負(fù)擔(dān)病假待遇支付義務(wù)，再由政府對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼。根據(jù)政府補(bǔ)貼金額又可以分為以下兩類。

二是政府全額補(bǔ)償雇主。根據(jù)德國(guó)《感染保護(hù)法》56條規(guī)定，如果勞動(dòng)者被隔離并且無法在家工作，則原則上將從雇主那里獲得相當(dāng)于收入損失額的補(bǔ)償。收入損失被認(rèn)為是勞動(dòng)者在扣除稅款、社會(huì)保障費(fèi)用(凈收入)后，在與其工作有關(guān)的正常工作時(shí)間內(nèi)有權(quán)獲得的適當(dāng)報(bào)酬。然后，雇主可以要求政府支付補(bǔ)償。美國(guó)《家庭優(yōu)先新冠病毒應(yīng)對(duì)法案》規(guī)定對(duì)于雇員人數(shù)少于500人的私營(yíng)部門雇主及部分公共部門雇主的雇員，如因隔離而無法工作或遠(yuǎn)程辦公，則該雇員有權(quán)享受兩周每日最高511美元的全薪病假。雇主支付的薪資可獲得100%的稅收抵免，該規(guī)定也適用于自雇人士。英國(guó)的病假支付制度本身就包含疾病、傷害及隔離，因此為所有被建議自我隔離的人，包括沒有癥狀的疑似病患提供法定病假工資。公司雇員總數(shù)少于250人的中小型企業(yè)將可以向政府全數(shù)索回支付給員工的每周94.25英鎊的法定病假工資，每位員工的退款期限為兩周(27)Coronavirus Act 2020 of UK.。

(二)防疫補(bǔ)償二元制度邏輯溯源

任何制度都不是孤立的存在，防疫補(bǔ)償制度呈現(xiàn)不同模式的背后有其各自歷史和現(xiàn)實(shí)條件下形成的特定的制度邏輯。

1.制度邏輯的比較。我國(guó)由企業(yè)以繼續(xù)支付工資的形式向隔離勞動(dòng)者履行補(bǔ)償責(zé)任。而從主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家及地區(qū)防疫補(bǔ)償承擔(dān)主體來看，不論是直接由政府向被隔離勞動(dòng)者發(fā)放防疫補(bǔ)償金，還是由雇主向勞動(dòng)者支付隔離期間的待遇后再向政府追償，區(qū)別僅在于行政補(bǔ)償?shù)闹Ц斗绞?，但均將其作為政府?zé)任來對(duì)待?？梢?，主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家及地區(qū)的制度邏輯直截了當(dāng)：政府隔離，政府補(bǔ)償。相反，我國(guó)的制度邏輯則比較迂回：政府隔離，企業(yè)補(bǔ)償，政府再紓困企業(yè)。紓困政策具體到勞動(dòng)領(lǐng)域主要有兩大招數(shù)：一是穩(wěn)崗補(bǔ)貼，二是社保減免。社保減負(fù)政策力度更是超出社會(huì)預(yù)期，僅去年2月減免的社保費(fèi)即高達(dá)1239億元。但是，此種“撒胡椒面”的紓困政策其實(shí)缺乏針對(duì)性，難以顧及不同企業(yè)用工成本的具體情形。不管企業(yè)有無勞動(dòng)者被隔離，不管企業(yè)有無停工，可以同等享受政府的紓困政策，但是兩種企業(yè)所要負(fù)擔(dān)的成本則會(huì)因有無隔離勞動(dòng)者以及有無停工而不盡相同。如果大企業(yè)勉強(qiáng)有能力承擔(dān)，對(duì)小企業(yè)來說難保不會(huì)成為壓垮駱駝的最后一根稻草。不管是勞動(dòng)者的隔離措施，還是企業(yè)停工停產(chǎn)的倒置隔離措施，作為行政強(qiáng)制措施，政府需支付隔離補(bǔ)償以及停工津貼，這樣既承擔(dān)了政府責(zé)任，保障了勞動(dòng)者生活，企業(yè)也能減輕損失得以存活下來。而我們一方面在增加企業(yè)用工成本，另一方面我們卻又在減少企業(yè)的社保支出成本，兩種政策事實(shí)上出現(xiàn)相互抵消的情形(28)董保華：《疫情防控中如何平衡兩類生存權(quán)》，《探索與爭(zhēng)鳴》2020年第4期。。其實(shí)，支付隔離勞動(dòng)者防疫補(bǔ)償以及延遲復(fù)工津貼比對(duì)企業(yè)進(jìn)行社保減免及穩(wěn)崗補(bǔ)貼更具正當(dāng)性，一是因?yàn)樯绫；鹩蓜趧?dòng)者與雇主共同繳費(fèi)組成，理論上為社會(huì)所有，而非國(guó)家所有。社會(huì)保險(xiǎn)法只規(guī)定了政府在社會(huì)保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí)有給予補(bǔ)貼的義務(wù)。不管是從失業(yè)保險(xiǎn)基金支出穩(wěn)崗補(bǔ)貼還是階段性減免社保費(fèi)，對(duì)社保基金的健康持續(xù)運(yùn)行將產(chǎn)生一定影響。二是減免稅費(fèi)的方式是直接減免企業(yè)的稅費(fèi)，而不是政府給予直接補(bǔ)助，對(duì)企業(yè)和勞動(dòng)者而言，“獲得感”較低，需進(jìn)一步完善政府援助企業(yè)的方式和制度(29)謝增毅：《勞動(dòng)者因疫情無法正常勞動(dòng)的工資支付分擔(dān)機(jī)制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2020年第3期。。

2.制度邏輯的溯源。究竟是“政主企輔”還是“企主政輔”的責(zé)任模式，不是憑空產(chǎn)生的。美國(guó)不得不由政府全額買單，法國(guó)可以由企業(yè)承擔(dān)部分防疫成本，我國(guó)則讓企業(yè)全部買單，這些規(guī)定并非偶然，而是各國(guó)現(xiàn)行制度下的必然。政府亦是利益主體，有轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的本能與資本；而能否轉(zhuǎn)嫁企業(yè)以及轉(zhuǎn)嫁的程度，則會(huì)受到現(xiàn)有的勞動(dòng)法制的牽制。美國(guó)實(shí)行自由雇傭制度，政府很難甩鍋企業(yè)。因?yàn)檎坏┮?guī)定由雇主負(fù)擔(dān)勞動(dòng)者隔離期間的補(bǔ)償義務(wù)，雇主的經(jīng)濟(jì)人本性決定了其亦有甩包袱的本能，大量解雇隔離勞動(dòng)者的后果是被推向社會(huì)的勞動(dòng)者最終還是得由政府兜底。所以其現(xiàn)有的勞動(dòng)法制度制約了政府的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁。法國(guó)解雇保護(hù)較美國(guó)嚴(yán)格，沒有正當(dāng)事由不得為解雇，所以只會(huì)移轉(zhuǎn)有限責(zé)任，以確保企業(yè)不會(huì)因?yàn)樨?fù)擔(dān)過重而解雇隔離勞動(dòng)者。雖然理論上說是政府的責(zé)任，但政府可以借助解雇保護(hù)制度，轉(zhuǎn)移部分責(zé)任至企業(yè)。法定解除已經(jīng)使我國(guó)成為世界上解雇保護(hù)水平最高的國(guó)家之一，最有條件將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁企業(yè)。根據(jù)各級(jí)勞動(dòng)行政部門的文件，企業(yè)不僅不能依據(jù)《勞動(dòng)合同法》第40條、41條與職工解除勞動(dòng)合同，勞動(dòng)合同到期的還須分別順延至職工醫(yī)療期期滿、醫(yī)學(xué)觀察期期滿、隔離期期滿或者政府采取的緊急措施結(jié)束。因此，即使增加企業(yè)義務(wù)，仍可確保勞動(dòng)關(guān)系的穩(wěn)定?？梢?，各國(guó)的勞動(dòng)法制度體系決定了責(zé)任移轉(zhuǎn)的可能性與移轉(zhuǎn)的程度。

(三)我國(guó)防疫補(bǔ)償制度的生成邏輯

面對(duì)突如其來的疫情，我國(guó)始終堅(jiān)持人民至上、生命至上的理念。防疫補(bǔ)償制度明顯具有保全勞動(dòng)者的政策意圖，同時(shí)也有減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)以及操作簡(jiǎn)單快速的優(yōu)勢(shì)，使全國(guó)上下迅速動(dòng)員起來投入到疫情防控遭遇戰(zhàn)中，取得了防疫決定性成果。但是，這樣的制度安排使勞資政三方之間的關(guān)系變得混沌，在法理上也缺乏支撐。當(dāng)然，我國(guó)的防疫補(bǔ)償制度并非孤立存在，而是歷史與現(xiàn)行體制深度融合的產(chǎn)物。

1.擴(kuò)大企業(yè)續(xù)付義務(wù)是歷史慣性使然。透過一些具有歷史性的分析，可以理解相關(guān)問題在一定脈絡(luò)性下的真正面貌。我國(guó)關(guān)于勞動(dòng)者隔離期間待遇問題最早由1991年頒布實(shí)施的《傳染病防治法實(shí)施辦法》作出規(guī)定。該法實(shí)施時(shí)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未建立，企業(yè)并不是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)組織，而是依賴于國(guó)家承擔(dān)安置責(zé)任的一個(gè)單位。企業(yè)花國(guó)家的錢、辦政府的事，這些職能由企業(yè)還是政府承擔(dān)，本質(zhì)上是一樣的。因此，對(duì)于國(guó)家實(shí)施的行政強(qiáng)制措施，由企業(yè)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任理所當(dāng)然。不僅如此，當(dāng)時(shí)《國(guó)家賠償法》尚未頒布實(shí)施，對(duì)國(guó)家承擔(dān)補(bǔ)償性責(zé)任尚缺乏想象。至于“非典”后修改的傳染病防治法的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)是承襲了上述條文的補(bǔ)償路徑。此外，因有上位法依據(jù)，上海等地方工資支付辦法中亦只能作出同樣的規(guī)定，“經(jīng)隔離觀察后排除的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)視同勞動(dòng)者提供正常勞動(dòng)，支付其隔離觀察期間的工資”。然而，現(xiàn)代企業(yè)本質(zhì)上只是經(jīng)濟(jì)組織，希望企業(yè)“代辦一切”并不現(xiàn)實(shí)；尤其是在勞動(dòng)力成本不斷上升、企業(yè)轉(zhuǎn)型壓力加大的當(dāng)下，大多數(shù)企業(yè)并不輕松，加上疫情的沖擊，很多企業(yè)奄奄一息，無力再承擔(dān)勞動(dòng)者隔離期間以及停工期間的工資損失。

2.警惕制度背后的擴(kuò)權(quán)沖動(dòng)。行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制隔離行政相對(duì)人，相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)沒有補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，而是向雇主請(qǐng)求續(xù)付工資，這無疑是增加了第三人雇主的義務(wù)，缺乏邏輯自洽力。依此邏輯，一遇到危機(jī)，政府習(xí)慣性地推給企業(yè)，這樣的一推了之，會(huì)造成很多社會(huì)不公平。政府既然實(shí)施了行政強(qiáng)制，就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)償責(zé)任；假設(shè)稅收不夠，政府可以征稅，但是政府不能隨意擴(kuò)權(quán)讓企業(yè)去承擔(dān)續(xù)付義務(wù)，這無異于政府做好人，雇主增加負(fù)擔(dān)，將防疫責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到了雇主身上。香港勞工團(tuán)體與勞動(dòng)行政部門對(duì)話時(shí)呼吁要求雇主放14天有薪病假，勞工及福利局局長(zhǎng)羅致光表示律政司發(fā)現(xiàn)不能這樣做。從表面看來，由企業(yè)續(xù)付隔離勞動(dòng)者工資，企業(yè)礙于法律規(guī)定無奈承擔(dān)下來，同時(shí)還不得為解雇。但是，企業(yè)亦是經(jīng)濟(jì)人，在沒有收入或收入大大縮減的情況下，“不得解除勞動(dòng)關(guān)系”與“保障工資支付”是存在著激烈沖突的(30)董保華：《疫情防控中如何平衡兩類生存權(quán)》，《探索與爭(zhēng)鳴》2020年第4期。。以至于隱蔽解雇、降薪成了大多數(shù)企業(yè)更為現(xiàn)實(shí)的選擇。事實(shí)上，這部分防疫成本政府沒有必要回避。截至2020年12月31日，我國(guó)內(nèi)地累計(jì)追蹤到密切接觸者905493人，即使按照每日346.75元的國(guó)家賠償金標(biāo)準(zhǔn)，需支出隔離補(bǔ)償43.96億元；如果按照最低工資標(biāo)準(zhǔn)支付，支出將更低。對(duì)國(guó)家而言完全可以承擔(dān)，這有利于保護(hù)就業(yè)，避免大量失業(yè)者的出現(xiàn)。其實(shí)，盡管政府可以要求企業(yè)支付工資，但由于企業(yè)本身面臨困難，很多企業(yè)往往無力支付，勞動(dòng)者的工資或其他報(bào)酬未必有保障，而且也容易滋生勞資糾紛(31)謝增毅：《勞動(dòng)者因疫情無法正常勞動(dòng)的工資支付分擔(dān)機(jī)制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2020年第3期。。如果由政府承擔(dān)隔離成本，隔離人越多，耗費(fèi)的資源也隨之加重，這可形成反制，倒逼行政主體嚴(yán)格限制隔離范圍，畢竟是人身自由之剝奪，也可避免造成不必要的恐懼和社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi)。另外，按照我國(guó)《傳染病防治法》等規(guī)定，如果被隔離人員有用人單位，由單位承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，那么對(duì)于不適用《勞動(dòng)法》的勞動(dòng)者以及無固定雇主或自營(yíng)職業(yè)者又該由誰來承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任？該條規(guī)定亦會(huì)人為造成不公平。韓國(guó)、新加坡等在對(duì)被隔離人員給予補(bǔ)償時(shí)都沒有遺忘這部分從業(yè)者。事實(shí)上，已有地方政府積極履行政府責(zé)任，向企業(yè)發(fā)放隔離補(bǔ)助。如廣東對(duì)于對(duì)職工因疫情接受治療或被醫(yī)學(xué)觀察隔離期間企業(yè)所支付的工資待遇，按照不超過該職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)工資基數(shù)的50%補(bǔ)貼企業(yè)。海南對(duì)返瓊務(wù)工人員在集中觀察或隔離期間給予生活補(bǔ)助。例如三亞市以最低工資為標(biāo)準(zhǔn)，按每位隔離勞動(dòng)者1064元向企業(yè)發(fā)放隔離補(bǔ)助。這些地方政府的做法其實(shí)也從側(cè)面印證了政府有責(zé)任也有能力承擔(dān)防疫補(bǔ)償。

四、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的法制完善

對(duì)于受強(qiáng)制隔離者予以合理補(bǔ)償之機(jī)制，相關(guān)部門宜盡速檢討傳染病防治法制，務(wù)必要在國(guó)家、企業(yè)與勞動(dòng)者之間尋求或達(dá)成一個(gè)合理的權(quán)責(zé)關(guān)系，以同時(shí)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)：(1)勞動(dòng)者的隔離義務(wù)得到履行，確保隔離防控效果。(2)勞動(dòng)者隔離期間的生存權(quán)及其他合法權(quán)益得到保障。面對(duì)勞動(dòng)契約關(guān)系與強(qiáng)制隔離關(guān)系，制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)遵循保持客觀法律秩序的封閉性，行政主體與行政相對(duì)人之間的“兩面關(guān)系”不宜擴(kuò)展到“三面關(guān)系”，更不能膨脹居于第三人地位的雇主的義務(wù)。政府應(yīng)在權(quán)衡勞資關(guān)系和社會(huì)整體利益后，透過政策的調(diào)節(jié)，讓責(zé)任主要是由整個(gè)社會(huì)集體來承接。

(一)明定國(guó)家義務(wù)

勞動(dòng)者因隔離人身自由受限應(yīng)得向國(guó)家主張行政補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。國(guó)家宜及時(shí)建立補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)勞動(dòng)者提供防疫補(bǔ)償以保障其基本生活。這是政府為有效防控疫情必須支付的成本，不應(yīng)把國(guó)家的補(bǔ)償責(zé)任移轉(zhuǎn)給企業(yè)承擔(dān)。勞動(dòng)者未提供勞動(dòng)的情況下，苛以雇主工資支付義務(wù)，法理上似難自圓其說。采政府直接對(duì)勞動(dòng)者提供人身自由受限的補(bǔ)償或者間接補(bǔ)助雇主兩種方式皆可。但是，直接補(bǔ)償相比間接補(bǔ)償?shù)膬?yōu)勢(shì)在于可以對(duì)防疫補(bǔ)償金設(shè)定條件，即在隔離期間違反規(guī)定者無法請(qǐng)領(lǐng)補(bǔ)助，以確保隔離防控效果。關(guān)于補(bǔ)償資金的來源，可以設(shè)置補(bǔ)償專項(xiàng)納入政府財(cái)政預(yù)算，公共財(cái)政責(zé)無旁貸。費(fèi)用負(fù)擔(dān)可以由中央政府、地方政府合力承擔(dān)。關(guān)于補(bǔ)償比例，定額補(bǔ)助、全額工資補(bǔ)助或按比例之工資補(bǔ)貼皆可，主要取決于政府財(cái)政實(shí)力，但不宜低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)基于比例原則在相對(duì)人獲益和國(guó)家財(cái)政支出間取得平衡，在盡可能尊重被隔離人利益的基礎(chǔ)上同時(shí)實(shí)現(xiàn)公共利益(32)杜儀方：《何為禽流感中撲殺行為的“合理”補(bǔ)償——兼論風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的新發(fā)展》，《行政法學(xué)研究》2016 年第 3 期。。

(二)明定雇主義務(wù)

從疫情防控的必要性與有效性角度來看，對(duì)雇主所增加的成本與不便是值得的，有其正當(dāng)性，但是用人單位面對(duì)不可抗力仍維持勞動(dòng)合同的存續(xù)，不讓勞動(dòng)者因此失業(yè)，這已是踐行社會(huì)責(zé)任的一種表現(xiàn)。受與被隔離勞動(dòng)者之間勞動(dòng)契約關(guān)系的牽連，雇主作為強(qiáng)制隔離法律關(guān)系中的第三人，應(yīng)限定其義務(wù)范圍。在國(guó)家對(duì)勞動(dòng)者承擔(dān)主要責(zé)任后，雇主需承擔(dān)次要責(zé)任。

1.雇主對(duì)國(guó)家的義務(wù)。雇主對(duì)于行政強(qiáng)制機(jī)關(guān)依法作出的強(qiáng)制隔離行為具有法律上的容忍義務(wù)。容忍義務(wù)的理論基礎(chǔ)來自行政行為的公定力，由于行政行為的公定力是一種推定的對(duì)世的效力，第三人同樣受行政行為公定力的約束(33)李大勇：《行政強(qiáng)制中的第三人權(quán)益保障》，《行政法學(xué)研究》2018 年第2 期。。因此，政府要求勞動(dòng)者停工隔離，用人單位應(yīng)積極履行配合義務(wù)。

此外，雇主為國(guó)家履行墊付義務(wù)以保障勞動(dòng)者生存權(quán)亦具有正當(dāng)性。行政補(bǔ)償既可以由政府以被隔離勞動(dòng)者為對(duì)象直接發(fā)放補(bǔ)償，亦可以通過苛以雇主工資續(xù)付義務(wù)而由雇主先行墊付，此時(shí)雇主的續(xù)付義務(wù)是暫時(shí)的，再由雇主向政府追償。兩者只有形式的不同，并不影響其實(shí)質(zhì)。墊付義務(wù)的正當(dāng)性來源于此種保障方式對(duì)勞動(dòng)者乃最快速與簡(jiǎn)便，被隔離勞動(dòng)者可以直接從日常領(lǐng)薪的管道，領(lǐng)到金額相同的薪水，不至于因?yàn)楦綦x而造成收入的中斷或減損，除了疾病的威脅之外，再陷入經(jīng)濟(jì)上的困境。另外，工資只是起了一個(gè)確定標(biāo)準(zhǔn)的作用，有其存在的合理性, 它畢竟考慮到了人們的收入情況，反映出限制人身自由與經(jīng)濟(jì)收入之間的某種關(guān)聯(lián)性。

2.雇主對(duì)勞動(dòng)者的義務(wù)。當(dāng)隔離令這一履行障礙出現(xiàn)時(shí)，勞動(dòng)者與用人單位之間的權(quán)利義務(wù)處于事實(shí)上的停擺狀態(tài)。勞動(dòng)者勿用提供勞務(wù)，雇主亦勿用支付工資。此時(shí)，雇主的主給付義務(wù)雖可免除，仍可苛以雇主一定的義務(wù)，履行與勞動(dòng)契約相關(guān)的從給付義務(wù)。

首先，給予被隔離勞動(dòng)者“假”的義務(wù)。勞動(dòng)者在工作時(shí)間內(nèi)，應(yīng)在用人單位安排的崗位上履行勞動(dòng)義務(wù)，不得隨意離崗，這是用人單位組織生產(chǎn)的前提條件。對(duì)雇主而言，勞動(dòng)者因隔離令造成的給付障礙，不得視為曠工，只能給“假”，但應(yīng)給勞動(dòng)者何種“假”？“假”的屬性種類決定了勞資間的權(quán)利義務(wù)，假別的不同連帶的權(quán)利義務(wù)的處理原則亦會(huì)有所不同(34)陳建文：《臺(tái)風(fēng)假訴求的政策思考與法理探討》，“勞動(dòng)基準(zhǔn)法工資與工時(shí)實(shí)務(wù)研討會(huì)”論文，臺(tái)北，2008年12月，第71頁。。臺(tái)灣地區(qū)創(chuàng)設(shè)了防疫隔離假，即脫離于現(xiàn)有的請(qǐng)假制度，為強(qiáng)制隔離創(chuàng)設(shè)的特殊假別；明確規(guī)定“應(yīng)給予防疫隔離假，且不得視為曠職、強(qiáng)迫以事假或其他假別處理”。原因在于根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)《勞工請(qǐng)假規(guī)則》規(guī)定，“勞工因有事故必須親自處理者，得請(qǐng)事假，一年內(nèi)合計(jì)不得超過十四日”。如若將隔離假視為事假，勞動(dòng)者日后因個(gè)人事由而必須暫時(shí)脫離工作場(chǎng)所將面臨無假可請(qǐng)。當(dāng)然，設(shè)定為公假或病假，由企業(yè)支付勞動(dòng)者全薪或者病假工資，再由企業(yè)向國(guó)家追償也未嘗不可。但是，我國(guó)以勞動(dòng)合同中止的方式確立勞動(dòng)者與用人單位之間的勞動(dòng)關(guān)系更為適宜，以免產(chǎn)生社會(huì)混淆，使政府—企業(yè)，企業(yè)—?jiǎng)趧?dòng)者，政府—?jiǎng)趧?dòng)者之間混沌的關(guān)系更加清晰，便于明確各自的權(quán)利義務(wù)。隔離期間雙方勞動(dòng)關(guān)系中止，但勞動(dòng)契約關(guān)系仍然存在，雇主負(fù)將勞動(dòng)者之原職予以保留之義務(wù)，只是該期間勞動(dòng)者不必提供勞務(wù)，而雇主亦不必給付報(bào)酬，亦即準(zhǔn)假不支薪。當(dāng)然，我們應(yīng)該鼓勵(lì)企業(yè)按公假支付全薪，如果雇主愿意照常給付工資，可以按給薪數(shù)額加倍扣抵稅費(fèi)。

其次，不為不利益待遇的義務(wù)。雇主不得僅因勞動(dòng)者請(qǐng)假隔離而給予不利之處分，如工齡中斷計(jì)算，扣發(fā)全勤獎(jiǎng)金等。臺(tái)灣地區(qū)明確規(guī)定“于隔離、檢疫期間不得扣發(fā)其全勤獎(jiǎng)金”。根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)《勞工請(qǐng)假規(guī)則》規(guī)定，雇主不得因勞工請(qǐng)婚假、喪假、公傷病假及公假，扣發(fā)全勤獎(jiǎng)金。該條立法目的，系基于上述假期乃符合社會(huì)常情所必須之休假，且勞動(dòng)者在上述假期時(shí)，雇主仍需依勞工請(qǐng)假規(guī)則之規(guī)定照給工資，為避免雇主以扣發(fā)全勤獎(jiǎng)金之方式，剝奪勞工之婚、喪、公傷病、公假之權(quán)益(35)黃程貫：《新學(xué)林分科六法——?jiǎng)趧?dòng)法》，臺(tái)北：新學(xué)林出版股份有限公司，2016年，第A-594頁。。因此，普通傷病假可以扣發(fā)全勤獎(jiǎng)金，但是防疫隔離假不可扣發(fā)全勤獎(jiǎng)金。

再次，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)義務(wù)。雇主依法應(yīng)為勞動(dòng)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)，包含養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育及工傷保險(xiǎn)，此屬于企業(yè)之法定義務(wù)。無工作則無保險(xiǎn)，無工資則無繳費(fèi)，但是繳費(fèi)義務(wù)的中斷將直接影響勞動(dòng)者保險(xiǎn)權(quán)利的享有，尤其是醫(yī)療保險(xiǎn)等即時(shí)權(quán)益。從理論上講，勞動(dòng)者如需投保，應(yīng)由政府與勞動(dòng)者共同繳費(fèi)。但是，政府并非合格的繳費(fèi)主體，尤其如工傷保險(xiǎn)，會(huì)引發(fā)一系列理論與實(shí)踐問題。此外，實(shí)踐中無論勞動(dòng)者實(shí)際工作一天或一整月，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)均要求按整月繳納社會(huì)保險(xiǎn)。因此，從企業(yè)踐行社會(huì)責(zé)任角度，應(yīng)由企業(yè)繼續(xù)承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)義務(wù)為宜。