王安婷 沈煒炯 吳 翊 聞大翔

上海醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)是生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，也是上海創(chuàng)新驅動發(fā)展、經(jīng)濟轉型升級的重要力量。上海市藥品監(jiān)督管理局(簡稱藥品監(jiān)管局)認真貫徹落實習近平總書記考察上海重要講話精神和市委、市政府的工作部署，堅持人民至上，堅定不移吃“改革飯”，毫不動搖走“開放路”，持之以恒打“創(chuàng)新牌”，以制度機制創(chuàng)新，服務醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展，保障人民用械安全。

1 上海醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展概況

近年來，上海醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)規(guī)模穩(wěn)步擴大，產(chǎn)業(yè)布局不斷優(yōu)化，創(chuàng)新能力持續(xù)增強。2019年，本市生物醫(yī)藥制造業(yè)(規(guī)模以上口徑)在工業(yè)經(jīng)濟下行壓力加大的不利背景下逆勢上揚，生產(chǎn)規(guī)模繼續(xù)保持較快增長水平，完成工業(yè)總產(chǎn)值1 319.88億元，比上年增長7.3%，高于全市工業(yè)平均水平7.6個百分點；其中，醫(yī)療儀器設備和器械制造業(yè)作為支撐本市生物醫(yī)藥制造業(yè)穩(wěn)步增長的重要支柱，工業(yè)總產(chǎn)值達293.39億元，在生物醫(yī)藥制造業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值中的比重為22.2%[1]。2019年，上海醫(yī)療器械工業(yè)總產(chǎn)值為426.84億元，同比增長21.9%，5年復合增長率達14.6%；工業(yè)銷售產(chǎn)值為395.16億元，同比增長21.8%[2]。

上海擁有上海交通大學、復旦大學、中國科學院上海應用物理研究所、上海理工大學等一批專注于醫(yī)療器械領域的大型科研院所，以及一批醫(yī)學領域的兩院院士，醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人才和醫(yī)療機構資源豐富；眾多具有國際水準的國家重大專項首席科學家、產(chǎn)業(yè)領軍人物、海歸學者選擇來滬創(chuàng)業(yè)，多樣化、高層次的創(chuàng)新人才不斷集聚。上海也具備豐富的臨床研究基礎，上海交通大學醫(yī)學院附屬瑞金醫(yī)院、復旦大學附屬中山醫(yī)院、復旦大學附屬華山醫(yī)院、上海交通大學醫(yī)學院附屬仁濟醫(yī)院等56家國家醫(yī)療器械臨床試驗機構的臨床研究開展活躍，綜合醫(yī)療實力和臨床研究成果數(shù)量位居全國前列。上海的醫(yī)療器械生產(chǎn)行業(yè)具有百年歷史，擁有一批具有自主知識產(chǎn)權的創(chuàng)新型企業(yè)，生產(chǎn)方向主要集中于高端醫(yī)學影像設備、植入技術和介入治療的設備與器械、醫(yī)學診斷試劑和設備等，部分企業(yè)的生產(chǎn)能力已經(jīng)達到國際領先水平。跨國醫(yī)療器械企業(yè)也紛紛入駐上海，為本市醫(yī)療器械的創(chuàng)新發(fā)展注入活力。全球資訊機構Informa集團公布的2019年全球醫(yī)療器械百強企業(yè)排名前30的醫(yī)療器械企業(yè)中，在上海設立了中國總部或辦事機構的企業(yè)超過20家，設立研發(fā)中心的企業(yè)超過10家，開設生產(chǎn)場地的企業(yè)近10家。

同時，上海醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展也面臨諸多挑戰(zhàn)。上海的土地、勞動力等成本均高于其他省市，生產(chǎn)力資源配置受限，準入政策靈活性欠佳，醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)轉化平臺運作能力不足，醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊提前介入服務指導不到位，生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的多部門扶持政策銜接脫節(jié)而導致缺乏合力等多重因素,致使部分醫(yī)療器械研發(fā)成果和生產(chǎn)實地轉讓、外流。近年來，上海周邊一些地區(qū)異軍突起，從原先單純發(fā)展生產(chǎn)制造業(yè)，逐步拓展了產(chǎn)業(yè)鏈條，如通過聯(lián)合研發(fā)、共建實驗室、設立企業(yè)研發(fā)分中心等形式，吸引了包括上海在內(nèi)的高端研發(fā)資源流向當?shù)豙1]。以上均對上海生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)如何持續(xù)保持創(chuàng)新勢頭、加強創(chuàng)新發(fā)展提出挑戰(zhàn)。

2 以制度機制創(chuàng)新，服務于醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的健康發(fā)展措施及其成效

基于上述分析，上海市藥品監(jiān)管局作為服務于生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的其中一環(huán)，通過制度機制創(chuàng)新，發(fā)揮上海創(chuàng)新資源優(yōu)勢，彌補市場資源配置方面的不足，助力醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、高質量發(fā)展，滿足人民群眾的用械需求。

2.1 創(chuàng)新機制，助推本市創(chuàng)新醫(yī)療器械產(chǎn)品和應急產(chǎn)品注冊上市

2.1.1 鼓勵醫(yī)療器械研發(fā)創(chuàng)新 2014年，國家藥品監(jiān)管局發(fā)布《創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審批程序(試行)》。隨著國家醫(yī)療器械審評審批制度改革的推進，國家藥品監(jiān)管局于2018年修訂發(fā)布《創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審查程序》，針對具有我國發(fā)明專利、技術上具有國內(nèi)首創(chuàng)、國際領先水平，并且具有顯著臨床應用價值的醫(yī)療器械設置特別審查通道，由國家藥品監(jiān)管部門予以優(yōu)先審評審批。該程序的實施對醫(yī)療器械研發(fā)創(chuàng)新、新技術推廣應用、產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展具有積極推動作用，也激發(fā)了醫(yī)療器械企業(yè)的參與熱情。上海市藥品監(jiān)管局作為初審部門，加強跨前服務，按照“前期介入、專人負責、專業(yè)指導”原則，推動本市具有創(chuàng)新性的相關醫(yī)療器械產(chǎn)品進入國家創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審查通道。①實施一對一輔導申報。由注冊部門專人指導企業(yè)做好研發(fā)資料的整理申報，利用醫(yī)療器械創(chuàng)新上海服務站等平臺，協(xié)同國家和上海市兩級審批部門共同做好創(chuàng)新醫(yī)療器械技術審評相關工作，切實提高審評質量和效率。②跟蹤走訪。對已進入創(chuàng)新特別審查程序的本市企業(yè)，逐一上門調(diào)研走訪，并指定專人定期跟蹤，了解注冊進展。③加強注冊環(huán)節(jié)的指導服務。對已進入創(chuàng)新特別審查程序的本市企業(yè)，在注冊檢測、體系核查等環(huán)節(jié)，給予優(yōu)先安排，并做好與相關部門的溝通。

截至2020年11月底，本市共有49項產(chǎn)品進入國家藥品監(jiān)管局創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審查程序，約占全國進入此通道產(chǎn)品總量的17%，數(shù)量居全國第2位，一半以上的品種為血管支架類、射頻消融類和醫(yī)學影像類產(chǎn)品。目前，上述49項產(chǎn)品中，已有18項獲批上市，部分產(chǎn)品技術達到國際先進水平。

2.1.2 應急審批通道助力疫情急需醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊上市 2020年新型冠狀病毒(簡稱新冠)肺炎疫情暴發(fā)后，新冠病毒診斷試劑盒和醫(yī)用口罩、醫(yī)用防護服等成為了市場急缺產(chǎn)品。為滿足市場急需，相關醫(yī)療器械產(chǎn)品經(jīng)初步評估后快速進入應急審批通道。其中，新冠病毒診斷試劑盒產(chǎn)品，由國家藥品監(jiān)管局負責注冊審批；醫(yī)用口罩、醫(yī)用防護服等產(chǎn)品，由省級藥品監(jiān)管部門負責注冊審批。在與國家藥品監(jiān)管局應急審批新冠病毒診斷試劑盒工作的對接中，上海市藥品監(jiān)管局成立專門工作組，第一時間組織力量開展對每一項納入國家醫(yī)療器械應急審批通道的本市生產(chǎn)新冠病毒診斷試劑盒等產(chǎn)品的注冊質量體系核查，同時配合國家藥品監(jiān)管局做好注冊資料的初審工作。通過全程服務、上下聯(lián)動、并聯(lián)審批等措施，上海之江生物科技股份有限公司生產(chǎn)的新冠病毒核酸檢測試劑盒，成為全國首家通過應急審批通道快速獲批上市的產(chǎn)品。目前，本市已有6家企業(yè)生產(chǎn)的新冠病毒檢測試劑盒先后通過應急審批程序獲批上市，有效保障了疫情防控工作的開展。7月27日，李克強總理在國務院常務會議上強調(diào)，要調(diào)動各方力量，加快檢測時間短、靈敏度高、操作簡便的產(chǎn)品研發(fā)上市。為此，上海市組織力量開展科研攻關，支持企業(yè)優(yōu)化產(chǎn)品技術和工藝，加大新冠病毒診斷相關產(chǎn)品研發(fā)力度。目前，又有4個本市企業(yè)生產(chǎn)的新冠病毒檢測儀器和試劑盒已進入國家藥品監(jiān)管局應急審批通道，如獲批，新冠病毒核酸檢測至出具結果用時可從近3 h縮短至<30 min，屆時篩查效率將大為提高。在全力做好本市疫情急需第二類醫(yī)療器械產(chǎn)品應急審批方面，上海市藥品監(jiān)管局于2020年2月1日緊急印發(fā)《關于做好本市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控期間醫(yī)療器械應急審批工作的通知》，開通醫(yī)療器械應急審批通道，公布疫情防控急需醫(yī)用防護用品目錄；成立應急工作組，由專人對接，做好對企業(yè)的全程服務、指導、咨詢；建立注冊、檢驗、受理、審評審批聯(lián)動機制，應急審批上市醫(yī)用口罩、醫(yī)用防護服等第二類醫(yī)療器械產(chǎn)品共7項，保障了疫情防控期間臨床救治急需的醫(yī)療器械物資；同時加強產(chǎn)品上市后監(jiān)管，督促落實企業(yè)主體責任，指導做好應急審批產(chǎn)品的規(guī)范生產(chǎn)。

2.2 開展醫(yī)療器械注冊人制度試點，持續(xù)優(yōu)化市場資源配置 為克服市場資源配置不足和準入政策靈活性不佳的弊端，上海市藥品監(jiān)管局在國家藥品監(jiān)管局的支持和指導下，于2017年制定、發(fā)布《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)醫(yī)療器械注冊人制度試點工作實施方案》(簡稱《方案》)，對接國際通行規(guī)則，打破醫(yī)療器械上市許可和生產(chǎn)企業(yè)許可“捆綁”模式，探索醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊與生產(chǎn)許可分離的管理模式。經(jīng)過3年的探索試點，相關經(jīng)驗被國家藥品監(jiān)管局采納，固化至《國家藥監(jiān)局關于擴大醫(yī)療器械注冊人制度試點工作的通知》(國藥監(jiān)械注〔2019〕33號)中，并復制推廣至全國。

2.2.1 堅持包容審慎 《方案》允許滿足條件的研發(fā)機構等成為注冊(申請)人，允許注冊(申請)人將樣品或產(chǎn)品委托生產(chǎn)，允許多點委托和多項委托，允許受托方憑委托方注冊證申請生產(chǎn)許可，真正實現(xiàn)產(chǎn)品上市許可與生產(chǎn)許可的“解綁”，使市場資源的配置更加靈活。同時，配套出臺《上海市第二類醫(yī)療器械優(yōu)先審批程序》，實施優(yōu)先審批、提前服務，進一步提高審評審批效率。試點過程中，上海市藥品監(jiān)管局將安全風險防控貫穿于制度設計始終，同步發(fā)布相應注冊和生產(chǎn)許可辦事指南、委托生產(chǎn)質量協(xié)議編寫指南、質量管理體系實施指南、跨區(qū)聯(lián)合檢查程序，以及商業(yè)責任保險投保指南等一系列配套文件，使制度的操作路徑更為清晰。既強化企業(yè)主體責任，也明確了政府部門的監(jiān)管責任。

2.2.2 堅持可持續(xù)發(fā)展 醫(yī)療器械注冊人制度一經(jīng)試點，就得到了本市企業(yè)的高度關注與積極參與。但隨著試點工作的推進，地域局限性也逐步凸顯。試點期間不少企業(yè)反映，由于上海土地成本、人力成本較高，僅在本市尋找合適的市場資源，局限性較大，特別是許多總部設在上海的企業(yè)集團均已在全國多地開設分部，希望進一步擴大試點范圍，以更好地釋放制度紅利。2019年8月，國家藥品監(jiān)管局在總結上海、廣東、天津等地醫(yī)療器械注冊人試點工作經(jīng)驗的基礎上，發(fā)布《關于擴大醫(yī)療器械注冊人制度試點工作的通知》，將此項制度試點范圍擴大至全國21個省市，進一步拓展市場可配置資源。此后，為更好地服務長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略，上海市藥品監(jiān)管局牽頭，會同江蘇省、浙江省、安徽省藥品監(jiān)管局共謀發(fā)展，聯(lián)合研究發(fā)布《長江三角洲區(qū)域醫(yī)療器械注冊人制度試點工作實施方案》和《長江三角洲區(qū)域醫(yī)療器械注冊人制度跨區(qū)域監(jiān)管暫行辦法》，這也是全國首個“跨省”試點實施方案，引入了更多“放管服”的理念和措施，大膽探索了區(qū)域性協(xié)同監(jiān)管的新嘗試。其中，上海聯(lián)影醫(yī)療科技有限公司(簡稱上海聯(lián)影)作為注冊人，委托聯(lián)影(常州)醫(yī)療科技有限公司(簡稱常州聯(lián)影)生產(chǎn)數(shù)字化醫(yī)用X射線攝影系統(tǒng)，使該系統(tǒng)成為我國首個醫(yī)療器械注冊人制度跨省試點產(chǎn)品。通過試點，聯(lián)影醫(yī)療技術集團有限公司充分發(fā)揮長三角地區(qū)智能制造的區(qū)位優(yōu)勢，更加科學合理地配置集團內(nèi)醫(yī)療器械生產(chǎn)資源，由常州聯(lián)影專注于產(chǎn)品生產(chǎn)，上海聯(lián)影則整合資金和空間，專注于產(chǎn)品創(chuàng)新研發(fā)、市場拓展和質量持續(xù)改進，有利于企業(yè)立足長遠、謀劃創(chuàng)新發(fā)展。

2.2.3 完善事中事后監(jiān)管機制 制度創(chuàng)新的難點在于無先例可循，必須做到“放得開，也管得住”。注冊人制度試點實施后，上海市藥品監(jiān)管局一方面加強對注冊人履行保證醫(yī)療器械質量、上市銷售與服務、不良事件監(jiān)測與評價、醫(yī)療器械召回等情況的監(jiān)督管理，另一方面督促受托生產(chǎn)企業(yè)嚴格管理、規(guī)范生產(chǎn)。同時，探索委托第三方機構對注冊人和受托生產(chǎn)企業(yè)質量管理體系運行情況及其有效性進行評估，強化企業(yè)質量安全主體責任。

2.2.4 探索多形式組合的注冊人制度模式 截至2020年11月底，上海已有20家企業(yè)的113個產(chǎn)品按照醫(yī)療器械注冊人制度試點實施方案獲得批準。期間，上海市藥品監(jiān)管局鼓勵不同的注冊人制度組合模式，探索建立多種注冊人委托生產(chǎn)模式，并積累了一些成功案例。①優(yōu)化集團公司資源配置。上海微創(chuàng)醫(yī)療器械(集團)有限公司的特點是子公司眾多、研發(fā)能力較強，且研發(fā)方向各有側重。因此，企業(yè)通過注冊人制度試點調(diào)整布局，總公司專注于規(guī)模化生產(chǎn)，而集團子公司獲得注冊證的持有權，專注于技術研發(fā)，無需花費更多資金另建廠房。據(jù)企業(yè)自評，此舉可使其節(jié)省70%的生產(chǎn)性成本。②實現(xiàn)科研企業(yè)成果轉化。上海交通大學醫(yī)學院附屬第九人民醫(yī)院戴尅戎院士團隊研發(fā)的“定制式增材制造膝關節(jié)矯形器”，由上海交大知識產(chǎn)權管理有限公司作為注冊人，產(chǎn)品委托上海昕健醫(yī)療技術有限公司生產(chǎn)，為科研機構和科研人員實施醫(yī)療器械注冊人制度和參與技術創(chuàng)新成果轉化走出了新路。③開創(chuàng)了進口產(chǎn)品本土轉化新模式。美國美敦力公司集團下屬的境內(nèi)企業(yè)——美敦力(上海)管理有限公司作為醫(yī)療器械注冊人，將進口產(chǎn)品通過首次注冊形式取得中國境內(nèi)產(chǎn)品注冊證，并委托專業(yè)合同制造商捷普科技(上海)有限公司在本土生產(chǎn)，發(fā)揮了中國制造的成本優(yōu)勢，既縮短了產(chǎn)品的生產(chǎn)鏈條，降低了生產(chǎn)成本，也縮短了產(chǎn)品上市周期，更好地滿足國內(nèi)患者需求。④實現(xiàn)了緊缺抗疫物資產(chǎn)品快速上市。在2020年上海抗擊新冠肺炎疫情期間，上海市藥品監(jiān)管局針對醫(yī)用防護服緊缺的現(xiàn)狀，在實地評估的基礎上，同意由具有服裝生產(chǎn)優(yōu)勢的上海針織九廠有限公司作為注冊人，委托具有無菌產(chǎn)品生產(chǎn)質量管理經(jīng)驗的上海埃立孚醫(yī)療科技有限公司生產(chǎn)醫(yī)用防護服，在確保雙方權責明晰、風險可控的基礎上，實施應急審批，保障了抗疫醫(yī)療產(chǎn)品緊急上市供應。

需要說明的是，在試點初期的制度設計中，曾規(guī)定允許由科研人員作為注冊人持證，但在操作實踐中發(fā)現(xiàn)，自然人作為持證人，承擔注冊人的所有責任可行性不高，可能為產(chǎn)品帶來安全風險。因此，在國家藥品監(jiān)管局擴大試點的通知中，暫未將科研人員列入注冊人范圍。目前，醫(yī)療器械注冊人制度試點還在持續(xù)推進中，待新一輪《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》修訂出臺后，此項制度將全面實施，相關配套制度將由國家藥品監(jiān)管局予以進一步調(diào)整優(yōu)化。

3 思考與展望

綜上所述，上海市藥品監(jiān)管局發(fā)揮上海生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新資源優(yōu)勢，通過打“創(chuàng)新牌”，不僅助推了更多創(chuàng)新醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊上市，保障人民用械的安全性和可及性，而且有利于進一步優(yōu)化創(chuàng)新資源配置，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，更好地服務于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目前，在創(chuàng)新政策和多重因素的作用下，上海醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)積極態(tài)勢。一是上海市委、市政府正在積極推進生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同，為助推醫(yī)療器械產(chǎn)品特別是創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)、上市和使用提供更具實效的政策環(huán)境。二是上海創(chuàng)新研發(fā)轉化平臺正從概念型向實質型轉變，特別是以首席科學家、產(chǎn)業(yè)領軍人物為代表的創(chuàng)新人才，依托大學、科研機構、醫(yī)療機構等研發(fā)資源，成功實現(xiàn)創(chuàng)新成果轉化，這也為醫(yī)療器械創(chuàng)新提供了強大的技術和人才支持。三是具有高校、科研機構背景的初創(chuàng)型企業(yè)創(chuàng)新勢頭明顯，為上海醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入活力。四是醫(yī)療器械跨國企業(yè)基于商業(yè)策略、疫情等因素，將原進口產(chǎn)品通過首次注冊形式在上海轉產(chǎn)落地的意愿強烈，這也為上海醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、高質量發(fā)展帶來了新的增長點。步入“十四五”時期，我國將進入新發(fā)展階段，這是實現(xiàn)更新、更大發(fā)展的關鍵時期。黨的十九屆五中全會明確指出，要堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設全局中的核心地位。習近平總書記在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會上強調(diào)，要聚焦關鍵領域發(fā)展創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)，加快在集成電路、生物醫(yī)藥、人工智能等領域打造世界級產(chǎn)業(yè)集群。對上海而言，抓創(chuàng)新就是抓發(fā)展，謀創(chuàng)新就是謀未來。上海市藥品監(jiān)管局將認真貫徹習近平總書記對上海作出的一系列重要指示精神，按照市委、市政府的工作布署，在已有工作成果的基礎上，全力服務醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強與本市優(yōu)質科研轉化平臺和創(chuàng)新中心(平臺)的協(xié)同，通過技術優(yōu)勢搭載政策服務優(yōu)勢等措施，加強創(chuàng)新產(chǎn)品相關注冊政策指導，助力更多具有創(chuàng)新元素的本土醫(yī)療器械產(chǎn)品脫穎而出，早日獲批上市。同時，繼續(xù)發(fā)揮醫(yī)療器械注冊人制度的優(yōu)勢，在進一步優(yōu)化市場資源配置的同時，持續(xù)探索釋放醫(yī)療器械注冊人制度紅利，鼓勵醫(yī)療器械企業(yè)創(chuàng)新，推動醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)高質量發(fā)展。