梁玉柱

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢430072）

一、責(zé)任追究模式與現(xiàn)代國(guó)家

責(zé)任是政治學(xué)中的重要主題，國(guó)家建設(shè)過程中形成“有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)要統(tǒng)一”的重要命題。責(zé)任制實(shí)質(zhì)上是連接國(guó)家權(quán)力與社會(huì)（市場(chǎng)）權(quán)利的中介，是一種規(guī)范權(quán)力關(guān)系的穩(wěn)定的制度安排。打造責(zé)任政治是現(xiàn)代國(guó)家的基本要求，而責(zé)任追究的法治化、規(guī)范化、科學(xué)化是其具體體現(xiàn)。責(zé)任追究模式的變化過程，實(shí)質(zhì)上是公共事務(wù)治理之道的變遷，背后可以看到國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)，即立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)權(quán)力的成長(zhǎng)以及權(quán)力關(guān)系的變化，也展現(xiàn)著國(guó)家與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變遷。

本文所關(guān)注的是中國(guó)安全生產(chǎn)責(zé)任追究。安全生產(chǎn)問題是農(nóng)業(yè)文明轉(zhuǎn)型工業(yè)文明之后才出現(xiàn)的公共問題。在一個(gè)拋棄了舊有的、傳統(tǒng)的行事方式的社會(huì)，以及在一個(gè)完全面臨充滿不確定因素的未來社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)便成為有著重大意義的核心概念。[1](p104)在農(nóng)業(yè)時(shí)代，威脅人類生命安全的因素是戰(zhàn)爭(zhēng)、瘟疫、洪澇等天災(zāi)人禍。而工業(yè)文明的發(fā)動(dòng)機(jī)是蒸汽機(jī)、火車頭和生產(chǎn)車間，其在馴化自然的同時(shí)，也成為新的安全風(fēng)險(xiǎn)制造者。國(guó)家作為現(xiàn)代社會(huì)的秩序維護(hù)者，如何監(jiān)管安全生產(chǎn)，如何追究安全生產(chǎn)問題是一國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的縮影。本文所要直面的問題是新中國(guó)成立以來，安全生產(chǎn)責(zé)任追究模式發(fā)生了什么樣的變化，對(duì)研究中國(guó)國(guó)家轉(zhuǎn)型有何思考。

二、以企業(yè)為中心：?jiǎn)挝换呢?zé)任追究模式（1949—1977年）

責(zé)任追究制度是責(zé)任政府建設(shè)的基礎(chǔ)，也是安全生產(chǎn)責(zé)任模式運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件。沒有對(duì)責(zé)任人的懲罰機(jī)制就無法有效規(guī)范、約束權(quán)力使用者以及責(zé)任承擔(dān)者的行為。面對(duì)責(zé)任事故，懲罰的對(duì)象、以何種形式懲罰、懲罰程度如何，都會(huì)深刻影響著責(zé)任模式的發(fā)展，同時(shí)也是中央政策制定者發(fā)展戰(zhàn)略的反映。鑒于新中國(guó)成立初期安全生產(chǎn)責(zé)任事故的資料限制，本節(jié)對(duì)責(zé)任追究的論證更多以制度文本規(guī)定，輔以典型案例論證。

（一）以企業(yè)及其主管部門為核心的責(zé)任追究程序。

新中國(guó)成立之初，百?gòu)U待興，直至1956 年5 月形成安全生產(chǎn)責(zé)任追究的正式文本規(guī)定。在這一年國(guó)務(wù)院第29次全體會(huì)議上通過并頒布的《工人職員傷亡事故報(bào)告規(guī)程》，是指導(dǎo)整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期生產(chǎn)事故調(diào)查、處理的重要文件。關(guān)于職工傷亡事故的處理部門和處理流程集中體現(xiàn)在第八、九、十七條之中。

第八條多人事故、重傷事故和死亡事故，應(yīng)該由企業(yè)行政或者企業(yè)主管部門會(huì)同工會(huì)基層委員會(huì)組織調(diào)查小組（必要的時(shí)候組織調(diào)查委員會(huì)）盡速進(jìn)行調(diào)查，當(dāng)?shù)貏趧?dòng)部門、工會(huì)組織和其他有關(guān)部門可以派員參加，調(diào)查后必須確定事故原因，擬定改進(jìn)措施，提出對(duì)事故負(fù)責(zé)人的處分意見······

第九條在傷亡事故的情況查清以后，如果各有關(guān)方面對(duì)于事故的分析和事故負(fù)責(zé)人的處分不能取得最后一致的意見的時(shí)候，勞動(dòng)部門應(yīng)該提出結(jié)論性的意見交廠礦領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或者企業(yè)主管部門辦理。如果仍有不同意見，可分別報(bào)告上級(jí)有關(guān)部門研究處理。

第十七條勞動(dòng)部門對(duì)企業(yè)進(jìn)行傷亡事故的調(diào)查、登記、統(tǒng)計(jì)、報(bào)告和處理，實(shí)行監(jiān)督查檢。企業(yè)行政或者企業(yè)主管部門對(duì)于多人事故、重傷事故和死亡事故的負(fù)責(zé)人的處分，要取得當(dāng)?shù)貏趧?dòng)部門或者上級(jí)勞動(dòng)部門同意后執(zhí)行。

從文本規(guī)定可以看到，事故調(diào)查主要由企業(yè)行政或者企業(yè)主管部門會(huì)同基層工會(huì)組成調(diào)查小組負(fù)責(zé)，勞動(dòng)部門可派員參與事故調(diào)查過程。而對(duì)事故負(fù)責(zé)人的處分意見仍然是由調(diào)查小組來完成。當(dāng)勞動(dòng)部門對(duì)事故處理意見不一致時(shí)，可提出結(jié)論性意見交予廠礦領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或者企業(yè)主管部門辦理。在勞動(dòng)部門同意的情況下，對(duì)事故負(fù)責(zé)人的處分由企業(yè)行政或者企業(yè)主管部門執(zhí)行，勞動(dòng)部門有監(jiān)督查檢的權(quán)力。通過對(duì)企業(yè)生產(chǎn)傷亡事故處理流程的分解，從調(diào)查權(quán)、總結(jié)權(quán)、報(bào)告權(quán)、處理權(quán)、監(jiān)督權(quán)等幾個(gè)權(quán)力角度來看，企業(yè)行政或者企業(yè)主管部門是絕對(duì)的權(quán)力中心。勞動(dòng)部門能夠參與到整個(gè)處理流程之中，但更多是以監(jiān)督權(quán)的身份參與。這種責(zé)任追究體制的運(yùn)轉(zhuǎn)特點(diǎn)，在1958年杭州半山鋼鐵廠車間倒塌事故的責(zé)任追究可以看出一些端倪。

1958 年11 月13 日，正在建設(shè)中的杭州半山鋼鐵廠合金鋼車間發(fā)生倒塌，事故造成18人死亡，19人受傷。事故發(fā)生后，黨委政府工作圍繞搶救、慰問、善后、說服教育、查找原因等問題層面展開。在原因分析上，調(diào)查報(bào)告提出造成事故的根本原因，主要是“對(duì)大型工程建設(shè)缺乏知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)、施工工作尚未完成由民用建筑到工業(yè)建設(shè)的轉(zhuǎn)變，因此難免會(huì)產(chǎn)生一些錯(cuò)誤”“從上至下都著重地抓建設(shè)進(jìn)度，對(duì)質(zhì)量和安全注意很少”“在設(shè)計(jì)和建筑材料生產(chǎn)單位則存在著較為嚴(yán)重的忽視質(zhì)量，片面追求進(jìn)度的現(xiàn)象”“設(shè)計(jì)人員很少深入現(xiàn)場(chǎng)，依靠群眾修改設(shè)計(jì)”等等。[2](p101)從當(dāng)時(shí)的原因分析來看，這次事故無疑屬于一場(chǎng)生產(chǎn)責(zé)任事故，建設(shè)施工單位、監(jiān)工單位、設(shè)計(jì)單位及人員都負(fù)有安全責(zé)任。然而，在事故責(zé)任追究階段，僅僅是鋼鐵廠黨委做了檢查報(bào)告，“原來互相推責(zé)任的人員，主動(dòng)從主觀上檢查了這次事故中應(yīng)負(fù)的責(zé)任。安裝公司的起重工小組和接卸施工程隊(duì)，還主動(dòng)在一起召開了團(tuán)結(jié)會(huì)，開展了批評(píng)與自我批評(píng)，加強(qiáng)了團(tuán)結(jié)。”[2](p102)整個(gè)事故處理階段，未看到對(duì)企業(yè)生產(chǎn)責(zé)任人的處分，也未看到對(duì)企業(yè)主管部門、勞動(dòng)部門的處理意見。在既有的企業(yè)生產(chǎn)事故處理流程下，這次重大安全生產(chǎn)事故的追究延續(xù)了政治思想教育的做法，通過團(tuán)結(jié)會(huì)、批評(píng)與自我批評(píng)等生活會(huì)、民主會(huì)的形式開展。責(zé)任追究缺乏剛性，程序性不足，責(zé)任劃分不清楚等問題突出。

在“文革”時(shí)期，事故責(zé)任追究完全陷入混亂之中。鄧小平在1975年主持國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)工作時(shí)，針對(duì)鐵路工作要求建立必要的規(guī)章制度，增強(qiáng)組織紀(jì)律性?！艾F(xiàn)在鐵路事故驚人，去年一年發(fā)生行車重大事故和大事故七百五十五件，比事故最少的一九六四年的八十八件增加好多倍。這中間有許多是責(zé)任事故，包括機(jī)車車輛維修方面的責(zé)任事故。這說明沒有章程了，也沒有紀(jì)律了”，甚至存在“隨便下車吃飯”，不嚴(yán)格執(zhí)行“值班不準(zhǔn)喝酒”這些規(guī)矩。規(guī)章制度和組織紀(jì)律性的問題“不光是鐵道部門存在，其他地方和部門也同樣存在”。[3](p5-6)可見，在“文革”時(shí)期，制度文本廢弛，規(guī)章紀(jì)律淪為空談，安全生產(chǎn)責(zé)任追究陷入“無政府狀態(tài)”。

（二）行政權(quán)力弱與企業(yè)自主權(quán)高的責(zé)任追究特點(diǎn)。

通過對(duì)1949—1976 年安全生產(chǎn)責(zé)任事故追究的文本和案例分析，可以看到這一時(shí)期責(zé)任追究的幾大特點(diǎn)。第一，法治水平落后，安全生產(chǎn)事故處理成為企業(yè)內(nèi)部以及企業(yè)主管部門內(nèi)的行政事務(wù)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，對(duì)安全生產(chǎn)事故的認(rèn)識(shí)一直強(qiáng)調(diào)是官僚主義的問題，而非責(zé)任事故。如周恩來總理在1954年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中指出，對(duì)于職工福利甚至職工安全漠不關(guān)心，不注意或者不愿意解決那些必須而又可能解決的問題，這是一種官僚主義的表現(xiàn)。這也代表了當(dāng)時(shí)的普遍認(rèn)識(shí)。在新中國(guó)成立至1979年《刑法》正式立法之前這段時(shí)間，中國(guó)一直沒有專門的刑法典，當(dāng)時(shí)制定的一些單行刑法，也并無生產(chǎn)安全犯罪的規(guī)定，司法機(jī)關(guān)對(duì)于個(gè)別嚴(yán)重后果的安全責(zé)任事故的刑事追究主要依據(jù)黨和政府出臺(tái)的政策。[4](p187)在安全事故處理上，并未形成權(quán)威性的法律規(guī)定，一直以國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《工人職員傷亡事故報(bào)告規(guī)程》作為處理依據(jù)。公安、法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)雖然組織建設(shè)日益完備，但并未正式介入生產(chǎn)傷亡事故的處理、判決上。司法是公正性的體現(xiàn)，司法機(jī)關(guān)在安全生產(chǎn)責(zé)任追究上的缺失是當(dāng)時(shí)安全治理公正性弱化的一種體現(xiàn)。第二，勞動(dòng)部門作為安全生產(chǎn)的綜合管理部門，在處理生產(chǎn)傷亡事故的權(quán)力較弱。企業(yè)行政部門或者企業(yè)主管部門處理企業(yè)內(nèi)部的傷亡事故，其屬于典型的“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”。勞動(dòng)部門的自主性如此之低，表現(xiàn)出國(guó)家對(duì)企業(yè)生產(chǎn)安全監(jiān)管的弱化。第三，責(zé)任追究的程序、懲罰程度等缺乏固定的、可操作化的規(guī)定，導(dǎo)致企業(yè)及企業(yè)主管部門的自主權(quán)、自由裁量空間很大。責(zé)任追究比較隨意，懲罰力度小，難以發(fā)揮懲戒的預(yù)防作用。由于企業(yè)掌握著自由裁量權(quán)，而當(dāng)時(shí)企業(yè)作為一個(gè)生產(chǎn)單位，其核心工作在于促進(jìn)生產(chǎn)生活。而企業(yè)職工生活在一個(gè)封閉的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，單位更多是一個(gè)支持型組織。正如科爾奈所分析的，在社會(huì)主義體制之下，企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)層——黨委書記、廠長(zhǎng)，再加上工會(huì)主席——同時(shí)履行著生產(chǎn)管理、本單位政治權(quán)力和意識(shí)形態(tài)的代表、國(guó)家行政組織的本單位代表、收入分配機(jī)關(guān)的本單位代表、為職工提供“父愛主義”關(guān)懷、指導(dǎo)家庭生活等職責(zé)。[5](p210-211)這種集政治單位、生產(chǎn)單位、生活單位為一體的組織，在進(jìn)行事故責(zé)任的處理時(shí)，事故責(zé)任確定缺乏客觀性，事故處理也缺乏剛性。

責(zé)任追究本身是一個(gè)政治權(quán)威，尤其是行政部門和司法部門權(quán)威履責(zé)的過程。但是，從這一階段責(zé)任追究的程序和特點(diǎn)來看，企業(yè)自身有著極高的責(zé)任追究自主權(quán)。這種責(zé)任追究格局導(dǎo)致公正性、透明度以及法治水平偏低，顯示了現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的滯后性。

三、以行政為中心：行政化的責(zé)任追究模式（1978—2002年）

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下長(zhǎng)期存在的政企一家、政社不分現(xiàn)象，使得企業(yè)行政部門或者企業(yè)主管部門成為安全生產(chǎn)事故責(zé)任追究的核心。伴隨著這種責(zé)任追究模式的是生產(chǎn)事故高發(fā)且頻率多次波動(dòng)。1978 年開啟改革開放后，政企關(guān)系開始轉(zhuǎn)變，責(zé)任追究模式也發(fā)生著改革。

（一）責(zé)任追究模式轉(zhuǎn)型：從“企業(yè)事務(wù)”到“公共事務(wù)”。

1978年10月，中共中央發(fā)出《關(guān)于認(rèn)真做好勞動(dòng)保護(hù)工作的通知》，對(duì)安全生產(chǎn)責(zé)任追究提出新的要求，“迅速把各級(jí)的安全生產(chǎn)責(zé)任制度建立、健全起來。要做到職責(zé)明確，賞罰嚴(yán)明。一個(gè)企業(yè)單位發(fā)生了重大傷亡責(zé)任事故，首先要追查廠長(zhǎng)、黨委書記的責(zé)任，根據(jù)事故情節(jié)輕重，嚴(yán)肅處理，不能姑息遷就。一個(gè)部門、一個(gè)地區(qū)事故多，傷亡嚴(yán)重，要追查部門和地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任”。這一重要文件直指之前存在的責(zé)任追究的痛點(diǎn)。然而，責(zé)任追究模式的轉(zhuǎn)換并不是一蹴而就，相反，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的追究模式具有路徑依賴的特點(diǎn)。1980 年2月15日，國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、國(guó)家勞動(dòng)總局、中華全國(guó)總工會(huì)在《關(guān)于工業(yè)交通企業(yè)加強(qiáng)法制教育嚴(yán)格依法處理職工傷亡事故的報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）中對(duì)安全生產(chǎn)中“不知法、不守法，有法不依、違法不究”的現(xiàn)象進(jìn)行了深入批判?！秷?bào)告》指出，一些地方和單位事故發(fā)生后，不是依法嚴(yán)肅處理，而是“謊報(bào)事實(shí)，掩蓋事故真相，或拖延不報(bào)，企圖大事化小、小事化了，以種種借口阻撓對(duì)有關(guān)干部追究刑事責(zé)任，馬虎草率處理”，“絕大部分事故特別是一些涉及刑事責(zé)任的惡性事故，都沒有按國(guó)家規(guī)定及時(shí)上報(bào)、嚴(yán)肅處理，政治影響很壞”。一些地方和單位事故發(fā)生后，往往是“企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)檢討幾句，不了了之，或憑主管單位領(lǐng)導(dǎo)干部的一句話，以言代法，馬虎處理”。1980年4月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了上述報(bào)告，并提出“對(duì)于那些玩忽職守，不負(fù)責(zé)任，不遵守安全制度，違章作業(yè)以及強(qiáng)迫命令、瞎指揮所造成的重大傷亡事故，要嚴(yán)肅處理。對(duì)于負(fù)有刑事責(zé)任者，必須按照刑法的規(guī)定，依法懲處”。

上述報(bào)告反映出的責(zé)任追究的問題，其核心還在于此時(shí)的責(zé)任追究仍然是一種“企業(yè)事務(wù)”的模式。盡管經(jīng)過改革之后，勞動(dòng)局等政府部門的權(quán)力擴(kuò)大，并且權(quán)力行使更加規(guī)范化，但當(dāng)時(shí)將安全生產(chǎn)事故看作責(zé)任事故的意識(shí)還不強(qiáng)烈。加之法治水平落后，事故追責(zé)并沒有走上法治化道路，導(dǎo)致企業(yè)或其主管部門的領(lǐng)導(dǎo)在事故處理中發(fā)揮著關(guān)鍵角色。隨著對(duì)責(zé)任事故認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變，責(zé)任追究模式發(fā)生了根本性改變。責(zé)任事故不再是“企業(yè)事務(wù)”，而是“公共事務(wù)”。政府部門，尤其是勞動(dòng)、公安、檢察院、監(jiān)察等部門成為事故查處的關(guān)鍵部門。1989 年3 月，國(guó)務(wù)院頒布《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》要求，特大事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)根據(jù)所發(fā)生事故的具體情況，由事故發(fā)生單位的歸口管理部門、公安部門、監(jiān)察部門、計(jì)劃綜合部門、勞動(dòng)部門等單位派員組成，并應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民檢察機(jī)關(guān)和工會(huì)派員參加。新的責(zé)任追究模式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵一步是1991年2月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《企業(yè)職工傷亡事故報(bào)告和處理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）。至此，1991 年的《規(guī)定》取代了1956年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《工人職員傷亡事故報(bào)告規(guī)程》。上述《規(guī)定》適應(yīng)政企分開和履行政府市場(chǎng)監(jiān)管職能的需要，賦予政府安全生產(chǎn)（勞動(dòng)）主管部門和公安、監(jiān)察等部門對(duì)死亡事故、重大傷亡事故的查處權(quán)，從而結(jié)束了新中國(guó)成立以來企業(yè)自己調(diào)查自己、自行追究自身事故責(zé)任的情況。[6](p329)

與1956 年的《工人職員傷亡事故報(bào)告規(guī)程》相比，變化在如下幾個(gè)方面：第一，對(duì)事故報(bào)告做了詳細(xì)規(guī)定，包括事故報(bào)告的部門和所處的政府層級(jí)。公安、檢察院等成為事故報(bào)告的對(duì)象，重大死亡事故需要報(bào)至國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，強(qiáng)化了多部門管理和高層級(jí)政府監(jiān)管。第二，事故調(diào)查除了企業(yè)主管部門外，同級(jí)勞動(dòng)部門、公安部門以及工會(huì)必須參加。如果是重大死亡事故，需要省級(jí)或者國(guó)務(wù)院主管部門會(huì)同勞動(dòng)、公安、監(jiān)察等部門調(diào)查。同時(shí)要求，人民檢察院派員參加。第三，在勞動(dòng)事故責(zé)任認(rèn)定上，強(qiáng)化了勞動(dòng)部門的重要位置，是對(duì)其履行國(guó)家監(jiān)察職能地位的肯定。第四，事故處理更加全面、完備。既包括對(duì)企業(yè)及事故責(zé)任人員的行政處罰，也包括對(duì)行政部門責(zé)任人員的行政處分，還涉及司法機(jī)關(guān)對(duì)刑事責(zé)任的審理和判決，構(gòu)建起多維的事故處罰體系。

（二）強(qiáng)調(diào)監(jiān)管屬地責(zé)任：領(lǐng)導(dǎo)干部與黨紀(jì)政紀(jì)處分。

安全生產(chǎn)領(lǐng)域在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期面臨的一個(gè)很大問題就是“無人負(fù)責(zé)”。1978 年開啟的“改革”就是一改這種混亂的局面，使得權(quán)責(zé)對(duì)等，以此推動(dòng)各級(jí)政府及其官員行動(dòng)起來，落實(shí)政府責(zé)任。改革已經(jīng)將政府權(quán)力法制化，賦予政府推行各項(xiàng)政策的合法性。真正推動(dòng)權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)需要相對(duì)稱的責(zé)任體制。鄧小平高度強(qiáng)調(diào)責(zé)任制的重要性，他指出：“各地的企業(yè)事業(yè)單位中，黨和國(guó)家的各級(jí)機(jī)關(guān)中，一個(gè)很大的問題就是無人負(fù)責(zé)。名曰集體負(fù)責(zé)，實(shí)際上等于無人負(fù)責(zé)。一項(xiàng)工作布置之后，落實(shí)了沒有，無人過問，結(jié)果好壞，誰也不管。所以急需建立嚴(yán)格的責(zé)任制?！盵3](p150-151)不僅如此，鄧小平還強(qiáng)調(diào)責(zé)任到人的思想，以提高問責(zé)的剛性約束。對(duì)此他提出：“現(xiàn)在打屁股只能打計(jì)委、黨委，這不解決問題，還必須打到具體人的身上才行?！盵3](p151)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，推動(dòng)政府、企業(yè)履行自身責(zé)任的一種重要方式是強(qiáng)化法律對(duì)各行為體的約束。

隨著國(guó)家對(duì)企業(yè)生產(chǎn)責(zé)任事故認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)化，對(duì)事故責(zé)任追究也就同時(shí)轉(zhuǎn)向了履行公共管理職能的行政部門，而非僅僅是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位。在2002年5 月8 日國(guó)務(wù)院第五十八次常務(wù)擴(kuò)大會(huì)議上，朱镕基針對(duì)發(fā)生的連續(xù)飛機(jī)墜毀事故強(qiáng)調(diào)，我們一直在強(qiáng)調(diào)責(zé)任制，出了事故就要找出事故責(zé)任人，出了事故不處分責(zé)任人是不行的。中央要嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》，地方各級(jí)政府也要切實(shí)貫徹執(zhí)行，嚴(yán)厲查處各種安全事故，嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者和直接責(zé)任人的責(zé)任。各部門、各省區(qū)市對(duì)造成安全事故的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人絕不能講情面。[7](p369)由此可見，強(qiáng)化監(jiān)管的屬地責(zé)任，尤其是強(qiáng)化對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任追究是這一時(shí)期責(zé)任體制轉(zhuǎn)型中的一個(gè)顯著特點(diǎn)。

（三）推動(dòng)追究刑事責(zé)任：司法機(jī)關(guān)介入安全生產(chǎn)監(jiān)管。

責(zé)任追究的強(qiáng)度是監(jiān)管效果的重要因素。根據(jù)管制金字塔理論，金字塔的塔尖越高，也就是處罰手段越強(qiáng)、越有效，就越能保證管制活動(dòng)更多地在金字塔的底端進(jìn)行，才能保證說服教育和預(yù)防措施的有效實(shí)施。刑事處罰比民事處罰具有更大的威懾力。[8](p115)在改革開放之后，工業(yè)化快速發(fā)展的階段，為了遏制事故多發(fā)的問題，我國(guó)安全生產(chǎn)責(zé)任事故追究的懲罰強(qiáng)度也比以往強(qiáng)了很多?！缎谭ā返牧⒎捌鋵?duì)安全生產(chǎn)中責(zé)任事故的明確規(guī)定為刑事處罰建立了合法性基礎(chǔ)，但依法用刑還是經(jīng)過了一個(gè)較為緩慢的過程。

1983年最高人民檢察院的一份文件針對(duì)“一些死亡十人以上的特大事故發(fā)生后，有的檢察機(jī)關(guān)沒作反映”這一問題，提出要求“依法查處重大責(zé)任事故案件，是檢察機(jī)關(guān)經(jīng)常性的任務(wù)之一”。勞動(dòng)人事部轉(zhuǎn)發(fā)了最高人民檢察院的文件并要求，各地今后企業(yè)發(fā)生重大職工傷亡事故，要主動(dòng)與當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)聯(lián)系配合。1986年3月，最高人民檢察院和勞動(dòng)人事部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于查處重大責(zé)任事故的幾項(xiàng)暫行規(guī)定》強(qiáng)調(diào)人民檢察院既要追究職工犯有重大責(zé)任事故罪的責(zé)任人員的刑事責(zé)任，也要追究國(guó)家工作人員犯有玩忽職守罪的責(zé)任人員的刑事責(zé)任。1994 年2 月，勞動(dòng)部、監(jiān)察部、最高人民檢察院、全國(guó)總工會(huì)發(fā)出《關(guān)于必須嚴(yán)肅查處煤礦重大惡性事故的通知》，其中提到，當(dāng)前查處煤礦重大惡性事故，并非無法可依，而是有些單位和地區(qū)過分強(qiáng)調(diào)特殊性，我行我素，有法不依。在1993 年全國(guó)煤礦共發(fā)生的一次死亡10人以上的56起重大惡性事故中，已經(jīng)批復(fù)結(jié)案的只有25 起，結(jié)案率僅為44.6%，尚有31起未結(jié)案。這一通知一方面顯示出行政部門與司法部門的合作需求，也側(cè)面反映出這一時(shí)期，安全生產(chǎn)監(jiān)管存在政府不作為的情況。強(qiáng)化司法部門的參與能夠?qū)π姓块T形成有效制約。行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)既要相互配合，又能夠相互制約。司法機(jī)關(guān)介入安全生產(chǎn)領(lǐng)域能夠防止地方勢(shì)力、部門利益、權(quán)力俘獲等問題，以提升安全生產(chǎn)管理法治化中的司法公正。

這些規(guī)定突出了司法機(jī)關(guān)在安全生產(chǎn)管理中的地位和作用，強(qiáng)化法律在管理中的作用，達(dá)到以法治剛性約束企業(yè)人員、行政人員的行為責(zé)任。但是，這一時(shí)期司法機(jī)關(guān)參與安全生產(chǎn)管理的規(guī)定還主要是圍繞重大責(zé)任事故，并且刑事司法也是逐步介入安全生產(chǎn)責(zé)任事故懲處之中。例如，1983 年1月，四川會(huì)東鉛鋅礦發(fā)生爆炸事故，數(shù)十人傷亡，直接損失30 多萬元。1984 年9 月四川省人民政府才做出事故調(diào)查結(jié)果。事故調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這次爆炸事故是一起嚴(yán)重的責(zé)任事故。而在事故處理時(shí)，一人受到行政撤職處分，兩人受到行政降級(jí)處分，一人受到行政降職處分，另有一人受到行政記過處分。[9](p5)在這一起重大責(zé)任事故中，并無人員受到刑事責(zé)任的追究。這種情況隨著法制體系的完善不斷改善。1997 年3 月4 日，河南平頂山魯山縣發(fā)生了紅土坡煤礦特大瓦斯煤塵爆炸事故，造成89人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失260萬元。勞動(dòng)部經(jīng)商煤炭部、監(jiān)察部和全國(guó)總工會(huì)對(duì)事故處理建議做出批復(fù)，對(duì)平頂山市分管工業(yè)生產(chǎn)副市長(zhǎng)、地礦局局長(zhǎng)、煤炭局局長(zhǎng)和副局長(zhǎng)給予行政記過或行政記大過的處分；對(duì)魯山縣縣委書記、縣長(zhǎng)、分管副縣長(zhǎng)、礦山煤炭局局長(zhǎng)和副局長(zhǎng)行政記過或行政記大過以及黨內(nèi)警告等處分；對(duì)煤礦所在鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)、黨委書記、副書記和副鎮(zhèn)長(zhǎng)等人行政降級(jí)或記大過處分以及黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分。對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的紅土坡煤礦礦長(zhǎng)、董事長(zhǎng)、總煤師、煤礦師建議司法機(jī)關(guān)依法從重追究刑事責(zé)任。[10](p5)雖是一起案例，卻折射出20世紀(jì)80 年代至90 年代事故調(diào)查、處理上的轉(zhuǎn)型。從1997年紅土坡煤礦事故的處理來看有以下特點(diǎn)：第一，屬地管理不斷強(qiáng)化，每一層地方政府都被納入安全生產(chǎn)監(jiān)管之中，顯示出政府強(qiáng)的責(zé)任范圍。行政處分和黨紀(jì)處分的范圍非常之廣，以此建立起上下級(jí)之間的責(zé)任關(guān)系。第二，與20 世紀(jì)80 年代初期相比，刑事責(zé)任懲罰有了更為強(qiáng)制的執(zhí)行。尤其是1997年版的《刑法》修訂本，為安全生產(chǎn)刑事責(zé)任追究提供了更為權(quán)威、細(xì)致的規(guī)范。在此之后，安全生產(chǎn)刑事處罰使用更為頻繁和規(guī)范。

整體來看，在中央政府的推動(dòng)下，這一階段司法機(jī)關(guān)不斷加深其在安全生產(chǎn)監(jiān)管中的作用。司法介入有效推動(dòng)了各級(jí)政府及企業(yè)對(duì)安全生產(chǎn)的重視，使得責(zé)任追究更加法治化、透明化。然而，安全事故查處中的司法力量仍然有限。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，中央政府以及地方政府建立起圍繞GDP的競(jìng)賽，而對(duì)企業(yè)生產(chǎn)事故的嚴(yán)厲懲罰勢(shì)必導(dǎo)致資本“用腳投票”。因此，在各地招商引資競(jìng)爭(zhēng)背景下，地方政府，甚至中央政府存在著減輕事故懲罰，尤其是刑事責(zé)任查處的力度，以此實(shí)現(xiàn)資本往復(fù)循環(huán)的再生產(chǎn)。在分權(quán)和市場(chǎng)化的背景下，GDP的政績(jī)審核制度激發(fā)了地方政府的積極性。這種“改革的國(guó)家體制”導(dǎo)致的一個(gè)結(jié)果是“威權(quán)性地壓低勞動(dòng)成本，甚至省略基本安全措施，使用每日工作時(shí)間超出八小時(shí)一半到一倍的、不附帶福利成本的、不允許組織工會(huì)的勞動(dòng)力?！盵11](p76)而司法機(jī)關(guān)的地方化使地方黨委和政府便于干預(yù)司法過程。例如，1996年，山東省1至10月份發(fā)生火災(zāi)1172起，處理了234 起，僅占20%；1 至11 月份，全省工礦企業(yè)發(fā)生一次死亡3 人以上重大事故31 起，而結(jié)案僅11起，僅占35%。當(dāng)時(shí)副省長(zhǎng)指出：在當(dāng)前事故處理中，有些同志使用的是“棉花棒子”“紙棒子”。[12](p31)之所以存在責(zé)任事故懲處“棉花棒子”的問題，有官員腐敗等利益交換等原因，但更為重要的是快速推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)展戰(zhàn)略以及這種戰(zhàn)略導(dǎo)向下的激勵(lì)機(jī)制，使得各級(jí)政府更看重企業(yè)帶來的經(jīng)濟(jì)收益，尤其是稅收、財(cái)政貢獻(xiàn)，而相對(duì)輕視了對(duì)安全生產(chǎn)的重要意義。

四、塑造多元責(zé)任：公共化的責(zé)任追究模式（2003年至今）。

進(jìn)入21世紀(jì)之后的中國(guó)政府，突出強(qiáng)調(diào)責(zé)任政府和法治政府的建設(shè)，安全生產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域的責(zé)任追究也發(fā)生了顯著的變化。安全生產(chǎn)責(zé)任追究的轉(zhuǎn)型起于2003年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，明確國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國(guó)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理工作。經(jīng)過一系列機(jī)構(gòu)改革和調(diào)整后，2005年國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升為正部級(jí)的國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，監(jiān)管的獨(dú)立性和專業(yè)性顯著上升，為安全生產(chǎn)責(zé)任追究轉(zhuǎn)型打下組織基礎(chǔ)。通過一系列立法建制，安全生產(chǎn)責(zé)任追究中對(duì)黨政干部領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、政府部門監(jiān)管責(zé)任和生產(chǎn)企業(yè)主體責(zé)任進(jìn)行了更為細(xì)致的規(guī)定，責(zé)任追究的法治水平、程序性和科學(xué)性實(shí)現(xiàn)顯著提升。責(zé)任追究形式上延續(xù)了上一階段建立起的行政處罰、黨紀(jì)政紀(jì)處分、刑事責(zé)任三種不同的方式，但在內(nèi)容上有了更多的調(diào)整。

（一）多維度但仍有限的行政處罰：基于縱向和橫向的比較。

行政處罰是行政執(zhí)法部門對(duì)違反安全生產(chǎn)法律法規(guī)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位所做的懲處，這一階段行政處罰強(qiáng)度明顯加深。尤其對(duì)于重大事故，不僅對(duì)涉事企業(yè)和事故責(zé)任人罰以經(jīng)濟(jì)處罰和企業(yè)職務(wù)的處罰，還要吊銷企業(yè)的許可證以及相應(yīng)人員的資格證書。通過加大對(duì)企業(yè)以及責(zé)任人的行政處罰，使企業(yè)真正重視安全生產(chǎn)工作。以2008 年8 月廣西宜州發(fā)生的“8·26”廣維爆炸事故為例，事故造成21名操作人員死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)7500 萬元，是一起典型的重大安全生產(chǎn)責(zé)任事故。在事故的行政處罰上，對(duì)負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的責(zé)任人由安監(jiān)部門依法對(duì)其處以上年年收入的60%的罰款，建議撤銷行政職務(wù)，并由安全監(jiān)管部門撤銷其與安全生產(chǎn)有關(guān)的崗位資格證書。同時(shí)，對(duì)涉事公司處以180 萬元的罰款，并依法吊銷企業(yè)安全生產(chǎn)許可證。[13]

與美國(guó)等國(guó)家相比，中國(guó)企業(yè)生產(chǎn)事故行政處罰力度較小。例如，2005 年3 月23 日，英國(guó)石油公司德克薩斯煉油廠發(fā)生爆炸事故，造成15名承包商員工喪生，170 余人受傷，是美國(guó)近30 年發(fā)生的最為嚴(yán)重的工業(yè)生產(chǎn)事故之一。在事故處理上，英國(guó)石油公司承諾對(duì)生產(chǎn)事故負(fù)責(zé)，拿出7億美元支付受害者賠償。同時(shí)，針對(duì)美國(guó)職業(yè)安全與健康管理局提出的300多條違反監(jiān)管的指控，交付2130萬美元的罰金。除此之外，英國(guó)石油公司宣布將在未來5 年內(nèi)投入10 億元美金以提升自己的安全水平。[14](p9)通過典型案例比較看出，美國(guó)對(duì)生產(chǎn)事故處罰上，懲罰力度極大。

（二）強(qiáng)化且精準(zhǔn)的黨紀(jì)政紀(jì)處分：屬地管理與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

強(qiáng)化黨紀(jì)政紀(jì)處分是中國(guó)安全生產(chǎn)責(zé)任追究的顯著特點(diǎn)，也是中國(guó)“考核式監(jiān)管”[15](p101)的必然要求。2003年以來，圍繞安全生產(chǎn)黨紀(jì)政紀(jì)處分的國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)不斷完善，處罰適用情形更加清晰，處罰程序有據(jù)可依。2006年11月，監(jiān)察部和國(guó)家安全監(jiān)管總局聯(lián)合頒布實(shí)施了《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》，是我國(guó)第一部關(guān)于安全生產(chǎn)領(lǐng)域政紀(jì)處分方面的部門規(guī)章?！稌盒幸?guī)定》列舉了安全生產(chǎn)違法違紀(jì)行為的類別和表現(xiàn)，其中國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員涉及七類25種，國(guó)有企業(yè)及其工作人員涉及五類18種，還包括事業(yè)單位及中介組織人員的違法違紀(jì)行為。2007年10月，中共中央紀(jì)委發(fā)出《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違紀(jì)行為適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉的若干問題解釋》，是安全生產(chǎn)黨紀(jì)處分的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。法律的權(quán)威在于實(shí)施，對(duì)負(fù)有監(jiān)督管理責(zé)任的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行黨紀(jì)政紀(jì)處分是推動(dòng)安全生產(chǎn)發(fā)展的重要手段，受到黨和國(guó)家的大力推動(dòng)。以2015年發(fā)生的天津港特別重大火災(zāi)爆炸事故為例，事故調(diào)查組對(duì)123名責(zé)任人員提出了處置意見，其中建議對(duì)74名責(zé)任人員給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，包括省部級(jí)5人、廳局級(jí)22人、縣處級(jí)22人、科級(jí)及以下25人，處分方式包括撤職處分21人、降級(jí)處分23人，記大過及以下處分30 人。[16]黨紀(jì)政紀(jì)處分的展開依托于責(zé)任體制中對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、部門監(jiān)管責(zé)任等責(zé)任的清晰化界定，擺脫了問責(zé)不清晰、不精準(zhǔn)的問題。領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究的逐層展開也與屬地管理相匹配，能夠最大限度地調(diào)動(dòng)不同層級(jí)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部重視安全生產(chǎn)監(jiān)管工作。

2018 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合出臺(tái)《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)工作責(zé)任的責(zé)任追究做出了更為權(quán)威、全面、細(xì)致的規(guī)定。除了問責(zé)情形、問責(zé)方式以外，上述《規(guī)定》還強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格落實(shí)安全生產(chǎn)“一票否決”制度。對(duì)于被追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)，取消各類評(píng)優(yōu)評(píng)先的資格，并且不能晉升職務(wù)、級(jí)別或者被重用。除了從重追究情形外，《規(guī)定》還對(duì)從輕、減輕追究責(zé)任以及不予追究責(zé)任的情形進(jìn)行了說明。在此規(guī)定出臺(tái)之后，各地方政府相應(yīng)出臺(tái)了實(shí)施細(xì)則?！罢諉温穆?、盡職免責(zé)”的中央精神有了法規(guī)支撐，逐步改變著“安全生產(chǎn)無限責(zé)任”的模式。從這個(gè)角度來看，關(guān)于黨紀(jì)政紀(jì)的責(zé)任追究也在不斷地調(diào)適，更加符合安全生產(chǎn)監(jiān)管實(shí)際和科層制運(yùn)作規(guī)律。

（三）持續(xù)推進(jìn)刑事司法處罰：責(zé)任追究法治化。

安全生產(chǎn)責(zé)任追究中最有中國(guó)監(jiān)管體制特點(diǎn)的是黨紀(jì)政紀(jì)處分和刑事司法的廣泛使用。屬地管理原則下廣泛的黨紀(jì)政紀(jì)處分是監(jiān)管責(zé)任體制高度依賴行政權(quán)的又一體現(xiàn)，也顯示了行政權(quán)在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵地位。而刑事司法對(duì)生產(chǎn)責(zé)任事故的規(guī)范化、強(qiáng)制化介入，是司法機(jī)關(guān)以法律威懾力保護(hù)社會(huì)權(quán)益的體現(xiàn)，也是對(duì)存在的“以行政處罰或行政處分代替刑事責(zé)任”的糾正，顯示出監(jiān)管責(zé)任體制中司法權(quán)的成長(zhǎng)。根據(jù)2018 年3 月最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明在第十三屆全國(guó)人大會(huì)議上對(duì)過去五年工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)時(shí)的數(shù)據(jù)，檢察院系統(tǒng)同步介入天津港特別重大火災(zāi)爆炸事故等安全生產(chǎn)事故調(diào)查，起訴重大責(zé)任事故、危險(xiǎn)物品肇事等犯罪1.4 萬人，查處事故背后失職瀆職等職務(wù)犯罪4368 人，較前五年分別上升10.4%和80.1%。[17]持續(xù)推進(jìn)責(zé)任追究中刑事處罰是責(zé)任追究法治化的重大進(jìn)展。

對(duì)存在的以黨紀(jì)政紀(jì)處分代替刑事責(zé)任追究的問題，改革重點(diǎn)是推動(dòng)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接。早在2001年7月，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理朱镕基發(fā)布國(guó)務(wù)院令《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，目的在于保證行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)及時(shí)移送涉嫌犯罪案件，依法懲罰破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪以及其他罪。上述《規(guī)定》對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的案件條件、移送要求、移送內(nèi)容、移送流程、對(duì)移送的監(jiān)督和懲罰以及在移送中公安機(jī)關(guān)、人民檢察院的責(zé)任、程序、權(quán)力等做了詳細(xì)說明。在《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》實(shí)施之后，行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作得到加強(qiáng)，但仍然存在一些行政執(zhí)法領(lǐng)域“有案不移、有案難移、以罰代刑”等突出問題。最高檢一位副廳長(zhǎng)提供的數(shù)據(jù)顯示，2006—2008年某市公安機(jī)關(guān)受理刑事案件417264件，由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的案件40 件，不到0.01%，且呈逐年遞減趨勢(shì)。[18](p119)另一項(xiàng)研究基于多地的數(shù)據(jù)，基本判斷目前行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的比例也僅占其查處案件的1%左右。[19](p42)為了持續(xù)推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度，2011年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院法制辦等部門《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》的通知，要求嚴(yán)格履行法定職責(zé)、完善銜接工作機(jī)制、加強(qiáng)對(duì)銜接工作的監(jiān)督等內(nèi)容。2019 年4 月，應(yīng)急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)了《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，進(jìn)一步提升行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的權(quán)威性和法治化。隨著國(guó)家對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)管法治化的提升，監(jiān)管責(zé)任體制必然要求嚴(yán)格按照法律法規(guī)進(jìn)行刑事責(zé)任追究。

五、安全與發(fā)展雙重視域下責(zé)任追究轉(zhuǎn)型

穩(wěn)定的責(zé)任安排使政治責(zé)任、企業(yè)生產(chǎn)等有一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期。作為一種關(guān)系，責(zé)任是一種約束，而不合時(shí)宜的約束反倒會(huì)束縛了各主體的能動(dòng)性，尤其是在社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型時(shí)代。黨和國(guó)家面臨的發(fā)展形勢(shì)瞬息萬變，發(fā)展戰(zhàn)略也在不斷調(diào)整，安全生產(chǎn)責(zé)任追究模式轉(zhuǎn)型正是黨和國(guó)家核心決策者根據(jù)不同時(shí)期國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展背景所做的調(diào)整。責(zé)任追究模式轉(zhuǎn)型可以看作黨和國(guó)家核心決策者針對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程中成績(jī)與問題的調(diào)節(jié)器?，F(xiàn)代化進(jìn)程中，黨和國(guó)家核心決策者面臨著快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力，同時(shí)也面臨著維護(hù)社會(huì)公共利益的要求。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，這種社會(huì)公共利益包括諸如環(huán)境保護(hù)、弱勢(shì)群體權(quán)益保護(hù)、遏制資本剝削等。誠(chéng)然，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和維護(hù)社會(huì)公共利益并不必然矛盾，但在急劇轉(zhuǎn)型的超大規(guī)模國(guó)家的現(xiàn)代化過程中，社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、利益博弈、國(guó)家能力等存在復(fù)雜多變的情況。黨和國(guó)家發(fā)展設(shè)定的多重目標(biāo)在一定階段存在張力，使得責(zé)任追究的制度安排顯得尤為重要。

從美國(guó)、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的安全生產(chǎn)責(zé)任追究來看，處于不同工業(yè)化時(shí)期的國(guó)家對(duì)企業(yè)生產(chǎn)事故的容忍度有著極大的差異。雖然中國(guó)對(duì)企業(yè)安全重視和要求越來越高，但中國(guó)工業(yè)結(jié)構(gòu)中仍然存在大量的低端、危險(xiǎn)的生產(chǎn)裝備。中國(guó)針對(duì)企業(yè)生產(chǎn)責(zé)任事故問題，也是采取一種“有限度”的行政處罰。中國(guó)采取這種“有限度”懲罰是在中國(guó)工業(yè)化特定階段內(nèi)，國(guó)家為持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)背景下的制度安排。行政處罰的強(qiáng)度在本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)政策的體現(xiàn)，有著自身的使用限度和空間。地方政府面臨著多重目標(biāo)的考核，安全發(fā)展對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的正向激勵(lì)不足。因此，在地方層面，安全與發(fā)展的矛盾十分突出。生產(chǎn)安全事故中多見地方監(jiān)管部門對(duì)企業(yè)執(zhí)法不嚴(yán)等問題，最終導(dǎo)致生產(chǎn)事故才暴露出監(jiān)管失責(zé)的問題。以GDP 為核心的考核機(jī)制必然導(dǎo)致地方政府有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)與企業(yè)合謀，通過選擇低成本的“壞的”生產(chǎn)方式來獲取政績(jī)。只有在合謀的成本危及社會(huì)穩(wěn)定以及中央政府的根本利益時(shí)，中央政府必然出手防范合謀，導(dǎo)致周期性的合謀干預(yù)。[20](p15)監(jiān)管失效的懲戒展現(xiàn)著國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略，尤其是國(guó)家在發(fā)展資本和保護(hù)社會(huì)之間的平衡。中國(guó)政權(quán)結(jié)構(gòu)中的行政、立法和司法權(quán)力呈現(xiàn)出“非均衡的權(quán)力擴(kuò)張”的成長(zhǎng)特點(diǎn)，原因在于中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)現(xiàn)代化建設(shè)過程的戰(zhàn)略判斷和路徑選擇。在發(fā)展主義戰(zhàn)略下，政權(quán)建設(shè)側(cè)重于以行政權(quán)深度介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程，尤其是通過地方分權(quán)下的政治錦標(biāo)賽機(jī)制。司法權(quán)和立法權(quán)的不充分發(fā)育，導(dǎo)致行政權(quán)與資本密切配合，在演繹了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，也造成生產(chǎn)事故高發(fā)，社會(huì)利益嚴(yán)重受損。

中國(guó)共產(chǎn)黨的組織使命和超高的政黨自主性，使其有意愿并且有能力轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，而轉(zhuǎn)變的機(jī)制在于提高立法和司法權(quán)在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中的地位以及相對(duì)于行政權(quán)的獨(dú)立性。因此，我們可以清晰地看到，中國(guó)安全生產(chǎn)責(zé)任追究轉(zhuǎn)型過程中，對(duì)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的強(qiáng)化以及對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督與制約。中國(guó)安全生產(chǎn)責(zé)任追究模式轉(zhuǎn)型之所以成功，根源在于中國(guó)強(qiáng)大的國(guó)家自主性。如福山所指出，把中國(guó)的黨國(guó)體制與其他發(fā)展中國(guó)家區(qū)分開來的一種特性是自主程度。中國(guó)政府不是強(qiáng)大社會(huì)利益集團(tuán)的簡(jiǎn)單傳送帶，它能按照自己的旨意來設(shè)定獨(dú)立的政策議程。這種自主性既體現(xiàn)于制定政策方向的共產(chǎn)黨高層領(lǐng)導(dǎo)，又體現(xiàn)于有自由裁量權(quán)來執(zhí)行上級(jí)指令的下級(jí)干部。[21](p341)也即是說，中國(guó)安全生產(chǎn)責(zé)任模式轉(zhuǎn)型并非不受社會(huì)因素和地方政府執(zhí)行的影響，但更為根本的是國(guó)家核心決策者針對(duì)中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的理性選擇。不同階段的責(zé)任模式是適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的國(guó)家發(fā)展階段以及發(fā)展訴求的。