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重大行政決策公眾參與權權能構造的法規(guī)范分析

2021-01-12 09:39:07王錦杰
海峽法學 2021年1期
關鍵詞:決策程序參與權權能

王錦杰

一、問題的提出

“公眾參與行政已成為實現(xiàn)行政合法性與正當性的必然要求。”①鄧佑文:《行政參與的權利化:內(nèi)涵、困境及其突破》,載《政治與法律》2014年第11期,第58頁。究其根源,伴隨著行政權的不斷擴張,行政權力的觸角逐漸延伸至社會生活的方方面面,行政機關亦經(jīng)常基于法定的行政裁量權作出許許多多影響公眾利益的決策。但在間接民主決策模式下的監(jiān)督往往又陷入低效和不足的困境。尤其是在關乎公眾切身利益的重大行政決策過程中,因決策失誤成本巨大進一步凸顯和強化了間接民主決策模式下的上述監(jiān)督困境,使得傳統(tǒng)封閉型的行政決策模式不可避免地遭遇合法性危機和信任危機。

為回應和化解上述危機,在行政決策中嵌入公眾參與成為一種理性而現(xiàn)實的選擇。中共中央、國務院于2015年12月23日聯(lián)合印發(fā)的《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》明確要求“增強公眾參與實效。事關經(jīng)濟社會發(fā)展全局和涉及群眾切身利益的重大行政決策事項,應當廣泛聽取意見……對社會關注度高的決策事項,應當公開信息、解釋說明,反饋意見采納情況和理由?!边@一要求,在國務院頒布的并已于2019年9月1日起施行的行政法規(guī)——《重大行政決策暫行條例》中得以落實和體現(xiàn),在第2章“決策草案的形成”中專設“公眾參與”一節(jié),其中第14條第1款規(guī)定:除依法不予公開的重大行政決策事項外,決策承辦單位應當采取便于公眾參與的方式充分聽取意見。

誠如學者王紹光所指出:公眾參與政策制定的位階,分為“信息公開”“聽取民意”“吸取民智”“實行民決”,“信息公開”位階最低,輸入“民意”位階次低,“吸取民智”位階次高,“民決”位階最高。①轉引自劉小康:《論行政決策公眾參與度及其影響因素——基于中國經(jīng)驗的分析》,載《北京行政學院學報》2017年第4期,第55頁。學界對于公眾參與重大行政決策能夠達到前三個位階并無異議。關鍵的問題在于公眾參與重大行政決策能否實現(xiàn)民決?以及多大程度上實現(xiàn)民決?對此,學界尚未形成清晰統(tǒng)一的看法。有學者主張:“決策機關只是將公眾參與形成的結論作為決策方案的重要考量因素,決策機關始終是重大行政決策權力的唯一直接行使者?!雹谒魏oL:《公共決策制度構建階段公眾參與問題探究》,載《理論導刊》2018年第1期,第61頁。也有學者認為:行政參與權是融程序性與實體性內(nèi)容于一體的綜合性權利,不能只具有咨詢色彩,對行政決定沒有實質(zhì)約束力,應當化形式參與為實質(zhì)參與。③參見鄧佑文:《行政參與的權利化:內(nèi)涵、困境及其突破》,載《政治與法律》2014年第11期,第61頁。易言之,重大行政決策公眾參與權只是具有咨詢性質(zhì)的建議權還是包含決定權能?因此,有必要從立法實踐和學理上探究重大行政決策公眾參與權所具備的具體權能。

二、我國成文法中的重大行政決策公眾參與權的權能及其評析

(一)基于《重大行政決策暫行條例》的分析

《重大行政決策暫行條例》(以下簡稱為《條例》)第2章專設“公眾參與”一節(jié)作為第2節(jié),分析條文內(nèi)容,可知立法者依循著決策過程的內(nèi)在邏輯,在條文中設定或暗含了重大行政決策公眾參與權的一些具體權能。

其一,公眾的知情權?!稐l例》第15條規(guī)定:“決策承辦單位應當通過政府網(wǎng)站、政務新媒體以及報刊、廣播、電視等便于社會公眾知曉的途徑,公布決策草案及其說明等材料……公開征求意見的期限一般不少于30日……”雖然,上述條文是沿著汲取民智的視角和邏輯展開,但若從公眾參與重大行政決策的角度,無疑可以推導出公眾享有對決策草案內(nèi)容的知情權。專門規(guī)制重大行政決策程序的部分地方政府規(guī)章亦有相似的規(guī)定,如《上海市重大行政決策程序暫行規(guī)定》第7條第1款。④承辦單位應當根據(jù)決策事項的具體情況,通過座談會、聽證會、問卷調(diào)查或者實地走訪等方式聽取公眾意見。決策草案形成后,可以公布草案征求公眾意見,并可以通過媒體訪談、專家解讀等方式對社會公眾普遍關心的問題作出解釋說明。就重大行政決策而言,公眾的知情權是公眾有效參與決策的前提性權利,是公眾參與權的邏輯必然,是公眾參與權的天然組成部分。

其二,發(fā)表意見的權利?!稐l例》第14條規(guī)定:除依法不予公開的決策事項除外,決策承辦單位應當采取便于社會公眾參與的方式充分聽取意見,方式涵蓋聽證會、民意調(diào)查、問卷調(diào)查、座談會、書面征求意見、向社會公開征求意見等。此外,還明確規(guī)定對決策事項涉及特定群體利益的,應當充分聽取相關群體的意見建議。發(fā)表意見的權利,是公眾知情權的必然邏輯和自然演變。究其根源,在公眾掌握了決策機關擬決策事項的相關信息后,必須相應享有發(fā)表意見的權利,才能就擬決策事項表達自身贊同、部分贊同、反對等態(tài)度以及其它建設性、批評性意見、建議。轉換至行政機關的視角,發(fā)表意見的權利亦至關重要。公眾若無發(fā)表意見的途徑和權利,在重大行政決策過程中行政機關“聽取民意”“吸取民智”的良好意愿也就無法實現(xiàn)。因此,發(fā)表意見的權利是公眾參與重大行政決策過程中的一項必要性、基礎性的權利,是重大行政決策公眾參與權內(nèi)含的一項重要權能。

其三,合理建議獲采納的權利?!稐l例》第18條規(guī)定:決策承辦單位應當對公眾提出的意見進行歸納整理、研究論證,充分采納合理意見。從法條文義解釋的角度,可推導出重大行政決策過程中,公眾享有其合理建議獲得采納的權利。相比上述規(guī)定,部分地方政府規(guī)章對于公眾合理建議獲得采納的權利規(guī)定地更為明確。例如:《沈陽市重大行政決策程序規(guī)定》第11條第2款:“公眾參與的結果作為市政府決策的重要依據(jù)之一,對公眾提出的合理意見應當予以采納?!睆膽坏慕嵌榷?,合理建議獲采納的權利是重大行政決策公眾參與權制度設計的理性指向,是公眾參與權另一重要內(nèi)涵。但從實然的角度而言,合理建議獲采納的權利將始終面臨著實踐操作的困境。因為,對于何謂“合理的意見、建議”?往往是一個見仁見智的問題。尤其當利益博弈激烈時,基于立場的差異,對于是否屬于“合理的意見、建議”的觀點判斷出現(xiàn)南轅北轍的情況乃正常現(xiàn)象。因此,問題的關鍵在于,“合理的意見、建議”由誰評判?且評判意見能夠具備公信力,為重大行政決策的各參與方所接受和信服。

從《條例》的規(guī)定來看,設定決策承辦單位作為“合理的意見、建議”的評判主體。而決策承辦單位只是具體負責擬訂決策草案,其并非決策機關本身,在評判何謂“合理的意見、建議”方面權威性不夠。而在具體實踐過程中,決策承辦單位在吸收采納“合理的意見、建議”方面可能存在以下三種情形:一是決策承辦單位只是形式性履行征求公眾意見的程序,未真正歸納、篩選并吸收公眾合理的意見、建議,導致征求公眾意見、建議的程序空轉;二是決策承辦單位基于其部門利益或者其它目的選擇性地吸納與決策草案契合的意見、建議,而將其它意見、建議屏蔽在決策草案之外不呈報決策機關選擇和最終決定。三是決策承辦單位能夠很好地實現(xiàn)制度設計的初衷,能夠充分有效地吸收合理意見、建議并完善決策草案。

對于公眾參與的權利而言,前兩種情形都將導致同一消極后果:公眾合理建議獲采納的權利徒具形式上的意義,無法真正得到保障和實現(xiàn)。雖然后一種情形屬于理想狀態(tài),但始終面臨著應然與實然之間的差距問題以及如何取得公眾信任和認可的問題。一個可行的解決路徑是決策承辦單位整理、歸納出征求公眾意見的基本情況,說明已吸收采納了哪些合理建議意見,對未予采納且公眾反應相對集中的其它意見要專門予以說明,在此基礎上形成征求公眾意見的情況報告作為決策草案的附件呈報決策機關研究。為增加決策過程的透明度,上述報告附帶公眾提交的所有意見、建議的原始素材作為政府信息公開的材料在決策機關的門戶網(wǎng)站上公開,接受公眾監(jiān)督。此外,決策承辦單位甚至決策機關對于“合理的意見、建議”的評判也并非終極的,只是制度設計使然,基于法定職權、常識和邏輯所作出的評斷,無關乎絕對意義層面的對與錯。綜上,合理建議獲采納的權利是重大行政決策公眾參與權的重要組成部分,雖然無法到達而只能無限接近制度設計的理想狀態(tài),但在科學細化實踐路徑的基礎上,其制度設計的基本目的是完全能夠實現(xiàn)的。

綜上,基于《條例》的條文分析,重大行政決策公眾參與權包含以下3項權能:公眾知情權、發(fā)表意見的權利和合理建議獲采納的權利。雖然,《條例》第16條、第17條,在“公眾參與”一節(jié)中的條文占比為五分之二,專門規(guī)定了聽證會這一聽取意見方式的具體流程及相關內(nèi)容。但在“決策事項直接涉及公民、法人、其他組織切身利益或者存在較大分歧的”,聽證會既非必須的,也不是唯一的聽取公眾意見的方式。行政機關可以采取聽證會的方式,也可以不采取聽證會的方式,甚至可以根據(jù)需要在“座談會、聽證會、實地走訪、書面征求意見、向社會公開征求意見、問卷調(diào)查、民意調(diào)查”等方式中選擇一種或多種征求公眾意見。因此,與聽證會相伴隨的聽證參加人享有的“陳述意見,進行詢問、質(zhì)證和辯論”權利并非實定意義層面的權利,而只是一種可能意義上的權利,從邏輯而言,并不屬于重大行政決策參與權當然意義上的具體權能。綜上,根據(jù)《條例》明確規(guī)定和隱含的上述3項權能,亦可知我國現(xiàn)階段公眾參與重大行政決策在功能定位上著重于信息公開、汲取民智、征集民意的層面,并非定位于公眾決定重大行政決策的制度設計。

(二)基于地方政府規(guī)章的分析

回顧我國重大行政決策的立法,在《條例》頒布之前,地方層面的立法既已如火如荼地開展。筆者以“行政決策”為關鍵詞,在司法部的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫進行檢索①..http://search.chinalaw.gov.cn/SearchLawTitle?effectLevel=&SiteID=124&Query=%E8%A1%8C%E6%94%BF%E5%86%B3%E7%AD%9.6&Sort=PublishTime&Type=1&PageIndex=4,下載日期:2020年1月16日。,共檢索出40個地方法律法規(guī)②實際數(shù)據(jù)為38個,減少的2個地方政府規(guī)章系《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》和《淄博市重大行政決策程序規(guī)定》先后于2015年和2017年經(jīng)過了修正,且重復出現(xiàn)在統(tǒng)計數(shù)據(jù)中。,均早于《條例》頒布實施的時間且無一例外均系地方政府規(guī)章。早在2008年10月1日,江西省政府既已頒布實施《江西省縣級以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》,比《條例》頒布實施的時間整整早了10年以上。而在更早的2004年,重慶市政府專門針對行政決策的聽證程序制定出臺了《重慶市行政決策聽證暫行辦法》。因此,就重大行政決策公眾參與權的具體權能而言,有必要將研究和分析的視野延伸至地方政府規(guī)章層面,力圖呈現(xiàn)地方政府在賦予公眾參與重大行政決策權利方面所作的努力、嘗試和突破。

第一,部分地方政府規(guī)章從重大行政決策基本原則的高度,明確規(guī)定應當依法保障公民、法人或者其他組織的知情權、表達權、參與權和監(jiān)督權。如《上海市重大行政決策程序暫行規(guī)定》第4條第2款:“重大行政決策應當尊重客觀規(guī)律,……依法保障公民、法人或者其他組織的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權?!墩憬≈卮笮姓Q策程序規(guī)定》第4條:“決策機關在決策工作中應當依法保障公民、法人和其他組織的決策知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權?!睆臈l文所指向的對象范圍而言,“公民、法人或者其他組織”所涵蓋的范圍至少等同或大于公眾所指向的對象,故公眾在重大行政決策過程中也同樣依法享有“知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權”。易言之,上述地方政府規(guī)章將重大行政決策的參與權與知情權、表達權和監(jiān)督權并列。

知情權是公眾有效參與決策的前提,表達權是公眾參與決策的最重要的一種表現(xiàn)方式,是重大行政決策公眾參與權一項基本的權能。從邏輯而言,重大行政決策公眾參與權應當包含知情權、表達權這兩項具體的權能,這從《上海市重大行政決策程序暫行規(guī)定》第7條③《上海市重大行政決策程序暫行規(guī)定》第7條(公眾參與)承辦單位應當根據(jù)決策事項的具體情況,通過座談會、聽證會、問卷調(diào)查或者實地走訪等方式聽取公眾意見。決策草案形成后,可以公布草案征求公眾意見,并可以通過媒體訪談、專家解讀等方式對社會公眾普遍關心的問題作出解釋說明。法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應當舉行聽證或者決策草案中有關問題存在重大意見分歧的,應當舉行聽證。對教育、醫(yī)療、社會保障、環(huán)境保護、公用事業(yè)等重大民生決策,可以委托專業(yè)調(diào)查機構進行民意調(diào)查,了解決策草案的社會認同度和承受度。對社會公眾提出的主要意見及其研究處理情況,承辦單位應當通過便于公眾知曉的方式公開反饋。和《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》第9條④《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》第9條組織公眾參與,應當通過座談會等方式,聽取基層、相關群體代表和有關部門等單位的意見、建議。決策方案形成后,應當通過公告欄、政府網(wǎng)站或者新聞媒體等便于決策影響范圍內(nèi)公眾知曉的信息發(fā)布途徑,公告決策方案或者公眾關注的相關內(nèi)容,征求社會有關方面的意見,但依法應當保密的事項或者內(nèi)容除外。的公眾參與條款即可推導出知情權和表達權。否則,參與權就只是鏡中月、水中花而已,看著好看卻無用處。因此,將知情權、表達權與重大行政決策公眾參與權并列,在邏輯上是無法自洽的。從對行政決策權運行進行監(jiān)督的視角,可將重大行政決策公眾參與權視為一種事中的監(jiān)督權。就公眾的監(jiān)督權而言,除事中的監(jiān)督權之外,公眾還享有事前和事后的監(jiān)督權。此外,無論是參與權還是監(jiān)督權都是基于人民主權這一憲法原則所派生出的權利。因此,將重大行政決策的公眾監(jiān)督權與公眾參與權并列,在法理和邏輯上是成立的。

第二,與《條例》相同,部分政府規(guī)章在條文設定中亦明確規(guī)定或隱含了重大行政決策公眾參與權包含公眾知情權、發(fā)表意見的權利和合理建議獲采納的權利這3項權能。例如:《淮南市重大行政決策程序規(guī)定》第13條、第14條規(guī)定;《江西省縣級以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》第11條、第12條、第13條;《寧夏回族自治區(qū)重大行政決策規(guī)則》和《云南省重大行政決策程序規(guī)定》的第3章“公眾參與”。此外,《沈陽市重大行政決策程序規(guī)定》《西安市重大行政決策程序規(guī)定》等也有類似的規(guī)定。⑤本段文字只是對相關地方政府規(guī)章條文內(nèi)容的歸納和分析且涉及條文眾多。鑒于相關條文可通過司法部的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫便捷查詢到,若在文章中羅列(即使采取表格的形式)將極大增加文章不必要的篇幅,故文中不再贅述和羅列。

第三,部分政府規(guī)章還規(guī)定了重大行政決策參與權的另一項具體權能——意見未被采納獲得解釋的權利。如:《淄博市重大行政決策程序規(guī)定》第19條第2款:“公眾參與重大行政決策提出的合理意見和建議……不予采納的,應當說明理由,并告知意見人和建議人?!薄痘茨鲜兄卮笮姓Q策程序規(guī)定》第14條第2款:“決策承辦機構應當將公眾對重大行政決策的意見和建議進行歸類整理,對公眾提出的合理意見應當采納;未予采納的,應當說明理由……”。從建立行政機關與公眾在重大行政決策過程中的良性互動、信任,提高公眾參與的有效性的角度而言,“意見未被采納獲得解釋的權利”作為重大行政決策公眾參與權的一項權能是有其合理性和內(nèi)在邏輯的。但在實踐層面,若所有未被采納的公眾意見、建議,行政機關都必須一一回應意見人或建議人,面臨著巨大的人力和物力成本。尤其在意見、建議數(shù)量巨大時,在操作層面上幾無可能。

上述顧慮從部分政府規(guī)章條文的具體規(guī)定當中即可見其端倪。比如:《無錫市重大行政決策程序規(guī)定》第15條:“決策事項承辦單位應當對公開征求到的意見……進行歸類、整理,……未予采納的,應當以適當方式說明理由?!薄渡虾J兄卮笮姓Q策程序規(guī)定》第7條第4款:“對社會公眾提出的主要意見及其研究處理情況,承辦單位應當通過便于公眾知曉的方式公開反饋。”然而,何謂適當或便于公眾知曉的方式?筆者認為,有些地方政府規(guī)章已有現(xiàn)實、可行的方案。如:《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》第18條第2款:“決策草案起草說明應當對公眾意見的采納情況作出說明?!薄赌蠈幨兄卮笮姓Q策程序規(guī)定》第19條:“……不采納的意見應當說明理由,形成聽取意見情況報告,或者在起草說明中具體說明意見聽取情況。”需要進一步說明的是,決策草案的起草說明不僅要包含吸收采納了公眾提出的合理意見建議,而且要對公眾意見建議反映比較集中而未予采納的理由進行說明。此外,為防止決策承辦單位利用信息不對稱,規(guī)避或選擇性吸納公眾的意見、建議,正文前文所建議的上述起草說明應當附帶所有意見、建議的原始素材作為主動公開的政府信息向社會公開。

相比《條例》而言,部分地方政府規(guī)章賦予公眾一項重大行政決策參與權的額外權能——“意見未被采納獲得解釋的權利”。雖然,下位法在上位法正式出臺之前增設了一項額外的權能,但在《條例》正式實施之后既不自動失效,又不必然失效。其邏輯在于,立法上賦予權利與設定義務在性質(zhì)上完全不同,雖然在國家層面的法規(guī)并無“意見未被采納獲得解釋的權利”這一額外權能,但這并不妨礙其成為相應地方政府規(guī)章適用范圍內(nèi)重大行政決策參與權的一項權能,究其本質(zhì)是地方政府結合其自身實際自愿承擔的義務或職責。但從單一制國家的法秩序而言,作為一項法定權利而言,重大行政決策公眾參與權只能包含以下3項法定權能:公眾知情權、發(fā)表意見的權利和合理建議獲采納的權利。

三、不包含決定權能的重大行政決策公眾參與權

“公眾參與權是一項綜合性的權利,是‘一束’權利,而不是單個權利?!雹倮枞?、朱兵強:《重大行政決策公眾參與的實效性及其提升路徑》,載《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》2017年第5期,第40頁。但從法規(guī)范和既有實踐的層面而言,重大行政決策公眾參與權并不包含任何決定權能。雖然,有個別地方政府規(guī)章規(guī)定公眾參與的情況作為決策的重要參考或者依據(jù)。如:《沈陽市重大行政決策程序規(guī)定》第11條第2款:“公眾參與的結果作為市政府決策的重要依據(jù)之一,……”。又如:《南寧市重大行政決策程序規(guī)定》第28條第2款規(guī)定:“聽證報告應當作為重大行政決策的重要參考?!钡珶o論是決策的重要參考還是決策的重要依據(jù),都不是決策權本身,也不能和決策權能直接劃上等號。換言之,公眾參與重大行政決策只能影響決策者決策,而不能左右或主導決策者如何決策。

就公眾參與對重大行政決策的實際影響力而言,有學者曾研究歸納指出存在著三個層次:一是依照多數(shù)公眾的意見作出決策;二是將公眾的意見作為重大行政決策的重要參考;三是公眾參與僅是程序性的要求,對最終作出的重大行政決策并無約束力。該學者認為:從重大行政決策公眾參與的立法實踐來看,公眾參與的實際影響力大都處于第三個層次,即僅作為重大行政決策程序合法性的一個要素,公眾參與的意見對重大行政決策本身并無實質(zhì)性的約束力。①參見黎瑞、朱兵強:《重大行政決策公眾參與的實效性及其提升路徑》,載《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》2017年第5期,第40頁。但筆者以為上述三個層次的劃分需進行必要的修正和內(nèi)涵的補充。第二個層次當公眾意見只是作為重大行政決策的重要參考時,對決策者最終作出重大行政決策同樣也無實質(zhì)性的約束力,也只具有程序性的意義,其與第三個層次之間并無本質(zhì)的差異,可以合并歸為一個層次。

這就好比同一事物的不同面向,第二個層次所代表的一個面向是重大行政決策制度設計理性的應然要求,在價值追求和理想狀態(tài)下,行政決策機關應當吸納公眾合理的意見、建議,回應公眾的意愿,科學作出決策。而第三個層次所代表的另一個面向是實踐操作的實然層面,即行政決策機關在重大行政決策過程中只要履行了公眾參與的程序,不受公眾參與結果的任何限制,可徑直作出決策。這從《條例》的條文設定亦可得到印證?!稐l例》第18條規(guī)定要求決策承辦單位應當對社會各方面提出的意見進行歸納整理,充分采納合理意見,完善決策草案。但在第3章第2節(jié)“集體討論決定和決策公布”中并無類似將公眾參與作為重大行政決策重要參考或重要依據(jù)的明文規(guī)定。且明確規(guī)定決策機關行政首長在集體討論的基礎上作出決定,即使行政首長擬作出的決定與會議組成人員多數(shù)人的意見不一致的,亦可在說明理由的情況下按照自身的意志進行決策。綜上,就公眾參與對重大行政決策的實際影響力而言,邏輯上只存在兩個層次:一是重大行政決策必須依據(jù)公眾的多數(shù)意見作出。二是公眾參與僅是程序性的要求,決策者不受公眾參與的限制,可自由作出決策。

法規(guī)范文本將公眾參與作為一項法定程序嵌入重大行政決策過程中,只是將公眾參與設定為一種程序性的要求,并未設置任何實體性的約束。究其原因,有如下兩個方面:第一,在公共議題中往往存在沉默的多數(shù)和喧囂的少數(shù)這一現(xiàn)象。喧囂的少數(shù)在提出意見、建議的公眾中很有可能占據(jù)多數(shù),制造出直接民主決策中多數(shù)的假象。因此,參與重大行政決策的公眾的多數(shù)意見并不必然具備直接民主決策中的少數(shù)服從多數(shù)的正當性。第二,即使公眾參與中的多數(shù)意見能夠代表直接民主決策中的多數(shù)民意,若重大行政決策一律按公眾參與中的多數(shù)意見作出,則有架空《憲法》第86條和第105條分別規(guī)定的中央和地方各級人民政府實行行政首長負責制之虞。若此,則等同于將《憲法》賦予行政首長享有的最終決策權剝奪。其邏輯悖論在于,行政機關的決策權(包含行政機關首長的最終決策權)本身即來自多數(shù)人民的委托,若按多數(shù)人的意見直接決策,則又偏離了間接民主的軌道,滑入了直接民主的決策軌道當中。因此,重大行政決策若一律按照公眾的多數(shù)意見作出,則該種決策模式只是徒具間接民主決策模式的外衣,在性質(zhì)上屬于典型的直接民主,是與間接民主屬性完全不同的一種民主方式。故,重大行政決策公眾參與權中任何實質(zhì)性的決策權能均無法嵌入間接民主下的重大行政決策當中。

四、結語及展望

雖然,重大行政決策公眾參與權并不具備決策權能,但公眾參與重大行政決策的必要性和意義則不可低估。不唯重大行政決策領域,就整個公共行政領域而言,隨著“行政民主化浪潮的逐步推進,加強公共行政領域的公眾參與已經(jīng)成為世界性趨勢?!雹诮匦?、李春燕:《公眾參與趨勢對行政法和行政法學的挑戰(zhàn)》,載《中國法學》2005年第6期,第50頁。我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會利益多元化格局的形成,原有封閉式的行政決策模式已經(jīng)難以適應新的社會經(jīng)濟情況和利益格局,就決定了要實現(xiàn)封閉式行政決策模式向參與式行政決策模式的轉型。①參見王錫鋅、章永樂:《我國行政決策模式之轉型——從管理主義模式到參與式治理模式》,載《法商研究》2010年第5期,第3頁。究其根源,公眾參與重大行政決策一方面可以匯集和凝聚民意,增強重大決策背后所承載和代表的民意,可以有效化解因代表性不足所產(chǎn)生的合法性危機;另一方面,公眾參與有助于提高人們對于重大行政決策的認可度,以促進重大行政決策的實施。因為通常情況下,公眾的接受對決策的有效執(zhí)行至關重要,如果公眾不接受,決策即使做出,也無法有效實施。②參見胡斌:《行政決策公眾參與的名與實——檢視北京市公共交通票價改革的聽證歷程》,載《行政法學研究》2017年第1期,第108頁。因此,重大行政決策公眾參與權包含知情權、發(fā)表意見的權利和合理建議獲采納的權利這3項權能是重大行政決策制度建構之邏輯必然和制度理性之所在。

在《憲法》設定的既有權力運行框架下,間接民主下的決策模式?jīng)Q定了重大行政決策公眾參與權無法包含決策權能。但權力終究是屬于人民的,包含重大行政決策權在內(nèi)的一切行政權力,都來源于人民通過憲法法律授權于行政機關。換言之,相對于人民而言,行政機關只是受托者,代表人民行使行政權力。當某個重大行政決策事項出現(xiàn)重大爭議時,公眾完全寄希望于非制度性的施壓③如典型的廈門PX事件,廈門市民通過集體散步等方式表達對PX項目落地廈門的反對。或者個別決策者的開明作風,顯然存在著一定的制度風險。故,在重大行政決策出現(xiàn)重大爭議時,有必要建立一種決策模式的切換機制,除提請同級黨委或人大進行決策的傳統(tǒng)常規(guī)的選擇之外,可將間接民主的決策模式切換至直接民主的決策模式。其可能的路徑是:結合《條例》第3條第3款所規(guī)定的決策事項目錄制度,當決策事項目錄內(nèi)的具體決策事項在征求本地區(qū)公眾意見時,所征集的意見中有超過50%明確表示反對的,在充分吸收公眾合理意見建議基礎上,將修改完善后的具體事項的決策方案交由本地區(qū)享有投票權的公民進行投票,按照投票“贊成”或“不贊成”票數(shù)的多寡作為決策方案實施與否的最終依據(jù)。以期未來,重大行政決策的公眾參與制度能夠成為中國特色社會主義民主政治的一塊獨具特色的試驗田和訓練場。

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