邵祖峰

（湖北警官學院 治安系，湖北 武漢 430034）

為響應聯(lián)合國道路交通安全十年行動計劃（2010-2020），促進社會群眾安全文明參與交通，減少道路交通事故傷害，2010 年中央文明辦、公安部聯(lián)合提出文明交通行動計劃，旨在讓交通法治理念深入民心，創(chuàng)造文明交通人人參與、全民共建、社會共治的良好局面。但是進入二十一世紀，尤其是近十年來，超員、超速、超載、疲勞駕駛、酒駕等嚴重交通安全違法行為一再發(fā)生，屢創(chuàng)新高，不斷給我國人民群眾的平安出行帶來嚴重危害。[1][2][3]雖然傳統(tǒng)意義上的違章罰款、扣分、暫扣或吊銷證件、行政拘留等處罰及“醉駕入刑”等種種措施，不無警示意義與懲戒效用，然而尚不足以促進全民文明交通、安全交通行為習慣的養(yǎng)成。信用，作為一種傳統(tǒng)的金融領(lǐng)域、商業(yè)領(lǐng)域中的評價機制，已經(jīng)成為評價與約束當事人行為的重要工具。將信用引入社會行為規(guī)范領(lǐng)域也正成為社會治理研究的熱點。[4][5]我國十八大以來為全面落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會，提出全面加強社會信用體系建設(shè)實施意見。國務(wù)院2014 年發(fā)布了《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020 年）》，以全面構(gòu)建誠信社會。以此為契機，將交通行為與信用體系相結(jié)合，則成為交通安全違法行為治理的新路徑。盡管2016 年國家發(fā)展改革委、交通運輸部、公安部等部門聯(lián)合發(fā)文要求全面推進交通信用體系建設(shè)，發(fā)展改革委也制定了《關(guān)于加強交通出行領(lǐng)域信用建設(shè)的指導意見》，但目前其應用僅局限于交通運輸領(lǐng)域，尚未擴展至道路交通安全違法行為與交通事故治理領(lǐng)域。當前與文明交通信用體系相關(guān)的基礎(chǔ)理論研究尚處于初步探究階段。[6][7]

一、文明交通信用體系的內(nèi)涵

文明交通信用體系，是指在推動社會信用體系建立的過程中，國家及地方各級政府相關(guān)部門以《政府信息公開條例》以及社會信用相關(guān)法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，對公民和組織在交通安全領(lǐng)域中的相關(guān)信息加以采集、清洗、存儲、管理與展示，通過共享與公開的方式，促進該類社會信用信息使用效應最大化的一系列規(guī)則、方法、機構(gòu)所組成的社會系統(tǒng)，用以支持、輔助和促使文明交通信用信息交易與使用得以順利完成。其主要功能在于：規(guī)范文明交通信用信息相關(guān)主體行為，提供文明交通信用信息決策支持，保護交通參與人信用信息主體權(quán)益，維護文明交通信用體系自身的良性運轉(zhuǎn)。[8]

文明交通信用信息的采集主體，主要是政府相關(guān)部門。從交通安全角度而言，特指公安交通管理部門；從行業(yè)管理的角度而言，主要是指交通運輸部門。本文是從文明交通與安全交通的角度審視個體行為，故特指交通安全管理部門。文明交通信用信息的內(nèi)容分為基礎(chǔ)信息、交通安全違法行為信息和交通事故信息。凡持有機動車駕駛證的人都將進入該類信用信息庫，機動車所有人、管理人也是進庫信息采集對象之一；對于行人、非機動車駕駛?cè)?，將依?jù)文明交通信用信息系統(tǒng)建設(shè)進展分階段有序納入。文明交通信用信息庫的運行管理，基于其私密性以及交通違法信息處理與采集過程的公權(quán)力機關(guān)專有屬性，將由公安機關(guān)負責并提供對外共享信息的合適接口。文明交通信用信息使用主體則是與該類信息利用有利益關(guān)聯(lián)的主體，如政府其他部門、運輸企業(yè)或金融信貸機構(gòu)等，其需要依據(jù)相關(guān)程序申請，才能獲得所需用戶的交通信用信息（出于信息安全與隱私保護的目的）。此外，圍繞文明交通信用體系建設(shè)與合理運轉(zhuǎn)，從依法行政與當事人利益保護的視角，還需要完善相關(guān)法律制度。

應當說，文明交通信用體系是我國社會信用體系和現(xiàn)代社會治理體系的一個重要組成環(huán)節(jié)。作為一種現(xiàn)代社會的信用管理機制，它將被廣泛應用于我國社會綜合管理的各個方面。通過文明交通信用體系建設(shè)，對交通參與者信用信息進行采集、分析、共享、預警等，能夠有效解決我國交通行業(yè)和其他相關(guān)社會事務(wù)中交通個體信用信息不對稱的矛盾，合理配置社會資源，消除潛在的社會交通安全隱患；借助文明交通信用體系及其誠信環(huán)境建設(shè)，讓交通參與者感受守信激勵、失信懲戒的感染力、震懾力，促進其文明交通、安全出行，從而大力提升我國交通安全管理水平。

二、文明交通信用體系建設(shè)歷程與現(xiàn)狀

（一）文明交通信用體系建設(shè)歷程

加強道路交通秩序管理，提升道路交通效率與安全，關(guān)鍵在于規(guī)范交通參與者的行為。鑒于機動車駕駛?cè)说慕煌ㄐ袨閷煌ò踩绊懼卮?，以及其在現(xiàn)代交通體系中的重要地位，強化對機動車駕駛?cè)说陌踩芾肀厝怀蔀楦鲊煌ㄖ卫淼氖滓蝿?wù)。對機動車駕駛?cè)说墓芾恚藗鹘y(tǒng)的教育與行政處罰外，似乎不存在更好的約束方法。為了克服單純懲罰的方式所帶來的弊端（為罰而罰、罰而無效），我國在加強道路交通安全宣傳教育的同時于1999 年開始發(fā)布了《機動車駕駛員交通違章記分辦法》（公安部令45 號），以年度為單位實行違章記分分值限額管理制度，以此約束駕駛?cè)说倪`規(guī)行為。后來這一記分管理模式，一直持續(xù)至今，成為機動車駕駛?cè)税踩芾淼闹匾侄沃弧＿@種管理模式，應當說是文明交通信用評分的雛形。盡管記分管理所產(chǎn)生的相關(guān)信息應用目前僅限于對機動車駕駛?cè)诉`法行為的附屬擴展管理，尚未擴展到其他聯(lián)動領(lǐng)域，但已經(jīng)對當事人規(guī)范行為起到了很大促動作用，許多機動車駕駛?cè)恕安慌铝P款怕扣分”就是寫照。

進入本世紀后，我國的經(jīng)濟發(fā)展開始進入快車道，整個社會處于高速發(fā)展之中。機動車、駕駛?cè)说谋Ｓ袛?shù)量激增，交通參與者的意識與素質(zhì)依然處于相對落后的發(fā)展階段，不安全的交通行為頻現(xiàn)，導致農(nóng)村地區(qū)重特大交通事故高發(fā)，城市道路擁堵嚴重，人、車、路之間的交通供需矛盾、管理不善等問題逐漸顯現(xiàn)，因交通安全問題引發(fā)的社會不和諧因素與穩(wěn)定風險由此增加。為化解矛盾構(gòu)建和諧社會，提升交通管理水平，強化機動車駕駛?cè)说乃刭|(zhì)與文明行為十分必要。為此，2010 年公安部出臺了《文明交通行動計劃（2011-2020）》。2012 年，面對高發(fā)的涉及“兩客一?！碧卮蟮缆方煌ㄊ鹿剩瑖l(fā)〔2012〕30 號文件《國務(wù)院關(guān)于加強道路交通安全工作的意見》中明確提出要引入信用管理的方法，要求：“推進道路運輸企業(yè)誠信體系建設(shè)，將誠信考核結(jié)果與客運線路招投標、運力投放以及保險費率、銀行信貸等掛鉤，不斷完善企業(yè)安全管理的激勵約束機制?！薄敖⒖拓涍\駕駛?cè)藦臉I(yè)信息、交通違法信息、交通事故信息的共享機制，加快推進信息查詢平臺建設(shè)，設(shè)立駕駛?cè)恕诿麊巍畔臁！薄皣栏衤鋵嵖拓涍\車輛及駕駛?cè)私煌ㄊ鹿省⒔煌ㄟ`法行為通報制度，全面推進交通違法記錄省際轉(zhuǎn)遞工作。研究推動將公民交通安全違法記錄與個人信用、保險、職業(yè)準入等掛鉤。”這可以看成是國家首次在政府文件中明確提出實施文明交通信用管理的要求。

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視社會信用體系建設(shè)，并提出“增強政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)”。黨的十八屆三中全會提出“建立健全社會征信體系，褒揚誠信，懲戒失信”；中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》提出“建立健全社會誠信制度”；《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《“十二五”規(guī)劃綱要》）提出“加快社會信用體系建設(shè)”的總體要求。國務(wù)院因勢利導于2014 年制訂了《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020 年）》（下文簡稱《建設(shè)規(guī)劃綱要》），將社會信用體系建設(shè)提升到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，并再次明確指出要將公民交通違法情況納入社會誠信檔案，促進全社會成員提高交通安全意識。至此，有關(guān)文明交通信用體系的建設(shè)開始步入快車道。部分省市、部分行業(yè)以及中央各個部委圍繞自身業(yè)務(wù)管理的需求特點，嘗試出臺各自領(lǐng)域的信用體系建設(shè)方案。

（二）文明交通信用體系建設(shè)現(xiàn)狀

利用信用的方式加強社會治理，從最初的學者呼吁到成為國家社會治理政策，中國在不到二十年的時間內(nèi)完成了從構(gòu)想到實施的轉(zhuǎn)變。[9]具體來說，包括：建立了統(tǒng)一的社會信用代碼制度并基本實現(xiàn)全覆蓋；建立了國家公共信用信息基礎(chǔ)設(shè)施，信息公示共享水平大幅提升；信用體系建設(shè)助力營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化；信用紅黑名單制度、守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制逐步建立；以信用為核心的經(jīng)濟社會治理機制正在形成，信用專項治理、分類監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管效果初顯；社會信用體系建設(shè)示范城市、區(qū)域信用建設(shè)合作邁出重要步伐；利用公共信用信息主動進行綜合信用評價取得積極進展；信用服務(wù)機構(gòu)培育工作取得一定進展，其作用得到初步發(fā)揮。

上述總結(jié)出的社會信用系統(tǒng)建設(shè)的成就特征，在文明交通領(lǐng)域內(nèi)也已有所呈現(xiàn)，但其著力點依然主要在交通運輸領(lǐng)域。[10]首先是從全國性層面到地域性省市層面，構(gòu)建了信用交通網(wǎng)站平臺，為信用交通的知識與政策宣傳、信用信息采集、流轉(zhuǎn)與共享，提供了基礎(chǔ)設(shè)施條件；其次是圍繞文明交通的運輸行業(yè)重點監(jiān)管領(lǐng)域，如：政務(wù)誠信、工程建設(shè)、運輸服務(wù)、安全生產(chǎn)、信息統(tǒng)計、價格、企業(yè)管理、關(guān)鍵崗位從業(yè)人員等，初步建立了行業(yè)5 級信用評價制度和獎懲機制，逐步建立跨部門、跨行業(yè)的信用獎懲聯(lián)動機制。再次是交通運輸領(lǐng)域的失信信息得到了應用與共享，在交通運輸重點行業(yè)如物流寄遞、客運出租、危化車輛、駕駛?cè)伺嘤柕?，?lián)合懲戒的效力得以發(fā)揮。

然而，當前文明交通信用體系建設(shè)，依然存在諸多問題。一是信用主體擴展面不夠，文明交通信用體系的落實與承載主體應當是所有交通參與者，尤其是作為個體單元的機動車駕駛?cè)?，而不僅僅是從事交通運輸?shù)钠笫聵I(yè)單位。二是個人交通信用體系建設(shè)與應用，雖然已有很大的突破，但是相較于交通運輸行業(yè)信用體系的建設(shè)，仍顯滯后。從政策文件的制定層面看，各個省市在制訂本省社會信用管理條例時，必然會考慮國家有關(guān)信用建設(shè)規(guī)劃綱要的意見，將交通信用作為其中的重要組成部分，但在具體如何實施的問題上各個省市的步調(diào)與進度不一致。[11]目前僅有江蘇、上海、福建等地走在前面。三是試點省份對交通失信規(guī)定的內(nèi)容與使用要求也不盡一致。比如，江蘇作為全國最早制定省級社會信用管理條例的省份，在個體交通信用管理試點上走在最前面。其2015 年發(fā)布的省級文件《江蘇省機動車駕駛?cè)宋拿鹘煌ㄐ庞霉芾磙k法（試行）》，詳細規(guī)定了交通失信行為類型，要求采用累積的方法對達到一定標準的行為人進行多部門聯(lián)動懲戒。上海作為改革的前沿陣地，在“文明交通行為入信”問題上做的最全面，失信行為規(guī)定的最具體。如2016 年修訂的《上海市道路交通管理條例》第五十八條列舉了應納入市公共信用信息服務(wù)平臺的情形，包括“一年內(nèi)有五次以上道路交通違法逾期不履行處罰決定”等4 類情形共101 種具體交通違法行為；2019 年上海將“專業(yè)運輸單位因主體責任不落實，導致一年內(nèi)名下營運車輛百車事故達到30 起及以上的”，及“隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申領(lǐng)機動車駕駛證”等6 類情形25 種交通違法行為，也納入“市公共信用信息服務(wù)平臺”。四是其他省市如福建、山東、江西等也有所行動，但并未進入實質(zhì)操作與信用信息推送階段。如2017 年福建印發(fā)的《加強個人誠信體系建設(shè)實施方案的通知》，提出要加快推進福建省個人誠信體系建設(shè)，并將交通違法在內(nèi)的嚴重失信個人列為重點監(jiān)管對象，依法依規(guī)采取行政性約束和懲戒措施；2019 年山東聊城市的《臨清市道路交通安全領(lǐng)域納入誠信系統(tǒng)失信人員名單認定與管理辦法（試行）》下發(fā)實施。2019 年5 月江西衢州市就《衢州市文明交通信用管理辦法（征求意見稿）》對外征求意見。

總之，在有了上位《建設(shè)規(guī)劃綱要》作為支撐的前提下，個人的交通安全違法行為進入信用體系正成為一種新的趨勢，這為道路交通安全秩序的治理提供了新的思路與手段。但相較于其他領(lǐng)域的社會信用建設(shè)進度，文明交通信用體系建設(shè)步伐較慢，還處于初步的試點階段。廣大市民對文明交通信用信息的采集覆蓋面、采集范圍以及對當事人的社會失信影響，還存在諸多擔心與憂慮。但不可否認的是，將信用作為一種基層社會治理的手段，其作用原理與社會效果已經(jīng)得到了社會、政府和個人等多個層面的認可。

三、文明交通信用體系建設(shè)指導思想與原則

（一）文明交通信用體系建設(shè)的指導思想

社會信用體系的建設(shè)，是一項系統(tǒng)工程，是市場經(jīng)濟與法治經(jīng)濟相結(jié)合，將信用理論由狹義的信貸金融領(lǐng)域向更廣闊的社會治理全方位轉(zhuǎn)變的結(jié)果。作為一種全新的概念體系，有人將信用責任與行政責任、民事責任和刑事責任相提并論，成為四大責任之一。由此足以看出，打造全社會的誠信文化與環(huán)境是化解當前社會人行為失范的重要路徑，其效力有時甚至優(yōu)于其他行政管理手段或法治懲罰手段，具有極強的牽連效應。利用信用治理交通失范行為具有類似的效應，因此加強文明交通信用體系建設(shè)的重要性不言而喻。與交通行為管理相關(guān)聯(lián)的三大部門：交通部、公安部、文明委，對文明交通信用體系建設(shè)十分重視，分別從不同層面制定了對失信交通行為進行管理的指導性文件。對這些文件加以抽取與提煉，就可以得到文明交通信用體系建設(shè)的指導思想，一般表述為：“以法治化、規(guī)范化、標準化為目標，全面貫徹落實黨的十八大以來有關(guān)信用建設(shè)的精神，深入貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神，按照黨中央、國務(wù)院對信用體系建設(shè)的總體要求，加快文明交通出行領(lǐng)域信用記錄建設(shè)，推動信用信息共享應用，建立守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制，有效規(guī)范交通出行市場秩序和交通參與者行為，實現(xiàn)誠信服務(wù)、文明出行、安全出行。”

（二）文明交通信用體系建設(shè)的主要原則

1.法治化原則。這應當是文明交通信用體系建設(shè)的首要原則。依法治國、依法行政所形成的法治理念，是對千百年中國傳統(tǒng)文化中人治思想反思的結(jié)果。這一理念是現(xiàn)代社會文明的結(jié)晶，它在黨的十五大報告中得以確定，并在后期系列報告中得到了持續(xù)的鞏固與加強。文明交通信用體系建設(shè)本質(zhì)，是對當事人交通行為的規(guī)范，要求其行為文明、安全，能夠得到肯定的社會評價。判斷合理性的標準就是所處領(lǐng)域的相關(guān)交通安全管理法律法規(guī)。此外，文明交通信用體系，涉及到信用評價與聯(lián)合懲戒，對于“天賦人權(quán)”的自然人而言，如何保障其權(quán)益也是需要考慮的重要問題；同時，政府相關(guān)職能部門或者其他市場主體對失信者進行懲戒，也必須要有相關(guān)法律作為支撐。這也是當前部分法學研究者不斷呼吁要加快國家層面信用立法的進程，完善分散在各個部門法中與信用相關(guān)條款的原因。[12]

2.規(guī)范化原則。規(guī)范的本意在于建立標準，防止在文明交通信用體系的實施過程中，因無規(guī)范與標準，導致權(quán)力的濫用、誤用，以至于執(zhí)法過程不清晰、不透明，違背了依法行政的原則，也避免作為交通參與者的普通公民，對其交通行為的惡性程度因缺少藍本而無法判斷，從而造成失信行為確認數(shù)量過多或者過少，文明交通信用信息庫的容量得不到合理保障的局面。規(guī)范化原則除了體現(xiàn)在失信行為標準的設(shè)置上，還體現(xiàn)在文明交通信息采集、傳輸、整理、輸出上，也即自身軟硬件體系建設(shè)標準上，從而防止信息孤島現(xiàn)象的出現(xiàn)。對于規(guī)范的問題，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制的指導意見》（2020）中明確指出：“個別地方、個別領(lǐng)域在沒有法律法規(guī)依據(jù)的情況下急于通過信用手段解決行業(yè)監(jiān)管和社會治理中的一些棘手問題，雖然有些領(lǐng)域?qū)嶋H效果明顯，但在信用信息記錄、失信名單認定、失信聯(lián)合懲戒范圍上出現(xiàn)隨意擴大、泛化傾向，在信用修復和權(quán)益保護方面也存在不到位問題?！?/p>

3.審慎性原則。由于社會信用體系建設(shè)在我國正式實施、全面建設(shè)的時間不長，具有創(chuàng)新性、摸著石頭過河的特點，尚無相關(guān)經(jīng)驗借鑒，為此筆者專門提出這一原則。我國法治建設(shè)雖有一定的基礎(chǔ)但并不完善，經(jīng)濟社會環(huán)境與面臨的國內(nèi)外矛盾緊迫性與問題解決的優(yōu)先性不一，在確保政權(quán)穩(wěn)定、社會安定、人民安寧的前提下，審慎優(yōu)化并改革社會治理方式，是必要的選擇。文明交通信用體系建設(shè)過程中，也必須貫徹這樣的思路，應優(yōu)先解決人民關(guān)切、社會關(guān)注的重點領(lǐng)域的信用建設(shè)問題。如果將大量常見的日常交通安全違法行為全部納入當事人失信行為范疇，從理論上講確實沒問題，畢竟嚴管重罰是對越軌者行為糾偏的最佳手段，但是在社會主義初級階段，人的行為及其意識尚需普遍提高的前提下，難免有打擊過寬的嫌疑。為避免在建設(shè)過程中遭遇巨大的改革阻力，社會信用體系建設(shè)領(lǐng)域必須有所側(cè)重?！督ㄔO(shè)規(guī)劃綱要》強調(diào)當前的信用體系建設(shè)著重在政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信等領(lǐng)域開展，要求以此帶動社會誠信文化建設(shè)，重塑社會主義核心價值觀體系。在信用信息目錄和失信懲戒措施清單方面，《建設(shè)規(guī)劃綱要》明確要求率先制定全國公共信用信息基礎(chǔ)目錄和失信懲戒措施基礎(chǔ)清單，地方可依據(jù)地方性法規(guī)制定適用于本地的補充目錄和補充清單。在嚴重失信主體名單標準方面，區(qū)分在全國范圍內(nèi)適用和只在地方范圍內(nèi)適用兩種情形，分別采用不同的法律法規(guī)和規(guī)范性文件依據(jù)。

4.漸進性原則。文明交通信用體系建設(shè)，依照上述四大領(lǐng)域的標準劃分，橫跨多個領(lǐng)域。從市場角度看，它的建設(shè)重點在于道路交通運輸行業(yè)管理，通過規(guī)范交通運輸行為化解市場風險，謀求一個誠信公正的運輸市場環(huán)境；從社會角度看，它的重點在于規(guī)范交通參與者誠信守法合規(guī)的交通出行行為，其主體范圍不再局限于與交通相關(guān)的從業(yè)者，而是廣大的機動車駕駛?cè)?，甚至是普通的行人也會被納入其中。如此一來，文明交通信用體系涉及的管理范圍會被無限擴大，系統(tǒng)建設(shè)面臨的不僅僅是信用信息數(shù)量巨大的問題，還包括各種不可預見的管理難題，比如管理模型的建立以及入信爭議的解決等，系統(tǒng)建設(shè)的難度會成倍增加。因此，漸進性原則是面對復雜系統(tǒng)建設(shè)的最佳選擇。在文明交通信用體系建設(shè)方式上，我國主張地方先行先試，在成熟、可接受的基礎(chǔ)上再進行全面推廣。各地目前的實際建設(shè)狀態(tài)也是如此。我國部分省市公安機關(guān)文明交通信用體系建設(shè)成效，還有待于時間的檢驗。

四、文明交通信用體系建設(shè)的關(guān)鍵節(jié)點

（一）失信主體的確定

文明交通信用體系建設(shè)的目的在于規(guī)范組織與個人等不同主體的信用交通行為。這里的主體就是交通參與者，其身份可以是法人組織，也可以是公民個體自身。從文明交通建設(shè)的角度而言，將信用主體的身份擴展至個人將更具有管理價值，因為它與個體利益直接關(guān)聯(lián)。依照重點優(yōu)先原則、分步實施原則，交通失信主體范疇將逐步擴大，直至全員入信。按照國家有關(guān)社會信用體系建設(shè)的步驟，2015 年編制完成信用主體的社會統(tǒng)一識別代碼規(guī)則。個人的身份證號就是其社會信用識別代碼，它可以為信用行為統(tǒng)計提供唯一性識別索引標準。2017 年國家發(fā)展改革委、交通運輸部、公安部、中國民航總局和中國鐵路總公司聯(lián)合發(fā)文，要求將道路客運企業(yè)及其法定代表人、機動車駕駛?cè)恕㈣F路旅客、城市公共交通駕駛?cè)撕统藙?wù)員、網(wǎng)約車平臺公司和從業(yè)人員、出租車客運企業(yè)及其駕駛?cè)恕⒌缆房瓦\聯(lián)網(wǎng)售票平臺等納入社會信用主體，對其失信行為予以采集，通過部門網(wǎng)站實現(xiàn)行業(yè)共享，并推送至全國性信用信息共享平臺。公安部交通管理局作為交通安全管理的主要職能機構(gòu)，一直主張利用信用的方法加強交通安全行為管理，但在“誰的行為”應當入信的問題上一直沒有給出明確具體的說法，倒是各個省市在交通安全信用立法上走在了前面，有的地方主張將全體機動車駕駛?cè)思{入失信管理范圍，還有的將非機動車駕駛?cè)?、行人納入其中。從公平性的角度而言，《道路交通安全法》是公安機關(guān)執(zhí)行道路交通安全管理的依據(jù)，在違法行為確定與處理上，采取的是全部包括說，亦即所有人只要參與交通，就應當遵守道路交通安全法相關(guān)規(guī)定。換言之，文明交通行為的失信主體，也應當是所有交通參與者。部分行為主體，比如未成年人，因年齡的原因依照免責原則，自然排除在外，不進行交通失信行為信息采集與統(tǒng)計應用。

（二）失信行為的判斷標準

失信行為的判斷是一個價值取舍的社會難題。不同人對同一行為是否失信的判斷標準不一，比如闖紅燈的行為，有人認為這個太普遍，因為闖一次紅燈就認定其失去社會信用，過于苛刻，因而反對將其納入失信評判標準。在交通安全違法行為十分普遍的情形下，采用信用治理的方法規(guī)范“闖紅燈”行為，難免有信用濫用之嫌，達不到交通安全違法行為懲罰應有的警示效果。實際上，對一個行為的社會評價，既有道德層面的因素，也有法律方面的因素。過去人們普遍認為：不講信用就是不道德，信用與道德直接相關(guān)的程度更高，這樣判斷失信的門檻明顯提高，使得一些雖然不道德但不違法的行為被納入失信范疇，由此出現(xiàn)打擊面過寬的局面。從依法治國、依法行政的角度而言，失信行為應當采用違法的價值評價標準，違法的后果越嚴重、社會影響越大，失信的程度也就越嚴重。從我國《建設(shè)規(guī)劃綱要》以及各個部委有關(guān)信用建設(shè)的相關(guān)指導性意見來看，對信用行為的取舍判斷，不是以道德為標準，而是以其是否違法為標準。凡是違法的行為，就屬于不講誠信、沒有依規(guī)履約的行為，屬于信用評價上的失信。這一判斷標準，應當在信用體系失信行為的判斷上予以堅持。因為法律有關(guān)人的行為規(guī)定，實質(zhì)上是國家與公民之間的社會契約，具有普遍約束力。作為公民個人，只有遵紀守法，才是有信用的國民。以違法標準界定失信行為，解決了標準確立的問題且具有唯一性。但是，這樣的界定依然有過于寬泛之嫌，因為在實際執(zhí)法過程中存在大量的輕微違法行為。因此，有必要依據(jù)文明交通建設(shè)的實際現(xiàn)狀，從違法行為侵犯社會法益的嚴重性以及侵犯行為次數(shù)的多少，采取質(zhì)與量并重的辦法，從孤立少數(shù)、保護大多數(shù)的角度出發(fā)，嚴格文明交通失信行為的判定標準。國內(nèi)部分省市的文明交通信用管理辦法，就是采取的這一思路，對不同行為給予不同的信用失信計分標準，在累計值達到一定程度時就將其列入失信行為人“黑名單”。

（三）失信行為的信息采集與共享

社會信用體系建設(shè)是國家的一項系統(tǒng)工程。搭建信用基礎(chǔ)設(shè)施平臺，采集足夠數(shù)量、客觀真實的有效信用信息，是該信用信息系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)的前提。交通信用信息，是人在社會生活中必然要產(chǎn)生的基礎(chǔ)信息，其規(guī)范價值與管理價值巨大?！督ㄔO(shè)規(guī)劃綱要》中特別強調(diào)需要加強包括自然人在內(nèi)的各類信用主體建設(shè)，要求依托國家人口信息資源庫，建立并完善自然人在經(jīng)濟社會活動中的信用記錄，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)自然人信用記錄的全覆蓋。特別指出要“將公民交通安全違法情況納入誠信檔案，促進全社會成員提高交通安全意識”。文明交通信用體系建設(shè)，就全國而言暫時處于試點運行的初級階段，交通參與者失信信息資源建設(shè)存在諸多問題。尤其是可利用信用信息采集與共享上依然存在采集數(shù)量及質(zhì)量不過關(guān)、采集渠道不暢、信用信息資源的存儲與整理不當、信用信息的安全與保密工作不到位等問題，更缺少相應的信用信息人才與利用信用信息實施規(guī)范管理的價值觀念。目前，我國征信系統(tǒng)信息資源主要有三個來源，第一層次為全國性公用基礎(chǔ)信用信息數(shù)據(jù)庫和若干專業(yè)數(shù)據(jù)庫，如中國人民銀行征信中心管理的企業(yè)和個人征信系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫；第二層次是掌握特定行業(yè)信用信息的政府職能部門，如工商、稅務(wù)、海關(guān)等；第三層次是對信用信息進行搜集、調(diào)查、加工并提供信用產(chǎn)品的專業(yè)征信機構(gòu)。文明交通信用體系的相關(guān)信息主要由交通、公安兩大部門所擁有，自成體系性，具有專屬性。為此，必須通過合適的方式將交通參與主體相關(guān)的交通信用信息及時采集、整理，并輸出到全國公用信息平臺，或者至少要通過聯(lián)通互聯(lián)網(wǎng)的行業(yè)門戶網(wǎng)站或地方信用網(wǎng)站，對外提供相應的查詢端口與鏈接。對自身所擁有的部門信息，要有打破孤島的勇氣，一是把掌握的個人或企業(yè)信用的數(shù)據(jù)資料，作為信用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的信用信息資源，上傳至全國信用信息共享平臺；二是按照政務(wù)信息公開條例應當公開的行政許可和行政處罰等信息應當全面公開，及時上傳至地方的公共信用信息平臺，對僅用于自身業(yè)務(wù)監(jiān)管的信息無需上傳；三是對加工整理的信息，例如對某一領(lǐng)域信用評價結(jié)果，在公開方式、公開范圍和公開渠道已經(jīng)具體化、制度化的情況下，也可以對外公開。

（四）失信行為的聯(lián)動懲戒

信用行為的管理價值在于：“一處失信，處處受限”，具有懲罰效應的時間持久性、聯(lián)合處理部門的廣泛性等特點。聯(lián)動懲戒的功能有三：一是懲罰功能，通過法律約束、經(jīng)濟懲罰等方式使當事人受到最直接的利益減損；二是震懾功能，通過對失信者懲戒結(jié)果的公開與共享，對潛在失信者產(chǎn)生威懾，使其意識到失信成本巨大，自覺克制實施失信的違法行為的沖動；三是激勵功能，對守信者保存其誠信記錄，促進信用活動交易的成功率[13]。根據(jù)失信者的行為性質(zhì)不同，聯(lián)動懲戒的方式分為行政性、市場性、行業(yè)性和社會性。第一種屬于政府部門在違法失信行為共享的前提下，對失信者實施的懲戒；后三種都是市場主體自覺減少或者拒絕與失信主體發(fā)生信用交易，從而通過市場機制將失信者驅(qū)除，確保誠信市場行業(yè)環(huán)境。在文明交通信用體系的建設(shè)過程中，這幾種方式都有其使用領(lǐng)域，比如政府部門之間的聯(lián)動效應，對具有公職人員身份的交通失信者進行相應的行政、黨紀、政紀處理以及評優(yōu)評先的否決制，對文明交通守信者實施“綠色通道制度”，提供便利性營商環(huán)境；保險公司對交通事故高發(fā)者或嚴重交通違法行為突出者，實施保險費率上漲聯(lián)動機制或者拒絕提供商業(yè)保險；行業(yè)協(xié)會通過簽訂自律公約，對部分文明交通失信人員，實施行業(yè)禁止準入；社會組織對守信者授予榮譽稱號，給予其社會聲譽獎勵等。對于聯(lián)動懲戒的行為性質(zhì)，學者王偉[14]認為需要重點關(guān)注行政性的聯(lián)動性懲戒，防止違背“一事不再罰”行政執(zhí)法原理，尤其那些針對文明交通違法失信人員懲戒具有出現(xiàn)“增加義務(wù)或者減損權(quán)益”可能性時，就必須依據(jù)相關(guān)上位法律《行政處罰法》的規(guī)定慎重作出決定。

結(jié)語

文明交通是中華民族偉大復興中國夢的重要組成部分。我國處于社會主義初級階段，借助文明交通行為創(chuàng)建全國優(yōu)良的城鄉(xiāng)道路交通安全環(huán)境，是化解當前我國道路交通安全問題的良方之一，它能夠全面解決交通出行者的安全意識與素質(zhì)欠缺的問題，規(guī)范交通秩序。文明交通信用體系建設(shè)同時也是社會信用體系建設(shè)的重要組成部分，既涉及到交通運輸行業(yè)的信用管理，又涉及到普通交通參與者文明出行行為的管理與規(guī)范。加強文明交通信用體系建設(shè)是一項利國利民、意義深遠的系統(tǒng)工程，但因其涉及影響因素多，涉及面廣，必須在全面深入研究的基礎(chǔ)上，綜合權(quán)衡、審慎推進。