唐 剛

（武漢大學 國際法研究所，湖北 武漢 430072）

維護海洋和平意義重大。2019 年4 月23 日，習總書記提出推動構(gòu)建海洋命運共同體，并強調(diào)：“走互利共贏的海上安全之路，攜手應對各類海上共同威脅和挑戰(zhàn)，合力維護海洋和平安寧?！盵1]2020年11 月16 日至17 日，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議強調(diào)：要“運用法治方式，有效應對挑戰(zhàn)、防范風險”。[2]構(gòu)建海洋命運共同體，維護海洋和平安寧，不僅需要海警機構(gòu)嚴格按要求開展海上行政執(zhí)法，而且還需要刑事司法予以保障。因此，海警機構(gòu)在行政執(zhí)法中，不僅要嚴格執(zhí)法，而且對于發(fā)現(xiàn)的違法犯罪線索也要及時移送至刑事司法機關(guān)，以提升懲治涉海違法犯罪活動的實際效果。然而長期以來，海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法存在著銜接不暢，有案不立、有案難移、以罰代刑的現(xiàn)象，對刑事司法發(fā)揮打擊涉海違法犯罪活動、維護海洋和平安寧作用產(chǎn)生不利影響。2020 年2月20 日，最高人民法院、最高人民檢察院、中國海警局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于海上刑事案件管轄等有關(guān)問題的通知《海警〔2020〕1 號》（以下簡稱《通知》）。2021 年2 月1 日，《中華人民共和國海警法》（以下簡稱《海警法》）正式施行?！锻ㄖ泛汀逗＞ā范紝＞瘷C構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接作出相應規(guī)定，也為海警機構(gòu)執(zhí)法活動開展提供指引。然而在實踐中，如何落實這些規(guī)定，破解海警機構(gòu)在執(zhí)法中可能出現(xiàn)的有案不立、有案難移、以罰代刑等問題，增強打擊涉海犯罪活動實效，提升人民群眾安全感，助力打造藍色經(jīng)濟生態(tài)圈，合力維護海洋和平安寧，這是十分重要的課題。

一、海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的意義

通常來說，行政執(zhí)法與刑事司法銜接是指，檢察機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)、政府主管部門和有關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)探索實行的，旨在防止以罰代刑、有罪不究、瀆職違紀等問題而形成行政執(zhí)法與司法合力的工作機制。[3]就海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接來說，它是指海警機構(gòu)在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪案件或案件線索以后，依法向刑事司法機關(guān)移送查處的工作機制，其重要意義十分重大。

（一）有利于確保海警機構(gòu)嚴格依法執(zhí)法

采取相應措施，推動海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接，有利于從外部監(jiān)督的視角出發(fā)，督促海警機構(gòu)嚴格依法執(zhí)法。一般而言，海警機構(gòu)行政執(zhí)法具有主動性、積極介入等特征。盡管海警機構(gòu)內(nèi)部也建立執(zhí)法監(jiān)督機制，例如《海警法》第九章規(guī)定：海警機構(gòu)應當建立健全海上維權(quán)執(zhí)法工作監(jiān)督機制，并依法接受檢察機關(guān)、軍隊監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督。然而，除了發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的作用，落實這些監(jiān)督制度之外，還有必要構(gòu)建海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，進而有利于密切海警機構(gòu)與司法機關(guān)的聯(lián)系，并通過司法機關(guān)的外部監(jiān)督作用，督促海警機構(gòu)嚴格依法執(zhí)法。

（二）有利于發(fā)揮刑事司法對海洋和平安寧的保護功能

建立海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，不僅能密切海警機構(gòu)與刑事司法機關(guān)在執(zhí)法中的合作，提高執(zhí)法效率，還能對海洋環(huán)境、海洋資源等進行有效保護，有利于維護海洋和平安寧。以2020 年為例，海警機構(gòu)勇?lián)姑冀K堅持執(zhí)法為民理念，在海上緝毒、反偷渡、打擊走私、打擊盜采海砂、非法捕撈、違規(guī)用海、破壞海纜等取得顯著成效。海警機構(gòu)通過行政執(zhí)法，在查處涉海違法犯罪活動等方面發(fā)揮重要作用。但如果沒有將查處的犯罪案件與線索及時移送給司法機關(guān)，忽視發(fā)揮刑事司法的作用，必然影響打擊涉海違法犯罪活動的實效。而通過構(gòu)建海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，并從具體的工作程序、銜接制度、監(jiān)督工作、人才隊伍建設等采取相應措施，有利于發(fā)揮刑事司法對海洋和平安寧的保護功能，更好維護國家主權(quán)、安全和海洋權(quán)益。

（三）有利于遏制涉海犯罪活動發(fā)生，增強打擊涉海違法犯罪實效

統(tǒng)計顯示，2020 年海上行政執(zhí)法全領(lǐng)域拓展，共接處警9652 起，同比上升97.8%，查處海洋、漁業(yè)、治安等行政案件2061 起，同比上升66.9%。2020 年海警機構(gòu)一共偵辦刑事案件774 起，同比上升14%。例如，在海上緝毒方面，僅2020 年8 月，海警機構(gòu)與公安部禁毒局聯(lián)合，成功破獲一起特大海上跨境走私毒品案件，繳獲毒品近一噸。在反偷渡方面，僅2020 年2 月至5 月，海警機構(gòu)就偵破偷渡案件25 起，抓獲涉案人員224 名。在打擊走私方面，2020 年海警機構(gòu)查獲各類走私案件1046起，案值達89 億元，同比上升62%。在打擊盜采海砂方面，2020 年共查獲涉砂案件815 起、海砂681萬噸，同比增長140%。在打擊非法捕撈方面，全年共查處漁業(yè)行政案件614 起，破獲非法捕撈水產(chǎn)品案277 起。在治理違規(guī)用海方面，2020 年破獲特大非法采礦案，查扣涉案船舶17 艘，查實涉嫌非法采（運）砂1.25 億噸，涉案金額約72.5 億元。并辦理非法圍填海、破壞海島等海洋行政案件39 起，罰款3500 余萬元。同時還檢查海洋工程、傾廢項目、石油平臺、海島等3500 余個（次），查處非法傾廢案件65 起，同比增長231%。在查處破壞海纜案件方面，2020 年4 月，海警機構(gòu)組織“深海衛(wèi)士2020”海底光纜管護行動，偵破兩起破壞軍事通信案。[4]總之，2020 年海警機構(gòu)海上行政執(zhí)法和打擊涉海違法犯罪工作取得重大成效?？梢灶A見，今后海警機構(gòu)在禁毒、緝私、打擊偷渡、盜采海砂、非法捕撈、違規(guī)用海、破壞海纜等方面的任務依然重大。因此，為有效應對這些挑戰(zhàn)，構(gòu)建海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制是十分必要的。海警機構(gòu)在行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)犯罪案件和線索時，將其及時移送至司法機關(guān)，有利于遏止海上犯罪活動發(fā)生，提升打擊涉海違法犯罪活動的實效。

二、海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的現(xiàn)狀

在立法上，目前已有相關(guān)法律對海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接作出規(guī)定。

（一）立法現(xiàn)狀

在立法方面，比較有代表性的是2020 年頒布的《通知》和2021 年施行的《海警法》。

1.《通知》的規(guī)定。2020 年2 月20 日頒布的《通知》第三條規(guī)定：海警局辦理刑事案件，如需提請批準逮捕或者移送起訴的，依法向所在地省級人民檢察院提請或者移送。第五條規(guī)定：對人民檢察院提起公訴的海上刑事案件，人民法院經(jīng)審查認為符合規(guī)定的，應當依法受理。第六條規(guī)定：海警機構(gòu)辦理刑事案件應當主動接受檢察機關(guān)監(jiān)督，與檢察機關(guān)建立信息共享平臺，定期向檢察機關(guān)通報行政執(zhí)法與刑事司法銜接。這些規(guī)定明確了海警機構(gòu)與檢察院、法院銜接的程序，對實踐活動開展具有重要指導價值，在一定程度上有利于提高案件移送率，推動海警機構(gòu)與檢察機關(guān)、司法機關(guān)構(gòu)建順暢的信息共享機制。同時也有利于加強檢察監(jiān)督工作，破解海警機構(gòu)行政執(zhí)法中可能出現(xiàn)的有案不立、有案難移、以罰代刑等問題。

2.《海警法》的規(guī)定。2021 年2 月1 日《海警法》正式施行，這不僅是新時代我國法治建設的重要成果，而且對我國的海上執(zhí)法活動也會產(chǎn)生重大影響。它建立規(guī)范統(tǒng)一的海警法律制度，明確海警機構(gòu)的職責和執(zhí)法原則，細化海上執(zhí)法合作的相關(guān)規(guī)定，凸顯對國家主權(quán)、安全和海洋權(quán)益的保護，為中國海警的執(zhí)法活動提供法律依據(jù)，為海洋資源開發(fā)和漁業(yè)管理提供法律保障，為推動海上執(zhí)法國際合作提供指引。[5]同時，《海警法》對海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接作出相應規(guī)定。例如，《海警法》第五章對海警機構(gòu)海上犯罪偵查作出專門規(guī)定，主要涉及海警機構(gòu)辦理海上刑事案件的程序，其中第三十八條規(guī)定：海警機構(gòu)辦理海上發(fā)生的刑事案件，依照《中華人民共和國刑事訴訟法》和本法的有關(guān)規(guī)定行使偵查權(quán)，采取偵查措施和刑事強制措施。第四十五條則規(guī)定：海警機構(gòu)辦理海上刑事案件，需要提請批準逮捕或者移送起訴的，應當向所在地相應人民檢察院提請或者移送。這些規(guī)定細化海警機構(gòu)行使犯罪偵查的職責和程序，對推動海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接也具有較強的現(xiàn)實指導意義。

（二）司法實踐現(xiàn)狀

自2020 年2 月《解釋》頒布以來，沿海部分省市陸續(xù)開展實踐活動，探索海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接。截至2021 年2 月，沿海多個省市已建立人民檢察院駐海警局檢察官辦公室，并加強雙方配合，形成執(zhí)法合力，提升執(zhí)法實效。

1.浙江省的探索實踐。2020 年3 月13 日，浙江省舟山市人民檢察院駐舟山海警局檢察官辦公室啟動，雙方會簽《關(guān)于加強檢警協(xié)作配合的若干意見》，這是全國首家駐海警局檢察官辦公室。雙方將加快檢警合作步伐，在海上刑事犯罪打擊、海洋行政執(zhí)法、海洋環(huán)境公益訴訟和生態(tài)修復補償?shù)阮I(lǐng)域深化合作。[6]2020 年5 月13 日，浙江省溫州市洞頭區(qū)人民檢察院駐溫州海警局洞頭工作站檢察官辦公室揭牌，雙方將在打擊海上違法犯罪活動、海洋資源開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護等形成合力。[7]2020 年5 月23 日，浙江省寧波市檢察院分別設立駐緝私局、海警局檢察官辦公室，將加強海洋公益訴訟工作聯(lián)系，定期互相通報聯(lián)絡情況，共同提高案件質(zhì)效。[8]

2.山東省的探索實踐。2020 年4 月5 日，威海市人民檢察院駐威海海警局檢察官辦公室揭牌，明確雙方將建立健全信息資源共享、加強刑事案件溝通協(xié)商、推進海上訴源治理等協(xié)作配合。[9]2020年4 月26 日，山東省東營市檢察院駐東營海警局檢察聯(lián)絡室揭牌成立，雙方將在信息共享、線索移交、提前介入、案件會商、掛牌督辦、聯(lián)合執(zhí)法等建立協(xié)作機制。[10]2020 年6 月2 日，山東省青島市人民檢察院駐青島海警局檢察官辦公室揭牌成立，雙方將在海上刑事犯罪打擊、海洋行政執(zhí)法、海洋環(huán)境公益訴訟等形成合力。[11]

3.福建省的探索實踐。2020 年4 月21 日，福建省首家駐海警檢察聯(lián)絡室在平潭揭牌，雙方將在提前介入、案件受理、數(shù)據(jù)聯(lián)通與信息共享、聯(lián)席會議與定期聯(lián)動、生態(tài)修復、公益訴訟、法律監(jiān)督等加強協(xié)作配合。[12]2020 年10 月23 日，全國首家駐基層海警工作站檢察官辦公室在福建東山揭牌，雙方會簽《派駐漳州海警局東山工作站檢察官辦公室工作規(guī)定（試行）》，有利于加強雙方協(xié)作交流，形成打擊轄區(qū)海上刑事犯罪的工作合力。[13]

4.廣東省的探索實踐。2020 年4 月23 日，廣東省東莞市人民檢察院派駐東莞海警局檢察室揭牌，雙方聯(lián)合簽署《關(guān)于加強檢警協(xié)作配合的若干意見》，將探索建立信息資源共享、案件溝通協(xié)調(diào)、海上刑事犯罪打擊、海洋行政執(zhí)法、海洋環(huán)境公益訴訟等合作。[14]2020 年7 月21 日，廣東省揭陽市檢察院駐揭陽海警局檢察官辦公室揭牌，雙方將在介入偵查、規(guī)范辦案程序、建立健全線索移交、聯(lián)席會議等加強合作。[15]

5.遼寧省的探索實踐。2020 年5 月9 日，遼寧省盤錦市檢察院駐盤錦海警局檢察官辦公室揭牌成立，雙方將在海上刑事犯罪打擊、海洋行政執(zhí)法等形成合力。[16]

6.海南省的探索實踐。2020 年6 月1 日上午，海南省檢察機關(guān)首個派駐海警檢察官辦公室——文昌市人民檢察院派駐?？诤＞治牟ぷ髡緳z察官辦公室掛牌成立。2020 年8 月11 日，海南省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立海南省涉海部門與海南海警局協(xié)作配合機制的指導意見》，內(nèi)容涵蓋10 家涉海單位與海南海警局在信息共享、聯(lián)合辦案、案件移送等10 多個領(lǐng)域的工作協(xié)作，持續(xù)深化海上執(zhí)法力量協(xié)作配合，加快形成執(zhí)法合力。[17]2020 年9 月27 日，龍華區(qū)檢察院掛牌成立派駐?？诤＞铸埲A工作站檢察官辦公室。2020 年11 月1 日，海南省人民檢察院、海南海警局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在海南省各級海警局及海警工作站設立派駐檢察官辦公室的意見》，要求聯(lián)合調(diào)研督查，不斷加強溝通協(xié)作，形成合力。隨后，12 月15 日，海南省瓊海市人民檢察院派駐瓊海海警局瓊海工作站檢察官辦公室正式掛牌成立。12 月16 日，萬寧市檢察院派駐瓊海海警局萬寧工作站檢察官辦公室掛牌成立。海南省三亞市海警局吉陽工作站檢察官辦公室掛牌成立，澄邁縣檢察院派駐?？诤＞殖芜~工作站檢察官辦公室正式掛牌成立。12 月22 日，海南省人民檢察院第一分院派駐瓊海海警局檢察官辦公室正式掛牌成立。

7.江蘇省的探索實踐。2020 年12 月4 日，江蘇省南通市檢察院駐海警局檢察官辦公室揭牌，雙方共同會簽《關(guān)于加強檢警協(xié)作配合的若干意見》，并就加強信息資源共享、加強刑事案件辦案協(xié)作、健全聯(lián)合調(diào)研和督查等進行會商。[18]

總之，從立法來看，海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的相關(guān)規(guī)定逐步完善。而從司法實踐來看，中國沿海各?。ㄖ陛犑校?，除天津、上海、河北省、廣西壯族自治區(qū)之外，人民檢察院駐海警局檢察官辦公室的數(shù)量越來越多，目前已基本覆蓋到位。在數(shù)量呈不斷上升趨勢的同時，人民檢察院駐海警局檢察官辦公室向基層延伸，2020 年4 月21 日，全國首家駐基層海警工作站檢察官辦公室在福建省東山縣成立。且雙方均簽署合作協(xié)議，明確合作的具體內(nèi)容，這對推動海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接，增強執(zhí)法合力，提高執(zhí)法實效都具有重要作用。

三、海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的不足

盡管《通知》和《海警法》對海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接作出相應規(guī)定，例如，海警機構(gòu)必須按要求向人民檢察院提移送案件，接受檢察機關(guān)監(jiān)督，與檢察機關(guān)建立信息共享平臺等。目前中國沿海部分省市也就海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接開展探索實踐，包括簽訂合作協(xié)議，明確雙方職責、權(quán)限以及合作領(lǐng)域等。但由于《通知》和《海警法》出臺的時間相對較短，海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的相關(guān)制度仍處在探索階段，可借鑒的成功經(jīng)驗不多，目前實際工作中依然存在諸多不足。

（一）海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的工作程序有待細化

海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的關(guān)鍵是建立合理的銜接程序，規(guī)范銜接的每個環(huán)節(jié)。目前雖然《通知》和《海警法》對此作出相應規(guī)定，例如，“依法向所在地省級人民檢察院提請或者移送”“應當向所在地人民檢察院提請或者移送”“應當主動接受檢察機關(guān)監(jiān)督”“與檢察機關(guān)建立信息共享平臺”“定期向檢察機關(guān)通報行政執(zhí)法與刑事司法銜接”等。但整體而言，這些規(guī)定比較宏觀和抽象，立案標準不明確，案件移送缺乏詳細規(guī)定，各部門的具體職責有待作出更加細致的規(guī)定，相互分工與配合不夠，[19]銜接的具體工作程序有待細化，可操作性有待增強。目前法律上雖然明確行政違法與刑事司法的界限，但二者銜接的程序有待細化。由于相關(guān)法律法規(guī)過于寬泛，容易導致海警機構(gòu)在執(zhí)法中出現(xiàn)有案不立、以罰代刑等問題。此外，海警機構(gòu)啟動案件移送程序之后，是否需要先進行行政處罰，然后才能移送案件？移交的材料除了案件移送書之外，是否需要移送涉案物品和檢測鑒定報告？刑事司法機關(guān)在接到移送的案件材料后是否必須受理，它的立案審查期限是多長？這些都缺乏詳細規(guī)定。

（二）海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的相關(guān)制度有待健全

根據(jù)《通知》和《海警法》的規(guī)定，海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的制度主要包括案件移送制度、檢察監(jiān)督制度、建立信息共享平臺等內(nèi)容。司法實踐中，浙江省、山東省、福建省也探索建立信息共享、線索移交、提前介入、案件會商、掛牌督辦、聯(lián)席會議與定期聯(lián)動制度等，但這些制度的執(zhí)行情況和運行效果有待檢驗。如果監(jiān)督工作不到位，一些執(zhí)法人員責任意識淡薄，這些制度的運行效果可能不佳。雖然立法和司法都強調(diào)建立信息共享平臺，但如何規(guī)范數(shù)據(jù)和信息錄入，提高信息平臺數(shù)據(jù)的真實性和有效性，并加強共享平臺的管理與維護，提高平臺利用效率，[20]使其在海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接中更好發(fā)揮作用，這些問題都有待改進和完善。而在證據(jù)銜接方面，目前也缺乏具體的規(guī)定，很可能出現(xiàn)證據(jù)銜接不順暢的情況，進而影響取證和認證工作開展。因此，如何嚴格取證方式和質(zhì)證程序，協(xié)調(diào)海警機構(gòu)和司法機關(guān)的取證和認證工作，這也是有待解決的問題之一。此外，對于海警機構(gòu)可能出現(xiàn)的有案不立、以罰代刑現(xiàn)象，目前缺乏責任追究機制，最終制約海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的實效提升。

（三）海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的監(jiān)督工作有待改進

《通知》第六條規(guī)定：海警機構(gòu)辦理刑事案件應當主動接受檢察機關(guān)監(jiān)督。山東省和福建省在探索人民檢察院駐海警局檢察官制度時，也分別建立法律監(jiān)督制度、掛牌督辦制度，這些法律規(guī)定和司法實踐無疑對加強監(jiān)督工作具有重要意義。然而，如果海警機構(gòu)在執(zhí)法中作出不立案的決定，甚至不移送涉嫌犯罪案件，目前立法缺乏強制性規(guī)定，也沒有法律賦予檢察機關(guān)在這種情況下的監(jiān)督權(quán)，可能導致檢察機關(guān)在強化檢察監(jiān)督時于法無據(jù)，缺乏法律約束。[21]在案件處理流程上，海警機構(gòu)首先查處案件，必要時可商請公安機關(guān)協(xié)助，對于涉嫌犯罪的案件進行處罰，然后才將案件線索移送給檢察機關(guān)。這樣的工作流程容易導致檢察機關(guān)對海警機構(gòu)的監(jiān)督乏力，甚至流于形式，影響檢察監(jiān)督作用的充分發(fā)揮。盡管山東省和福建省探索建立提前介入機制，但海警機構(gòu)在執(zhí)法過程中直接掌握案件信息，甚至掌握是否移送案件、怎樣移送案件的話語權(quán)，檢察機關(guān)能否及時提前介入，在什么時間段提前介入，提前介入的效果如何，這些都有待司法實踐進一步檢驗。

（四）海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接人才隊伍建設有待加強

海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的工作人員主要包括海警機構(gòu)執(zhí)法人員、檢察機關(guān)和法院的辦案人員。如果部分案件需要公安機關(guān)協(xié)助，還包括公安機關(guān)的辦案人員。這些工作人員一般都有相應的專業(yè)知識和專業(yè)技能，熟悉各自的辦案流程，能較好地勝任自身工作。但海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接對工作人員的綜合素質(zhì)要求不再局限于專業(yè)知識和崗位技能，而是要求他們熟悉與銜接相關(guān)的法律規(guī)定和具體的工作流程。但調(diào)查顯示，不管是海警機構(gòu)還是檢察機關(guān)，目前都沒有設置專門的行政執(zhí)法與刑事司法銜接崗位，目前從事該工作的人員基本屬于兼職。事實上，海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的工作繁瑣，難度較大，[22]再加上如果對執(zhí)法人員缺乏專門培訓，獎懲激勵機制沒有得到嚴格落實，執(zhí)法人員庫和專家隊伍建設不到位，最終會降低工作實效。

四、海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的完善對策

為破解海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的不足，有效懲治涉海違法犯罪，增強工作實效，保障海洋和平安寧，有必要采取以下完善措施。

（一）細化海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的工作程序

首先要細化具體的工作程序，這樣才能更好地指導司法實踐。

1.分階段細化案件移送程序

在案件線索發(fā)現(xiàn)階段，應視具體情況不同而分別采取相應措施。例如，海警機構(gòu)在執(zhí)法中如果發(fā)現(xiàn)嫌疑人有毀滅證據(jù)、暴力抗法等行為時，應該立即采取措施制止。必要時可以根據(jù)《海警法》第五十九條的規(guī)定向有關(guān)主管部門提出協(xié)助請求。協(xié)助請求屬于有關(guān)主管部門職責范圍內(nèi)的，有關(guān)主管部門應當配合。例如，海警機構(gòu)在執(zhí)法中如果發(fā)現(xiàn)涉海環(huán)境犯罪案件，且需要生態(tài)環(huán)境部門協(xié)助配合檢測鑒定的，應通知生態(tài)環(huán)境部門開展檢測和鑒定工作。

在案件移送程序啟動階段，由海警機構(gòu)或執(zhí)法人員啟動案件移送程序。海警機構(gòu)負責查辦案件，重點是調(diào)查取證、得出結(jié)論，就案件提供專業(yè)意見等。檢警合作中，如果檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)涉海犯罪案件，應及時向海警機構(gòu)了解情況，可以發(fā)出《建議移送涉嫌犯罪案件函》。海警機構(gòu)在收到移送函之后，應在三日內(nèi)將案件移送給檢察機關(guān)。

在案件移送受理和審查階段，海警機構(gòu)認為需要移送給檢察機關(guān)的案件，需報分管領(lǐng)導審批同意，然后才能將案件移送給檢察機關(guān)。檢察機關(guān)收到案件移送材料后立即審查，受理材料完整、手續(xù)完備的案件，需要給出書面說明。審查后如果發(fā)現(xiàn)材料不完整，則要求海警機構(gòu)補充材料后再次移送，直至符合要求為止。

2.明確各部門具體職責，加強分工配合

海警機構(gòu)要加強與地方涉海單位溝通，密切相互聯(lián)系，確保與其他涉海部門的職責分工和協(xié)作配合更加順暢。同時還要實現(xiàn)海警機構(gòu)與檢察機關(guān)日常工作的無縫對接，明確各自的職責，密切相互分工與配合。總之，生態(tài)環(huán)境、公安、漁業(yè)漁政、海關(guān)等部門在履行各自職責的基礎(chǔ)上要強化分工配合，提高案件偵辦效率。例如，生態(tài)環(huán)境部門應履行行政許可、行政監(jiān)督、行政處罰等職責，在查處涉海環(huán)境污染犯罪案件時，要收集違法證據(jù)、查明犯罪事實、明確犯罪嫌疑人，并根據(jù)案件具體情況采取行政處罰措施。對于海警機構(gòu)、生態(tài)環(huán)境部門提出的商請，公安部門應履行刑事偵查、治安處罰等職能，積極配合開展偵查工作，查明犯罪事實。對海上走私、海上緝毒、海洋環(huán)境污染與破壞等需要檢測鑒定的案件，海警機構(gòu)要密切與檢測鑒定部門相互配合，為案件偵辦提供科學依據(jù)和數(shù)據(jù)支撐。[23]此外，各部門內(nèi)部還要理順關(guān)系，做好協(xié)調(diào)工作，明確各科室、各工作人員的具體職責，保證案件得到及時偵辦和移送。

3.細化立案標準，進一步規(guī)范案件移送

為增強執(zhí)法合力，海警機構(gòu)在海上安全保衛(wèi)、海上行政執(zhí)法、海上犯罪偵查等領(lǐng)域越來越離不開與法院、檢察機關(guān)等的刑事司法合作。為彌補現(xiàn)有規(guī)定的不足，實踐中可適時出臺《關(guān)于切實加強海上行政執(zhí)法和刑事司法銜接工作的通知》，進一步細化海警機構(gòu)案件移送標準，規(guī)范案件移送流程，提高案件移送率。例如，要明確案件移送的責任主體、程序要求、所需具備的各項材料等。對海警機構(gòu)查處的涉嫌犯罪的案件，至少指定2 名工作人員制作案件移送報告，同時附上案件移送清單、檢測鑒定報告、現(xiàn)場執(zhí)法照片、犯罪嫌疑人詢問筆錄、所收集的證據(jù)材料目錄等。在整理好這些材料的基礎(chǔ)上，報請海警機構(gòu)領(lǐng)導審批同意后，再將其移送給檢察機關(guān)。

（二）健全海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的相關(guān)制度

在具體制度上，需要完善以下內(nèi)容。

1.完善信息共享制度，加強信息共享平臺建設

落實《海警法》第五十七條的規(guī)定：海警機構(gòu)應當加強信息化建設，運用現(xiàn)代信息技術(shù)，促進執(zhí)法公開，強化便民服務，開通海上報警服務平臺，及時受理人民群眾報警、緊急求助。在實踐工作中，海警機構(gòu)有必要開展“信息大會戰(zhàn)、轄區(qū)大走訪”活動，對轄區(qū)岸線、碼頭、島嶼、涉海企事業(yè)單位等基礎(chǔ)信息進行全面摸排采集，建立完善海上執(zhí)法數(shù)據(jù)庫。要加快推進執(zhí)法信息化建設，研發(fā)執(zhí)法辦案系統(tǒng)，確保涉海執(zhí)法信息更加全面，實現(xiàn)案件網(wǎng)上流轉(zhuǎn)。同時還要規(guī)范信息錄入，將海警機構(gòu)案件查處、證據(jù)收集、案件移送，檢察機關(guān)案件受理、檢察監(jiān)督等信息錄入共享平臺。[24]這樣海警機構(gòu)通過平臺就可以了解案件移送后的情況。檢察機關(guān)也可以更加及時地了解案件進展，更好發(fā)揮檢察監(jiān)督作用，有利于避免出現(xiàn)有案不移、以罰代刑等問題。海警機構(gòu)和檢察機關(guān)要安排專門工作人員錄入信息，并完善規(guī)章制度，制定具體的信息錄入細則，明確規(guī)定信息錄入時間。要組織工作人員加強信息共享平臺的檢查監(jiān)督，保證相關(guān)數(shù)據(jù)及時更新、真實有效。一旦發(fā)現(xiàn)信息錄入不及時、不準確，或者工作人員任意篡改數(shù)據(jù)等情況，應責令限期整改，甚至啟動問責程序。

2.完善證據(jù)銜接制度

證據(jù)銜接是關(guān)鍵與核心，實際工作中要健全證據(jù)銜接制度，完善證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則，提高證據(jù)采信度，為海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接提供證據(jù)支持。海警機構(gòu)及其執(zhí)法人員要樹立證據(jù)意識，提高證據(jù)收集和證據(jù)保全能力，并按要求固定證據(jù)，做好證據(jù)保存工作。要嚴格審查證據(jù)的客觀性與公正性，如果發(fā)現(xiàn)證據(jù)存在瑕疵，應該立即予以糾正。[25]還要遵守行政證據(jù)和刑事證據(jù)轉(zhuǎn)換規(guī)則，實物證據(jù)堅持“直接轉(zhuǎn)化使用”原則，言辭證據(jù)堅持“重新收集”原則，以增強證據(jù)的真實性與可信度，提高證據(jù)證明力。對于檢測鑒定意見，應該按要求開展審查，堅持“審查”使用原則。對于存在疑問或瑕疵的檢測鑒定意見，必要時應委托專業(yè)機構(gòu)、組織專門工作人員重新檢測鑒定。

3.完善責任追究制度，建立日常聯(lián)絡制度以及案件會商和雙向咨詢制度

要完善責任追究機制，對于海警機構(gòu)及其執(zhí)法人員出現(xiàn)的執(zhí)法不嚴、有案不立、有案不移、以罰代刑等問題，應該開展專項檢查，按要求追究海警機構(gòu)及執(zhí)法人員的法律責任。對于檢察機關(guān)工作人員可能出現(xiàn)的瀆職，或不認真履行監(jiān)督職能等行為，也要追究責任。常見形式包括誡勉談話、責令整頓、調(diào)離工作崗位、降職、免職等，情況嚴重的還要追究刑事責任。此外，海警機構(gòu)與檢察機關(guān)還有必要建立日常聯(lián)絡制度以及案件會商和雙向咨詢制度。日常聯(lián)絡制度是指，雙方構(gòu)建常態(tài)化聯(lián)絡機制，建立并落實聯(lián)絡員制度，經(jīng)常開展信息互通、數(shù)據(jù)共享、工作協(xié)調(diào)溝通等。雙向咨詢制度是指，海警機構(gòu)與檢察機關(guān)增進相互聯(lián)系，共同商議案件中的疑難問題，統(tǒng)一法律適用、認定標準和取證規(guī)則等，確保海警機構(gòu)嚴格依法執(zhí)法，司法機關(guān)公正司法。

（三）重視海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的監(jiān)督工作

加強監(jiān)督工作是十分必要的，這樣能確保海警機構(gòu)嚴格依法履行職責，提高執(zhí)法效率。實際工作中要建立務實高效的監(jiān)督機制，并發(fā)揮檢察監(jiān)督和社會監(jiān)督的作用。

1.建立務實高效的監(jiān)督機制。在海警機構(gòu)內(nèi)部，要加強行政執(zhí)法的全流程監(jiān)督，確保執(zhí)法人員按要求使用執(zhí)法儀，做好記錄。并推行執(zhí)法公開，確保執(zhí)法流程規(guī)范，案件辦理標準符合要求。對于執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的問題需要建立清單，并及時清理積壓的案件，強化內(nèi)部監(jiān)督，提升執(zhí)法監(jiān)督的全面性、準確性和權(quán)威性。

2.發(fā)揮檢察監(jiān)督的作用。檢察機關(guān)有必要結(jié)合工作需要，在更多的海警局設置檢察官辦公室，深化相互分工與配合，構(gòu)建信息共享平臺，打造高素質(zhì)的工作隊伍，推動數(shù)據(jù)及時更新和共享。要完善監(jiān)督制度，充分發(fā)揮檢察監(jiān)督的作用，推動海警機構(gòu)海上行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接，提高工作實效。

3.發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。例如，要堅持問題導向，民意引航，暢通社會監(jiān)督渠道，建立網(wǎng)絡舉報平臺，公布舉報電話，當沿海居民、漁民等發(fā)現(xiàn)海上毒品犯罪、偷渡、走私、盜采海砂、非法捕撈、違規(guī)用海、破壞海纜等現(xiàn)象時，可立即通過網(wǎng)絡、電話等多種方式舉報。海警機構(gòu)和檢察機關(guān)對于收到的舉報應該登記造冊，將查處的情況及時通報給舉報人，并做好保密工作。如果情況屬實，還要給予舉報人以適當獎勵，以激發(fā)他們的主動性。還有必要通過報紙、電視、微信、網(wǎng)絡等多種渠道和形式，加強海警機構(gòu)執(zhí)法和涉海違法犯罪的宣傳報道，讓廣大公眾有更加詳細的了解，同時也有利于激發(fā)他們參與監(jiān)督的積極性。還可以組織公眾參與類似案件庭審的旁聽，邀請媒體報道海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的過程與成效等，組織專業(yè)機構(gòu)和人員參與涉海違法犯罪的專業(yè)檢測鑒定等，[26]從而讓更多公眾以多種形式參與監(jiān)督，有利于及時改進工作中的不足。

（四）加強海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接人才隊伍建設

要提高思想重視，加強海警機構(gòu)和刑事司法機關(guān)的人才隊伍建設，打造高素質(zhì)的工作隊伍，保證各部門嚴格依法執(zhí)法，確保案件得到及時移送，增強工作實效。2019 年5 月8 日，習近平總書記在全國公安工作會議上強調(diào)：要堅持政治建警、改革強警、科技興警、從嚴治警，履行好黨和人民賦予的新時代職責使命，[27]這對新時代加強海警機構(gòu)執(zhí)法隊伍和執(zhí)法能力建設具有重要指導意義。為進一步提升海警機構(gòu)的執(zhí)法能力，有必要采取以下措施。

1.嚴格落實執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度?！逗＞ā返谖迨鍡l規(guī)定：海警機構(gòu)應當優(yōu)化力量體系，建強人才隊伍，加強教育培訓，保障海警機構(gòu)工作人員具備履行法定職責的知識、技能和素質(zhì)，提高海上維權(quán)執(zhí)法專業(yè)能力。海上維權(quán)執(zhí)法實行持證上崗和資格管理制度。自2020 年1 月1 日起，中國海警局已正式啟用中國海警執(zhí)法證，作為海警執(zhí)法人員代表國家依法履行海上維權(quán)執(zhí)法職責、行使相應執(zhí)法職權(quán)的憑證。[28]采用持證上崗制度，有利于明確執(zhí)法人員的執(zhí)法權(quán)限，確保他們認真履行職責。隨著中國海警執(zhí)法證的啟用以及《海警法》的施行，更要推動各項工作制度化與規(guī)范化，并嚴格落實執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。同時還要嚴格執(zhí)法隊伍的選拔與考核，提高準入門檻，建立海上執(zhí)法人才庫，將更多優(yōu)秀人才吸納到海警機構(gòu)執(zhí)法隊伍當中。

2.加強教育培訓，增強執(zhí)法人員專業(yè)水平和執(zhí)法責任意識。事實上，在海洋維權(quán)執(zhí)法中，海警隊伍自身綜合素質(zhì)的作用日益凸顯，人才隊伍建設成為加強海上執(zhí)法能力建設的重要環(huán)節(jié)。為此，有必要依托中國人民武裝警察部隊海警學院等院校，培養(yǎng)一批具備法學基礎(chǔ)理論和海洋學科知識，熟悉《海警法》和海上安全與海上執(zhí)法專業(yè)知識，且擁有一定外語水平的專業(yè)型和應用型人才。[29]例如，積極開展執(zhí)法規(guī)范化集訓，構(gòu)建完善的教育培訓體系，依托軍地院校的優(yōu)質(zhì)資源，加強學生專業(yè)知識和執(zhí)法能力培養(yǎng)。要重視繼續(xù)教育，不斷充實海上執(zhí)法人員的專業(yè)知識。[30]構(gòu)建完善的海警執(zhí)法培訓制度，定期開展執(zhí)法人員的海上安全保衛(wèi)、海上行政執(zhí)法、海上犯罪偵查等綜合能力訓練。并制定海上執(zhí)法手冊，加強海上執(zhí)法人員的外語、犯罪心理學等知識培訓，推動學習培訓的常態(tài)化、制度化和規(guī)范化，增強海警機構(gòu)及其工作人員的綜合執(zhí)法能力。[31]還有必要增進與俄羅斯、英國、加拿大等海洋大國的交流，學習他們在海上執(zhí)法積累的成功經(jīng)驗，以開闊執(zhí)法人員視野，豐富工作經(jīng)驗，不斷提升中國海警執(zhí)法人員的理論水平、業(yè)務素養(yǎng)和執(zhí)法技能，增強責任意識，樹立依法執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法的良好形象。這樣既能增強中國的海上執(zhí)法能力，[32]還有利于中國在海洋執(zhí)法和海洋維權(quán)中掌握主動權(quán)。

3.注重專家隊伍建設，及時解答案件中的疑難問題。涉海執(zhí)法往往會遇到疑難問題，為妥善解決這些難題，需要發(fā)揮專家隊伍論證和咨詢意見的作用。因此，除了重視海警執(zhí)法人員隊伍建設之外，還要加強專家隊伍建設，發(fā)揮“專家論證室”的作用，為海警機構(gòu)執(zhí)法、解答案件中的疑難提供支持。例如，2020 年5 月29 日浙江省寧波海警局與浙江省海洋水產(chǎn)研究所設立專家論證室，這是全國首家海警機構(gòu)涉海領(lǐng)域案件專家論證室。專家論證室成立后，雙方將在漁業(yè)捕撈、海域使用、海洋生態(tài)環(huán)境保護等領(lǐng)域開展合作，增進溝通聯(lián)絡，構(gòu)建數(shù)據(jù)信息共享以及培訓和調(diào)研機制。針對海警在查處違法犯罪案件中遇到的疑難，由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜议_展論證并提供專業(yè)指導意見，從而為打擊海上涉漁、海上生態(tài)環(huán)境犯罪等提供有力支持。[33]今后還有必要進一步加強雙方的協(xié)作與交流，推動涉海領(lǐng)域信息共享，探索涉海法律法規(guī)在海上執(zhí)法實務中的銜接，并在沿海更多的省市推廣成功經(jīng)驗，共同為海洋經(jīng)濟發(fā)展和海洋權(quán)益維護保駕護航。

五、結(jié)束語

隨著《通知》和《海警法》的出臺，海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法銜接將有更多的法律和制度保障。除了從具體的工作程序、相關(guān)制度、監(jiān)督工作、人才隊伍建設等采取完善措施之外，海警機構(gòu)在執(zhí)法中還要增加海上執(zhí)法資金投入，落實《海警法》第五十二條的規(guī)定：“建立與海警機構(gòu)擔負海上維權(quán)執(zhí)法任務和建設發(fā)展相適應的經(jīng)費保障機制。所需經(jīng)費按照國家有關(guān)規(guī)定列入預算。”應根據(jù)要求將所需經(jīng)費按規(guī)定列入預算，合理安排執(zhí)法經(jīng)費支出，做好預算工作，建立海上執(zhí)法專項經(jīng)費安排制度與保障措施。并加強經(jīng)費使用過程的監(jiān)督，確保經(jīng)費落實到海上執(zhí)法活動當中。同時還要結(jié)合涉海執(zhí)法需要，適當增加噸位大、速度快、性能優(yōu)、巡航能力強的執(zhí)法艦船數(shù)量，重視空中執(zhí)法力量的加強。[34]并順應大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的要求，立足于海警執(zhí)法需要，加大海上執(zhí)法科技投入，建立海警機構(gòu)執(zhí)法綜合電子信息系統(tǒng)，設置信息化和立體化的通信、預警、指揮和處置系統(tǒng)，在系統(tǒng)中體現(xiàn)海警的執(zhí)法艦船數(shù)量及使用狀況，執(zhí)法人員數(shù)量和狀態(tài)，執(zhí)法設備裝備和運行情況等。從而便于海警機構(gòu)開展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與科學規(guī)劃，提升海上執(zhí)法的信息化與智能化水平，提高應急反應能力。從多個方面入手，推動海警機構(gòu)行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接，增強海上執(zhí)法實效，從而有效應對挑戰(zhàn)、抵御風險，守護美麗海洋，建設平安中國。