楊 純

〔中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 550025〕

征地補(bǔ)償制度一直以來(lái)是土地制度改革面臨的重點(diǎn)問題之一，基于征收補(bǔ)償?shù)拿芎蜎_突在學(xué)界存在著諸多觀點(diǎn)。[1][2][3]在農(nóng)地征收過程中，農(nóng)民權(quán)益保障問題并不只是單純由制度所決定，不僅是缺乏土地市場(chǎng)與補(bǔ)償?shù)土膯栴}，更多原因在于當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政政策干預(yù)與民眾的權(quán)利意識(shí)之間的博弈。從另一個(gè)層面來(lái)說(shuō)，反映的是時(shí)代背景、財(cái)政水平、權(quán)利主體的互動(dòng)關(guān)系。一般而言，我國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況決定財(cái)政運(yùn)行，而財(cái)政水平又影響其他建設(shè)項(xiàng)目的資金投入，土地征收補(bǔ)償是財(cái)政對(duì)被征地農(nóng)民的一種資源配置方式。在現(xiàn)行體制中單純地提倡增加土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或者建立土地市場(chǎng)，而不推行強(qiáng)有力的改革措施，只會(huì)使農(nóng)業(yè)成本上升，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。因此在土地征收補(bǔ)償問題研究中應(yīng)跳出就土地征收談?wù)J識(shí)的陷阱，把研究視角放在受時(shí)代背景影響之下的財(cái)政政策的維度上，重構(gòu)征地制度及征地補(bǔ)償，通過平衡當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之下的財(cái)政狀況與農(nóng)民權(quán)益的博弈格局來(lái)完善土地征收補(bǔ)償制度。

一、統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制下的土地征收補(bǔ)償

我國(guó)建國(guó)后實(shí)行的財(cái)政模式為統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制，受這一財(cái)政模式影響下的土地征收補(bǔ)償制度表現(xiàn)出來(lái)的特點(diǎn)是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、相關(guān)補(bǔ)償制定粗略，此時(shí)的土地征收服務(wù)于國(guó)家的工業(yè)化建設(shè)。

1.土地征收補(bǔ)償?shù)某跫?jí)階段(1949—1952年)

起步階段的土地征收所表現(xiàn)出來(lái)的特點(diǎn)是國(guó)家可以因“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”進(jìn)行征收，這一階段的土地征收補(bǔ)償制度經(jīng)歷了從無(wú)到有的跨越，但由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的影響，國(guó)家的一切重點(diǎn)都放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，土地征收補(bǔ)償程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等尚未規(guī)定。

(1)土地征收補(bǔ)償情況。建國(guó)之后《土地改革法》(1)我國(guó)頒布《中華人民共和國(guó)土地改革法》的目的,是為了廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制,實(shí)行農(nóng)民的土地所有制,借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力,發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn),為新中國(guó)的工業(yè)化開辟道路而制定的法規(guī)。所以說(shuō)該部法律并非嚴(yán)格意義上對(duì)土地征收進(jìn)行相關(guān)的規(guī)定。(1950年6月)的頒布是中國(guó)土地征收制度的起步，雖然這部法律出現(xiàn)了“征收”一詞，但是并未涉及“國(guó)家進(jìn)行土地征收并給予補(bǔ)償”的相關(guān)規(guī)定，此時(shí)的“征收”與“沒收”并無(wú)多大區(qū)別?！惰F路留用辦法》(2)1950年6月24日政務(wù)院公布，已被2004年8月28日中華人民共和國(guó)主席令第28號(hào)公布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》、2004年12月27日中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第430號(hào)公布的《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》代替。(1950年6月)規(guī)定“因修建鐵路的需要可以由地方政府對(duì)土地進(jìn)行征收”，標(biāo)志了我國(guó)土地征收制度的初步成型。隨后政務(wù)部通過的《城市郊區(qū)土地改革條例》(1950年11月)，規(guī)定適當(dāng)代價(jià)補(bǔ)償或以國(guó)有土地調(diào)換的原則(3)政務(wù)部通過的《城市郊區(qū)土地改革條例》(1950年11月)，第十四條規(guī)定，“給予被征地農(nóng)民以適當(dāng)代價(jià)或者以相等的國(guó)有土地調(diào)換，對(duì)失地農(nóng)民給以相應(yīng)適當(dāng)?shù)陌仓眉皩?duì)土地上附著物的損失給予公平合理的補(bǔ)償?！?，彌補(bǔ)了土地征收關(guān)于農(nóng)民權(quán)益的保障問題，開創(chuàng)了土地征收補(bǔ)償?shù)南群?，該?guī)定對(duì)土地征收補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物都做了相應(yīng)補(bǔ)償。另外，還提出了公平合理的概念，但限于當(dāng)時(shí)立法技術(shù)水平及社會(huì)條件，土地征收補(bǔ)償?shù)钠渌嚓P(guān)規(guī)定都未涉及，補(bǔ)償條款制定得比較粗糙。

以上土地征收補(bǔ)償?shù)钠鸩诫A段經(jīng)歷了從無(wú)到有的變遷，但從相關(guān)規(guī)定來(lái)看，此階段的征收是為了國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，征收的合法性依據(jù)來(lái)自于修建鐵路等國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目，土地征收是國(guó)家財(cái)政過渡階段的工具。

(2)基于財(cái)政制度的路徑依賴。建國(guó)初期我國(guó)面臨嚴(yán)峻的財(cái)政危機(jī)，1950年3月,政務(wù)院發(fā)布有關(guān)財(cái)政制度的決定(4)1953年，政務(wù)部發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》《關(guān)于統(tǒng)一管理1950年年度財(cái)政收支的決定》，我國(guó)開始建立建國(guó)初期“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政模式，國(guó)家財(cái)政從分散模式轉(zhuǎn)為集中管理模式。其主要內(nèi)容在于由中央掌握財(cái)政管理的一切權(quán)限，財(cái)政支出統(tǒng)一由中央核撥，地方只是執(zhí)行中央財(cái)政政策的工具。同時(shí)，國(guó)家的關(guān)注重點(diǎn)在于由解放戰(zhàn)爭(zhēng)向恢復(fù)和發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移。因此，在這種財(cái)政模式下，建設(shè)項(xiàng)目的需要與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊迫性掛鉤，致使中央把財(cái)力投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域。[4]我國(guó)財(cái)政政策顯然缺乏能力去提升失地農(nóng)民的社會(huì)福利，也無(wú)余力對(duì)土地征收補(bǔ)償進(jìn)行細(xì)致規(guī)定。因此，土地征收補(bǔ)償制度的特點(diǎn)是當(dāng)時(shí)財(cái)政低迷的反映。

2.土地征收補(bǔ)償摸索的階段(1953—1978年)

這一階段出現(xiàn)了專門的法律文件對(duì)土地征收進(jìn)行規(guī)定，但是征收的合法性依據(jù)仍然是國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)。雖說(shuō)此時(shí)對(duì)征收補(bǔ)償進(jìn)行了細(xì)化，但其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一直處在低水平，補(bǔ)償程序由原來(lái)的農(nóng)民可以參與到取消農(nóng)民參與的權(quán)利，土地權(quán)利由農(nóng)民所有轉(zhuǎn)變?yōu)楣缢?，農(nóng)業(yè)也由于收入低而被財(cái)政率先“甩包袱”。

(1)土地征收補(bǔ)償制度變遷。1953年土地改革運(yùn)動(dòng)宣布完成，為推進(jìn)國(guó)家社會(huì)主義工業(yè)化，土地征收繼續(xù)進(jìn)行，同時(shí)，國(guó)家更進(jìn)一步重視土地私有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)問題。政務(wù)院公布了《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，這是我國(guó)第一部對(duì)土地征收及征收補(bǔ)償進(jìn)行專門規(guī)定的法律文件?！掇k法》在對(duì)待土地征收的問題上提倡慎重性與妥善性，將此前粗略的土地征收補(bǔ)償進(jìn)一步細(xì)化(5)《辦法》規(guī)定“被征用土地的補(bǔ)償費(fèi)，在農(nóng)村中應(yīng)由當(dāng)?shù)厝嗣裾畷?huì)同用地單位、農(nóng)民協(xié)會(huì)及原所有人(或原使用人)或由有所有人(或原使用人)推出代表評(píng)議商定，” 在征收理念上，強(qiáng)調(diào)必須妥善安置被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活；在征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的程序上，農(nóng)民享知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)；在土地補(bǔ)償方式上開創(chuàng)了“產(chǎn)量總值法”；對(duì)被征用土地上的附著物予以公平合理補(bǔ)償。。1954年全國(guó)人大一次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱憲法)，土地征收在憲法上得以確定，但是土地的“征收(征用)”補(bǔ)償并未涉及。盡管1975年、1978年和1982年先后對(duì)《憲法》進(jìn)行了修改，但是在土地征收補(bǔ)償方面仍沒有任何突破。1958年《辦法》經(jīng)國(guó)務(wù)院修正，有關(guān)的土地征收補(bǔ)償有了較大的變化。在補(bǔ)償程序上，用地單位加入土地征收補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商中；在補(bǔ)償方式上，仍然采用“產(chǎn)量總值法”，但降低了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且取消了農(nóng)民遷移補(bǔ)助費(fèi)，采用就地安置方式。不難看出，修改后的《辦法》在對(duì)被征地農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)方面弱于修改前的《辦法》，其與當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件、財(cái)政狀況息息相關(guān)。[5]

《辦法》的頒布在考慮被征地農(nóng)民的合法權(quán)益方面具有重大的進(jìn)步，這代表了我國(guó)為加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)而開展征地的初步法律嘗試，同時(shí)也奠定了征地制度的基本框架。[6]但經(jīng)過對(duì)上述補(bǔ)償制度的梳理，發(fā)現(xiàn)征收補(bǔ)償制度所表現(xiàn)出來(lái)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)降低、補(bǔ)償程序弱化等問題，其實(shí)是此階段農(nóng)地從農(nóng)民私有轉(zhuǎn)變?yōu)楹献魃缢械姆从场０仓梅绞搅粼谵r(nóng)業(yè)領(lǐng)域?yàn)橹?，征收補(bǔ)償剛性不強(qiáng)，經(jīng)協(xié)商可以少發(fā)或者不發(fā)補(bǔ)償費(fèi)，農(nóng)民權(quán)益進(jìn)一步被忽視。[7]

(2)生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政下的產(chǎn)物。20世紀(jì)50年代中后期，我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)基本恢復(fù)，受前蘇聯(lián)影響，實(shí)行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略，國(guó)家進(jìn)入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。財(cái)政制度仍然是統(tǒng)收統(tǒng)支模式，不允許市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。而我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平低下，資金稀缺、資金動(dòng)員能力弱，影響到征地制度，必將降低征地補(bǔ)償費(fèi)用以滿足工業(yè)發(fā)展的資本積累。[7]

建國(guó)初期到1978年改革開放之前，統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政模式在全國(guó)展開。土地私有制并沒有維持很長(zhǎng)時(shí)間，土地征收正當(dāng)性并不以公共利益為限，農(nóng)民的私權(quán)利被嚴(yán)格限制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。由于我國(guó)處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)階段，為了啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展，財(cái)政支出大規(guī)模投入國(guó)家工業(yè)化所必需的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，此階段的土地征收本質(zhì)上是國(guó)家工業(yè)化資本原始積累階段形成的、政府在財(cái)政危機(jī)壓力下實(shí)行的成本轉(zhuǎn)嫁。

直至“文革”期間，受國(guó)內(nèi)環(huán)境因素影響，征地的立法工作基本處于停滯狀態(tài)。

二、分灶吃飯財(cái)政體制下的土地征收補(bǔ)償(1979—1993年)

“文革”結(jié)束后，黨和國(guó)家的各項(xiàng)工作陸續(xù)恢復(fù)正常，財(cái)政法制建設(shè)進(jìn)入恢復(fù)發(fā)展的新時(shí)期，財(cái)政體制由原來(lái)的統(tǒng)收統(tǒng)支調(diào)整為分灶吃飯模式(6)“財(cái)政分灶吃飯”，實(shí)行中央與地方財(cái)政分級(jí)承包，主要因?yàn)橹醒胴?cái)政不可能在承擔(dān)地方政府的開支。表面上是將財(cái)政收支的權(quán)力下放到地方政府，實(shí)則甩掉承擔(dān)其開支的包袱。。土地征收補(bǔ)償也相應(yīng)地進(jìn)入調(diào)整階段。農(nóng)民取得了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地所有權(quán)呈現(xiàn)二元體制，但這種二元體制為 “以地興企”找到了契機(jī)。

1.土地征收補(bǔ)償調(diào)整階段

1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》出臺(tái)，這是改革開放后的第一部征收行政法規(guī)，首次把節(jié)約用地作為我國(guó)國(guó)策。其與1958年的《辦法》相比具有以下特征：在補(bǔ)償程序上，取消了與被征地農(nóng)民協(xié)商的規(guī)定，并采用“服從國(guó)家需要，不得妨礙和阻撓”等強(qiáng)硬語(yǔ)句，具有了一定的強(qiáng)制性；在補(bǔ)償方式上，確立了“年產(chǎn)值倍數(shù)法”。(7)即土地補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上升為“3—6倍(該耕地年產(chǎn)值)，年產(chǎn)值按被征用前三年的平均年產(chǎn)值和國(guó)家規(guī)定的價(jià)格計(jì)算，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過被征地年產(chǎn)值的20倍”。征用耕地的,“安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為為該耕地每畝年產(chǎn)值的2—3倍,但是，每畝耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過其年產(chǎn)值的10倍”。征用宅基地的，不給予安置補(bǔ)助費(fèi)。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，提高了征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，重新對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)予以規(guī)定，但是補(bǔ)償費(fèi)用被限定在最高限額中。

1984年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代了人民公社制度，順應(yīng)經(jīng)營(yíng)體制的改變，《土地管理法》(1986年6月)出臺(tái)，該法將土地征收上升到法律規(guī)制的層面，但在土地征收補(bǔ)償上未能突破《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》。1988年《土地管理法》修正，明確了集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，關(guān)于土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定、程序、方式等仍然延續(xù)了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》的大部分內(nèi)容。[5]

盡管該階段將土地征收上升到了法律規(guī)制的層面，但完全取消了與被征地農(nóng)民的協(xié)商環(huán)節(jié)，土地征收具有強(qiáng)制性特點(diǎn)。改革開放后，中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平不斷加快，建設(shè)用地需求依然高漲，由于國(guó)家財(cái)政水平的限制，征收補(bǔ)償仍沒有滿足人民的生活水平。隨后進(jìn)行的許多法律文件的修改也沒有從根本上彌補(bǔ)被征地人民的損失，并且未突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的包圍圈，行政色彩較濃厚。

2.分灶吃飯后的“以地興企”

1980年，國(guó)務(wù)院發(fā)布一系列規(guī)定，明確劃分中央和地方的財(cái)政收支范圍(8)1980年2月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制暫行規(guī)定》，明確劃分中央和地方財(cái)政收支范圍，地方以收定支、自求平衡，包干使用。1982年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于改進(jìn)“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的規(guī)定》明確各省(區(qū)、市)實(shí)行劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干體制，以適應(yīng)國(guó)家與企業(yè)、中央與地方及部門之間分配關(guān)系的最新變化，實(shí)行分灶吃飯型財(cái)政制度，管理體制為包干制，地方政府擁有獨(dú)立的財(cái)權(quán)與事權(quán)。但地方工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，市場(chǎng)機(jī)制尚不健全。同時(shí)，隨著“撤社建鄉(xiāng)，撤隊(duì)建村”的農(nóng)村行政體制改革，基層政府迅速擴(kuò)大了隊(duì)伍。國(guó)家財(cái)政資源有限，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行財(cái)政統(tǒng)籌。地方政府承擔(dān)著較大的財(cái)政壓力，這就使得地方政府迫切需要發(fā)展經(jīng)濟(jì)獲得收益。

在農(nóng)村，土地分為國(guó)家所有與農(nóng)民所有兩種體制，農(nóng)民獲得了土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，不允許土地直接出讓，只有通過國(guó)家征收再行出讓的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。(9)通過立法禁止集體土地自行進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)、限制集體土地自由處分，規(guī)定只能通過征收來(lái)實(shí)現(xiàn)集體土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)。1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第2條規(guī)定，“國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)，需要征收集體所有土地時(shí)，必須按照本條例辦理。禁止任何單位直接向農(nóng)村社隊(duì)購(gòu)地、租地或者變相購(gòu)地、租地。農(nóng)村社隊(duì)不得以土地入股的形式參與任何企業(yè)、事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)。” 1986年《土地管理法》第63條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)?！?1986年《土地管理法》第63條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)?！蓖恋卣魇沼烧刂疲ㄟ^征地，政府可以低成本獲得建設(shè)用地，因此，地方政府放任鄉(xiāng)鎮(zhèn)花費(fèi)低成本資金在農(nóng)村開辦企業(yè)。在政府主導(dǎo)下，農(nóng)地轉(zhuǎn)為工商業(yè)用地的增值收益因內(nèi)部化而近乎零成本地直接轉(zhuǎn)入鄉(xiāng)村集體企業(yè)的建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，1984年至1988年，在地方政府“以地興企”期間，農(nóng)村工業(yè)得到增速發(fā)展，中央財(cái)政收入與地方政府財(cái)政收入有了較大提升。伴隨地方政府“以地興企”政策所建立的企業(yè)帶動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，被征地農(nóng)民不僅獲得一定的補(bǔ)償，同時(shí)這些企業(yè)還促進(jìn)了社會(huì)福利提升并扶助農(nóng)業(yè)發(fā)展，解決了大量農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問題。此階段的土地征收補(bǔ)償制度并沒有產(chǎn)生社會(huì)沖突，反而促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、分稅制財(cái)政體制下的土地征收補(bǔ)償

1994年的分稅制改革，將財(cái)權(quán)進(jìn)行重新劃分，但地方政府的事權(quán)和責(zé)任并未改變。面對(duì)巨大財(cái)政壓力[8]，土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值得以凸顯，地方政府利用征地的壟斷權(quán)，肆意低價(jià)征收農(nóng)民土地。耕地迅速減少、低征收補(bǔ)償與土地增值收益分配不公導(dǎo)致農(nóng)地矛盾激化，社會(huì)問題嚴(yán)峻。因此，此后的土地征收制度都是從減少耕地占用、提高農(nóng)民權(quán)益展開。

1.土地征收補(bǔ)償?shù)耐黄齐A段(1994—2013年)

這一時(shí)期政府開始重視耕地與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題，出臺(tái)的政策、文件都旨在嚴(yán)格征地審批程序與提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而這背后的動(dòng)因是此階段的“土地財(cái)政”導(dǎo)致嚴(yán)峻的征地亂占濫用，農(nóng)民權(quán)益被剝奪等問題。

(1)土地征收補(bǔ)償歷史變遷。1998年8月，《土地管理法》得以修訂，修訂后的法律在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上仍采用年產(chǎn)值倍數(shù)法，但是提高了倍數(shù)。(10)新修訂的《土地管理法》規(guī)定了土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。并強(qiáng)調(diào)必須要保證被征地農(nóng)民的原有生活水平，征收補(bǔ)償程序增加了公告、聽取意見等，一定程度上考慮被征地農(nóng)民的權(quán)益。在此背景下，相關(guān)法規(guī)、政策的出臺(tái)都針對(duì)如何加強(qiáng)征地管理工作與提高征地補(bǔ)償展開。(11)國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》(1998)，對(duì)土地征收工作予以具體操作的規(guī)定，國(guó)土資源部先后頒布了《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)征地管理工作的通知》(1999)、《國(guó)土資源部關(guān)于切實(shí)做好征地補(bǔ)償安置工作的通知》(2001)，以及國(guó)土資源部頒布《國(guó)土資源部切實(shí)維護(hù)關(guān)于被征地農(nóng)民合法權(quán)益的通知》(2002)。要求擬定征用土地方案和征地補(bǔ)償安置方案，深入村組進(jìn)行征地調(diào)查、征地補(bǔ)償?shù)怯浀扔嘘P(guān)土地征收程序都作了嚴(yán)格說(shuō)明。2004年憲法修正案首次對(duì)征收與征用進(jìn)行了區(qū)分。(12)該修正案完善了土地征收制度，將原《憲法》第十三條第三款修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償?！彪S后《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》對(duì)《土地管理法》第 47 條規(guī)定的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了糾偏(13)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(2004年)頒布，將農(nóng)村集體土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由原來(lái)的“平均年產(chǎn)值倍數(shù)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖y(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)”和“區(qū)片綜合地價(jià)”，它規(guī)定: “土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和達(dá)到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟?guó)有土地有償使用收入予以補(bǔ)貼。”“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)制定具體辦法，使被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”，并提出了包括社會(huì)保障和補(bǔ)償方式在內(nèi)的各項(xiàng)落實(shí)措施。，要求土地征收補(bǔ)償必須滿足農(nóng)民的生活。2007年全國(guó)人大通過的《物權(quán)法》同樣提出了對(duì)各個(gè)征地項(xiàng)目進(jìn)行足額補(bǔ)償。(14)我國(guó)《物權(quán)法》第四十二條第二項(xiàng)規(guī)定，“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！盵9]2008年10月，十七屆三中全會(huì)對(duì)土地制度改革作出了重大安排。(15)提出了“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障。”從此，縮小征地范圍被正式提出，并安排試點(diǎn)。[10]之后各種決定通知的主要原則都在于縮小土地征收范圍、保障被征地農(nóng)民權(quán)益。(16)如2010年，國(guó)土資源辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》，2011年，中紀(jì)委、監(jiān)察部《關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督檢查進(jìn)一步規(guī)范征地拆遷行為的通知》。

20世紀(jì)80年代后期，“開發(fā)區(qū)熱”與“房地產(chǎn)熱”發(fā)展趨勢(shì)凸顯，帶來(lái)了征地高峰，國(guó)家開始重視耕地亂占濫用問題，這一階段的土地征收政策都圍繞著縮小征地范圍、保障被征地農(nóng)民權(quán)益展開。征收補(bǔ)償問題開始在憲法中予以規(guī)定，反映了國(guó)家逐步對(duì)農(nóng)民權(quán)益的重視，征收補(bǔ)償開始考慮統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地片區(qū)綜合地價(jià)兩種形式，但未改變土地增值收益問題。

(2)分稅制之后的“以地生財(cái)”。這一時(shí)期進(jìn)行的分稅制改革，地方政府在巨大的財(cái)政壓力下尋找到了土地作為資本化的財(cái)政收入來(lái)源，即土地財(cái)政。由于土地收入實(shí)現(xiàn)后需要在各個(gè)項(xiàng)目間進(jìn)行分割(17)這些項(xiàng)目主要有拆遷補(bǔ)償、失地農(nóng)民補(bǔ)償(包含土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)償)、土地整理、安居工程、“三農(nóng)”支出、市政建設(shè)等。，因此土地征收補(bǔ)償?shù)母叩椭苯雨P(guān)系財(cái)政最后的收益。由土地財(cái)政導(dǎo)向的結(jié)構(gòu)邏輯關(guān)系為：征收農(nóng)民土地—壓低補(bǔ)償價(jià)格—高價(jià)出讓土地—土地價(jià)格剪刀差—土地財(cái)政的高收益。土地的稀缺性與經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地的高需求，地方政府逐漸認(rèn)識(shí)到土地財(cái)政的高收入。1998年以來(lái)，土地成為撬動(dòng)銀行資金、城市基礎(chǔ)建設(shè)及房地產(chǎn)投融資的工具。土地出讓收入財(cái)政價(jià)值陸續(xù)上升，地方政府急于將農(nóng)地從農(nóng)民手中征收過來(lái)以盡快實(shí)現(xiàn)“增值”的目標(biāo)，在征收農(nóng)地的過程中常常采用強(qiáng)制手段征收農(nóng)民土地，土地補(bǔ)償費(fèi)仍由政府單方確定，農(nóng)民只獲得很少的補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)用。因此，我國(guó)在這幾年間出現(xiàn)了建設(shè)用地占用耕地陡然增多的情況，耕地浪費(fèi)嚴(yán)重。面對(duì)如此嚴(yán)峻的形勢(shì)，中央加大了對(duì)土地征收的監(jiān)管力度，逐漸出臺(tái)文件予以規(guī)制(18)《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)征地管理的通知》(1999)、《國(guó)土資源部關(guān)于切實(shí)做好征地補(bǔ)償安置工作的通知》(2001)、《國(guó)土資源部切實(shí)維護(hù)關(guān)于被征地農(nóng)民合法權(quán)益的通知》(2002)。，但未能遏制住地方財(cái)政對(duì)土地的依賴。

隨著政府土地增值收益及農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的加強(qiáng)，農(nóng)民逐漸認(rèn)識(shí)到自己獲得的征收補(bǔ)償明顯不公平，極低的補(bǔ)償與高額的土地增值收益形成巨大的反差，被征地農(nóng)民與政府的矛盾日益激化。

2.土地征收補(bǔ)償?shù)纳罨母镫A段(2014年至今)

此階段由于建設(shè)用地的高需求與土地資源的稀缺性矛盾突出，農(nóng)民征地補(bǔ)償與土地增值收益的分配不均導(dǎo)致矛盾激化，已嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定。而當(dāng)下政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴程度只增不減，土地問題嚴(yán)峻，國(guó)家亟須對(duì)土地征收制度進(jìn)行深化改革。

(1)土地征收補(bǔ)償情況。如果說(shuō)此前的土地征收都是為了國(guó)家城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化而服務(wù)的話，現(xiàn)階段國(guó)家應(yīng)認(rèn)識(shí)到土地的重要性。十八屆三中全會(huì)以后，國(guó)家強(qiáng)調(diào)對(duì)土地制度進(jìn)行改革，以逐步縮小征地范圍、提高被征地農(nóng)民權(quán)益為原則。(19)中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》、中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，都在強(qiáng)調(diào)加快推進(jìn)征地制度改革?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。繼2014年中央一號(hào)文件提出加快推進(jìn)征地制度改革之后，2015年的中央一號(hào)文件再次提出審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，將改革征收補(bǔ)償制度作為農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)工作。2017年《中華人民共和國(guó)土地管理法》(修正案)(征求意見稿)，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步保障和維護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村土地資源得到更有效利用，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的有關(guān)精神。2020年《土地管理法》的出臺(tái)對(duì)土地征收做了規(guī)定，“土地征收應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”，更加強(qiáng)調(diào)了土地征收的公共利益原則。

(2)現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)在機(jī)理。2013年，我國(guó)基本完成第一次現(xiàn)代化，完成全面深化改革的目標(biāo)，防范目標(biāo)推進(jìn)過程中出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)成為當(dāng)務(wù)之急。此前我國(guó)的財(cái)政大部分投入于國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，以公共利益為名過度使用征用權(quán)，政府掌握土地征收的壟斷權(quán)，其直接動(dòng)因是為了獲得土地的增值收益，并采取低征收補(bǔ)償?shù)仁侄蝿儕Z失地農(nóng)民的權(quán)益。農(nóng)民為了維護(hù)自身的權(quán)益，開始要求提高補(bǔ)償、參與土地增值收益的分配等，征地矛盾越演越烈。然而，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高并不是解決問題的根本，土地征收補(bǔ)償制度仍需不斷地進(jìn)行深化改革。我國(guó)地方政府依然高度依賴土地財(cái)政，土地出讓收入占財(cái)政收入的比重居高不下，當(dāng)前土地財(cái)政依賴度過高的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。[11]

四、我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度與財(cái)政制度的關(guān)系及啟示

1.土地征收補(bǔ)償制度與財(cái)政制度的關(guān)系

文章通過梳理我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的建立、調(diào)整軌跡，發(fā)現(xiàn)我國(guó)的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨著土地制度改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生多次變革。建國(guó)初期統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政模式影響下，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償制度制定粗略；分灶吃飯財(cái)政體制下，“以地興企”為特征的征地運(yùn)動(dòng)興起；分稅制財(cái)政體制下，土地財(cái)政導(dǎo)致農(nóng)地矛盾激化，我國(guó)迎來(lái)了土地征收補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展新時(shí)期，征收制度以減少耕地占用、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益展開。不同的財(cái)政政策有不同的土地征收補(bǔ)償相對(duì)應(yīng)，土地征收制度的演變?nèi)Q于我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展的大趨勢(shì)。我國(guó)不斷建立與調(diào)整新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)上是政府“以地謀發(fā)展”的財(cái)政模式下犧牲農(nóng)民權(quán)益的體現(xiàn)。[12]因此，我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的演變有其財(cái)政因素，其變遷與財(cái)政體制的改革有著極強(qiáng)的路徑依賴。

2.改革我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的啟示

我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度所引發(fā)諸多問題的成因，表面上主要在于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方法不科學(xué)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償程序不公正、補(bǔ)償爭(zhēng)議解決機(jī)制不完善等，致使征地矛盾愈演愈烈，甚至引發(fā)惡性悲劇和群體性事件。實(shí)質(zhì)上，土地征收是國(guó)家財(cái)政政策轉(zhuǎn)移的行為，土地財(cái)政帶來(lái)的巨大財(cái)政收益也是政府遲遲不愿改革土地征收補(bǔ)償制度的原因之一。[13]因此，單純呼吁提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、制定科學(xué)的量定方法、完善爭(zhēng)議解決機(jī)制等不能從根本上改變土地征收補(bǔ)償制度帶來(lái)的問題，補(bǔ)償方式的創(chuàng)新僅僅是頭痛醫(yī)頭，并非長(zhǎng)效化的解決機(jī)制。[12]建立科學(xué)合理公平的土地補(bǔ)償制度須對(duì)癥下藥，從改革我國(guó)財(cái)政體制出發(fā)，增強(qiáng)財(cái)政體制的法制化、促進(jìn)財(cái)政收支的合理化、提高財(cái)政在我國(guó)征收上的投入。

五、當(dāng)下財(cái)政體制征收補(bǔ)償制度的改革方向

綜上，土地征收補(bǔ)償制度的演變與財(cái)政體制高度相關(guān)，那么治理土地征收、調(diào)整征收補(bǔ)償就不能“就地論地”、單純提高征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、一般化地強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)監(jiān)督管理。[4]基于當(dāng)下的沖突嚴(yán)峻、耕地浪費(fèi)嚴(yán)重的情況，應(yīng)推動(dòng)財(cái)政體制的進(jìn)一步調(diào)整，并改變不合理的土地征收制度。

1.推動(dòng)財(cái)政體制的進(jìn)一步調(diào)整

(1)增強(qiáng)財(cái)政體制法治化。經(jīng)過實(shí)踐，土地成為財(cái)政快速籌集資金的便捷渠道，“土地財(cái)政”問題嚴(yán)重，所以解決“土地財(cái)政”問題的途徑就是解決中央與地方的財(cái)政收支問題，其中最為關(guān)鍵的是實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支關(guān)系法治化，即制定專門的財(cái)政收支劃分法，增強(qiáng)財(cái)政體制的合法化。[14]

(2)財(cái)政收支合理化。降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，調(diào)整中央和地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)結(jié)構(gòu)，使財(cái)權(quán)和事權(quán)在中央和地方政府之間平衡分配。嚴(yán)格規(guī)范土地出讓收支之后的預(yù)算，因土地出讓獲得的國(guó)有土地出讓資金必須嚴(yán)格規(guī)范使用渠道，土地供應(yīng)嚴(yán)格按照供地計(jì)劃執(zhí)行，土地出讓資金必須經(jīng)過嚴(yán)格審批之后再進(jìn)行合理利用。

(3)增加財(cái)政對(duì)被征地農(nóng)民的投入。將出讓土地獲得的收入用來(lái)彌補(bǔ)被征地農(nóng)民的損失，提高民生性的財(cái)政支出比率。應(yīng)優(yōu)化現(xiàn)有支出結(jié)構(gòu)，增加支農(nóng)支出和保障支出，提高教育、公共服務(wù)、醫(yī)療等民生性支出比率，同時(shí)保障資金合理到位，并實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金運(yùn)用的公開化和透明化。

2.改變不合理的土地征收制度

(1)提高被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)與話語(yǔ)權(quán)。首先，完善村民委員會(huì)的民主制度，凡是與農(nóng)民集體土地所有權(quán)相關(guān)的問題都要通過村民代表大會(huì)集體討論，征求村民意見，關(guān)于土地征收協(xié)議、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償范圍等方案必須經(jīng)過村民大會(huì)表決通過。其次，土地規(guī)劃方案、土地用途和補(bǔ)償安置等問題在正式公告之前，必須聽取村民代表的意見，應(yīng)根據(jù)他們的意見在參考現(xiàn)實(shí)的具體情形時(shí)進(jìn)行適當(dāng)修改，確保村民的知情權(quán)與參與權(quán)。[15]最后，在司法救濟(jì)方面，設(shè)立巡回法院。采用跨行政區(qū)劃的司法權(quán)行使顯得更加獨(dú)立公正，效率也更高。

(2)強(qiáng)化土地征收監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化政府關(guān)于土地征收的監(jiān)督是防止征地違法違規(guī)操作的重要途徑。對(duì)此，設(shè)立對(duì)土地征收過程、土地征收后使用情況等進(jìn)行專門監(jiān)督的行政機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)要對(duì)征地的相關(guān)事宜進(jìn)行直接監(jiān)控，嚴(yán)厲監(jiān)察虛報(bào)、違法征地的行為，嚴(yán)格征地審批權(quán)限，防止一切違規(guī)征地現(xiàn)象，保證土地資源得到充分合理利用。另外，保障被征地農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)。

(3)構(gòu)建征地收益分配機(jī)制。允許農(nóng)民獲得土地的增值收益。國(guó)家強(qiáng)制征收土地后又高價(jià)出讓給建設(shè)單位，其過程產(chǎn)生了土地增值收益，讓農(nóng)民有權(quán)利參與到土地增值收益的分配中，但失地農(nóng)民獲得多少比例的增值收益需要經(jīng)過專業(yè)計(jì)算，考慮其中各種因素，公平合理地計(jì)算出分配比例。

結(jié)語(yǔ)

縱觀中國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)臍v史演變，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的補(bǔ)償制度框架很早就已經(jīng)建立，但是其存在的問題一直沒能得以有效解決，甚至嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定?，F(xiàn)有研究成果仍停留在如何提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、改變土地征收制度上，未能有效解決根本問題。文章考察建國(guó)以來(lái)土地征收補(bǔ)償制度與財(cái)政政策的內(nèi)在關(guān)系，基于財(cái)政制度的分析范式研究土地征收補(bǔ)償制度的背后邏輯，根據(jù)財(cái)政政策不同階段的劃分對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)臍v史變遷及內(nèi)在原因進(jìn)行梳理，提出深化土地制度改革必須改革現(xiàn)有的財(cái)政體制與調(diào)整土地征收補(bǔ)償制度同時(shí)進(jìn)行，以期創(chuàng)建更公平、合理的補(bǔ)償制度，保障被征地農(nóng)民的權(quán)益。