徐 緣

(河北地質(zhì)大學 法政學院,河北 石家莊 050000)

我國從2019年起便開始提出構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系[1],2021年的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要(草案)》中再次強調(diào)要構(gòu)建自然保護地體系,增加生物多樣性就地保護的有效性。1864年,美國建立了世界上第一個現(xiàn)代意義上的自然保護地——約塞米蒂國家公園,此后世界各國開始進行自然保護地建設(shè)。據(jù)世界保護區(qū)數(shù)據(jù)庫(WDPA)統(tǒng)計,目前全球已建立的自然保護地逾23萬個,占地5 400萬km2。我國于1956年建立第一個自然保護區(qū)——廣州鼎湖山國家級自然保護區(qū),致力于保護生態(tài)系統(tǒng)和自然資源。在國際生物多樣性保護的趨勢下,我國目前已建有包括國家公園、森林公園、風景名勝區(qū)在內(nèi)的10余種自然保護地類型。由于我國自然保護地分類以保護對象為劃分標準,類型交叉重疊、管理體制不暢等諸多問題日益顯現(xiàn),長期以來的“搶救式保護”策略并未使自然保護地發(fā)揮其應(yīng)有作用。如何通過有效的立法途徑建立完善的自然保護地體系,是當下我國環(huán)境立法研究和實踐的當務(wù)之急。

1 “自然保護地”概念明晰

我國有關(guān)自然保護地的各項政策性文件中并未對自然保護地的概念進行官方界定。國際層面,1993年聯(lián)合國《生物多樣性公約》第二條明確“保護區(qū)”是指為實現(xiàn)特定目標對相關(guān)區(qū)域進行管理的地域。世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)細化了自然保護地的定義[2],明確自然保護地是指通過采取有效手段對重要的生態(tài)環(huán)境、珍貴的野生動植物資源所在區(qū)域進行管理和保護。國內(nèi)層面,我國2013年起草的《自然保護地法》專家建議稿中闡述了自然保護地的范圍框架,管理對象包括自然生態(tài)系統(tǒng)、珍貴野生動植物物種以及自然景觀;管理范圍包括陸域和海域。[3]2019年出臺的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》(簡稱《指導意見》)中明確自然保護地是指對我國重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍貴的自然資源所在的陸域和海域進行劃定和確認,并采取法律手段進行保護和管理。

由于我國目前并未在立法中對“自然保護地”的概念進行明確,當前理論界和實務(wù)界傾向于認為我國“自然保護地”是一個包容性概念,包括國家公園、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等多種類型。但目前我國已正式開展國家公園體制改革和自然保護地管理體制改革工作,在官方文件中也將其概念進行了明確表述。因此,將“自然保護地”概念視為排他性概念更符合當前我國實際。[4]所謂排他性概念,是指對我國自然保護地的內(nèi)涵與外延通過專門立法或官方文件予以明確,并在其基礎(chǔ)上列舉具體類型。參照世界自然保護聯(lián)盟的定義和我國現(xiàn)有政策規(guī)定,筆者認為,可以參考《環(huán)境保護法》中對“環(huán)境”一詞所采取的“概括+列舉”方式,將其定義為:自然保護地是指為了保護重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺產(chǎn)遺跡及其所體現(xiàn)的文化價值,由國家依法劃定并對其進行保護和管理的陸域和海域,包括國家公園、自然保護區(qū)和自然公園等類型。

2 我國自然保護地體系構(gòu)建沿革考察

我國自然保護地體系總結(jié)起來大致分為三個階段。1956—1977年是我國自然保護地體系的起步階段。[5]1956年建立了我國第一個自然保護區(qū)——廣東鼎湖山國家級自然保護區(qū);此后,為了保護生態(tài)系統(tǒng),1979年我國出臺《環(huán)境保護法》,其中擴大了環(huán)境的范圍,增加了自然保護區(qū)、名勝古跡區(qū)和風景游覽區(qū)等。整體來看,這一階段我國的保護地類型單一、數(shù)量較少,法律法規(guī)不完善。為了保護生態(tài)系統(tǒng)和野生動植物資源,從1978年開始,我國自然保護地類型多元化趨勢明顯,形成了包括風景名勝區(qū)、森林公園、礦山公園在內(nèi)的10余 種類型,約2 588處,總面積15 000萬hm2。從2004年開始,我國組織出臺《自然保護地法》(草案),由于客觀因素限制,歷經(jīng)數(shù)年仍未通過。雖然當時并未形成統(tǒng)一的立法結(jié)果,但實踐證明,我國已開始重視關(guān)于自然保護地的立法工作。2017年起,我國在政策、實踐和法律層面全面發(fā)力,步入自然保護地治理體系與治理能力現(xiàn)代化的新階段。政策層面,2017年9月,我國印發(fā)《建立國家公園體制試點方案》,首次將自然保護地的地位提升到國家戰(zhàn)略層面,2019年出臺的《指導意見》再次強調(diào)建設(shè)自然保護地體系。法律層面,我國樹立整體性思維,在理順國家公園與其他自然保護地之間邏輯順序的前提下,于2018年著手進行《國家公園法》的專門立法工作,同時開展《自然保護地法》的立法工作。據(jù)統(tǒng)計,截至2019年底,我國已建立以國家公園為主體的各類保護地1.18萬余個[6],保護面積占全國陸域國土面積的18%。其中在12個省市建成面積逾22萬km2的國家公園體制試點區(qū)10處,占全國陸域國土面積的2.3%。

3 我國自然保護地體系構(gòu)建的現(xiàn)實困境

經(jīng)過60多年的發(fā)展,我國目前已建立了包括國家公園在內(nèi)的數(shù)十種自然保護地類型。但由于我國自然保護地分類以保護對象為劃分標準,類型交叉重疊、管理體制不暢等諸多問題日益顯現(xiàn),長期以來的“搶救式保護”策略并未使自然保護地發(fā)揮其應(yīng)有作用,構(gòu)建統(tǒng)一高效的自然保護地體系仍存在諸多問題。本研究從制度、管理和資金三方面入手進行分析,總結(jié)出當前我國建立自然保護地體系的現(xiàn)實困境。

3.1 制度困境:專門性立法缺位

自然保護地的有效保護離不開立法保障。我國目前采取的是分散式立法模式,每個保護地有專門的法規(guī)規(guī)章管理,缺乏關(guān)于自然保護地的專門性立法。涉及法律層面的僅有2015年修訂的《環(huán)境保護法》,其內(nèi)容主要涉及污染防治方面,與生態(tài)保護相關(guān)的內(nèi)容比較少,難以在自然保護地領(lǐng)域開展保護工作中起到統(tǒng)領(lǐng)作用。涉及生態(tài)保護領(lǐng)域的立法也僅有《自然保護區(qū)條例》和《風景名勝區(qū)條例》兩部行政法規(guī),其余的多為部門規(guī)章或規(guī)范性文件,立法層級較低,協(xié)調(diào)性差。此種立法模式僅適用于單個保護地類型,調(diào)整范圍有限;法律概念混亂,調(diào)整對象模糊;行政部門立法導致對自然保護地的保護優(yōu)先程度不夠,也未形成統(tǒng)一的立法體系,不利于自然保護地的統(tǒng)一管理。例如《海洋自然保護區(qū)管理辦法》主要調(diào)整對象為海洋自然保護區(qū),《風景名勝區(qū)條例》僅適用于風景名勝區(qū),其不能對自然保護區(qū)的建設(shè)和管理發(fā)揮實際作用。

3.2 管理困境:分類體系不科學

我國目前的保護地劃分以保護對象為標準,缺乏明確的管理目標;各種類型的自然保護地功能模糊。由于缺乏頂層設(shè)計和統(tǒng)一規(guī)劃,在分類安排方面也存在諸多問題。首先,我國自然保護地類型繁雜、交叉重疊管理現(xiàn)象嚴重。除國家級自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)外,我國大多數(shù)保護地由各部門和地方自行建立,缺乏科學性和邏輯性,“一地多牌”現(xiàn)象普遍存在。據(jù)統(tǒng)計,截至2014年,428個國家級自然保護區(qū)中,約有25%的保護區(qū)與現(xiàn)有風景名勝區(qū)、地質(zhì)公園和森林公園交叉重疊;226個風景名勝區(qū)中,超過半數(shù)與森林公園、地質(zhì)公園和濕地公園交叉重疊;有的保護地甚至同時具備5個管理類別屬性。以我國云南蒼山洱海自然保護區(qū)為例,其同時具備自然保護區(qū)、濕地公園、風景名勝區(qū)和地質(zhì)公園4個管理屬性。其次,存在管理職能交叉現(xiàn)象,導致保護效果不是十分理想。2018年3月,我國國家機構(gòu)改革,成立國家林草局并加掛國家公園管理局牌子[7],對自然保護地的管理工作進行統(tǒng)一安排。在2018年出臺的“三定”方案中,又提出我國生態(tài)環(huán)境部下設(shè)自然生態(tài)保護司,負責自然保護地的管理工作。如此一來,易出現(xiàn)多頭管理現(xiàn)象。例如在同一個自然保護區(qū),林地歸屬林業(yè)部門管理,草地由農(nóng)牧部門管理;同一個濕地保護區(qū),水文由水利部門管理,野生動植物由林業(yè)部門管理。這樣的安排不僅造成機構(gòu)重置,浪費資源;同時也造成管理矛盾加劇,管理難度加大。

3.3 資金困境:資金來源單一化

當前我國自然保護地的財政投入安排不合理,經(jīng)費投入比例偏低,掣肘著我國自然保護地建設(shè)的發(fā)展。我國2017年新修訂的《自然保護區(qū)條例》規(guī)定,我國自然保護區(qū)經(jīng)費以當?shù)乜h級政府支出為主要來源,國家僅對國家級的自然保護區(qū)給予適當資助。我國自然保護區(qū)大部分位于經(jīng)濟落后的偏遠地區(qū),地方政府自身資金本就不夠,對保護區(qū)可資助的資金更是捉襟見肘。且在國家級自然保護區(qū)層面,對于資助的具體數(shù)額也沒有明確標準,導致中央財政來源不穩(wěn)定。此外,目前我國自然保護地經(jīng)費以中央、省級和地方三級財政支出為主,經(jīng)費來源渠道單一。雖然《自然保護區(qū)條例》中明確,我國可以接受國內(nèi)外社會組織和個人的捐贈,但由于實踐中沒有安排相應(yīng)的組織機構(gòu)規(guī)范管理,個人和社會組織的積極性不高,所占資金比例也不高,可操作性差。

4 我國自然保護地體系重構(gòu)路徑

4.1 綜合性框架立法模式:基本法+各專項法規(guī)

立法目的決定立法架構(gòu),好的立法模式可以促進立法目的的實現(xiàn),保障制度更好地發(fā)揮作用。我國自然保護地目前采取分散式立法模式,其特點是對保護地進行類型劃分,由各主管部門分別制定單行法規(guī),例如《自然保護區(qū)條例》《森林公園管理辦法》等。此種立法模式雖然能夠?qū)γ恳活惐Ｗo地做到應(yīng)保盡保,但其只能調(diào)整其中一部分,由此導致我國各類自然保護地交叉重疊、多頭治理現(xiàn)象嚴重,不利于環(huán)境的統(tǒng)一管理;同時法律制度之間相互沖突、立法層級低、法律空白問題嚴重。因此,加強頂層設(shè)計,出臺專項立法勢在必行。未來我國自然保護地的立法模式應(yīng)當采取“基本法+各專項立法”的綜合性框架立法模式[8],即以《自然保護地法》為基礎(chǔ),《國家公園法》和其他專項行政法規(guī)及部門規(guī)章為補充。此種立法模式從整體觀角度出發(fā),致力于改變各部門分散立法的現(xiàn)狀,并結(jié)合我國不同類型自然保護地的特點,構(gòu)建各類自然保護地普遍適用的總體性法律框架,協(xié)調(diào)各部門法規(guī)之間的關(guān)系;同時建立起與其他法規(guī)規(guī)章的銜接機制。如此安排,能夠更快實現(xiàn)我國自然保護地體系建設(shè)的整合優(yōu)化工作,是當前我國自然保護地立法模式的最優(yōu)選擇。

4.2 綜合性框架立法模式下的具體制度安排

4.2.1 分類分區(qū)定保護級別制度

我國當前自然保護地類型劃分以保護對象的差異為標準,無法真實反映各個保護地的生態(tài)價值,保護優(yōu)先原則難以落實,這也是當前我國自然保護地多頭治理的根源所在。分類分區(qū)定保護級別制度是指以各保護地的生態(tài)價值高低確定相應(yīng)的保護級別,目的是更好地平衡保護與利用的關(guān)系。[9]

首先,按照生態(tài)價值高低確定保護地類型和保護地級別?！吨笇б庖姟分?我國國家公園、自然保護區(qū)和自然公園三類的生態(tài)價值級別分別被抽象表達為“國家代表性”“典型性”和“重要性”。我國主體功能區(qū)劃制度和生態(tài)保護紅線制度對各類自然保護地的保護級別進行了二次劃分。在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中,我國明確禁止開發(fā)各類自然保護區(qū),限制開發(fā)生態(tài)環(huán)境承載能力弱的區(qū)域。《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》中明確規(guī)定,生態(tài)保護紅線區(qū)域包括全部國家級、省級禁止開發(fā)區(qū)以及嚴格保護區(qū)。在政策中的表述應(yīng)當轉(zhuǎn)化為法律語言。因此,在針對自然保護地的立法過程中,可以將我國自然保護地保護級別作如下安排:第一類為國家公園,屬于嚴格保護類。絕大部分區(qū)域禁止人為活動干擾,只有少部分區(qū)域可以進行開發(fā)利用,對活動的范圍和區(qū)域嚴格把控,以不損害生態(tài)系統(tǒng)為標準。第二類為優(yōu)先保護類的自然保護區(qū),進行開發(fā)利用活動不得超過生態(tài)環(huán)境的可接受范圍。第三類為自然公園,屬于限制利用類,在保證生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性得到維持的前提下,允許進行有限采集、捕撈等,對自然資源進行可持續(xù)利用。其次,根據(jù)《指導意見》,需要對我國的各類自然保護區(qū)采取差別化管控措施。其中,國家公園分為核心保護區(qū)域和一般控制區(qū)域,核心保護區(qū)域禁止人類進行活動,對一般控制區(qū)的人類活動嚴格把控和限制。自然保護區(qū)比照國家公園設(shè)計安排。自然公園全部為一般控制區(qū)域,在維持生物多樣性和保證生態(tài)系統(tǒng)功能的基礎(chǔ)上,允許對自然資源實現(xiàn)可持續(xù)利用。

4.2.2 規(guī)劃制度

當前,我國各類自然保護地規(guī)劃不一,例如我國濕地公園以總體規(guī)劃和專項規(guī)劃為主,自然保護區(qū)堅持總體規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃、可行性研究規(guī)劃和實施規(guī)劃“四位一體”。此種分散式規(guī)范體系與我國當前《指導意見》中要求的規(guī)劃體系大相徑庭。因此,在《指導意見》和《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的指引下,我國自然保護地規(guī)劃制度分為宏觀層面和微觀層面。在宏觀層面,設(shè)立全國、省(區(qū)、市)和市(縣)三級規(guī)劃安排。全國規(guī)劃對整個自然保護地的布局進行統(tǒng)籌性安排,同時做好與國土空間規(guī)劃的銜接工作。[10]各省(區(qū)、市)針對本地區(qū)實際情況,在全國自然保護地規(guī)劃的安排下,編制各省(區(qū)、市)自然保護地規(guī)劃,明確各省(區(qū)、市)自然保護地的發(fā)展目標。各市(縣)進一步分解規(guī)劃任務(wù),明確規(guī)劃目標、方向和重點。在微觀層面,分為總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和年度發(fā)展規(guī)劃三方面。總體規(guī)劃負責整體系統(tǒng)安排,明確我國未來5~10年內(nèi)的具體發(fā)展目標。專項規(guī)劃是從我國各個自然保護地的實際情況出發(fā),采取按需編制原則,出臺資源保護、特許經(jīng)營、社區(qū)發(fā)展等專項規(guī)劃。年度規(guī)劃是對我國總體規(guī)劃中的各個任務(wù)進行分解,按時間發(fā)展進行任務(wù)的具體細化落實,形成完整的規(guī)劃體系,保障自然保護地有序健康發(fā)展。

4.2.3 社區(qū)共管制度

社區(qū)共管制度是指自然保護地的管理主體多元化,不局限于政府自身,還包括社區(qū)機構(gòu)、當?shù)鼐用竦榷嘣黧w。其首次出現(xiàn)于加拿大自然保護區(qū)的管理中,用來協(xié)調(diào)土著居民與國家公園之間的關(guān)系,并在《憲法法案》中加以明確。我國草海國家自然保護區(qū)在《威寧彝族回族苗族自治縣草海保護區(qū)條例》(2019修訂)中規(guī)定,人民政府及其有關(guān)部門、草海保護區(qū)管理機構(gòu)、街道辦事處、村(居)民委員會等主體均有保護、管理和監(jiān)督草海保護區(qū)建設(shè)的職責和義務(wù)。但由于其規(guī)定模糊、法律位階低,在實踐中并未達到理想效果。因此,創(chuàng)新我國的社區(qū)共管制度尤為重要。首先,明確我國自然保護地的管理主體為自然保護地管理機構(gòu)和當?shù)厣鐓^(qū)管理組織,由前者代表國家行使管理權(quán),后者經(jīng)前者賦權(quán)行使管理權(quán)。其次,采取以共管委員會為主的管理模式,由決策小組和當?shù)厣鐓^(qū)委員會管理社區(qū)事務(wù),充分聽取當?shù)鼐用褚庖?監(jiān)督各管理成員的行為和管理決策過程。同時,完善土地征收征用機制,健全生態(tài)補償機制,明確野生動物生態(tài)補償標準,并將補償資金納入當?shù)刎斦A算,保障原住居民的基本權(quán)益。

4.2.4 多元化資金保障制度

資金的保障程度決定著自然保護區(qū)的發(fā)展進程,因此建立多元化資金保障機制能為自然保護區(qū)的發(fā)展保駕護航。域外國家擁有多元化的資金投入機制,除政府財政收入外,還包括特許經(jīng)營、土地出租、土地出售等社會性收費辦法。例如新西蘭實施的森林遺產(chǎn)基金制度,美國私人捐贈建立的信托基金、休閑游憩收入、部門間轉(zhuǎn)移支付等,但政府的財政支出仍然是資金的主要來源。例如加拿大聯(lián)邦撥款占資金總額的75%,美國將國家公園的門票收入全部上繳財政,日本實行土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離,被劃定為自然保護區(qū)的所有運作經(jīng)費由同級政府財政統(tǒng)一管理。我國出臺的《指導意見》中明確,我國自然保護地將建立以財政投入為主的多元化資金保障機制,門票收入、私人捐贈、特許經(jīng)營等均可作為財政資金的補充。因此,借鑒域外國家經(jīng)驗,依據(jù)我國的政策規(guī)定,我國應(yīng)設(shè)立自然保護地專項基金,并將其納入各級政府財政預算,?？顚Ｓ谩11]按照國家級和地方級自然保護地進行劃分,國家級自然保護地由中央財政撥款予以支持,地方級自然保護區(qū)按照省、市、縣、鄉(xiāng)分別設(shè)立。同時完善資金投資機制,建立信托基金制度[12],基金來源包括法人或自然人投資、社會團體捐贈、特許經(jīng)營收入等多種方式;成立信托管理機構(gòu),明確各自職責,嚴格限制資金用途。對于各地違法使用資金的情況進行通報批評甚至予以處罰,以保障資金正常有序使用。

5 結(jié)語

自然保護地體系建設(shè)是當前我國增加生物多樣性、維護生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展的必由之路。要完成這項偉大工程,做好頂層設(shè)計、健全自然保護地法律體系勢在必行。因此,從我國實際情況出發(fā),在制定《國家公園法》的同時,開展《自然保護地法》的制定工作,形成“基本法+各專項法規(guī)”的綜合性框架立法模式,同時設(shè)計好相關(guān)配套設(shè)施,做好我國自然保護地的整合優(yōu)化工作,構(gòu)建統(tǒng)一高效的中國特色自然保護地體系,以推動我國自然保護地體系的進一步發(fā)展。