鄭 敏

(國防大學(xué) 政治學(xué)院，上海 201602)

“歷史從哪里開始，思想進(jìn)程也應(yīng)當(dāng)從哪里開始，而思想進(jìn)程的進(jìn)一步發(fā)展不過是歷史過程在抽象的、理論上前后一貫的形式上的反映?！盵1]無產(chǎn)階級政黨成長的過程，是通過自身的制度建設(shè)、制度改革來實(shí)現(xiàn)治理的過程，這也是制度治黨的歷史生成過程。制度治黨作為中國共產(chǎn)黨自身建設(shè)的必然選擇和應(yīng)有之義，始終是推進(jìn)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的根本政治保障。系統(tǒng)梳理、總結(jié)中國共產(chǎn)黨制度治黨的百年歷史進(jìn)程和基本經(jīng)驗(yàn)，對于提升新時(shí)代黨的建設(shè)質(zhì)量，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展具有重要價(jià)值和意義。

一、中國共產(chǎn)黨制度治黨的百年歷程

伴隨著中國共產(chǎn)黨的創(chuàng)立、成長和發(fā)展，中國共產(chǎn)黨制度治黨至今已有百年歷史，主要?dú)v程大致可以分為制度治黨的初步探索、確立形成、逐步成熟和全新發(fā)展四個(gè)階段。

1.新民主主義革命時(shí)期制度治黨的初步探索

中國共產(chǎn)黨制度治黨理念肇始于新民主主義革命時(shí)期。這一時(shí)期，黨的建設(shè)雖集中體現(xiàn)為思想建設(shè)，但黨的領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)開始認(rèn)識(shí)到黨章、黨規(guī)在黨的建設(shè)中的重要作用，注重建立黨的各項(xiàng)規(guī)章制度，提出了黨內(nèi)法規(guī)概念。1922年，黨的二大通過的中國共產(chǎn)黨第一部《黨章》，為黨的制度建設(shè)奠定了根本基礎(chǔ)。1938年，中共中央政治局會(huì)議指出，“黨內(nèi)要制定一種黨規(guī)保證黨的團(tuán)結(jié)，個(gè)人服從組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級服從上級”[2]，首次提出了“黨規(guī)”概念。在黨的六屆六中全會(huì)上，毛澤東指出“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”[3]，并明確規(guī)范黨的工作任務(wù)、職責(zé)范圍、工作紀(jì)律內(nèi)容，由此形成了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的雛形。1945年，黨的七大會(huì)議指出，要依據(jù)這些原則形成黨組織運(yùn)行的機(jī)制，規(guī)范黨組織形式與黨的內(nèi)部生活。黨章與黨內(nèi)法規(guī)的制定充分體現(xiàn)了黨的基本原則，使黨對制度的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化。

黨的五大后，《黨章》中首次正式提出，“黨部的指導(dǎo)原則為民主集中制，指出黨內(nèi)按照民主集中制的原則在一定區(qū)域內(nèi)建立這一區(qū)域內(nèi)黨的最高機(jī)關(guān)，管理這一區(qū)域內(nèi)黨的最高組織”[4]，確立了“民主集中制”為黨的根本組織原則。1937年，毛澤東在《為爭取千百萬群眾進(jìn)入抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線而斗爭》中指出，“黨內(nèi)的民主是必要的，要黨有力量，依靠實(shí)行黨的民主集中制去發(fā)動(dòng)全黨的積極性”[5]，由此實(shí)現(xiàn)了爭取群眾進(jìn)入抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的目的。1938年，毛澤東在中共六屆六中全會(huì)上強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步深化認(rèn)識(shí)，提出“必須在黨內(nèi)實(shí)行有關(guān)民主生活的教育，使黨員懂得什么是民主生活，什么是民主和集中制的關(guān)系，并如何實(shí)現(xiàn)民主集中制。”[3]1962年，在擴(kuò)大的中共中央工作會(huì)議上，毛澤東進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“民主集中制，民主是基礎(chǔ)，沒有民主，不可能有正確的集中……我們的集中，是建立在民主基礎(chǔ)上的集中制”[6]。黨中央將“民主集中制”作為黨內(nèi)制度執(zhí)行的重要原則予以貫徹落實(shí)，并通過建立報(bào)告制度與健全黨委制，改正了黨內(nèi)以往對上級事前不請示、事后不報(bào)告的不良作風(fēng)，通過中共第七屆中央委員會(huì)第二次會(huì)議上提出的十二種黨委會(huì)工作方法，進(jìn)一步明確和加強(qiáng)了黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用。

為嚴(yán)肅黨內(nèi)紀(jì)律要求，強(qiáng)化黨員對黨內(nèi)法規(guī)制度的遵守，1938年，毛澤東在黨的六屆六中全會(huì)上作的題為《論現(xiàn)階段》的報(bào)告中指出，加強(qiáng)黨員的紀(jì)律教育，必須要求黨員既要遵守黨的紀(jì)律，也要能監(jiān)督黨的領(lǐng)袖人物一起遵守紀(jì)律。1941年，在《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》中，毛澤東提出“厲行廉潔政治，嚴(yán)懲公務(wù)人員之貪污行為，禁止任何公務(wù)人員假公濟(jì)私之行為，共產(chǎn)黨員有違法者從重治罪”，以此為加強(qiáng)黨紀(jì)黨規(guī)對貪污腐敗的懲治問題提供了有利的制度依據(jù)。此后，為有效遏制貪污腐敗行為，黨中央陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于懲治貪污浪費(fèi)行為》《陜甘寧邊區(qū)懲治貪污條例(草案)》等一系列文件，從制度上明確了要用黨紀(jì)黨規(guī)懲治貪污腐敗行為。

2.社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期制度治黨的確立形成

新中國成立后，隨著中國共產(chǎn)黨由革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨，如何把黨建設(shè)成為一個(gè)經(jīng)得起考驗(yàn)，在各方面起領(lǐng)導(dǎo)作用的黨成為擺在黨和國家面前的一個(gè)重要課題。這一時(shí)期，中國共產(chǎn)黨逐漸認(rèn)識(shí)到要把思想建黨和制度治黨相結(jié)合，正式提出了“制度建黨”理念。1954年，黨的七屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于增強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)的決議》提出了黨的高級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)遵守的規(guī)定。毛澤東提出“解決制度問題比解決思想問題更重要，更帶有根本性質(zhì)”[7]的科學(xué)論斷。1956年，鄧小平在《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)“黨除了應(yīng)該加強(qiáng)對于黨員的思想教育外，更重要的還在于從各方面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，并且從國家制度和黨的制度上做出適當(dāng)規(guī)定，以便于對黨的組織和黨員實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督”[8]。制度建黨理念的提出，不僅是從理論上重視制度在管黨治黨中的作用，而且也能依靠制度保證黨的集體領(lǐng)導(dǎo)和群眾路線的有效落實(shí)，在中國共產(chǎn)黨制度治黨的進(jìn)程中具有里程碑意義。

為有效防范各種風(fēng)險(xiǎn)，鞏固黨的長期執(zhí)政地位，1949年11月，中共中央政治局通過發(fā)布《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國共產(chǎn)黨組織委員的決定》等一系列文件，從制度上確保黨對各行各業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位。1962年頒布的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層工作條例試行草案》與《中國共產(chǎn)黨國營商業(yè)企業(yè)組織基層組織工作條例試行草案》，正式明確了基層黨組織的職責(zé)、規(guī)范及組織方式。

為進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)，保證黨員隊(duì)伍的純潔性，1949年11月，黨中央成立紀(jì)律檢查委員會(huì)，通過制定實(shí)施《中央紀(jì)律檢查委員會(huì)工作細(xì)則》，確立黨內(nèi)檢察工作的系列規(guī)范和要求。1950年中央出臺(tái)的《關(guān)于各級黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系問題的指示》明確了各級紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。1952年，中央發(fā)出了《關(guān)于在“三反”運(yùn)動(dòng)中縣委書記縣長以上干部一律作自我檢討并作自我鑒定的指示》，要求縣級以上干部公開作自我批評，虛心接受群眾監(jiān)督。1953年制定了《關(guān)于審查干部的決定》，進(jìn)一步對干部審查的目的和范圍、審查的步驟和政策作了詳細(xì)規(guī)定。1955年正式成立了中央和地方各級檢查委員會(huì)，這一機(jī)構(gòu)代替黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，全面對黨員及黨組工作實(shí)施全面系統(tǒng)、嚴(yán)格嚴(yán)密的監(jiān)督管理。1956年，黨的八大繼續(xù)深化對民主集中制的認(rèn)識(shí)，提倡發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、反對個(gè)人崇拜，確立實(shí)事求是的思想路線，使全黨達(dá)到高度的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。

3.改革開放后制度治黨的逐步成熟

針對改革開放前一段時(shí)期黨內(nèi)制度遭到嚴(yán)重破壞的問題，黨通過總結(jié)新中國成立以來，在社會(huì)主義建設(shè)初步探索階段取得的正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，充分認(rèn)識(shí)到制度治黨的重要性，深刻認(rèn)識(shí)到“制度是決定因素”[9]，指出黨的建設(shè)“要解決思想問題，也要解決制度問題”[9]。在系統(tǒng)總結(jié)國際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)和各國社會(huì)主義建設(shè)中的正反經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，1978年，鄧小平提出“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否變色，必須引起全黨的重視”[9]，由此形成了具有時(shí)代特征的黨的制度建設(shè)思想。1980年8月，鄧小平在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上作的題為《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革》的講話中指出：“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。”[9]在黨的十三大上，他明確提出“加強(qiáng)黨的制度建設(shè)”，要求“在黨的建設(shè)上走出一條不搞政治運(yùn)動(dòng)，而靠改革和制度建設(shè)的新路子”[10]。

黨的十三屆四中全會(huì)以來，通過科學(xué)回答“建設(shè)什么樣的黨，怎樣建設(shè)黨”的問題，江澤民指出了科學(xué)治黨離不開黨的各項(xiàng)制度建設(shè)，明確提出“執(zhí)政黨制度建設(shè)”，指出構(gòu)建制度治黨體系要建立健全以民主集中制為主要內(nèi)容的各項(xiàng)制度。針對黨內(nèi)存在的作風(fēng)問題，江澤民明確提出：“要建立健全一套管用的制度和機(jī)制，推進(jìn)作風(fēng)建設(shè)制度化、規(guī)范化”[11]，“一定要把思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，把制度建設(shè)貫穿于其中”[12]。黨的十六大報(bào)告中首次提出將制度建設(shè)納入黨的建設(shè)的總體布局之中，以制度化推動(dòng)黨的建設(shè)的規(guī)范化、科學(xué)化。

黨的十六大以來，中國共產(chǎn)黨不斷在實(shí)踐中推進(jìn)制度治黨，明確構(gòu)建了系統(tǒng)完備的制度體系。2006年，胡錦濤在第十六屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上指出，“要適應(yīng)新形勢新任務(wù)的要求，加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，提高制度建設(shè)的質(zhì)量和水平。”[13]2008年2月，胡錦濤在全國組織工作會(huì)議上提出要“逐步建立起內(nèi)容完備、結(jié)構(gòu)合理、功能健全、科學(xué)管用的黨內(nèi)制度體系，使各項(xiàng)制度相互協(xié)調(diào)、相互銜接，不斷提高制度的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、可操作性，最大限度地發(fā)揮制度體系的整體合力和綜合效用”。2009年，在黨的十七屆四中全會(huì)二次會(huì)議上，胡錦濤指出“要增強(qiáng)黨內(nèi)生活和黨的建設(shè)制度的嚴(yán)密性和科學(xué)性，推進(jìn)黨的建設(shè)的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化”[14]，將制度建設(shè)貫穿黨的五大建設(shè)之中。2011年，胡錦濤在《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立九十周年大會(huì)上的講話》中圍繞維護(hù)制度權(quán)威提出，“全黨同志都要樹立制度面前沒有特權(quán)，制度約束沒有例外的觀念，認(rèn)真學(xué)習(xí)制度，嚴(yán)格執(zhí)行制度，自覺維護(hù)制度?！盵14]

4.黨的十八大以來制度治黨的全新發(fā)展

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央針對黨面臨的風(fēng)險(xiǎn)和考驗(yàn)、黨的建設(shè)中的困難和不足，對制度有了新的認(rèn)識(shí)，指出“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性”，明確提出思想建黨必須伴隨制度治黨，“堅(jiān)持思想治黨和制度治黨緊密結(jié)合，從嚴(yán)治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發(fā)力、同時(shí)發(fā)力”[15]。2014年，習(xí)近平在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上，全面系統(tǒng)地回答了要把“思想建黨”和“制度治黨”相結(jié)合的命題，兩者緊密結(jié)合既要發(fā)揮思想建設(shè)的“柔性”作用，更要發(fā)揮制度在治黨中的“剛性”作用，在全黨樹立制度權(quán)威，決不允許制度面前有特權(quán)。

針對黨的建設(shè)面臨的新形勢新任務(wù)，我們黨不斷反思制度治黨中存在的問題，強(qiáng)調(diào)要以黨章為根本遵循，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度的“立改廢”。黨的十八大以來，圍繞黨的組織工作、五大建設(shè)、監(jiān)督管理等方面，先后制定或修改了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》(2016年)、《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》(2017年)、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)巡視工作條例》(2017年)、《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》(2019年)、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》(2019年)、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》(2019年)等一系列黨內(nèi)制度法規(guī)，加強(qiáng)制度的系統(tǒng)性、學(xué)科性建設(shè)，突出并實(shí)現(xiàn)了法規(guī)制度建設(shè)的針對性和有效性。

在完善黨內(nèi)制度體系的同時(shí)，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)要切實(shí)用制度來規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，嚴(yán)格制度執(zhí)行，用制度管權(quán)管事管人，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”。2013年，在河北調(diào)研指導(dǎo)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)上，習(xí)近平提出“要把籠子扎緊一點(diǎn)，牛欄關(guān)貓是關(guān)不住的，空隙太大，貓可以來去自如”，強(qiáng)調(diào)任何人都不能凌駕于黨紀(jì)國法之上，不允許有不受紀(jì)律約束的特殊黨員存在。黨的十八大以來的反腐工作中，黨中央堅(jiān)持重錘出擊，打掉了一批深藏在黨內(nèi)的“大老虎”，同時(shí)“獵狐”“拍蠅”并行發(fā)力。黨中央反腐敗的態(tài)度和決心表明，黨紀(jì)、黨規(guī)，制度面前，沒有所謂的特權(quán)。

二、中國共產(chǎn)黨百年制度治黨的基本經(jīng)驗(yàn)

立足應(yīng)對及回答不同社會(huì)歷史時(shí)期黨的建設(shè)的新情況新問題，中國共產(chǎn)黨積極推進(jìn)黨的建設(shè)偉大工程，高度重視制度本身及制度在政黨治理中的重要作用，走出了一條從注重黨的制度建設(shè)到正式提出制度治黨，再到思想建黨和制度治黨同時(shí)發(fā)力的政黨治理道路，積累了管黨治黨、從嚴(yán)治黨的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

1.在制度供給上，深化制度認(rèn)知，“形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”

制度建設(shè)是制度治黨的邏輯起點(diǎn)，關(guān)系到黨的制度供給，回答了黨用什么來治的根本問題。我們黨與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)黨的制度建設(shè)，以黨章為根本遵循，形成了配套完備、系統(tǒng)科學(xué)、務(wù)實(shí)管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，這是中國共產(chǎn)黨制度治黨的一條基本經(jīng)驗(yàn)。中國共產(chǎn)黨從全局高度對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出了一系列頂層設(shè)計(jì)。

首先，黨章作為管黨、治黨的總章程，統(tǒng)率黨內(nèi)各項(xiàng)具體法規(guī)制度，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中居于最高位置，具有最高權(quán)威。明確黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要“完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的協(xié)調(diào)銜接，構(gòu)建以黨章為根本，若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)制度體系”[15]。

其次，指明黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的方向和目標(biāo)，構(gòu)建“內(nèi)容協(xié)調(diào)，程序嚴(yán)密，配套完備，有效管用”的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。2012年，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱《條例》)；2013年，黨中央首次制定了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017)》；2017年，黨中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)，上述《條例》《意見》的出臺(tái)為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供了豐富的理論依據(jù)。2018年，黨中央結(jié)合新的形勢發(fā)展，印發(fā)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃綱要(2018—2022)》，以推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年計(jì)劃。

再次，突出黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重點(diǎn)，以問題為導(dǎo)向，初步構(gòu)建了以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。黨內(nèi)法規(guī)制度的各個(gè)方面雖然調(diào)整和規(guī)范的內(nèi)容不大相同，但彼此之間構(gòu)成了一個(gè)左右聯(lián)動(dòng)、系統(tǒng)集成的邏輯自洽體系，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的經(jīng)緯，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)規(guī)定了方向。

最后，注重黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的協(xié)調(diào)與銜接。統(tǒng)一于中國特色社會(huì)主義法治體系中的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律應(yīng)相互銜接、協(xié)調(diào)一致。對此，中國共產(chǎn)黨一方面堅(jiān)持以“憲法為上、黨章為本”作為黨內(nèi)法規(guī)制定的基本原則，保證黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律精神的一致；另一方面也做好黨內(nèi)法規(guī)的清理工作，建立內(nèi)部審查機(jī)制，力求做到“黨內(nèi)法規(guī)制度不在多，而在精，在務(wù)實(shí)管用，突出針對性和指導(dǎo)性”[16]，確保黨內(nèi)法規(guī)體系與中國特色社會(huì)主義法律體系自洽周延、不相抵觸，真正實(shí)現(xiàn)其內(nèi)在統(tǒng)一，并將此作為加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的具體要求寫入黨的十八屆四中全會(huì)的決定中。

2.在自覺遵崇制度上，維護(hù)制度權(quán)威，強(qiáng)化“法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行”的觀念

制度治黨的核心任務(wù)是樹立牢固的制度權(quán)威。在探索制度治黨實(shí)踐的歷程中，我們黨不斷總結(jié)制度執(zhí)行過程中的問題與經(jīng)驗(yàn)，深刻認(rèn)識(shí)到要維護(hù)制度的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。1981年通過的《關(guān)于建國以來若干歷史問題的決議》中指出“種種歷史原因又使我們沒有能把黨內(nèi)民主和國家政治生活的民主加以制度化，法制化，或者雖然制定了法制卻沒有應(yīng)有的權(quán)威”[17]。培育自覺遵崇制度意識(shí)、維護(hù)制度權(quán)威、嚴(yán)格制度執(zhí)行，成為中國共產(chǎn)黨制度治黨的基本經(jīng)驗(yàn)之一。

首先，民心是最大的政治，要以良法贏得民心。良法是善治的前提，鄧小平指出“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗盵9]。制度的好與壞，是關(guān)乎黨的制度建設(shè)價(jià)值取向的重要問題，只有好的制度才能贏得相關(guān)主體的認(rèn)同，才有遵崇的價(jià)值和意義。實(shí)踐證明，制度建設(shè)只有始終把正確的政治方向放在首位，“牢牢把握黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的正確方向，以黨章為根本依據(jù)，切實(shí)體現(xiàn)黨的意志主張，體現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨要求，強(qiáng)化‘四個(gè)意識(shí)’特別是核心意識(shí)、看齊意識(shí)”[18]，才能確保黨的制度建設(shè)朝著正確的方向前進(jìn)，鞏固黨的長久執(zhí)政地位。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也只有始終堅(jiān)持人民利益至上，充分體現(xiàn)人民主體地位，注重回應(yīng)人民群眾的利益關(guān)切，黨內(nèi)法規(guī)制度才能立得住、行得通、管得了。

其次，強(qiáng)調(diào)以上率下，領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵守制度。只有立“明規(guī)矩”，破“潛規(guī)則”，才能樹立制度權(quán)威。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是“一把手”，是制度遵守中的“關(guān)鍵少數(shù)”，領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則不僅有利于凸顯制度本身的嚴(yán)肅性，也有利于在制度遵守中起到良好的帶頭作用?；仡欬h的法規(guī)與制度建設(shè)的歷程可以發(fā)現(xiàn)，黨對各級黨組織、黨員實(shí)行的是“嚴(yán)管”和“厚愛”相結(jié)合的教育管理理念。改革開放之初，為防止領(lǐng)導(dǎo)干部侵占群眾利益，黨中央和國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于高級干部生活待遇的若干規(guī)定》，進(jìn)一步規(guī)范高級干部的生活作風(fēng)問題。黨的十八大以來，針對人民群眾反映強(qiáng)烈的腐敗問題，黨中央以刀刃向內(nèi)的勇氣，堅(jiān)持自我革命，構(gòu)建了“不敢腐，不能腐，不想腐”的體制機(jī)制，堅(jiān)決把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，捍衛(wèi)人民群眾根本利益。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)“越是領(lǐng)導(dǎo)干部，越是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，越要自覺維護(hù)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性”[19]，越是位高權(quán)重，越要遵守黨紀(jì)、黨規(guī)，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部沒有特權(quán)，制度面前沒有所謂的“保險(xiǎn)箱”。黨的十八大以來，為嚴(yán)厲整頓黨的作風(fēng)、紀(jì)律，中央政治局進(jìn)行自我革命，帶頭執(zhí)行“八項(xiàng)規(guī)定”，堅(jiān)決做到要求別人做到的自己先做到，要求別人禁止的自己堅(jiān)決不做。

再次，強(qiáng)化對制度的嚴(yán)肅執(zhí)行。黨的十一屆三中全會(huì)上，鄧小平指出，“對于違反黨紀(jì)的，不管是什么人，都要執(zhí)行紀(jì)律，做到功過分明，賞罰分明，伸張正氣，打擊邪氣”[20]。制度再好，不落實(shí)，還是起不到應(yīng)有的作用，對此，江澤民指出：“要嚴(yán)格執(zhí)行已有的行之有效的各項(xiàng)規(guī)章制度，加強(qiáng)對執(zhí)行情況的督促檢查，對有章不循的要嚴(yán)格批評，限期改正，情節(jié)嚴(yán)重的要執(zhí)行紀(jì)律?！盵11]胡錦濤強(qiáng)調(diào)“以提高制度執(zhí)行為抓手”“切實(shí)提高制度執(zhí)行力”[14]。黨的十八大以來，黨的建設(shè)面臨著更為嚴(yán)峻的形勢、更為復(fù)雜的局面，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持制度面前人人平等，執(zhí)行制度沒有例外，不留‘暗門’、不開‘天窗’，堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是‘橡皮筋’”[19]，任何人都不能凌駕于黨紀(jì)國法之上，不允許有不受紀(jì)律約束的特殊黨員存在，“對違規(guī)違紀(jì)、破壞法規(guī)制度踩‘紅線’、越‘底線’、闖‘雷區(qū)’的，要堅(jiān)決嚴(yán)肅查處，不以權(quán)勢大而破規(guī)”[15]，要求推進(jìn)制度執(zhí)行按照程序設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的方式加以實(shí)施，嚴(yán)防制度執(zhí)行的“破窗效應(yīng)”，以確保制度執(zhí)行取得效果。

3.在制度發(fā)力上，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)，“完善黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制”

制度監(jiān)督是制度治黨的重要環(huán)節(jié)，黨要管黨、從嚴(yán)治黨，其中“管”和“治”都包含監(jiān)督,將黨的各項(xiàng)權(quán)力納入制度軌道，堅(jiān)持用制度管黨治黨，成為中國共產(chǎn)黨制度治黨的又一基本經(jīng)驗(yàn)。

首先，不斷深化對制度監(jiān)督的認(rèn)識(shí)。早在1956年黨的八大上，鄧小平就提出了制度監(jiān)督的設(shè)想，指出“要從國家制度和黨的制度上作出適當(dāng)?shù)囊?guī)定，以便對黨的組織和黨員實(shí)行有效的監(jiān)督”[21]，認(rèn)為要依靠制度監(jiān)督權(quán)力，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督制度化。江澤民在黨的十五大報(bào)告中指出，要完善民主監(jiān)督制度，“要深化改革，完善監(jiān)督法制，建立健全依法行使權(quán)力的制約機(jī)制”[22]。在黨的十七大報(bào)告中，胡錦濤強(qiáng)調(diào)：“完善制約和監(jiān)督機(jī)制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”；“要用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！盵14]黨的十八大以來，習(xí)近平深刻認(rèn)識(shí)到監(jiān)督責(zé)任履行不力帶來的問題，反復(fù)強(qiáng)調(diào)“全面從嚴(yán)治黨，必須從根本上解決監(jiān)督責(zé)任缺位，管黨治黨寬松軟的問題，使監(jiān)督的制度優(yōu)勢充分釋放出來”[9]。

其次，用制度監(jiān)督制約權(quán)力的運(yùn)行。監(jiān)督制度是中國共產(chǎn)黨依靠制度監(jiān)督的重要依據(jù)。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨構(gòu)建了專門監(jiān)督、自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的監(jiān)督等等黨內(nèi)監(jiān)督體系，建立健全了黨內(nèi)和黨外、自下而上、自上而下相結(jié)合的監(jiān)督制度，形成了以黨內(nèi)監(jiān)督帶動(dòng)黨外監(jiān)督的良好氛圍。2003年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》以文件形式首次在黨內(nèi)頒布。2004年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》正式實(shí)施，該條例規(guī)定了十項(xiàng)監(jiān)督制度，從而形成了比較規(guī)范的黨內(nèi)監(jiān)督體系，成為中國共產(chǎn)黨加強(qiáng)制度監(jiān)督的重要標(biāo)志。2016年，黨的十八屆六中全會(huì)修訂并正式通過了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，賦予黨內(nèi)監(jiān)督制度更嚴(yán)格的制度化功能。此外，黨中央還出臺(tái)了一系列相關(guān)的黨內(nèi)監(jiān)督制度。1997年《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例(試行)》首次頒布，2003年、2015年、2018年三次修訂了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》。黨的各級紀(jì)律檢查委員會(huì)作為進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督的部門，依法依規(guī)對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督。黨的十八大以來，黨中央開展了黨內(nèi)巡視工作，直指黨風(fēng)廉政方面存在的問題。黨內(nèi)巡視有固定的巡視機(jī)構(gòu)、專門的巡視隊(duì)伍，在黨內(nèi)監(jiān)督中具有較高的獨(dú)立性，為全面從嚴(yán)治黨提供了有力支撐。

最后，強(qiáng)化監(jiān)督追責(zé)問責(zé)的執(zhí)行。對責(zé)任主體的追責(zé)問責(zé)是對制度監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用。習(xí)近平曾一針見血地指出：“這些年……也出臺(tái)了不少制度規(guī)定。為什么還存在這么多問題？我看，一個(gè)重要原因是‘認(rèn)真’不夠。”[19]離開了追責(zé)問責(zé)，從嚴(yán)治黨是做不到的，“不講責(zé)任，不追究責(zé)任，再好的制度也會(huì)成為紙老虎、稻草人?！盵19]追責(zé)問責(zé)的前提是理清責(zé)任、落實(shí)責(zé)任。為做到追責(zé)問責(zé)有制度依據(jù)，黨中央先后頒布了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》(2009)、《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》(2010)等專項(xiàng)問責(zé)條例，2016年《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》正式頒布并實(shí)施。為進(jìn)一步解決“有權(quán)無責(zé)”“權(quán)大于責(zé)”等權(quán)力濫用現(xiàn)象，做到權(quán)力不任性，黨中央不斷強(qiáng)化對追責(zé)、問責(zé)的執(zhí)行，深入貫徹“動(dòng)員千次，不如問責(zé)一次”的執(zhí)紀(jì)理念，對制度執(zhí)行不力，失職、違規(guī)的領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)決問責(zé)，對存在作風(fēng)問題的領(lǐng)導(dǎo)干部加大問責(zé)力度，既問責(zé)那些作風(fēng)有問題的，也問責(zé)那些工作中不擔(dān)當(dāng)、不作為的黨組織、領(lǐng)導(dǎo)干部，做到“失責(zé)必問，問責(zé)必嚴(yán)”，堅(jiān)持依規(guī)治黨，嚴(yán)肅追責(zé)、問責(zé)，捍衛(wèi)了制度的嚴(yán)肅性。