馮樂坤

在借鑒城鎮(zhèn)地區(qū)設(shè)立居民委員會的立法經(jīng)驗基礎(chǔ)上，我國農(nóng)村地區(qū)就普遍強制設(shè)立了村民委員會，如此，村民委員會與居民委員會本質(zhì)上具有一致性，理應(yīng)相互借鑒各自的有益經(jīng)驗。然而，隨著城市在經(jīng)濟、社會、文化等方面的深入改革，居民委員會遂出現(xiàn)了諸多弊端，最初的立法設(shè)計基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了變化，國家逐步以居民委員會為基礎(chǔ)開始進行城市社區(qū)建設(shè)，在全國各地普遍構(gòu)建了城市社區(qū)后，居民委員會存廢也就被人們所論及。實際上，村民委員會也長期存在諸多弊端，因已經(jīng)構(gòu)建的城市社區(qū)有效地應(yīng)對了居民委員會存在的諸多弊端，為了有效地應(yīng)對村民委員會的弊端，在借鑒城市社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，部分農(nóng)村地區(qū)隨之開始進行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。盡管部分實踐經(jīng)驗有利化解了村民委員會之弊端，但卻動搖了村民委員會的立法基礎(chǔ)，隨之出現(xiàn)了對村民委員會繼續(xù)存在的質(zhì)疑！基于為將來立法提供建議，本文特以社區(qū)建設(shè)的實踐經(jīng)驗為依據(jù)而研討了村民委員會的未來改制設(shè)想。

一、村民委員會實踐之反思

上世紀70年代末期，隨著我國逐漸實行對人民公社體制政社分離的改革，恢復后的鄉(xiāng)人民政府僅承擔行政事務(wù)，人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊僅為集體經(jīng)濟組織，同時，隨著全國開始實施農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，農(nóng)村集體經(jīng)濟事務(wù)逐漸減少，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實際處于渙散狀態(tài)，治安、計劃生育、環(huán)境保護、修路、水利、封山育林、辦小學、辦養(yǎng)老院等等農(nóng)村公共事務(wù)遂無人管理，為此，部分農(nóng)村地區(qū)開始出現(xiàn)了農(nóng)民自發(fā)設(shè)立而管理此類農(nóng)村公共事務(wù)的村民組織①如村民自治會、村民自治組、治安領(lǐng)導小組、村民委員會等組織形態(tài)，典型的就是廣西宜山、羅城等地方的部分農(nóng)村于1979年底至1980年初開始出現(xiàn)了通過召集由各戶派代表參加且以無記名投票的方式選舉產(chǎn)生的村民委員會。參見白益華：《親歷村民委員組織法制定（上）》，載《中國人大》2004年第4期，第47頁。。在受到中央肯定的前提下，1982年《憲法》遂明確統(tǒng)一規(guī)定為村民委員會，且將其定性為群眾性自治組織，以后制定的《村民委員會組織法》亦延續(xù)此規(guī)定。當然，盡管經(jīng)過將近30年實踐，村民委員會在農(nóng)村公共事務(wù)管理中發(fā)揮了主要作用，但實踐中的村民委員會存有諸多弊端，本部分特結(jié)合實踐與立法而對其進行了如下反思。

（一）村民委員會定性之爭議

1.村民委員會的行政化

就農(nóng)村公共事務(wù)而言，1982年《憲法》第111條采納了“公共事務(wù)和公益事業(yè)”術(shù)語，但并沒有將其明確化，歷次制定修改的《村民委員會組織法》也遵循了此種立法模式，即第2條將村民委員會所管理事務(wù)明確規(guī)定為“本村的公益事業(yè)和公共利益”，并且，從立法授權(quán)村民委員會應(yīng)設(shè)“人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會”規(guī)定可以推知，調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等事務(wù)理應(yīng)屬于農(nóng)村公共事務(wù)的范疇①參見1987年《村民委員會組織法（試行）》第2條、第14條之規(guī)定。。當然，農(nóng)村公共事務(wù)包括了所有涉及到村民利益的共同事務(wù)，受當時的社會、經(jīng)濟等各方面發(fā)展程度不足的影響，立法僅將調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等等事務(wù)列舉為農(nóng)村公共事務(wù)。隨著國家與社會對農(nóng)村公共事務(wù)的各自管理責任界限日益明確化，以前由村民委員會直接管理的部分農(nóng)村公共事務(wù)逐漸開始由國家承擔，即醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、環(huán)保、優(yōu)撫、救災(zāi)救濟、扶貧、養(yǎng)老保險、義務(wù)教育、治安等事務(wù)均被納入到了國家職能范疇，村民委員會直接管理的農(nóng)村公共事務(wù)范圍呈現(xiàn)為不斷縮小趨勢。據(jù)此，表面上村民委員會管理了所有農(nóng)村公共事務(wù)，但大部分農(nóng)村公共事務(wù)并不是村民委員會的管理職能，而是國家的管理職能。

然而，自我國在農(nóng)村地區(qū)將行政機關(guān)設(shè)至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)以后，應(yīng)當由國家承擔的農(nóng)村公共事務(wù)管理職能就應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政機關(guān)承擔。因我國農(nóng)村地區(qū)面積較大，人們往往分散居住，交通極為不便，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)工作人員又較少，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)親自管理事務(wù)也不太現(xiàn)實，效率也極低，但擴充行政工作人員勢必又增加財政負擔，隨之就委托村民委員會代為行使，形成了村民委員會代為行政，再者，為了便于代為行政，近年來的實務(wù)中又出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)用財政支付村民委員會組成人員的工資以及分配大學生擔當“村官”的現(xiàn)實②劉松山：《民主為什么不能只從基層開始》，載《法學》2007年第3期，第49頁。。如此，既然村民委員會具體承擔的大部分農(nóng)村公共事務(wù)并不是其本身應(yīng)承擔的管理職能，而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)委托村民委員會代為行使的管理職能，村民委員會代為行政卻致使其出現(xiàn)了行政化特性，其實處于行政機關(guān)地位③劉緊跟：《村民自治的困境分析》，載《中山大學學報》2001年第5期，第131頁。，人們也就將其視為行政機關(guān)，此種現(xiàn)實必然與立法將其定位為群眾性自治組織的屬性相悖。

2.村民委員會的設(shè)立強制性

為了全面地對國家進行管理，任何國家建立后，首要任務(wù)就是要構(gòu)建一套從上到下的行政管理機構(gòu)，但在我國明確將農(nóng)村基層行政機關(guān)設(shè)至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，廣大農(nóng)村地區(qū)的行政事務(wù)由何種組織承擔就成為了立法者首要考量的因素，但上世紀70年代末的由農(nóng)民自發(fā)設(shè)立的村民委員會恰好符合了此種需求。據(jù)此，農(nóng)村公共事務(wù)管理需求其實就是設(shè)立村民委員會的表面理由，深層次理由卻是國家逐步退出對農(nóng)村地區(qū)行政管理后予以應(yīng)對行政管理缺失的措施④吳思紅：《論村民自治與農(nóng)村社會控制》，載《中國農(nóng)村觀察》2000年第6期，第72～77頁。，即要通過村民委員會的代為行政而實現(xiàn)對農(nóng)村地區(qū)的行政管理。為了便于實現(xiàn)此目的，國家遂強制性在全國設(shè)立了村民委員會，農(nóng)民被強制性成為了某一村民委員會成員，卻并不享有選擇權(quán)，更沒有自由退出權(quán)，農(nóng)民一經(jīng)出生就理所當然地成為村民委員會成員，村民委員會其實就是國家將村民組織起來的共同體⑤唐鳴、陳榮卓：《論探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式》，載《當代世界社會主義問題》2014年第2期，第39頁。，國家強制性設(shè)立的村民委員會并沒有考慮到農(nóng)民的意愿，但基于農(nóng)村地區(qū)有效行政管理之需，村民委員會必然必不可少，此種實際需求其實也就影響到了對村民委員會定性。

實際上，村民委員會形成雛形是農(nóng)民自發(fā)設(shè)立的結(jié)果，但在全國普遍設(shè)立卻是國家強制性推行的結(jié)果，立法也就沒有禁止基層行政機關(guān)委托村民委員會代為行政，現(xiàn)實中的村民委員會遂大量代為行政，也就引發(fā)對村民委員會定性的爭議。當然，自村民委員會生成之初，一直就存有其是否為行政機關(guān)的爭議①彭真同志在《關(guān)于農(nóng)村人民公社政府分開設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)試點工作的通知（代擬稿）》上批注時明確指出：“村民委員會要按憲法的規(guī)定，堅持基層群眾性自治性，自己辦自己的事，不要成為政權(quán)的分支機構(gòu)”。參見北京市人大常委會政法委員會編：《關(guān)于村民委員會建設(shè)問題參考資料》，第3頁。，部分地方一度曾經(jīng)將村民委員會改制為行政機關(guān)②參見鄧敏杰：《廣西試行村公所的現(xiàn)實定勢》，載《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》1989年第2期，第24～26頁；申閩生：《設(shè)置鄉(xiāng)村“中間層次”的思考——霞浦縣設(shè)置鄉(xiāng)村行政工作站的調(diào)查研究》，載《福建論壇》1990年第10期，第55頁。，受此種爭議的影響，1987年制定的《村民委員會組織法》遂附加了“試行”條件，直至1998年才制定了正式的《村民委員會組織法》。據(jù)此，盡管立法已經(jīng)將其明確定性為群眾性自治組織，但自村民委員會生成乃至《村民委員會組織法》出臺到歷次修改往往對其定性存有爭議，而且，此種爭議解決往往又影響到國家行政機關(guān)重新設(shè)立以及村民委員會存廢，有必要予以厘清。

（二）村民自治組織的單一性抑曰多樣性

1.村民自治組織的多樣化

在上世紀80年代初期的政社分離的背景下，我國農(nóng)村社會的實際發(fā)展水平較低，農(nóng)民自發(fā)設(shè)立社會組織的意識相對較弱，除了村民委員會組織以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外，絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)并無其他類型的農(nóng)村組織，只不過，盡管國家再三要求設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，但部分農(nóng)村地區(qū)并沒有設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，往往由村民委員會同時兼任。在立法明確將村民委員會規(guī)定為全國唯一普遍存在的農(nóng)村組織前提下，村民委員會往往為農(nóng)村地區(qū)的主要農(nóng)村組織，部分農(nóng)村地區(qū)甚至成為了唯一的農(nóng)村組織，加之，當時的國家極力倡導在農(nóng)村地區(qū)推行由農(nóng)民自己管理自己事務(wù)的村民自治，如此，村民委員會就成為了村民自治的代名詞，村民自治就以村民委員會為核心進行研究。

然而，隨著農(nóng)村社會各方面事業(yè)的進一步發(fā)展，農(nóng)民利益需求遂表現(xiàn)為多樣化，為了維護各個農(nóng)民的同一利益需求，農(nóng)民又自發(fā)設(shè)立了諸多的組織形式，農(nóng)村組織就表現(xiàn)為多元化形態(tài)，不僅包括營利性組織，也包括非營利性組織，如農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村專業(yè)合作社、農(nóng)村物業(yè)管理組織、養(yǎng)花協(xié)會、秧歌會、老年人協(xié)會、紅白理事會、禁賭會、上訪協(xié)會、慈善基金會、村廟組織、農(nóng)民利益表達組織等③涂富秀：《階層分化背景下農(nóng)民利益表達機制研究綜述》，載《海峽法學》2015年第2期，第95～96頁。。當然，各類農(nóng)村組織的內(nèi)部管理均實行由全體成員共同決定的管理制度④盡管農(nóng)村集體組織并沒有統(tǒng)一的中央立法，因農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員為各個農(nóng)村集體成員，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織理應(yīng)進行內(nèi)部管理，部分地方已經(jīng)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行專門立法也堅持此種規(guī)定，同時，我國的農(nóng)村專業(yè)合作社內(nèi)部管理其實就彰顯了全體成員的自我管理，再者，各類非營利性農(nóng)村組織均彰顯了全體成員的共同利益需求，因此類農(nóng)村組織財產(chǎn)大多數(shù)來源成員捐助，內(nèi)部管理大多數(shù)實行了成員一人一票的決議制度，尤其是村廟組織、農(nóng)村環(huán)保組織等等農(nóng)村組織更是如此。，盡管現(xiàn)實中的部分農(nóng)村組織成員已經(jīng)出現(xiàn)了突破了本村莊農(nóng)民的情況⑤參見黃紅華、潘起造：《雙峰老年人教育基金會——一個自治農(nóng)村的社會組織》，載《浙江學刊》2002年第6期，第29頁；仝志輝等著：《農(nóng)村民間組織與中國農(nóng)村發(fā)展——來自個案的經(jīng)驗》，社會科學文獻出版社2005年版，第61頁；盧福營：《村民自治背景下的基層組織重構(gòu)與創(chuàng)新——以改革以來的浙江省為例》，載《社會科學》2010年第2期，第50頁。，但各農(nóng)村組織成員主要為同一農(nóng)村村莊內(nèi)的農(nóng)民，各個農(nóng)村組織的內(nèi)部民主管理形式也就被稱謂村民自治。所以，村民自治就不僅僅通過村民委員會實踐，也通過其他類型的農(nóng)村組織實踐⑥張恩韶、陳朋：《我國基層民主建設(shè)：回顧、反思與前瞻——以村民自治為分析視角》，載《湖北社會科學》2009年第6期，第31頁。，但部分在基層行政機關(guān)主導下設(shè)立的農(nóng)村組織內(nèi)部管理往往受到了基層行政機關(guān)以及村民委員會干預(yù)⑦劉永東、劉明興等：《中國農(nóng)民組織發(fā)展：治理結(jié)構(gòu)與組織功能——基于6省調(diào)查的分析》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2008年第1期，第113、114頁。，此類農(nóng)村組織的村民自治遂受到了影響，理應(yīng)注意糾正。

2.村民委員會與其他農(nóng)村組織之關(guān)系

依據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會其實由一系列組織所構(gòu)成，村民小組、村民會議、村民代表會議、村民委員會及其下屬的各專門委員會均屬于村民委員會組織的范疇，從而，也就形成了具有封閉性的村民自治組織體系，以村民委員會為唯一典型代表的單一形態(tài)村民自治理念就正式形成。然而，既然現(xiàn)實中存在各類農(nóng)村組織且均實踐村民自治，各類社會組織也就屬于村民自治組織，村民自治組織形態(tài)也就表現(xiàn)為多樣化①楊愛民：《村民自治與中國農(nóng)村政治體制改革》，載《河北學刊》1995年第5期，第38頁。，村民自治組織體系并不是一成不變，往往隨著農(nóng)村社會的不斷變遷而形成新的村民自治組織體系，但村民自治體系范圍不能以立法規(guī)定為限②徐勇：《在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)》，載《江漢論壇》2007年第3期，第14～15頁；劉寧：《村民自治組織體系的重構(gòu)：組織培育與體系重構(gòu)——論村民自治組織體系的生長邏輯、發(fā)展限度與建構(gòu)路徑》，載《晉陽學刊》2013年第4期，第122頁。。

就村民自治組織體系的內(nèi)部關(guān)系而言，一種見解認為，各種社會組織應(yīng)當以村民委員會為核心，與各個農(nóng)村組織之間是非平等關(guān)系，應(yīng)將各個農(nóng)村組織體系均設(shè)立在村民委員會內(nèi)而成為職能組織③楊愛民：《村民自治與中國農(nóng)村政治體制改革》，載《河北學刊》1995年第5期，第38頁；徐經(jīng)澤、李紹光等：《村級社區(qū)組織的現(xiàn)狀與趨勢——關(guān)于中國北方一個典型村級社區(qū)》，載《文史哲》1996年第4期，第41頁。，一種見解認為，各個農(nóng)村組織職能并不相同，人格必然會獨立存在，必然處于平等地位④張祝平：《村廟組織成長與農(nóng)村社區(qū)治理》，載《甘肅社會科學》2012年第5期，第67頁。。只不過，視為非平等關(guān)系往往與立法將村民委員會定性為群眾性自治組織以及部分農(nóng)村組織成員已經(jīng)為非本村村民事實相悖，視為平等關(guān)系則與農(nóng)民已經(jīng)將村民委員會視為行政機關(guān)以及諸多農(nóng)村組織均離不開村民委員會支持的現(xiàn)實相悖，尤其是又違背了國家通過村民委員會而達到對農(nóng)村社會直接管理之目的。所以，不論采納何種見解，均出現(xiàn)了立法設(shè)計與現(xiàn)實的相互沖突。

實際上，部分農(nóng)村組織就是在村民委員會主導下而設(shè)立，并且，農(nóng)民自發(fā)設(shè)立的農(nóng)村組織的各種工作開展也離不開村民委員會的支持與指導，由此也就形成了村民委員會過多地干涉各類農(nóng)村組織的內(nèi)部事務(wù)管理的現(xiàn)實，同時，隨著農(nóng)村社會、經(jīng)濟、文化等各方面的進一步發(fā)展，部分農(nóng)村組織又承擔村民委員會所管理的農(nóng)村公共事務(wù)職能，村民委員會所管理的農(nóng)村公共事務(wù)僅剩為行政事務(wù)，對農(nóng)村公共事務(wù)管理職能已經(jīng)處于空殼化狀態(tài)⑤張恩韶、陳朋：《我國基層民主建設(shè)：回顧、反思與前瞻——以村民自治為分析視角》，載《湖北社會科學》2009年第6期，第31頁。，至此，此種現(xiàn)實必然為準確理解二者關(guān)系增加了難度。進而言之，盡管現(xiàn)實中存在實踐村民自治的各類農(nóng)村組織，但村民委員會處于委托行政的角色并沒有實質(zhì)變化，短期內(nèi)的任何一種具有職能多元或者單一的農(nóng)村組織都無法替代村民委員會，農(nóng)村組織無法脫離其而獨立存在⑥張麗琴：《農(nóng)村民間組織與村委會的角色劃分與銜接——以村民自治為背景的理論分析與實踐考察》，載《武漢理工大學學報》2013年第4期，第436頁。。

總之，準確確定農(nóng)村組織與村民委員會之間關(guān)系，不僅要考量村民委員會代為行政職能，也要考量村民委員會承擔的農(nóng)村公共事務(wù)管理職能之剝離。當然，既然村民委員會相關(guān)職能已經(jīng)由不同農(nóng)村組織承擔，立法仍然賦予其全面唯一管理農(nóng)村公共事務(wù)也就不太現(xiàn)實，繼續(xù)存在的正當性也就被人們所質(zhì)疑，有必要重新審視村民委員會設(shè)立基礎(chǔ)。究其實質(zhì)，無非是與農(nóng)村基層行政事務(wù)具體由何種組織承擔相關(guān)，只要不對農(nóng)村基層行政機關(guān)重新進行設(shè)立，上述關(guān)于二者關(guān)系的爭議就一直會存在。

（三）村民自治主體：村民個人抑或村民組織

1.村民自治主體范圍

以前述，村民委員會是由全體村民選舉產(chǎn)生的團體組織常設(shè)機構(gòu)，但村民委員會的管理農(nóng)村公共事務(wù)權(quán)利來源并非國家授權(quán)或委托，而是村民通過村規(guī)民約形式將自己固有的部分權(quán)利讓與整合后，由全體村民集體行使⑦廣西宜山縣屏南鄉(xiāng)合寨村果地屯成立的村民委員會正是基于85戶農(nóng)民的契約，村民們集體選舉產(chǎn)生了村民委員會，并且授權(quán)村民委員會管理村里的治安、社會秩序、調(diào)解等各種農(nóng)村公共事務(wù)，而各位在契約上簽名的村民都有義務(wù)服從村民委員會的管理。，即村民委員會對農(nóng)村公共事務(wù)的管理權(quán)源于村民的委托授權(quán)，而非其他主體的授權(quán)，村民委員會本身并不享有自治權(quán)，自治權(quán)基礎(chǔ)在于村民都有處分自己權(quán)利的自由權(quán)。據(jù)此，村民自治權(quán)其實是以村民個人權(quán)利為基礎(chǔ)的自治權(quán)，實質(zhì)上就是對村民個體所享有的自治權(quán)重組和整合，而不是以村為基礎(chǔ)的村民集體自治權(quán)，村民委員會僅僅是彰顯村民個人自治權(quán)的組織形式而已，進而，村民自治主體其實就是村民個人①參見周安平：《社會自治與國家公權(quán)》，載《法學》2002年第10期，第16頁；潘嘉偉、周賢日著：《村民自治與行政權(quán)的沖突》，中國人民大學出版社2004年版，第179頁；于建嶸：《村民自治：價值和困境——兼論<中華人民共和國村民委員會組織法>的修改》，載《學習與探索》2010年第4期，第73頁。。當然，關(guān)于村民自治中的村民范圍，1987年制定的《村民委員會組織法（試行）》并沒有明確加以規(guī)定，僅在第10條關(guān)于村民會議組成方面采納了“本村”術(shù)語，1998年正式制定的《村民委員會組織法》第17條亦如此。

2.農(nóng)村組織是否為村民自治主體范圍？

在國家和社會各自管理事務(wù)日益明確的前提下，應(yīng)由國家承擔的事務(wù)范圍就不屬于社會管理事務(wù)范圍，理應(yīng)由社會自己承擔，但所有社會管理的事務(wù)往往為與其主體利益相關(guān)的公共事務(wù)。然而，社會是由無數(shù)個人和由個人所構(gòu)成的團體組織組成，社會主體范圍就由個人和社會組織所構(gòu)成，只不過，因個人的力量有限，為了實現(xiàn)對自己利益的保護，個人往往通過設(shè)立或者參與大量的社會組織而進行應(yīng)對，社會組織遂在社會中占據(jù)的地位越來越重要，且在社會事務(wù)管理過程中處于決定性地位。

就農(nóng)村公共事務(wù)管理組織而言，因不同農(nóng)村公共事務(wù)涉及到了不同村民利益，理應(yīng)由不同農(nóng)村組織予以管理，但村民委員會設(shè)立之初的農(nóng)村社會組織化程度較低，并沒有構(gòu)建起來相應(yīng)農(nóng)村組織，也就出現(xiàn)了村民委員會全面管理農(nóng)村公共事務(wù)的現(xiàn)實。盡管村民委員會以村民個人為基礎(chǔ)進行立法設(shè)計，農(nóng)村組織并沒有成為主體，但農(nóng)村組織在現(xiàn)實中大量的存在已經(jīng)成為了不爭事實，且在農(nóng)村公共事務(wù)管理過程中發(fā)揮了主要作用，部分農(nóng)村組織甚至提供了經(jīng)濟支持，村民委員會已經(jīng)與各類農(nóng)村組織密不可分，僅將村民個人定位為村民自治主體其實具有局限性，已經(jīng)無法有效應(yīng)對此種現(xiàn)實，理應(yīng)將農(nóng)村組織視為自治主體。

二、城市社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗之總結(jié)

村民委員會設(shè)立與城市居民委員會的影響密不可分，早在上世紀50年代初期，在城市廢除保甲制度后，部分城市相繼自發(fā)建立了居民委員會、冬防隊、居民組等居民自治組織，此種組織除了承辦政府交辦的工作以外，又能辦理自己的事情，為此，在中央同意下，各城市相繼統(tǒng)一建立了居民委員會，1954年12月遂制定了《居民委員會組織條例》，中央曾想將其推廣農(nóng)村，但當時的農(nóng)村地區(qū)先后歷經(jīng)互助組、合作社乃至最后形成了政社合一的人民公社體制，此種設(shè)想也就無疾而終②白益華：《彭真與<村民委員會組織法>的制定》，載《百年潮》2006年第1期，第44頁。，直至上世紀80年代初期，農(nóng)民自發(fā)設(shè)立了村民委員會后，才正式借鑒了居民委員會設(shè)立經(jīng)驗，在農(nóng)村地區(qū)普遍強制設(shè)立了村民委員會。當然，盡管立法明確將居民委員會定性為群眾性自治組織，但長期實踐中亦存在諸多弊端，城鎮(zhèn)地區(qū)遂又開始進行了社區(qū)建設(shè)，且總結(jié)出了諸多有益經(jīng)驗，因此種經(jīng)驗對村民委員會改制有所幫助，本部分特對其予以詳細闡述。

（一）居民委員會的行政化困境與獨立承擔事務(wù)機構(gòu)之設(shè)立

1.居民委員會的行政化困境

自居民委員會設(shè)立以來，隨著國家對社會承擔的管理職能日益增多，急需龐大的公務(wù)人員具體實施，但擴大公務(wù)人員必然增加了財政負擔，現(xiàn)實中也就出現(xiàn)了居民委員會代為行政，且《城市居民委員會組織法》第3條遂明確規(guī)定。隨著社會、經(jīng)濟、文化等各方面事業(yè)的快速發(fā)展，居民委員會所承擔行政事務(wù)又大量增加，現(xiàn)實中的人大代表選舉、人口普查、管制刑事罪犯、民政、社保、老齡、再就業(yè)、檔案、外來人口等事務(wù)均由居民委員會代為行使③盧漢龍、李駿：《中國城市居民委員會工作的比較研究：上海與沈陽》，載《社會科學戰(zhàn)線》2007年第6期，第191頁。。同時，為了便于居民委員會代為行政，基層行政機關(guān)往往變相干預(yù)居民委員會組成人員的選舉，部分地方由街道辦事處事先內(nèi)定，部分地方甚至完全不通過選舉而直接指定④陳文新：《中國城市社區(qū)居委會直接選舉發(fā)展歷程與現(xiàn)實困境》，載《學習與實踐》2008年第3期，第81頁。。再次，為了解決居民委員會的日常辦公經(jīng)費短缺困難，《城市居民委員會組織法》第9條、第16條就明確規(guī)定了居民委員會的工作經(jīng)費及其組成人員的生活補貼費由相應(yīng)行政機關(guān)撥付、辦公用房由當?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌解決，且部分地方又出現(xiàn)了居民委員會工作人員生活補助費演變?yōu)楣べY的事實。最后，近年來的居民委員會工作成員又出現(xiàn)了公職化現(xiàn)象，即部分地方將街道精簡下來的人員派往居民委員會任職和將招錄的大學生安排到社區(qū)居民委員會工作，居民委員會又成為了政府安置就業(yè)的途徑。據(jù)此，自居民委員會設(shè)立以來，居民委員會的行政化特性比較突出，其實就處于基層行政機關(guān)地位①郭圣莉、高民政：《1958-1966：居民委員會功能的變異與恢復——以上海市為例的歷史考察與分析》，載《上海社會科學院學術(shù)季刊》2002年第3期，第192頁；邱曉霞：《論社區(qū)居委會組織體系及其職責的完善》，載《四川師范大學學報》2011年第5期，第60頁；石東坡、魏悠然：《論城市社區(qū)治理中居民委員會角色的立法重塑——以<居民委員會自組織法>的修改為指向》，載《浙江工業(yè)大學學報》2015年第4期，第367頁。。

實際上，自立法明確將居民委員會定性為群眾性自治組織后，居民委員會理應(yīng)具有獨立的法律地位，與基層行政機關(guān)沒有隸屬關(guān)系，在全國各地普遍設(shè)立卻是國家強制性的產(chǎn)物，《城市居民委員會組織法》第2條將其與國家機關(guān)的關(guān)系界定為指導關(guān)系，但隨著基層行政機關(guān)承擔的行政事務(wù)日益繁多，行政管理體制改革并沒有同時跟進，大量行政事務(wù)遂委托居民委員會代為行使，居民委員會的行政化特性并沒有消除，反而愈加嚴重，現(xiàn)實中的二者關(guān)系又演變?yōu)轭I(lǐng)導關(guān)系②盧漢龍、李駿：《中國城市居民委員會工作的比較研究：上海與沈陽》，載《社會科學戰(zhàn)線》2007年第6期，第194頁。。由此，居民委員會其實就變成了街道辦事處的辦事機構(gòu)，與居民發(fā)生聯(lián)系完全是因辦理與其相關(guān)的行政事務(wù)之需，居民參與居民委員會的積極性就不高，且參與者多為老、弱、病者且能力、知識結(jié)構(gòu)均嚴重不足③邱曉霞：《論社區(qū)居委會組織體系及其職責的完善》，載《四川師范大學學報》2011年第5期，第60頁。，作為群眾性自治組織已經(jīng)形同虛設(shè)，并沒有充分彰顯居民組織自治性。究其緣由，無非是國家設(shè)立居民委員會的初衷在于直接管理城鎮(zhèn)基層社會，但城鎮(zhèn)基層行政機關(guān)設(shè)止于街道辦事處，具體由何種組織承擔城鎮(zhèn)基層社會事務(wù)也就成為了立法者的首要困惑，借助居民委員會而實現(xiàn)對城鎮(zhèn)基層社會管理也就成為一條有效的捷徑，此種后果無疑與其為群眾性自治組織的屬性相悖，有必要予以反思。

2.獨立承擔城鎮(zhèn)基層事務(wù)機構(gòu)之設(shè)立

隨著國家對社會所承擔的管理責任越來越多，城鎮(zhèn)基層社會中的各種行政事務(wù)越來越龐雜，但居民委員會代為行政的行政管理效率并不理想，在借鑒域外社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，自上世紀80年代中期開始，我國遂進行城市社區(qū)建設(shè)。在城市社區(qū)建設(shè)過程中，基于避免居民委員會所存在的前述弊端，不斷有人主張對《城市居民委員會組織法》進行修改，但居民委員會在社區(qū)處于何種地位？卻一直備受爭議，諸多爭議無非分為兩種截然相反的見解，前者認為，應(yīng)當界定基層行政機關(guān)與居民委員會各自的權(quán)利義務(wù)，將居民委員會的行政化特性予以剔除，明確其為居民自治組織④參見湯艷紅：《論我國城市社區(qū)居民自治的完善——以城市居民自治發(fā)展新要求為視角》，載《政治與法律》2012年第12期，第112頁；白雪嬌：《規(guī)模適度：居民自治有效實現(xiàn)形式的組織基礎(chǔ)》，載《東南學術(shù)》2014年第5期，第56頁。，后者則認為，在目前居民委員會處于代為行政的前提下，應(yīng)將居民委員會確定為基層行政機關(guān)的派出機構(gòu)⑤邱曉霞：《論社區(qū)居委會組織體系及其職責的完善》，載《四川師范大學學報》2011年第5期，第61頁。，只不過，前者沒有考慮到如何設(shè)計承擔基層行政事務(wù)的機構(gòu)，后者卻與其為群眾性自治組織的定性相悖，究其實質(zhì)，無非是忽視了城鎮(zhèn)基層行政事務(wù)應(yīng)該由何種組織承擔問題！換言之，消除居民委員會行政化特性問題的關(guān)鍵在于具體承擔基層行政事務(wù)機構(gòu)的如何設(shè)計⑥姚華、王亞南：《社區(qū)自治：自主性空間的缺失與居民參與的困境——以上海市J居委會“儀行分設(shè)”的實踐過程為個案》，載《社會科學戰(zhàn)線》2010年第8期，第193頁。。

在總結(jié)居民委員會承擔行政事務(wù)的弊端基礎(chǔ)上，為了便于行政事務(wù)承擔，部分城市社區(qū)建設(shè)試點工作中又設(shè)立了承擔基層行政事務(wù)的社區(qū)工作站⑦社區(qū)工作站設(shè)置主要分為分設(shè)、隸屬兩種模式，分設(shè)模式是指社區(qū)工作站與社區(qū)自治組織分別設(shè)立，各自為獨立的機構(gòu)，社區(qū)工作站由街道辦事處設(shè)立并由其領(lǐng)導，隸屬模式是指單獨設(shè)立的社區(qū)工作站隸屬于社區(qū)委員會，具體承擔社區(qū)自治組織擔負的具體工作。因隸屬模式并沒有改變居民委員會的行政化特性，反而又加重了此特性，此種模式并不值得推廣，本文也就不贊同此種模式。。具體而言，社區(qū)工作站與社區(qū)自治組織分別設(shè)立，各自獨立，社區(qū)內(nèi)行政事務(wù)由社區(qū)工作站承擔，自治事務(wù)仍由社區(qū)自治組織承擔，同時，社區(qū)工作站由街道辦事處設(shè)立并由其領(lǐng)導，日常辦公經(jīng)費由國家承擔。此種設(shè)立社區(qū)工作站模式首創(chuàng)于2005年的《深圳市社區(qū)工作站管理試行辦法》，該辦法明確規(guī)定社區(qū)工作站是社區(qū)行政事務(wù)的執(zhí)行主體，場地、經(jīng)費、人員均由街道辦事處統(tǒng)一解決，具體承擔計生衛(wèi)生、民政事務(wù)、勞動保障、文體科教、殘疾人服務(wù)等城鎮(zhèn)基層行政機關(guān)應(yīng)承擔的具體行政事務(wù)。至此，社區(qū)工作站就成為街道辦事處的派出機構(gòu)，具體承擔了原由居民委員會承擔的各項行政事務(wù)，實現(xiàn)了行政事務(wù)由獨立機構(gòu)承擔，最終剔除了社區(qū)自治組織的行政化特性①徐道穩(wěn)：《我國城市社區(qū)管理體制的改革和發(fā)展》，載《海南大學學報》2009年第3期，第268頁。。盡管實務(wù)中又出現(xiàn)了社區(qū)工作站負責人由居委會主任兼任以及所有工作人員均承擔雙重角色的現(xiàn)象②參見2012年6月12日的重慶市巴南區(qū)民政局《關(guān)于開展2012年社區(qū)工作站設(shè)置試點工作的通知》的通知。，但并沒有理順與居民委員會的關(guān)系，亟待以后完善，但并不妨礙具有的對居民委員會改制的借鑒作用。

（二）居民組織的多樣化與社區(qū)委員會之構(gòu)建

1.居民自治主體困境：居民個人或者居民組織？

上世紀50年代中期，居民委員會形成之初，因有工作單位的居民積極主動地參加了本單位的各種社會活動，當時參加居民委員會主要為少數(shù)無就業(yè)能力以及沒有工作單位的人所組成，盡管現(xiàn)實生活中一直存在著各種團體組織，但立法并不允許機關(guān)、團體、部隊、企事業(yè)單位參加所在地的居民委員會，僅允許支持居民委員會的工作，只有居民委員會討論與其相關(guān)問題時，才可以派代表參加③參見1954年的《城市居民委員會組織條例》第5條、1989年的《城市居民委員會組織法》第19條之規(guī)定。，所以，居民委員會成員為居民個人，團體組織并不能成為成員，居民委員會所實踐的自治就被稱謂居民自治。

隨著我國逐步從計劃體制向市場體制轉(zhuǎn)型，國家遂開始逐步向社會放權(quán)，人們往往設(shè)立了類型多樣化的團體組織，城鎮(zhèn)基層中所存在的團體組織就呈現(xiàn)為多樣化狀態(tài)，不僅包括營利為目的的經(jīng)濟類組織，如公司、合伙、獨資企業(yè)等，亦包括以非營利性為目的社會、文化、體育、科技等類型團體組織，如志愿者組織、老年人協(xié)會、殘疾人協(xié)會、敬老院、書法繪畫協(xié)會。當然，無論各類團體組織設(shè)立基于何種目的，設(shè)立人往往為本地居民，且任何團體組織的內(nèi)外事務(wù)均由其自主決定，所實踐自治其實就是居民自治。由此，實踐居民自治的組織形式也就并不限于居民委員會，亦通過其他團體組織實踐。

在城鎮(zhèn)基層社會中已經(jīng)存有大量團體組織的前提下，因居民委員會的各種經(jīng)費有限，諸多公共事務(wù)卻均與各類團體組織相關(guān)，居民委員會遂主動向團體組織尋求財產(chǎn)支持，加之，居民委員會決定執(zhí)行又離不開各類團體組織的支持，各類團體組織其實已經(jīng)參與了社區(qū)公共事務(wù)的管理，部分團體組織甚至在社區(qū)決策過程中起著決定作用④孫玉剛：《議行分離：社區(qū)自治組織性質(zhì)回歸的體制探索——昆明市盤龍區(qū)拓東辦事處“一委一站制”社區(qū)管理模式調(diào)查分析》，載《云南行政學院學報》2011年第3期，第52頁。。至此，居民委員會已經(jīng)與各類團體組織密切相連，且形成了沒有各類團體組織支持而社區(qū)各項公共事務(wù)就無法正常管理的局面，重視各類團體組織在社區(qū)建設(shè)中的法律地位就相當重要，以居民個人為基礎(chǔ)的居民委員會立法設(shè)計就應(yīng)予以反思。

既然各類團體組織為居民自治組織，居民自治組織表現(xiàn)為多樣化，各類團體組織往往就構(gòu)成了一個完備的居民組織體系，但立法明確規(guī)定了居民委員會，如何確定各類團體組織與其之間的關(guān)系就比較困惑，且現(xiàn)實中一直存在平等與非平等關(guān)系之說⑤黃娟：《保守抑或激進？——從居委會與業(yè)委會的關(guān)系看居委會的未來變革》，載《河北法學》2010年第2期，第159頁。。實際上，居民委員會與其他團體組織均屬于居民自治組織，所有團體組織均享有獨立人格，理應(yīng)處于平等關(guān)系，除了居民委員會對其內(nèi)設(shè)的團體組織可以作為設(shè)立人進行指導、監(jiān)督以外，對其他團體組織不應(yīng)進行指導和監(jiān)督。但將二者關(guān)系視為平等關(guān)系后，卻又出現(xiàn)了城鎮(zhèn)基層行政事務(wù)應(yīng)由何種組織具體承擔的困境？準確定位其與各類團體組織的關(guān)系就處于兩難境地，唯有辦法就是要檢討居民委員會的立法設(shè)計基礎(chǔ)以及是否應(yīng)當繼續(xù)存在的正當性！

2.社區(qū)委員會之構(gòu)建

既然城市社區(qū)公共事務(wù)管理已經(jīng)與城市社區(qū)內(nèi)的各類團體組織密不可分，理應(yīng)將各類團體組織視為社區(qū)自治主體，正因如此，有人主張應(yīng)將本居住區(qū)域內(nèi)的各類團體組織納入到社區(qū)自治組織之內(nèi)①舒曉虎、張婷婷等：《行政與自治銜接——對我國城市基層治理模式的探討》，載《學習與實踐》2013年第2期，第56頁。，實務(wù)中亦有部分地方采納了允許社區(qū)內(nèi)各類團體組織參與決定本社區(qū)的公共事務(wù)管理，即將團體組織視為了社區(qū)成員②任遠、章志剛：《中國城市社區(qū)發(fā)展典型實踐模式的比較與分析》，載《社會科學研究》2003年第6期，第99頁。。由此，在城市社區(qū)建設(shè)中，社區(qū)自治主體就不應(yīng)以居民個人為限，無視各類團體組織存在也就顯得不合時宜，理性作法就是應(yīng)將團體組織視為自治主體，社區(qū)主體也就相應(yīng)由居民個人與團體組織共同構(gòu)成③夏學鑾：《中國社區(qū)建設(shè)的理論架構(gòu)探討》，載《北京大學學報》2002年第1期，第131頁；陳偉東著：《社會自治：自組織網(wǎng)絡(luò)與制度設(shè)置》，中國社會科學出版社2004年版，第160頁。。只不過，為了有效管理社區(qū)公共事務(wù)，必然要成立相應(yīng)地協(xié)調(diào)議事的社區(qū)自治組織，該社區(qū)自治組織理應(yīng)由居民個人和團體組織所構(gòu)成，將其稱謂社區(qū)居民委員會或居民委員會就與現(xiàn)實相悖，無法真正彰顯社區(qū)自治主體應(yīng)包括團體組織的現(xiàn)實，有必要重新設(shè)立社區(qū)自治組織。

實際上，社區(qū)內(nèi)的各類團體組織包括機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位、部隊等等，部分地方遂就將各類團體組織代表納入到社區(qū)委員會組成人員之中，因?qū)嵺`中的社區(qū)委員會仍然為一個常設(shè)機構(gòu)，且居民個人為社區(qū)自治主體的主體部分，為了與現(xiàn)行居民委員會立法相協(xié)調(diào)，社區(qū)委員會組成人員就采納了通過居民或居民代表選舉產(chǎn)生④楊寅：《城市社區(qū)行政體制改革：方向、要點與法律修改》，載《中國行政管理》2005年第3期，第35頁。，但往往預(yù)留了駐區(qū)團體組織代表的名額，社區(qū)委員會組成人員就由居民代表和駐區(qū)團體組織代表兩部分構(gòu)成。由此，社區(qū)自治組織改制傾向于建立一個足以涵蓋轄區(qū)內(nèi)所有黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體、物業(yè)管理部門以及社區(qū)精英的機構(gòu)⑤胡位鈞：《20世紀90年代后期以來城市基層自治制度的變革與反思》，載《武漢大學學報》2005年第3期，第354頁。，部分地方甚至相應(yīng)進行了地方立法實踐⑥2006年的《上海市社區(qū)代表會議實施辦法》第3條規(guī)定了社區(qū)代表會議由（街道）黨工委、街道辦事處、區(qū)職能部門派出機構(gòu)推薦的代表、居民區(qū)黨組織和居委會推薦的代表、社區(qū)內(nèi)各級人大代表和政協(xié)委員、社區(qū)內(nèi)各類法人組織推薦的代表、社區(qū)居民及其他特殊群體推薦的代表等人員組成。同時，2006年的《上海市社區(qū)委員會章程》第4條規(guī)定社區(qū)委員會委員一般由社區(qū)（街道）黨政領(lǐng)導、人大代表、政協(xié)委員、居民代表、駐區(qū)單位代表等組成。，加之，社區(qū)內(nèi)各項事務(wù)往往由各方協(xié)商決定⑦任路：《協(xié)商民主：居民自治有效實現(xiàn)形式的運轉(zhuǎn)機制》，載《東南學術(shù)》2014年第5期，第59頁。，也就有效地協(xié)調(diào)了各方面的利益，此種城市社區(qū)建設(shè)試點遂受到了歡迎。

總之，部分社區(qū)建設(shè)實踐中的社區(qū)委員會其實已經(jīng)有效地避免了居民委員會長期存在的弊端，未來立法有必要借鑒，2010年《關(guān)于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》明確要求的“黨政機關(guān)、企事業(yè)單位在職或退休黨員干部、社會知名人士以及社區(qū)專職工作人員經(jīng)過民主選舉擔任社區(qū)居民委員會成員”就是采納此種實踐經(jīng)驗的反映。由此，居民委員會是否應(yīng)當繼續(xù)存在就值得檢討，有必要反思居民委員會的立法設(shè)計基礎(chǔ)，待未來條件成熟之際，應(yīng)適時啟動對《城市居民委員會組織法》的修改⑧馮樂坤：《居民委員會制度的反思與重構(gòu)》，載《海峽法學》2018第4期，第72頁。。

三、村民委員會改制經(jīng)驗之梳理

自上世紀90年代開始，在征地安置過程中以及城中村改制過程中，出現(xiàn)了將村民委員會改為居民委員會⑨宋月紅：《城市化與村民自治的變遷》，載《北京行政學院學報》2002年第1期，第5頁。，且近年來的農(nóng)村地區(qū)又開始進行城鎮(zhèn)化建設(shè)以及戶籍制度的改革，農(nóng)村遂向城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，農(nóng)村與城市出現(xiàn)了融合趨勢，城鄉(xiāng)一體化開始出現(xiàn)，此種現(xiàn)實進一步促進了村民委員會向居民委員會的改制。同時，為了應(yīng)對此種急速變化的復雜的農(nóng)村現(xiàn)實，部分農(nóng)村地區(qū)以及村改居過程中設(shè)立了獨立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，且在借鑒城市社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，部分農(nóng)村地區(qū)又開始進行社區(qū)建設(shè)。因此種實踐經(jīng)驗往往對村民委員會的未來改制有所裨益，本部分特予以詳述。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之獨立設(shè)立

1.經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨立設(shè)立

受上世紀60年代開始進行的農(nóng)村集體所有制的影響，各個村莊內(nèi)遂形成了不同的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形式，但當時的農(nóng)村經(jīng)濟并不發(fā)達，設(shè)立獨立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也就被人們所忽視。上世紀70年代末期，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制開始實行，農(nóng)村集體經(jīng)濟逐漸被分散的農(nóng)村家庭經(jīng)濟所替代，各個村莊內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織逐漸處于名存實亡的境地，為此，隨著村民委員會在全國各地普遍強制設(shè)立，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能也就由村民委員會代為行使，設(shè)立獨立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織反而又增加了農(nóng)民的負擔，現(xiàn)實中也就沒有必要設(shè)立獨立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，立法遂明確加以了規(guī)定①參見1986年制定的《民法通則》第74條、《土地管理法》第8條、1990年修改后的《村民委員會組織法》第19條、2010年修改后《村民委員會組織法》第24條。，但因農(nóng)村集體經(jīng)濟組織表現(xiàn)形式較為復雜，《村民委員會組織法》立法設(shè)計又考量到了此種現(xiàn)實情況②在借鑒城市居民委員會內(nèi)設(shè)居民小組的立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，1987年制定《村民委員會組織法（試行）》就內(nèi)設(shè)了村民小組，但我國廣大農(nóng)村地區(qū)的村民委員會、村民小組是在原生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊的基礎(chǔ)上分別予以設(shè)計，因原生產(chǎn)隊中農(nóng)村社員已經(jīng)長期形成了利益共同體，即使村民小組替代了原生產(chǎn)隊，其利益共同體的本質(zhì)屬性并沒有發(fā)生變化，村民小組的法律地位就應(yīng)當予以重視，2010年修訂后的《村民委員會組織法》在采納相關(guān)立法建議的情形下，完善了村民小組的相關(guān)制度。。

既然村民委員會實際充當了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的角色，村民委員會成員就是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，但隨著農(nóng)村地區(qū)的人口流動以及農(nóng)村住宅流轉(zhuǎn)，居住在同一村莊內(nèi)的人們卻不一定為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，村民委員會代為行使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能無疑致使非農(nóng)村集體成員參與到了農(nóng)村集體經(jīng)濟事務(wù)之管理，此種模式其實并不是最佳選擇。同時，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟勢力愈加強大，且設(shè)立了獨立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。所以，由村民委員會代為行使農(nóng)村集體經(jīng)濟職能就不合時宜，現(xiàn)實中一直有人主張應(yīng)該單獨設(shè)立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，部分地方甚至進行了相關(guān)立法。

總之，除了部分經(jīng)濟較為發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)以外，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)并沒有單獨設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，是否設(shè)立獨立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織往往與當?shù)氐霓r(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)達程度相關(guān)。但部分地區(qū)所獨立設(shè)立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已經(jīng)替代行使了村民委員會的大部分功能，村民委員會往往形同虛設(shè)，同時，為了爭奪經(jīng)濟資源控制權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會的二者關(guān)系處于緊張狀態(tài)③主要文獻參見劉緊跟：《村民自治的困境分析》，載《中山大學學報》2001年第5期，第132頁；孔有利、王榮：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)分析》，載《財經(jīng)問題研究》2004年第4期，第52～56頁。，再者，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是以追求利益最大化為目的，必然要承擔市場風險，但村民委員會是以追求公益事務(wù)為目的，并不承擔市場風險。據(jù)此，在肯定設(shè)立獨立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，有必要考量應(yīng)將村民委員會代為行使的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能予以剝離。

2.村改居過程中的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨立設(shè)立

隨著城市的不斷擴張，各地往往將城郊附近的農(nóng)村地區(qū)進行了城市化，為了與城市管理制度相協(xié)調(diào)，部分地方遂開始進行了村改居的改制。然而，部分地方在改制過程中，并沒有及時設(shè)立獨立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，此職能卻由改制后的居民委員會代為行使，因《城市居民委員會組織法》沒有賦予居民委員會代為行使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能，此種現(xiàn)實必然欠缺立法依據(jù)。另一方面，居民委員會成員以居民的實際居住狀況為準進行判斷，改制后的同一居住區(qū)域內(nèi)居民往往為多個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，且同一居住區(qū)域內(nèi)又居住著城鎮(zhèn)居民，如此，居民委員會成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員并不相同④劉金海：《城中村改造的四大轉(zhuǎn)變及相關(guān)問題探討》，載《東南學術(shù)》2007年第6期，第17頁。，居民委員會代為行使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就侵犯了其他集體成員的財產(chǎn)權(quán)利。進而言之，應(yīng)對此種尷尬困境的唯一途徑就是設(shè)立獨立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織⑤杜國明：《“村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織面臨的新問題探討——基于廣東省的調(diào)研分析》，載《農(nóng)村經(jīng)濟》2011年第8期，第13頁。。

實際上，隨著城鄉(xiāng)一體化的進程加快，城鄉(xiāng)居民在各方面享有的權(quán)益已經(jīng)日趨平等，農(nóng)民僅僅是身份方面的變化而已，已經(jīng)成為一種職業(yè)，村改居成為必然趨勢。但單獨設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織致使原村民委員會僅剩管理農(nóng)村公共事務(wù)的職能，此種現(xiàn)實必然與居民委員會的職能相當，如此，居民委員會與村民委員會已經(jīng)沒有任何實質(zhì)區(qū)別，均由居民共同參與管理本居住區(qū)域的公共事務(wù)，村民自治其實就是居民自治①崔智友：《中國村民自治的法學思考》，載《中國社會科學》2001年第3期，第129頁。，但村民自治成為居民自治的必要條件就是設(shè)立獨立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。當然，隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制的順利進行，村民委員會代為行使的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能終將會被剝離，村民委員會遂會采納以農(nóng)村居民狀況為標準而進行設(shè)立，有人遂主張應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民自治制度②唐鳴、陳榮卓：《論探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式》，載《當代世界社會主義問題》2014年第2期，第43頁。。

需要注意的是，在村改居的過程中，因農(nóng)民對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有直接的財產(chǎn)利益，農(nóng)民更多地注重對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制，是否成為居民委員會成員并不是農(nóng)民關(guān)注的焦點，在居民委員會代為行使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能并不適當?shù)那疤嵯?，設(shè)立獨立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也就理所當然。但現(xiàn)實中不乏存在部分居民委員會完全由同一農(nóng)村集體成員構(gòu)成，此種情形下所設(shè)立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織又具體承擔了應(yīng)由居民委員會承擔的部分社會職能，且居民委員會所需經(jīng)費往往由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具體提供③主要文獻參見黃靜晗：《城中村集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)型中雙重職能的矛盾與出路》，載《福建論壇》2013年第12期，第129頁。，盡管此種情形能夠解決居民委員會日常經(jīng)費短缺的困難，卻與二者應(yīng)為不同的性質(zhì)相悖，理應(yīng)注意區(qū)別④項繼權(quán)：《農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：社會融合與治理轉(zhuǎn)型》，載《社會主義研究》2008年第2期，第61～65頁。。據(jù)此，設(shè)立農(nóng)村集體財產(chǎn)管理組織有效避免了村民委員會代為行使的諸多弊端，此種實踐經(jīng)驗確實值得在全國推廣，未來的立法修改應(yīng)當予以借鑒。

（二）農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實踐經(jīng)驗之總結(jié)

依前述，居民委員會其實與村民委員會面臨了同樣的弊端，在進行城市社區(qū)建設(shè)的同時，為了有效地避免村民委員會所存在的諸多弊端，農(nóng)村地區(qū)也意識到了應(yīng)該進行社區(qū)建設(shè)⑤徐勇：《村民自治的深化：權(quán)利保障與社區(qū)重建——新世紀以來中國村民自治發(fā)展的走向》，載《學習與探索》2005年第4期，第65～66頁。。在參照借鑒城市社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，自2007年開始，部分地方遂開始進行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的試點工作。盡管經(jīng)過10多年的實踐，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中仍然存有諸多問題，亟待需要進一步完善，但仍然取得了許多成功的經(jīng)驗，其中最為重要就是構(gòu)建了社區(qū)工作站和社區(qū)自治組織。因此種作法恰好有力化解了村民委員會的行政化特性，也協(xié)調(diào)了各方面的利益關(guān)系，真正地實現(xiàn)了社會自治，值得未來立法予以考量，故有必要予以總結(jié)。

1.農(nóng)村社區(qū)工作站之構(gòu)建

在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，各地方往往依據(jù)本地方實際情形而采納了不同的農(nóng)村社區(qū)設(shè)立模式，實踐中主要出現(xiàn)了一村一社區(qū)、多村一社區(qū)、一村多社區(qū)等模式⑥許遠旺：《當前農(nóng)村社區(qū)的試驗?zāi)Ｊ郊敖M織定位——對湖北農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點的調(diào)查與思考》，載《社會主義研究》2008年第2期，第79～80頁。，一村一社區(qū)是在現(xiàn)行村民委員會基礎(chǔ)上而設(shè)立一個社區(qū)，多村一社區(qū)是以相鄰的兩個以上村民委員會為基礎(chǔ)而設(shè)立一個農(nóng)村社區(qū)，一村多社區(qū)是在一個村民委員會之內(nèi)而設(shè)立兩個以上的社區(qū)。盡管如此，不同農(nóng)村社區(qū)模式均設(shè)立了具體承擔事務(wù)的社區(qū)工作站，即主要承擔了基層行政機關(guān)應(yīng)承擔的行政事務(wù)，即村民委員會代為行使的行政事務(wù)，具體包括低保優(yōu)撫、救濟救助、勞動就業(yè)及社會保障、人口計生、治安、衛(wèi)生、文體、法律、環(huán)境、科教、人武、老齡等基層行政機關(guān)以及上級行政機關(guān)交辦的各項行政事務(wù)⑦參見2013年6月8日的《上海市松江區(qū)村（居）社區(qū)工作站職責》。，當然，社區(qū)工作站不僅設(shè)立在村民委員會所轄地域，同時，也設(shè)立在村改居后的居民委員會所轄地域⑧如深圳寶安區(qū)從2007年開始在全區(qū)的村改居的社區(qū)開展了“居站分設(shè)”的社區(qū)管理體制改革，即政府在社區(qū)設(shè)立了社區(qū)工作站，承擔原來行政事務(wù)。參見黃立敏：《社會資本視域下的“村改居”社區(qū)治理》，載《江西社會科學》2009年第9期，第217頁。。

就農(nóng)村社區(qū)工作站設(shè)立方式而言，主要表現(xiàn)為三種方式，一為設(shè)立獨立的社區(qū)工作站且由基層行政機關(guān)具體領(lǐng)導，與村民委員會沒有任何關(guān)系，二為社區(qū)工作站與村民委員會組織機構(gòu)重合且形成了村社合一，三為社區(qū)工作站設(shè)立在村民委員會之內(nèi)而屬于村民委員會的內(nèi)設(shè)機構(gòu)①盧愛國：《農(nóng)村社區(qū)體制改革模式：比較與進路》，載《理論與改革》2009年第5期，第40頁。。實際上，第一種方式中的社區(qū)工作站日常辦公經(jīng)費以及工作人員的工資報酬均由基層行政機關(guān)承擔，與基層行政機關(guān)是領(lǐng)導關(guān)系，其實就是基層行政機關(guān)的派出機構(gòu)，進而言之，將社區(qū)工作站視為基層行政機關(guān)，不僅有利于行政事務(wù)的具體承擔，且又有利于村民委員會集中管理與村民利益相關(guān)的各種農(nóng)村公共事務(wù)，相反，第二種、第三種方式設(shè)立的社區(qū)工作站其實由村民委員會具體負責，行政事務(wù)也就仍由村民委員會承擔，并沒有消除村民委員會所具有的行政化特性。由此，三種設(shè)立方式中，唯有第一種方式最優(yōu)，換言之，應(yīng)當設(shè)立獨立行政機關(guān)而予以承擔農(nóng)村行政事務(wù)，非農(nóng)村行政事務(wù)應(yīng)當由社會自己承擔，未來立法應(yīng)當借鑒②王一：《農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與基層之需重建——關(guān)于農(nóng)村社會管理創(chuàng)新的探索》，載《山東社會科學》2013年第11期，第70頁。。

2.農(nóng)村社區(qū)自治組織之重建

在農(nóng)村現(xiàn)實中出現(xiàn)了各類農(nóng)村組織的前提下，各類農(nóng)村組織往往就是將部分農(nóng)村公共事務(wù)視為了自己的管理職能，尤其是部分公益性農(nóng)村組織更是如此，因農(nóng)村公共事務(wù)往往屬于村民委員會的管理職能，但村民委員會仍然繼續(xù)存在，此種現(xiàn)實必然與村民委員會的管理職能相互沖突。加之，部分農(nóng)村地區(qū)不僅設(shè)立了承擔行政事務(wù)的社區(qū)工作站，又設(shè)立了獨立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，村民委員會不再繼續(xù)承擔行政事務(wù)，所承擔的農(nóng)村公共事務(wù)范圍必然大量減少。至此，現(xiàn)實中的農(nóng)村公共事務(wù)其實已經(jīng)由各類農(nóng)村組織予以管理，僅依賴村民委員會其實無法進行有效管理農(nóng)村公共事務(wù)，農(nóng)村公共事務(wù)已經(jīng)與各類農(nóng)村組織密不可分，農(nóng)村組織理應(yīng)被視為自治主體。只不過，村民委員會立法基礎(chǔ)以村民個人為基本前提，無法將農(nóng)村組織予以納入，為了便于協(xié)調(diào)各類農(nóng)村組織之間的關(guān)系，亟待需要重新構(gòu)建一個協(xié)調(diào)組織。

在亟待需要構(gòu)建新的自治組織的背景下，我國一直存有重新構(gòu)建由農(nóng)村居民個人和團體組織共同組成的自治組織的見解③主要文獻參見李增元：《農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：治理轉(zhuǎn)型與共同體構(gòu)建》，載《東南學術(shù)》2009年第3期，第30頁；袁方成、李增元：《農(nóng)村社區(qū)自治村治制度的繼替與轉(zhuǎn)型》，載《華中師范大學學報》2011年第1期，第35頁；陳又中、李增元：《農(nóng)村社區(qū)管理體制：在變遷中重建》，載《江漢論壇》2011年第5期，第19頁。，且部分地方所進行的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)往往實踐了此種建議④張恩韶、陳朋：《我國基層民主建設(shè)：回顧、反思與前瞻——以村民自治為分析視角》，載《湖北社會科學》2009年第6期，第31頁。。由此，農(nóng)村社區(qū)自治主體其實包括農(nóng)村居民個人和農(nóng)村組織，駐村人大代表和政協(xié)委員、駐村企業(yè)社團、自然村、聯(lián)戶組、業(yè)主委員會均應(yīng)在社區(qū)自治組織有相應(yīng)代表表達意見⑤王圣誦：《“城中村”土地開發(fā)、“村改居”和社區(qū)民主治理中的農(nóng)民權(quán)益保護研究》，載《法學論壇》2010年第6期，第102頁。，此種現(xiàn)實必然對現(xiàn)行村民委員會有所沖擊，為了協(xié)調(diào)諸多農(nóng)村組織之間關(guān)系，實有必要以村民委員會為基礎(chǔ)而重新構(gòu)建農(nóng)村自治組織。不過，因各地實際情況并不相同，所構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)名稱并不一致，部分稱謂社區(qū)議事會，部分稱謂社區(qū)管理委員會，為了與城市社區(qū)建設(shè)中所構(gòu)建的社區(qū)委員會相一致，稱謂社區(qū)委員會較為妥當，如此，村民委員會是否應(yīng)繼續(xù)存在就值得重新反思。需要注意的是，盡管2015年《關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導意見》鼓勵“駐村機關(guān)、團體、部隊、企事業(yè)單位支持、參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”，卻并沒有將此類團體組織確定為農(nóng)村社區(qū)主體，有必要予以糾正。

四、村民委員會的立法修改要旨

目前，城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)試點工作業(yè)已形成了諸多較為成熟的有益經(jīng)驗，已經(jīng)有效應(yīng)對了居民委員會所存在的諸多弊端，且已經(jīng)開始在全國范圍內(nèi)得以逐步普遍推廣，相反，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作僅在部分經(jīng)濟較為發(fā)達的部分地方進行，并沒有在全國普遍推廣，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中諸多有益經(jīng)驗也沒有得到普遍認可。然而，為了促使城市與農(nóng)村在各方面達到一致性，近年來遂一直倡導城鄉(xiāng)一體化，既然要進行社區(qū)建設(shè)，城鄉(xiāng)社區(qū)理應(yīng)具有一致性，就應(yīng)進行統(tǒng)一的社區(qū)建設(shè)⑥主要文獻參見項繼權(quán)：《農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：社會融合與治理轉(zhuǎn)型》，載《社會主義研究》2008年第2期，第65頁；李增元：《農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：治理轉(zhuǎn)型與共同體構(gòu)建》，載《東南學術(shù)》2009年第3期，第29頁；陳建勝：《城鄉(xiāng)一體化事業(yè)下的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)》，載《浙江學刊》2011年第5期，第44頁。，但現(xiàn)實中的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)并沒有借鑒城市社區(qū)建設(shè)的有益經(jīng)驗，城鄉(xiāng)一體化目標實現(xiàn)遂受到了阻礙①騰玉成、牟維偉：《農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和治理研究述評》，載《東南學術(shù)》2010年第6期，第92頁。?；谟行У赝七M農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，本部分特結(jié)合城市社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗以及農(nóng)村實際情形而對村民委員會的未來立法修改提出如下建議：

（一）基層行政事務(wù)承擔機構(gòu)之重構(gòu)

因我國城鄉(xiāng)基層行政機關(guān)人員有限，城鄉(xiāng)基層行政事務(wù)就長期以來委托相關(guān)社會組織代為行使，尤其在城鄉(xiāng)分別設(shè)立了居民委員會和村民委員會后更是如此，二者遂具有了行政化特性。隨著國家對社會承擔的責任越來越多，基層行政機關(guān)承擔的行政事務(wù)日益繁重，但此種行政事務(wù)又繼續(xù)轉(zhuǎn)由居民委員會和村民委員會承擔，二者行政化特性更加明顯，也就與立法將其定性為群眾自治組織的屬性相悖。究其緣由，無非是國家要有效地具體落實行政事務(wù)的承擔，城鄉(xiāng)基層行政管理體制卻并沒有及時跟進，如何設(shè)計承擔城鄉(xiāng)基層行政事務(wù)的組織就成為了國家的困惑，由居民委員會和村民委員會承擔基層行政事務(wù)其實就是無奈之策，所以，消除居民委員會與村民委員會行政化的最主要措施就是重新構(gòu)建相應(yīng)的行政機構(gòu)。

早在村民委員會設(shè)立之初，因村民委員會日常經(jīng)費往往由村民自己承擔，此種事實無疑致使村民委員會代為行政的效率極低，為了便于提高農(nóng)村基層行政事務(wù)的管理效率，人們也就對村民委員會屬性有所爭議，有人主張應(yīng)將其改為行政機關(guān)②蔡定劍：《推進農(nóng)村的民主建設(shè)——關(guān)于〈村民委員會組織法〉的實施評述》，載《政治與法律》1989年第4期，第15～19頁。，有人又主張應(yīng)在村內(nèi)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政機關(guān)派出機構(gòu)而承擔行政事務(wù)③湯晉蘇、董成美：《<村民委員會組織法（試行）>貫徹實施情況調(diào)查報告》，載《中國法學》1992年第2期，第7頁；沈延生：《村政的興衰與重建》，載《戰(zhàn)略與管理》1998年第6期，第25～29頁；潘嘉偉著：《村民自治與行政權(quán)的沖突》，中國人民大學出版社2004年版，第200～201頁；李勇華：《農(nóng)村社區(qū)管委會：對村民自治的除弊補缺——公共服務(wù)下沉背景下農(nóng)村社區(qū)管委會體制的實證研究》，載《學習與探索》2009年第2期，第80頁。，部分地方甚至在實踐中設(shè)立了相關(guān)機構(gòu)，如廣西、四川、江西、福建等省設(shè)立了村公所或者鄉(xiāng)村工作站④鄧敏杰：《廣西試行村公所的現(xiàn)實定勢》，載《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》1989年第2期，第24～26頁；申閩生：《設(shè)置鄉(xiāng)村“中間層次”的思考——霞浦縣設(shè)置鄉(xiāng)村行政工作站的調(diào)查研究》，載《福建論壇》1990年第10期，第55頁。，但隨著1988年《村民委員會組織法（試行）》頒布實施，國家遂又明令禁止。由此，村民委員會代為行政就一直存在，盡管部分地方多年以來又采取了派駐村官、財政負擔村民委員會工作人員工資報酬等方式進行糾正，效果卻并不理想，反而又加重了村民委員會的行政化等弊端。不過，為了有效管理農(nóng)村基層行政事務(wù)，相關(guān)部門其實已經(jīng)意識到了應(yīng)構(gòu)建獨立承擔農(nóng)村基層行政事務(wù)的機構(gòu)，且一直試圖構(gòu)建。

當然，在城市進行的社區(qū)建設(shè)試點中，部分地方設(shè)立了具體承擔基層行政事務(wù)的社區(qū)工作站，在借鑒了此種城市社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，部分地方的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作中就設(shè)立了具體承擔行政事務(wù)的社區(qū)工作站。就社區(qū)工作站而言，不僅所需相關(guān)費用由財政承擔，包括日常經(jīng)費以及工作人員的報酬⑤關(guān)于農(nóng)村社區(qū)工作站工作人員與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的關(guān)系，部分地方采納了將其納入到事業(yè)單位，部分地方采納了聘用制，但無論采納何種方式，均由國家財政負擔，也就有效地保障了行政事務(wù)具體實施。參見沈承誠、金太軍：《基層行政管理權(quán)與社區(qū)自治權(quán)良性互動的路徑研究》，載《江蘇社會科學》2010年第5期，第137頁。，而且，又與村民委員會等等組織沒有任何隸屬關(guān)系，實際上處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)的派出機構(gòu)地位。更為重要的是，社區(qū)工作站不僅承擔了村民委員會代為行使的大量行政事務(wù)，提高了農(nóng)村基層行政事務(wù)的效率，而且恢復了村民委員會的自治組織本性，村民委員會的行政化特性必然消除，最終，理順了農(nóng)村基層行政機關(guān)與村民委員會二者之間的關(guān)系。所以，此種農(nóng)村社區(qū)工作站構(gòu)建必然對未來的《村民委員會組織法》修改有所借鑒，立法者理應(yīng)予以采納。

（二）主要農(nóng)村組織之重構(gòu)

依前述，部分農(nóng)村社區(qū)設(shè)立的具體承擔行政事務(wù)的社區(qū)工作站，恰好徹底解決了村民委員會長期具有行政化特性的弊端，同時，農(nóng)村現(xiàn)實中已經(jīng)出現(xiàn)了各類農(nóng)村組織，且具體承擔了本村莊內(nèi)的部分農(nóng)村公共事務(wù)管理職能，此種現(xiàn)實無疑與村民委員會所承擔的農(nóng)村公共事務(wù)管理職能相重復。據(jù)此，在將村民委員會代為行政職能予以剝離以及肯定現(xiàn)實中存在各類農(nóng)村組織的前提下，仍然將村民委員會視為唯一的村民自治組織就不盡合理，村民委員會是否應(yīng)當繼續(xù)存在就值得反思，理性做法就要以區(qū)分各類農(nóng)村公共事務(wù)為基礎(chǔ)而重構(gòu)以下相關(guān)農(nóng)村組織：

首先，受農(nóng)村集體所有的影響，農(nóng)村集體經(jīng)濟為我國農(nóng)村經(jīng)濟的主要表現(xiàn)形式，如此，只要農(nóng)村集體所有一直存在，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就一直會存在，但目前我國僅在部分農(nóng)村經(jīng)濟較為發(fā)達的地方設(shè)立了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形式，絕大多數(shù)地方仍由村民委員會代為行使。因農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會在職能定位方面存有實質(zhì)區(qū)別，有必要將二者獨立構(gòu)建。實際上，農(nóng)村集體往往為村民委員會的立法設(shè)計基礎(chǔ)，農(nóng)村集體成員資格標準其實就是村民資格標準，農(nóng)村集體成員范圍與村民成員范圍具有一致性，村民委員會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織基本上具有同構(gòu)性①程同順著：《中國農(nóng)民組織化研究初探》，天津人民出版社2003年版，第260頁。，部分地方立法設(shè)計的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部管理機構(gòu)其實就是復制了村民委員會的內(nèi)部管理機構(gòu)②參見1996年的《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理辦法》第15-13條之規(guī)定。，同時，自上世紀80年代開始，大多數(shù)村民委員會一直代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理職能，不僅管理經(jīng)驗豐富，且又熟悉本村莊內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟。由此，由村民委員會代為行使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能就理所當然，已經(jīng)設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)村地區(qū)的村民委員會遂形同虛設(shè)。進而言之，在將村民委員會廢除后而重構(gòu)農(nóng)村自治組織的前提下，基于節(jié)儉成本之考量，沒有設(shè)立獨立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)村地區(qū)，理應(yīng)將村民委員會改制為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織③自2011年以后，溫州是已經(jīng)開始啟動了實行“政經(jīng)分開”“資地分開”“戶產(chǎn)分開”的農(nóng)村基層社會體制的改革，農(nóng)村社區(qū)往往數(shù)個村為基礎(chǔ)進行設(shè)計，其結(jié)果就是村已經(jīng)成為了經(jīng)濟合作社和土地合作社的主體，不再為自治組織（參見項繼權(quán)、李增元：《經(jīng)社分開、城鄉(xiāng)一體化與社區(qū)融合——溫州的社區(qū)重建與社會管理創(chuàng)新》，載《華中師范大學學報》2012年6期，第3頁），此種實踐經(jīng)驗值得立法者予以注意。。

其次，城鎮(zhèn)居民居住區(qū)域內(nèi)所存在的物業(yè)也在農(nóng)村地區(qū)大量存在，但受農(nóng)村經(jīng)濟不發(fā)達的影響，農(nóng)村物業(yè)長期以來一直處于自我管理狀態(tài)，并沒有委托專業(yè)物業(yè)管理組織進行管理，只有涉及到大多數(shù)或者全體村民利益的農(nóng)村物業(yè)才由村民委員會具體管理，實務(wù)中也就將此類物業(yè)管理事務(wù)納入到了農(nóng)村公共事務(wù)范疇，村民委員會又處于農(nóng)村物業(yè)管理組織的角色。然而，與村民委員會設(shè)計基礎(chǔ)為居民個人相比，農(nóng)村物業(yè)管理組織主體為享有農(nóng)村房屋所有權(quán)的業(yè)主，隨著農(nóng)村房屋所有權(quán)買賣、繼承等事實的出現(xiàn)，本村以外的居民也成為了農(nóng)村房屋所有權(quán)人，村民委員會成員并不一定為農(nóng)村物業(yè)管理的主體，加之，為了提高農(nóng)村生活質(zhì)量和秩序，部分經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)近年來遂借鑒城鎮(zhèn)物業(yè)管理經(jīng)驗，開始委托專業(yè)物業(yè)管理組織對農(nóng)村物業(yè)進行管理④楊潔：《浙江慈溪九成農(nóng)村引入物業(yè)管理》，載《經(jīng)濟日報》2006年3月11日，第14版；袁萬茂：《強化村民衛(wèi)生習慣 村容村風大為改觀》，載《湖南科技報》2007年12月18日，第4版。。據(jù)此，由村民委員會管理農(nóng)村物業(yè)就不合理，應(yīng)借鑒城鎮(zhèn)物業(yè)管理經(jīng)驗而設(shè)立獨立的農(nóng)村物業(yè)管理組織。

最后，上世紀80年代，農(nóng)村地區(qū)的各方面發(fā)展較為落后，村民委員會遂成為了最主要的農(nóng)村組織，但隨著農(nóng)村地區(qū)各方面的快速發(fā)展，農(nóng)村組織已經(jīng)表現(xiàn)為多樣化，且承擔了原由村民委員會承擔的農(nóng)村公共事務(wù)，此種現(xiàn)實必然沖擊了村民委員會繼續(xù)存在的正當性。加之，農(nóng)村公共事務(wù)其實涉及到了農(nóng)村居民個人和各類農(nóng)村組織，農(nóng)村亟待需要一個協(xié)調(diào)各個主體的自治組織，但村民委員會是以居民個人為基礎(chǔ)，村民委員會已經(jīng)無法適應(yīng)此種現(xiàn)實需求。為此，在借鑒了城市社區(qū)建設(shè)的有益經(jīng)驗后，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作中往往構(gòu)建了包括了社區(qū)居民和社區(qū)內(nèi)所有組織代表（即駐區(qū)單位代表）的社區(qū)委員會，且替代了村民委員會職能，因此種實踐經(jīng)驗有力避免了村民委員會多年來所存在的弊端，未來立法應(yīng)當予以采納。