于 水 湯 瑜

貧困始終是困擾世界各國(guó)政府的難題，制約著人類的生存和發(fā)展。中國(guó)的反貧困實(shí)踐經(jīng)歷了中華人民共和國(guó)成立初期的廣義性減貧、改革開(kāi)放后的發(fā)展性扶貧以及2013年以來(lái)的精準(zhǔn)脫貧。(1)李小云、于樂(lè)榮、唐麗霞：《新中國(guó)成立后70年的反貧困歷程及減貧機(jī)制》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第10期。精準(zhǔn)扶貧主要以項(xiàng)目制形式在貧困地區(qū)展開(kāi)，包括產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目、教育扶貧項(xiàng)目、生態(tài)扶貧項(xiàng)目以及基建扶貧項(xiàng)目等?，F(xiàn)階段農(nóng)村地區(qū)的項(xiàng)目扶貧不同于傳統(tǒng)時(shí)期農(nóng)村公共產(chǎn)品項(xiàng)目制供給，高壓的扶貧項(xiàng)目具有剛性特征。然而，在此過(guò)程中一些扶貧項(xiàng)目卻遭遇村莊和村民抵制，出現(xiàn)民間習(xí)俗與項(xiàng)目建址沖突，這導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目下鄉(xiāng)出現(xiàn)落地難的基層實(shí)踐困境。那么，自上而下的國(guó)家項(xiàng)目資源在對(duì)接鄉(xiāng)土情境時(shí)出現(xiàn)的落地難和落地梗阻問(wèn)題，在實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)表征是什么？背后又有什么樣的邏輯指向？以及如何化解此類問(wèn)題？這是本文致力于研究的主要問(wèn)題，借此豐富項(xiàng)目制相關(guān)研究。

項(xiàng)目制基層實(shí)踐困境一直屬于學(xué)界熱點(diǎn)與重點(diǎn)，縱觀已有研究，主要集中在三個(gè)方面。

一是從制度主義角度進(jìn)行分析，認(rèn)為分稅制改革和轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施后，項(xiàng)目制成為中央政府部門重要的管理制度。(2)渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。由于中國(guó)行政體制的特殊性，項(xiàng)目制背景下扶貧項(xiàng)目供給在行政鏈條中呈“發(fā)包—打包—抓包”的三級(jí)運(yùn)作過(guò)程。分級(jí)運(yùn)作意味著基層政府有更多空間在集權(quán)框架和科層邏輯中植入地方意圖，村民無(wú)從獲得自主參與權(quán)力，因而一些地區(qū)吊詭地出現(xiàn)村莊消極“躲項(xiàng)目”。(3)折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。后稅費(fèi)時(shí)代，農(nóng)村項(xiàng)目籌資方式從“制度外”轉(zhuǎn)向“制度內(nèi)”，強(qiáng)化了的統(tǒng)一決策體制使得國(guó)家很難把握農(nóng)民真實(shí)需求，中斷的成本利益協(xié)調(diào)和項(xiàng)目運(yùn)作監(jiān)管又加劇了項(xiàng)目下鄉(xiāng)“最后一公里困境”。(4)王海娟：《項(xiàng)目制與農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第4期。

二是從結(jié)構(gòu)主義角度進(jìn)行分析，認(rèn)為當(dāng)前鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中村“兩委”呈向上負(fù)責(zé)、對(duì)內(nèi)脫離的異化樣態(tài)，農(nóng)民有效動(dòng)員不足和參與有限問(wèn)題普遍導(dǎo)致了項(xiàng)目下鄉(xiāng)的執(zhí)行偏差。(5)劉建平、陳文瓊：《“最后一公里”困境與農(nóng)民動(dòng)員——對(duì)資源下鄉(xiāng)背景下基層治理困境的分析》，《中國(guó)行政管理》2016年第2期。此外，項(xiàng)目傳遞中非對(duì)稱主體結(jié)構(gòu)、村“兩委”非正式權(quán)力地位以及普遍的精英治村模式也放大了扶貧項(xiàng)目瞄準(zhǔn)和落地偏差。(6)吳上、孫良順：《農(nóng)村扶貧項(xiàng)目“最后一公里”困境及其化解》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第5期。也有研究從文化結(jié)構(gòu)視角出發(fā)，認(rèn)為扶貧項(xiàng)目本質(zhì)上是國(guó)家資源的嵌入式治理，天然表征國(guó)家權(quán)力和價(jià)值符號(hào)，在鄉(xiāng)土情境下出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)脫嵌和文化脫嵌是導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目懸浮村莊的原因(7)方菲、吳志華：《雙重脫嵌：精準(zhǔn)扶貧政策的基層實(shí)踐困境解析——基于湖北省X鎮(zhèn)的調(diào)查》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2019年第1期。，項(xiàng)目落地困境是多元化項(xiàng)目自身文化、項(xiàng)目大小環(huán)境文化和項(xiàng)目?jī)?nèi)部主體文化等靜態(tài)結(jié)構(gòu)并置于沖突的結(jié)果(8)豆書(shū)龍：《項(xiàng)目制運(yùn)作遭遇困境的文化反思——基于董村扶貧項(xiàng)目的分析》，《北京社會(huì)科學(xué)》2017年第11期。。

三是從行為主義角度進(jìn)行分析，認(rèn)為扶貧項(xiàng)目下鄉(xiāng)是面向基層的群眾性活動(dòng)，基層政府、村干部和村民的行為實(shí)踐和行動(dòng)策略會(huì)直接影響扶貧項(xiàng)目嵌入成效。在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，基層政府掌握轄區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目發(fā)展主導(dǎo)權(quán)，但基層政府不斷變更區(qū)域內(nèi)主導(dǎo)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目類型。在付出多次沉淀成本和機(jī)會(huì)成本后，農(nóng)戶的典型策略便是不參與項(xiàng)目。(9)馮猛：《項(xiàng)目制下的“政府—農(nóng)民”共事行為分析——基于東北特拉河鎮(zhèn)的長(zhǎng)時(shí)段觀察》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第5期。當(dāng)基層政府在反貧困實(shí)踐項(xiàng)目中的主導(dǎo)意圖傳導(dǎo)至村“兩委”干部時(shí)，村干部在項(xiàng)目申請(qǐng)、資源分配、實(shí)踐運(yùn)行和績(jī)效考核中的總體性支配也會(huì)致使“抓包”的基層扶貧項(xiàng)目陷入行動(dòng)困境。(10)馬良燦、哈洪穎：《項(xiàng)目扶貧的基層遭遇：結(jié)構(gòu)化困境與治理圖景》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2017年第1期。項(xiàng)目下鄉(xiāng)初期，受預(yù)期收益激勵(lì)，大部分村民都對(duì)項(xiàng)目進(jìn)村持積極態(tài)度，然而當(dāng)項(xiàng)目進(jìn)一步實(shí)施危及村民個(gè)體利益時(shí)，利益受損農(nóng)戶就會(huì)積極抗?fàn)帯⒎磳?duì)項(xiàng)目落地。(11)桂華：《項(xiàng)目制與農(nóng)村公共品供給體制分析——以農(nóng)地整治為例》，《政治學(xué)研究》2014年第4期。

當(dāng)前學(xué)界的研究豐富且充滿啟發(fā)，為我們理解項(xiàng)目制基層實(shí)踐困境提供了有益借鑒。從現(xiàn)有研究來(lái)看，項(xiàng)目落地難受多種因素的影響，如項(xiàng)目制運(yùn)作機(jī)制和統(tǒng)一決策體制，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)，基層政府、村干部和村民的策略選擇等，但既有研究缺乏統(tǒng)合宏觀、中觀、微觀分析的整體性考量，不能系統(tǒng)地揭示不同行動(dòng)者在扶貧項(xiàng)目落地過(guò)程中的沖突焦點(diǎn)(話語(yǔ)、身份和行動(dòng)價(jià)值)。本文將融合上述三種分析視角，建立“制度、結(jié)構(gòu)、價(jià)值”整體性分析框架，希冀厘清項(xiàng)目制基層實(shí)踐困境的現(xiàn)實(shí)表征及其邏輯指向，借此豐富項(xiàng)目制相關(guān)研究，回應(yīng)基層實(shí)踐者關(guān)切。

一、田野素描：項(xiàng)目制基層實(shí)踐困境表征

(一)研究方法與案例簡(jiǎn)介

個(gè)案分析是對(duì)某個(gè)事件進(jìn)行深層次的剖析研究，以形成詳細(xì)全面的認(rèn)識(shí)。它能以“解剖麻雀”的方式以小見(jiàn)大，協(xié)助研究者形成對(duì)某類現(xiàn)象定性或定質(zhì)的認(rèn)識(shí)。(12)王寧：《代表性還是典型性？——個(gè)案的屬性與個(gè)案研究方法的邏輯基礎(chǔ)》，《社會(huì)學(xué)研究》2002年第5期。本文以田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的扶貧項(xiàng)目建設(shè)沖突為研究起點(diǎn)，采取參與式觀察、半結(jié)構(gòu)化訪談和小型座談的方式收集研究資料。2019年10月，課題組對(duì)江蘇省西北H市H村(13)依慣例，本文中的地名、人名均為化名。進(jìn)行為期一個(gè)月的田野調(diào)查，由于H村為課題組的“學(xué)術(shù)觀察點(diǎn)”之一，團(tuán)隊(duì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村“兩委”干部、村民形成了良好的工作關(guān)系，因而為“觀察入場(chǎng)”提供了便利條件。

H村位于江蘇省西北部，共有7個(gè)自然村(村民組)，561戶，2416人，耕地面積2.066平方千米,是省定經(jīng)濟(jì)薄弱村，2016年前村集體無(wú)任何經(jīng)營(yíng)性收入。2018年5月，H村迎來(lái)H市發(fā)改委扶助籌建的小型農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶貧項(xiàng)目，擬將原有石墩橋拆除，建設(shè)一座新型水泥混凝土橋。7月，H市淮河水利建設(shè)工程有限公司(下簡(jiǎn)稱建筑公司)開(kāi)始施工。初期，造橋工程順利進(jìn)行，并未帶來(lái)爭(zhēng)議。但是建筑公司準(zhǔn)備建設(shè)橋墩時(shí)，H村二組村民Y開(kāi)始阻撓造橋工程，原因是新橋拓寬部分朝向自家大門，會(huì)破壞住宅風(fēng)水，帶來(lái)災(zāi)難霉運(yùn)。隨后，雙方發(fā)生第一次沖突。村黨支部書(shū)記(以下簡(jiǎn)稱村支書(shū))到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，將雙方帶到村黨支部辦公室進(jìn)行調(diào)解，要求Y立即停止無(wú)理取鬧行為，并將鬧事行為定義為違反法律、違反村規(guī)、違反原則的行為，要求Y立即停止，否則自行承擔(dān)后果。期間，建筑公司將此次事件匯報(bào)至市有關(guān)部門，隨后有關(guān)部門的電話又一級(jí)一級(jí)打到了H村村黨支部，要求村支書(shū)化解矛盾。在村支書(shū)的嚴(yán)厲教育下，村民Y答應(yīng)不再阻攔，造橋風(fēng)波暫時(shí)告一段落。三天后，建筑公司準(zhǔn)備再次施工，雙方爆發(fā)第二次沖突。當(dāng)晚，村支書(shū)在村民Y家中就此造橋事件對(duì)沖突雙方進(jìn)行第二次調(diào)解(Y住宅的東邊戶C作為潛在受影響人也在現(xiàn)場(chǎng))。在村支書(shū)的多次努力下，建筑公司同意將新建的橋向東平移一米，Y和C對(duì)此沒(méi)有異議，此后，新橋順利建成，但比原計(jì)劃完成時(shí)間推遲了一周。

(二)問(wèn)題表征：語(yǔ)義沖突、代理失衡與情法矛盾

通過(guò)梳理H村扶貧項(xiàng)目落地過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目基層實(shí)踐困境表現(xiàn)為項(xiàng)目落地的“腸梗阻”和“中梗阻”，表征為正式非正式制度的語(yǔ)義沖突、村干部的委托代理結(jié)構(gòu)失衡、建筑公司和村民的情法價(jià)值矛盾。

1.官方話語(yǔ)與地方性知識(shí)的語(yǔ)義沖突。H村立項(xiàng)的扶貧橋項(xiàng)目由市發(fā)改委全額撥付，統(tǒng)一招標(biāo)建筑公司完成，項(xiàng)目竣工后由政府核查驗(yàn)收，“資質(zhì)、工期、建址、規(guī)格”等均有明確規(guī)定。因此，扶貧項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程始終受正式制度約束，體現(xiàn)官方話語(yǔ)意志?！皹蛎嫱貙捄蟪蚣议T會(huì)破壞風(fēng)水、帶來(lái)霉運(yùn)”是村民的話語(yǔ)主張，“請(qǐng)求橋面東移”和“發(fā)生肢體沖突”則是地方性知識(shí)催生的請(qǐng)求和進(jìn)一步反應(yīng)。正式制度的視域中不存在習(xí)俗利益，項(xiàng)目下鄉(xiāng)過(guò)程中建筑公司路徑依賴般地忽視村民的習(xí)俗。官方話語(yǔ)和地方性知識(shí)是兩種不同的知識(shí)系統(tǒng)，前者具有宏觀性、普適性和正式化特點(diǎn)，遵循正式制度、官僚理性和科學(xué)技術(shù)的邏輯，“準(zhǔn)官方執(zhí)行人”——建筑公司缺少行動(dòng)空間對(duì)扶貧項(xiàng)目做出更改；而后者則呈現(xiàn)出在地化、鄉(xiāng)土性和非正式等特征，是鄉(xiāng)土社會(huì)中特有的完整知識(shí)譜系，所以“很難更改”的官方話語(yǔ)與鄉(xiāng)土性的地方性知識(shí)間的沖突或者不協(xié)調(diào)在所難免。(14)劉斐麗：《地方性知識(shí)與精準(zhǔn)識(shí)別的瞄準(zhǔn)偏差》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2018年第5期。在扶貧項(xiàng)目落地過(guò)程中，國(guó)家試圖以普適的、理性的、科學(xué)的方式運(yùn)作項(xiàng)目，但官方話語(yǔ)系統(tǒng)中“造福于民的項(xiàng)目”未必與地方性知識(shí)系統(tǒng)中的村民認(rèn)知完全一致，這種因知識(shí)系統(tǒng)偏差產(chǎn)生的理解偏差便成為扶貧項(xiàng)目基層實(shí)踐困境的現(xiàn)實(shí)表征。(15)鐘興菊：《地方性知識(shí)與政策執(zhí)行成效——環(huán)境政策地方實(shí)踐的雙重話語(yǔ)分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》2017年第1期。

2.“代理人”和“當(dāng)家人”的代理失衡。村干部具有雙重代理身份，維護(hù)委托雙方利益，這是雙重委托—代理結(jié)構(gòu)的賦予與要求，但當(dāng)村干部鏈接國(guó)家和鄉(xiāng)土社會(huì)的中介功能斷裂導(dǎo)致代理失衡，不能有效協(xié)調(diào)國(guó)家和村民的利益時(shí)就會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目下鄉(xiāng)梗阻。在此次H村的扶貧橋項(xiàng)目落地沖突和阻滯中，村支書(shū)第一次調(diào)解以失敗結(jié)尾(期間村支書(shū)將調(diào)解地選在村黨支部辦公室，以權(quán)威和國(guó)家權(quán)力要求村民立即停止無(wú)理取鬧，否則采取強(qiáng)制措施，但村民選擇沉默應(yīng)對(duì))，經(jīng)過(guò)三天的冷卻期，建筑公司開(kāi)始施工，卻爆發(fā)了更嚴(yán)重的沖突事件。于是村支書(shū)進(jìn)行第二次調(diào)解，經(jīng)過(guò)不斷努力，村支書(shū)的雙重代理在此間實(shí)現(xiàn)平衡。事實(shí)表明，村支書(shū)選擇偏向國(guó)家代理人角色(如第一次調(diào)解)，站在官方話語(yǔ)角度解決紛爭(zhēng)時(shí)，受影響的村民會(huì)應(yīng)對(duì)到底。當(dāng)然，若村干部選擇“親村民”的村莊當(dāng)家人角色，政治權(quán)威壓力和“官方身份”將成為現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，作為村民當(dāng)家人的村干部在利益平衡譜系中偏向一端時(shí)，代理失衡的結(jié)果就是出現(xiàn)項(xiàng)目下鄉(xiāng)“最后一公里”問(wèn)題。客觀地講，雖然傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)結(jié)構(gòu)中非正式制度規(guī)范對(duì)村干部行為仍有約束作用，但在當(dāng)前村“兩委”日益行政化(坐班、打卡、兩棲化、吃財(cái)政工資、享政府津貼)、村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)逐漸弱化下的背景下，保持村干部在項(xiàng)目下鄉(xiāng)中的角色平衡愈加困難，代理失衡就出現(xiàn)，這正是扶貧項(xiàng)目基層實(shí)踐困境表征之一。

3.情理邏輯和法理邏輯的情法矛盾。斯科特認(rèn)為，現(xiàn)代國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)常常會(huì)忽視社會(huì)現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜，采取一種簡(jiǎn)單的管理手段，從而導(dǎo)致出現(xiàn)一些意料之外的結(jié)果，他將這種現(xiàn)象稱為簡(jiǎn)單化。(16)王曉毅：《轉(zhuǎn)型時(shí)期的農(nóng)村社會(huì)沖突》，廣州：廣東教育出版社，2009年，第107頁(yè)。對(duì)農(nóng)民而言，正式的制度、科學(xué)的文本往往很難與復(fù)雜的鄉(xiāng)土情境有機(jī)耦合，法理邏輯往往簡(jiǎn)單、普適、缺乏人情，而鄉(xiāng)土情境由來(lái)已久的倫理道德要求行動(dòng)者的行為合情合理，簡(jiǎn)單普適的法理犧牲了鄉(xiāng)土情境中真實(shí)和復(fù)雜的情理，不同形式的對(duì)抗因此發(fā)生。在鄉(xiāng)土社會(huì)，村民的行為活動(dòng)遵循禮義道德講究“合情合理”，但國(guó)家行政管理活動(dòng)卻遵循法律法規(guī)講究“合法合理”，在扶貧橋建設(shè)項(xiàng)目過(guò)程中，正是因?yàn)榇迕窈蛧?guó)家遵循不同的行為邏輯導(dǎo)致了沖突的發(fā)生。在政府視域，村民因?yàn)樗^的“風(fēng)水、厄運(yùn)”反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)是無(wú)知且迷信的，缺乏大局觀、科學(xué)知識(shí)和理性思維。扶貧橋項(xiàng)目進(jìn)村由國(guó)家法理邏輯總體性支配，這種支配力量往往會(huì)壓縮村民的情理邏輯生存空間，可缺乏情理支撐的扶貧項(xiàng)目可能無(wú)法順利落地——情理邏輯的力量促使被壓縮后的村民反彈，相應(yīng)地出現(xiàn)連續(xù)性碰撞沖突中建構(gòu)了生成性的行為情境。扶貧項(xiàng)目的法理根據(jù)是整體意義上的村莊改善——多數(shù)人改善，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)的必要性、巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益；村民的情理根據(jù)是個(gè)體意義上的自我保存——個(gè)人權(quán)益不受損。換句話說(shuō)，前者遵循的是集體主義的價(jià)值觀念，后者遵循的是個(gè)人主義的價(jià)值觀念，這種價(jià)值認(rèn)知錯(cuò)位也就是情理邏輯和法理邏輯碰撞產(chǎn)生的情法矛盾。

二、現(xiàn)象解釋：基于“制度、結(jié)構(gòu)、價(jià)值”的三維解構(gòu)

扶貧項(xiàng)目基層實(shí)踐困境的問(wèn)題表征反映了項(xiàng)目運(yùn)作的制度規(guī)范、組織結(jié)構(gòu)和行動(dòng)價(jià)值方面的不兼容和矛盾性，而這正是項(xiàng)目運(yùn)作各種“理性設(shè)計(jì)”不可避免的后果。沿此邏輯進(jìn)路出發(fā)，本文提出“制度、結(jié)構(gòu)、價(jià)值”三個(gè)層面的張力來(lái)解釋這些問(wèn)題：正式制度規(guī)范性與非正式制度靈活性張力；向上代理行政性與向下代理社會(huì)性張力；國(guó)家治理價(jià)值剛性與社會(huì)治理價(jià)值柔性張力。

(一)正式制度規(guī)范性與非正式制度靈活性張力

制度被視為一定條件下形成的大家共同遵守的法令、禮俗等規(guī)程和準(zhǔn)則。制度分為正式制度和非正式制度，前者是國(guó)家創(chuàng)設(shè)的對(duì)社會(huì)各方面規(guī)制的法律法規(guī)；后者是社會(huì)在長(zhǎng)期實(shí)踐中演化的倫理風(fēng)俗和默契習(xí)慣。正因如此，正式制度具有科學(xué)化、確定性和規(guī)范化特征，非正式制度表現(xiàn)出在地化、靈活性和非正式特征。技術(shù)治理理念形塑的超大型國(guó)家治理實(shí)踐表現(xiàn)為決策制定和執(zhí)行的分離，前者由上級(jí)政府根據(jù)正式制度的規(guī)范性要求做出具有普遍約束力的決策，后者由基層官僚在實(shí)踐中根據(jù)所處情境中的非正式制度做靈活性的調(diào)適。而為了避免“上有政策、下有對(duì)策”的扭曲、敷衍、阻滯，上級(jí)政府往往會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)制度的規(guī)范性和控制力，結(jié)果是需要政策的進(jìn)一步靈活執(zhí)行。此外，政府部門層級(jí)越高、受眾范圍越廣，制度政策就越表現(xiàn)出統(tǒng)一性和確定性，相應(yīng)地實(shí)踐中的政策執(zhí)行就越容易產(chǎn)生靈活性需要。

在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，扶貧項(xiàng)目的官方性質(zhì)、項(xiàng)目建設(shè)的統(tǒng)一制度、項(xiàng)目設(shè)計(jì)的科學(xué)依據(jù)、項(xiàng)目驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)期限等共同構(gòu)建了一種統(tǒng)一的正式制度規(guī)范，它要求情境中的行動(dòng)主體以理性、普遍、非個(gè)性化的手段行動(dòng)。另外，正式制度的規(guī)范性也是形成基層官僚普遍穩(wěn)定預(yù)期的需要，作為項(xiàng)目承接者，完成國(guó)家任務(wù)，維護(hù)國(guó)家利益，享受利益報(bào)酬，這一切都以統(tǒng)一的正式制度形式予以考核。而村民秉持的習(xí)俗觀念和倫理規(guī)范作為地方性知識(shí)，是內(nèi)生于鄉(xiāng)土社會(huì)的非正式制度，是得到鄉(xiāng)土社會(huì)普遍遵循和認(rèn)可的內(nèi)在行為準(zhǔn)則，具有靈活性、地域化和非官方的特征。換言之，非正式制度是與豐富、復(fù)雜的鄉(xiāng)村情境內(nèi)在耦合的。在非正式制度的請(qǐng)求下，村民希冀建筑公司在執(zhí)行扶貧項(xiàng)目的過(guò)程中根據(jù)行動(dòng)的具體情境空間作因地制宜的彈性調(diào)整?？僧?dāng)扶貧項(xiàng)目設(shè)計(jì)為了保持科學(xué)、準(zhǔn)確只能“一刀切”時(shí)，正式制度(官方話語(yǔ))的規(guī)范性與非正式制度(地方性知識(shí))的靈活性就會(huì)相碰撞，項(xiàng)目在落地中就會(huì)出現(xiàn)與實(shí)際情況不符甚至是沖突的現(xiàn)象。

(二)向上代理行政性與向下代理社會(huì)性張力

分稅制財(cái)政改革和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，項(xiàng)目制成為中央政府對(duì)農(nóng)村地區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的重要方式，越來(lái)越多的項(xiàng)目資源由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村“兩委”組織實(shí)施。在扶貧項(xiàng)目的“發(fā)包—打包—抓包”三級(jí)鏈條中，村莊成為項(xiàng)目建設(shè)主體，面對(duì)自上而下的項(xiàng)目資源，村“兩委”成為項(xiàng)目執(zhí)行的“腿”和“手”，漸趨行政性?！爸醒搿　小h—鄉(xiāng)”多層級(jí)行政鏈條和超大治理規(guī)模產(chǎn)生高昂交易成本和治理負(fù)荷，這導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離，國(guó)家權(quán)力需要在鄉(xiāng)村情境中尋找村莊代理人。因此，村干部受國(guó)家行政權(quán)力委托授權(quán)，完成政府部門各類自上而下的項(xiàng)目任務(wù)，這以科層體制中的正式制度(人事控制和經(jīng)濟(jì)控制)為約束，賦予村干部行政性的“官身”。(17)仇葉：《行政公共性：理解村級(jí)治理行政化的一個(gè)新視角》，《探索》2020年第5期。當(dāng)村干部集上級(jí)黨政部門賦予的政治性和行政性身份于一身時(shí)，村干部需要穩(wěn)定有序地貫徹國(guó)家意志、落實(shí)國(guó)家政策、維護(hù)國(guó)家利益、實(shí)施社會(huì)管理。但村干部同時(shí)也是村民自治的代理人，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱《村組法》)規(guī)定了村委會(huì)是群眾性自治組織，村主任受村民委托代表村民管理本村事物，這是法律文本賦予村干部的自治性“民”身。此外，村干部扎根于“生于斯、長(zhǎng)于斯”的鄉(xiāng)土社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，雖然隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口流動(dòng)、政權(quán)建設(shè)等因素影響，鄉(xiāng)土社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)越來(lái)越薄弱，但嵌于靈魂深處的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系仍然對(duì)他們的行為有一定的影響力，因此維護(hù)村民的利益仍是村干部的重要責(zé)任之一。換言之，項(xiàng)目制的扶貧任務(wù)和科層制的現(xiàn)實(shí)要求要求村干部向上代理，鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)行政性特征；而《村組法》和鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)要求村干部向下代理，鄉(xiāng)村自治結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)社會(huì)性特征。但村干部在“打卡”“坐班”“考核”“績(jī)效”的“指揮”下，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)社會(huì)性弱化，行政性凸顯，村干部在委托代理結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)失衡。

(三)國(guó)家治理價(jià)值剛性與社會(huì)治理價(jià)值柔性張力

在國(guó)家治理體系中，“合法合理”是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為價(jià)值指向。在扶貧項(xiàng)目落地過(guò)程中，官方話語(yǔ)遵循法理邏輯，認(rèn)為新橋建設(shè)符合相關(guān)法律規(guī)定，符合村民以及村莊利益，具有實(shí)質(zhì)上的合法性。此外，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，項(xiàng)目遵循“科學(xué)依據(jù)”“施工圖紙”，因此理性和科學(xué)要求項(xiàng)目承建方在行動(dòng)中保持價(jià)值剛性。在此指導(dǎo)下，項(xiàng)目決策者的邏輯推理掩蓋了項(xiàng)目發(fā)展的真實(shí)過(guò)程。上級(jí)政府認(rèn)為，扶貧橋建設(shè)項(xiàng)目作為一項(xiàng)惠農(nóng)公共產(chǎn)品，具備合法性與合理性，符合目標(biāo)正義與公共價(jià)值，正是這種政府主導(dǎo)的價(jià)值優(yōu)先觀念誘發(fā)了項(xiàng)目供給過(guò)程的程序非正義，缺少與村干部、村民間有效的溝通交流，也正因如此，為項(xiàng)目建設(shè)埋下了沖突隱患。在社會(huì)治理體系中，“合情合理”帶有強(qiáng)烈的倫理色彩，是基于長(zhǎng)期的鄉(xiāng)土情境形成的價(jià)值觀念，以及由此形成的一套柔性規(guī)則和行為。Y阻止扶貧橋建設(shè)項(xiàng)目主要原因有三個(gè)。首先，不能將扶貧橋建設(shè)看成是一個(gè)純粹的公益性項(xiàng)目，擴(kuò)建后的橋面對(duì)自家存在潛在“風(fēng)水”威脅，“全村受益自家遭災(zāi)”不合情；其次，作為村莊成員和項(xiàng)目相對(duì)人，在項(xiàng)目建設(shè)中缺乏實(shí)質(zhì)性的參與不合理；最后，鄉(xiāng)村治理講究以人為本、柔性治理，剛性的項(xiàng)目要考慮柔性的社會(huì)。王曉毅認(rèn)為，利益受損和價(jià)值損傷是社會(huì)沖突的主要原因(18)王曉毅：《轉(zhuǎn)型時(shí)期的農(nóng)村社會(huì)沖突》，廣州：廣東教育出版社，2009年，第13頁(yè)。，正是這種不公平和不合理的剝奪感構(gòu)成了Y所持情理邏輯的動(dòng)力。法理和情理的沖突反映了二者性質(zhì)的不同，前者通常由國(guó)家力量從外部社會(huì)自上而下地強(qiáng)加給農(nóng)村社會(huì)，后者往往彌散于鄉(xiāng)土情境之中。法理剛性通常在現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)過(guò)程中由法律思維和技術(shù)理性推動(dòng)形成，希望以標(biāo)準(zhǔn)、恒定的規(guī)則治理社會(huì)。當(dāng)兩種思維迥異的觀念在鄉(xiāng)土情境雙遇的時(shí)候，農(nóng)民的價(jià)值要求更多地體現(xiàn)在情理維度，合情、人性是他們價(jià)值判斷的基礎(chǔ)，因此他們經(jīng)常以情理抗?fàn)幏ɡ怼?/p>

三、治理之道：話語(yǔ)包裝、任務(wù)共同體與情法競(jìng)合

在扶貧項(xiàng)目基層實(shí)踐困境中，宏觀層次的制度性張力產(chǎn)生了語(yǔ)義沖突，中觀層次的結(jié)構(gòu)性張力誘致了代理失衡，微觀層次的價(jià)值性張力形塑了情法矛盾。相應(yīng)地，這指向“制度” “結(jié)構(gòu)”“價(jià)值”維度的對(duì)策方案，即以話語(yǔ)包裝實(shí)現(xiàn)正式制度非正式表達(dá)、任務(wù)共同體實(shí)現(xiàn)向上代理的向下平衡、情法競(jìng)合實(shí)現(xiàn)法理邏輯情理化運(yùn)作。

(一)話語(yǔ)包裝實(shí)現(xiàn)正式制度非正式表達(dá)

對(duì)于正式制度規(guī)范性和非正式制度靈活性產(chǎn)生的語(yǔ)義沖突，應(yīng)以話語(yǔ)包裝實(shí)現(xiàn)正式制度非正式表達(dá)。首先，項(xiàng)目規(guī)范在嵌入基層社會(huì)過(guò)程中要遵循地方規(guī)則和習(xí)慣，官方話語(yǔ)、科學(xué)知識(shí)需與地域性情境相互調(diào)適。理性的、科學(xué)的、普遍的知識(shí)話語(yǔ)要以非正式方式在地化表達(dá)，以一種鄉(xiāng)土社會(huì)認(rèn)可的形式呈現(xiàn)。當(dāng)項(xiàng)目落地出現(xiàn)矛盾沖突時(shí)，避免以行政官僚、暴力機(jī)構(gòu)、法律規(guī)范、科層壓力等對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)塑造、控制，轉(zhuǎn)而以靈活嵌入的方式與多元、特殊的地方性知識(shí)適應(yīng)融合。其次，項(xiàng)目執(zhí)行人在與鄉(xiāng)土社會(huì)接觸過(guò)程中要變通靈活，以人民群眾“喜聞樂(lè)見(jiàn)”的方式實(shí)施項(xiàng)目。在傳統(tǒng)認(rèn)知中，國(guó)家權(quán)力、國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家代理人代表國(guó)家，掌握暴力機(jī)關(guān)，擁有科層權(quán)威，在活動(dòng)過(guò)程中擁有“不容藐視”的威嚴(yán)與莊重，因而在與普通民眾交往的過(guò)程中往往高高在上，充滿了強(qiáng)制性。但“國(guó)家”作為一個(gè)具有高尚道德形象的權(quán)力主體在行使權(quán)力的過(guò)程中需要以文明、可接受的方式作用于權(quán)力客體，即以“同理心”“講道理”“說(shuō)服”等方式對(duì)正式制度執(zhí)行進(jìn)行柔性包裝。最后，自上而下的項(xiàng)目政策暗含規(guī)范、科學(xué)和普遍的正式權(quán)威，而正式權(quán)威的非正式表達(dá)有利于扶貧項(xiàng)目收獲“共情”、贏得人民內(nèi)心認(rèn)同和支持、增強(qiáng)黨和政府的公信力。扶貧的目標(biāo)是造福群眾，如果不了解群眾的喜怒哀樂(lè)，不從日常生活的鄉(xiāng)土情境去考察群眾需求，扶貧項(xiàng)目很可能梗阻或偏離初衷，難以創(chuàng)造持續(xù)性產(chǎn)出。但話語(yǔ)包裝不是歪曲國(guó)家意圖，非正式表達(dá)也非無(wú)原則妥協(xié)，其限度止于不破壞正式制度和項(xiàng)目秩序，邊界在于國(guó)家利益和私人利益。

(二)任務(wù)共同體實(shí)現(xiàn)向上代理向下平衡

“共同體”概念最早由德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯提出，他認(rèn)為共同體是一種持久的真正的共同生活，是原始的、天然狀態(tài)的人的意志的完善的統(tǒng)一體。(19)斐迪南、滕尼斯：《共同體與社會(huì)：純粹社會(huì)學(xué)的基本概念》，林榮遠(yuǎn)譯，北京：北京大學(xué)出版社，2010年，第2頁(yè)。在扶貧項(xiàng)目落地中，項(xiàng)目承建方(建筑公司)有完成任務(wù)的行政壓力，村民有利益不受損的情理訴求，村干部有調(diào)和利益張力的身份要求，而要調(diào)和結(jié)構(gòu)和行政性導(dǎo)致的代理失衡，建筑公司、村民和村干部可以結(jié)成任務(wù)共同體，即圍繞扶貧項(xiàng)目建立互動(dòng)協(xié)商、平等對(duì)話、互助守望、精神認(rèn)同的合作統(tǒng)一體。首先，明確任務(wù)共同體的價(jià)值指引——合作。(20)劉祖云、張誠(chéng)：《重構(gòu)鄉(xiāng)村共同體：鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)路徑》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2018年第4期。合作是建構(gòu)任務(wù)共同體的關(guān)鍵，因?yàn)楹献髟从谌说纳鐣?huì)依存性的需要，是對(duì)工具性的揚(yáng)棄和靈活性的補(bǔ)充，是調(diào)節(jié)對(duì)立消滅沖突的重要社會(huì)行為，從根源上拋棄了依附和規(guī)訓(xùn)。(21)張康之：《論合作》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))》2007年第5期。與向上代理不同，任務(wù)共同體通過(guò)合作保障項(xiàng)目各方的權(quán)利，主張以善的聯(lián)合重構(gòu)各主體平等對(duì)話平臺(tái)，體現(xiàn)出公共價(jià)值。其次，平衡村干部雙重代理角色。在政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科層壓力、行政任務(wù)等驅(qū)使下，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)行政化凸顯。在任務(wù)共同體中，平衡村干部向上代理偏向，以宗法共同體和鄉(xiāng)村關(guān)系網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)化村干部向下代理職能。在代理平衡的基礎(chǔ)上，雙向委托代理關(guān)系的組織嵌入奠定任務(wù)共同體對(duì)話協(xié)商的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，即村干部作為國(guó)家代理人生活在鄉(xiāng)土情境中，是鄉(xiāng)村社會(huì)成員；村干部作為村民代理人內(nèi)嵌于官僚制體制中，是國(guó)家的準(zhǔn)行政人員，村干部的身份互嵌有效地鏈接建筑公司和村民，任務(wù)共同體內(nèi)的對(duì)話協(xié)商在“中介撮合”下有效展開(kāi)。最后，培育鄉(xiāng)村公共精神。精神認(rèn)同是任務(wù)型共同體向上代理向下平衡的價(jià)值引領(lǐng)，村民、村干部、建筑公司(國(guó)家)應(yīng)該將村民自治和政府管理相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)自主性，尊重差異性，培育公共性，增加凝聚力，從“機(jī)械團(tuán)結(jié)”向“有機(jī)團(tuán)結(jié)”轉(zhuǎn)變。

(三)情法競(jìng)合實(shí)現(xiàn)法理邏輯情理化運(yùn)作

鄉(xiāng)土社會(huì)、自然村莊就像是大家庭，大家庭中通常是“少訟的情境”，有的是“禮、善、和睦”等倫理規(guī)則?，F(xiàn)代文明、政權(quán)建設(shè)和送法下鄉(xiāng)似乎消除了“無(wú)法的角落”，媒體上報(bào)道的家庭訴訟和村莊糾紛越來(lái)越多。盡管如此，自然村莊內(nèi)發(fā)生的矛盾糾紛仍習(xí)慣于“情理”調(diào)節(jié)，因?yàn)樵卩l(xiāng)土情境下，村民價(jià)值觀念中的“合情合理”思想根深蒂固，這是他們的行為指南。而國(guó)家主體一直秉持法理邏輯，希冀以正式的規(guī)則制度治理社會(huì)，所以“情法競(jìng)合”是雙方都能接受的最優(yōu)結(jié)果。首先，以“三治融合”奠定情法競(jìng)合基礎(chǔ)，為法理邏輯情理化運(yùn)作提供鄉(xiāng)土空間。黨的十九大報(bào)告明確提出要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。一要堅(jiān)持村民自治核心地位，堅(jiān)持因地制宜、因人施策，順民意、察明情，以規(guī)范性融合鄉(xiāng)土性，讓傳統(tǒng)性順應(yīng)現(xiàn)代性，通過(guò)村民會(huì)議鞏固民聲表達(dá)。二是堅(jiān)持村莊法治根本，普及村民法治知識(shí)、健全村民法治觀念、培養(yǎng)村民法治精神，引導(dǎo)“村莊禮俗”向“法律契約”轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)村民依法表達(dá)訴求、解決糾紛。三是完善村莊德治情感支撐，挖掘禮治社會(huì)道德規(guī)范，以道德教化為自治法治贏得情感支持和社會(huì)認(rèn)同。其次，以黨建樹(shù)立情法競(jìng)合引領(lǐng)，為法理邏輯情理化運(yùn)作提供組織指導(dǎo)。村黨支部作為黨的基層組織要發(fā)揮鄉(xiāng)村治理戰(zhàn)斗堡壘作用，發(fā)揮黨的組織功能、制度優(yōu)勢(shì)和黨員力量。鄉(xiāng)村治理，關(guān)鍵在黨員，要始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，創(chuàng)新新時(shí)代群眾工作機(jī)制，通過(guò)村莊老黨員、新鄉(xiāng)賢推動(dòng)法理邏輯和情理邏輯融合發(fā)展，滿足村莊村民合理訴求。最后，以情感認(rèn)同構(gòu)建情法競(jìng)合共識(shí)，為法理邏輯情理化運(yùn)作提供文化框架。在強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目發(fā)展法理準(zhǔn)則的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)德治文化、群眾情感、地方性知識(shí)的重視。公益公平是基層工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。村民、村干部與建筑公司間的情感認(rèn)同和話語(yǔ)支持有利于營(yíng)造政治共識(shí)，提供文化支撐，推動(dòng)情理邏輯和法理邏輯和合發(fā)展。

四、總結(jié)

項(xiàng)目制背景下化解農(nóng)村扶貧工作基層實(shí)踐困境事關(guān)鞏固脫貧成果與實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的“最后一公里”。本文跳出項(xiàng)目執(zhí)行偏差問(wèn)題，重點(diǎn)關(guān)注扶貧項(xiàng)目下鄉(xiāng)落地難困境，并從彌合“制度主義”“結(jié)構(gòu)主義”和“行為主義”分析間隙出發(fā)，建立“制度、結(jié)構(gòu)、價(jià)值”整體性分析框架，厘清項(xiàng)目制基層實(shí)踐困境的現(xiàn)實(shí)表征和邏輯指向。研究認(rèn)為，國(guó)家扶貧項(xiàng)目在嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)的過(guò)程中出現(xiàn)的基層實(shí)踐困境表征為官方話語(yǔ)和地方性知識(shí)的語(yǔ)義沖突、“代理人”和“當(dāng)家人”的代理失衡、情理邏輯和法理邏輯的情法矛盾。究其原因在于項(xiàng)目運(yùn)作的制度規(guī)范、組織結(jié)構(gòu)和行動(dòng)價(jià)值方面的不兼容和矛盾性，即扶貧項(xiàng)目中正式制度規(guī)范性與鄉(xiāng)村社會(huì)非正式制度靈活性的張力，村干部向上代理行政性和向下代理社會(huì)性的張力，治理體系中國(guó)家治理價(jià)值剛性和社會(huì)治理價(jià)值柔性的張力。相應(yīng)地，可以以“尊重”“變通”和“共情”等話語(yǔ)包裝實(shí)現(xiàn)正式制度非正式表達(dá)，以秉持“合作”“平衡”和“公共精神”的任務(wù)共同體實(shí)現(xiàn)向上代理向下平衡，以“三治融合”“黨建引領(lǐng)”和“情感認(rèn)同”構(gòu)建情法競(jìng)合實(shí)現(xiàn)法理邏輯情理化運(yùn)作，最終消弭項(xiàng)目實(shí)踐中宏觀、中觀和微觀層面的張力。不可忽視的是，文章以村莊個(gè)案為研究對(duì)象，可能存在“代表性”問(wèn)題，但H村的扶貧項(xiàng)目建設(shè)沖突作為“典型”案例，仍可以為理解項(xiàng)目制背景下項(xiàng)目基層實(shí)踐的困境提供一定理論借鑒。