□文/董 浩 蘇立寧

（安徽大學管理學院 安徽·合肥）

［提要］中國老齡化速度之快、老齡人口基數(shù)之大，史無前例。從人類社會發(fā)展來看，人口老齡化是無法避免的必然趨勢，也是我國在今后較長一段時期內(nèi)需要面對的基本國情。龐大的老齡人口意味著沉重的養(yǎng)老壓力，盡管以政府、家庭和社會為主體的多元養(yǎng)老模式已經(jīng)形成，但是在養(yǎng)老實踐中仍然存在著異地養(yǎng)老困難、養(yǎng)老服務水平地區(qū)間不均衡以及服務對象多樣化需求難以得到有效滿足等問題。本文主要基于長三角一體化背景，對江浙滬皖四地養(yǎng)老服務融合發(fā)展面臨的阻礙進行探討，最終提出促進長三角地區(qū)四省市之間養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展的路徑。

一、問題的提出

自20世紀80年代新公共管理運動浪潮以來，越來越多的公共領域引入了民營化的運作方式。民營化以促進政府職能的轉變、提高公共服務效率以及降低服務成本從而緩解財政壓力的優(yōu)勢被各國政府所推崇。當國內(nèi)人口老齡化日益嚴峻，面臨大量空巢獨居老人生活無人照料的困境時，民營化的引入大大減輕了政府的負擔。通過服務外包，政府將本來屬于自己的非必要職能轉移給更專業(yè)的市場部門完成，緩解壓力的同時往往還能取得更好的服務效能。

當然在這個過程中也不能一味地神化政府購買服務的作用，如果政府不加以引導管控，就會出現(xiàn)“不服務、亂服務、差服務”的情況。為了避免解決這一情況，除了用來規(guī)范“誰來買、向誰買、怎么買”問題的完備法律，與之配套的考核監(jiān)督機制也必不可少，在服務外包后應當及時對服務供給方進行服務質量考核。但是，上述措施只能從反方向保障最基本的服務質量，而無法從正面來主動提高服務質量。

需要注意的是，政府購買服務本質上是以政府為主導的縱向多元協(xié)同治理，強調(diào)的是政府主導下各方力量的共同參與。但是，協(xié)同治理作為公共管理新實踐，還意味著不同區(qū)域間的橫向合作。因而，面臨越發(fā)嚴峻的養(yǎng)老形勢，在強調(diào)不同主體間縱向合作的同時，還需要加強區(qū)域間橫向的資源整合。

2018年5月，江蘇、浙江、安徽、上海的民事部門開始全面戰(zhàn)略合作，研究發(fā)布了《長三角區(qū)域養(yǎng)老合作與發(fā)展·上海共識》（下稱《共識》），鼓勵長江三角洲地區(qū)的養(yǎng)老機構合作發(fā)展?！豆沧R》中涉及的內(nèi)容包括加強合作、咨詢、強化統(tǒng)計校對、加強相互認證、促進異地養(yǎng)老、發(fā)展養(yǎng)老服務行業(yè)、加強聯(lián)合監(jiān)督、培養(yǎng)專業(yè)人才、推進重點合作領域的科學研究，建設新的社會保障體系以促進長三角地區(qū)綜合老年人護理服務市場的融合發(fā)展。然而，《共識》在實施過程中由于各種現(xiàn)實原因仍然面臨重重阻礙，實現(xiàn)開放交融的養(yǎng)老服務市場任重而道遠。面臨嚴峻的人口老齡化趨勢，從現(xiàn)實角度來探討如何整合區(qū)域間養(yǎng)老服務資源、打破養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展的藩籬，具有十分重要的理論和實踐意義。

二、養(yǎng)老服務區(qū)域一體化發(fā)展前景

長三角地區(qū)三省一市民政廳于2019年共同簽署了一份備忘錄，旨在推進長三角區(qū)域內(nèi)的養(yǎng)老服務融合發(fā)展，三省一市聯(lián)合起來共同探索建立養(yǎng)老融合的有效對接方式。根據(jù)合作備忘錄，將建立定期協(xié)作協(xié)商機制，建立養(yǎng)老服務機構異地處罰及時跨區(qū)域告知、長三角地區(qū)內(nèi)養(yǎng)老機構黑名單、白名單制度以及養(yǎng)老機構的服務誠信系統(tǒng)，試點推廣區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務標準的趨同化、養(yǎng)老護理員資格、相關專業(yè)人才從業(yè)資質異地互認，利用大數(shù)據(jù)建設區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務信息管理統(tǒng)一平臺，統(tǒng)籌規(guī)劃養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在區(qū)域內(nèi)的合理布局，促進區(qū)域養(yǎng)老資源的自由流通強化區(qū)域內(nèi)的養(yǎng)老服務資源共享，充分激發(fā)養(yǎng)老服務市場的活力，將嚴峻的養(yǎng)老形勢轉化為潛在的養(yǎng)老服務消費市場。

當長三角地區(qū)全面實現(xiàn)養(yǎng)老服務區(qū)域協(xié)同發(fā)展之后，呈現(xiàn)的將是一個市場要素暢通無阻的大環(huán)境，各種資格標準可以在異地得到互認，各省市的養(yǎng)老服務機構、產(chǎn)品以及人才可以在異地自由流通。通過建立定期協(xié)作協(xié)商制度，大大加強區(qū)域內(nèi)官方、非官方養(yǎng)老機構之間的溝通，定期會晤可以共同協(xié)商發(fā)展方向、集思廣益共同討論面臨的養(yǎng)老難題；通過建設區(qū)域養(yǎng)老服務信息平臺，可以有效地評估各地區(qū)不同的養(yǎng)老需求，及時地整合各地的養(yǎng)老服務資源，將有限的養(yǎng)老資源最大化利用，同時通過建立信息平臺還可以將老年人的信息進行異地共享，當老年人去異地時也可以獲得和原住地相同的養(yǎng)老服務，這就加強了老年人的異地養(yǎng)老意愿。另外，還可以形成養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)合理的區(qū)域布局，長三角地區(qū)各省市可以根據(jù)自己的發(fā)展特點謀劃最佳的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，最終在區(qū)域內(nèi)形成差異化的產(chǎn)業(yè)布局，然后通過信息平臺及時共享資源，以滿足老年人的多樣化需求。但是，在目前的政策條件下，長三角地區(qū)養(yǎng)老服務的融合發(fā)展仍處于摸索階段，還存在一些問題亟待解決。

三、長三角地區(qū)養(yǎng)老服務一體化進程中遇到的阻礙

2016年初，習近平對加強老齡工作作出重要指示：“有效應對我國人口老齡化，事關國家發(fā)展全局，事關億萬百姓福祉。要立足當前、著眼長遠，加強頂層設計，完善生育、就業(yè)、養(yǎng)老等重大政策和制度，做到及時應對、科學應對、綜合應對?！边@就為養(yǎng)老服務工作提出了工作方向。加強區(qū)域間的系統(tǒng)合作可以將有限資源進行整合，充分實現(xiàn)資源最大化利用，從而緩解巨大的養(yǎng)老壓力?！豆沧R》的出臺體現(xiàn)出長三角地區(qū)政府部門在養(yǎng)老服務合作方面的積極探索，自2019年開始，長三角養(yǎng)老服務一體化按下快捷鍵，江蘇、浙江、安徽三省的40個城市與上海16個區(qū)全面開展了區(qū)域養(yǎng)老一體化試點合作工作，但是在實踐的過程中仍然存在以下阻礙。

（一）頂層設計不完善與政府推動乏力。以地理位置為依據(jù)的行政劃分長期以來形成了行政轄區(qū)慣性思維和“以鄰為壑”式的政策壁壘，割裂了區(qū)域內(nèi)公共服務的天然聯(lián)系。區(qū)域協(xié)同發(fā)展與地方保守政策間的矛盾日益加劇，區(qū)域內(nèi)醫(yī)療保險、養(yǎng)老補貼和養(yǎng)老保險政策的屬地化管理方式成為長三角地區(qū)政府購買養(yǎng)老服務一體化發(fā)展進程中最大的障礙。很多老年人由于陪同子女在外地養(yǎng)老，區(qū)域間不同的政策導致他們在結算社會保險的時候需要兩地奔波，增加了異地養(yǎng)老成本，給老年人帶來了諸多不便，也給不同區(qū)域養(yǎng)老機構的融合發(fā)展帶來了很大的難度。地方政策的差距、繁瑣的程序大大增加了養(yǎng)老服務工作的工作量，降低了養(yǎng)老機構尋求合作、向外發(fā)展的意愿。盡管在近幾年的區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，長三角部分地區(qū)已經(jīng)開放了醫(yī)療保險、養(yǎng)老金異地支取，但是仍然存在著手續(xù)繁雜、結算滯后等諸多問題。這些現(xiàn)實情況都暴露出養(yǎng)老服務政策的頂層設計不完善的問題，同時也反映出政府對于養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展的重視程度不夠，推動乏力。

（二）區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展不平衡。長三角城市群以上海市為中心，涵蓋江浙皖地區(qū)多個市區(qū)，其中包括6座人均GDP過萬元的城市。長三角地區(qū)經(jīng)濟體量巨大，但是也存在區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展極不平衡的問題。經(jīng)濟水平差距過大，就導致區(qū)域間的市場要素無法均衡流通，一些行業(yè)內(nèi)發(fā)展領先的養(yǎng)老機構以及優(yōu)秀專業(yè)人才扎堆聚集在經(jīng)濟發(fā)達的城市，例如上海南京吸附了很多優(yōu)質資源，這不僅造成本市養(yǎng)老功能負荷過重，而且也不利于其他城市養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。另外，由于區(qū)域經(jīng)濟水平不協(xié)調(diào)，老年人的退休工資也有較大的差距，導致不同地區(qū)老年人購買能力不平衡，現(xiàn)實中大城市高昂的養(yǎng)老費用讓其他地區(qū)渴望獲得更好養(yǎng)老服務的老人望而卻步，阻礙了老年人口的流動，限制了異地養(yǎng)老，也不利于市場的整合。

（三）區(qū)域利益共享機制缺失。區(qū)域利益共享機制是指一種互惠互利、合作共贏的聯(lián)合機制。在這一機制的指導下，各方主體形成一個整體共同追求整體利益的最大化，只有實現(xiàn)了整體利益最大化，才能實現(xiàn)部分利益最大化。正是由于利益共享機制的缺失，長三角區(qū)域內(nèi)的養(yǎng)老機構各自為政，為了在市場競爭中獲得優(yōu)勢而不愿意分享資源經(jīng)驗，擔心自己的市場份額被競爭對手所占。這就使私人養(yǎng)老機構走進矛盾怪圈，一方面想要通過合作來尋求更進一步的發(fā)展；另一方面又擔心合作后自己的優(yōu)勢就不復存在、原來的市場份額會被其他機構占領。因此，從價值層面來說，加強不同養(yǎng)老機構之間的跨域合作，促進區(qū)域間養(yǎng)老服務的協(xié)同發(fā)展必須要構建利益共享機制，從意識層面使市場部門認識到養(yǎng)老服務市場整合后對于區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的積極意義以及巨大的市場前景，從而建立合作共贏的共識。

（四）GDP主義的內(nèi)在邏輯仍然客觀存在。很長一段時間以來，我國政績考核都是以GDP論英雄，雖然最近幾年提出了“綠色GDP”的理念，但是在政績考核的過程中仍然還是看一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平。這就導致地方政府在協(xié)同發(fā)展的過程中還是會在一定程度上保護自己的優(yōu)勢資源，以期在政績考核中作為亮點取得競爭優(yōu)勢。在長三角地區(qū)養(yǎng)老服務一體化的過程中，當某地區(qū)養(yǎng)老服務工作相對于其他地區(qū)有顯著優(yōu)勢的時候，地方政府可能會出于自身利益最大化的考量而將其保護起來，或者只允許其不充分地參與合作，從而形成地區(qū)保護主義。這樣一來，區(qū)域間的養(yǎng)老服務合作都是有所保留的不充分合作，無法取得最佳的合作效果，也就阻礙了進一步的深入合作。

四、促進長三角地區(qū)養(yǎng)老服務一體化發(fā)展的途徑

（一）完善協(xié)作協(xié)商的工作機制。迫于越發(fā)嚴峻的養(yǎng)老形勢，長三角四省市相關部門頒布了一系列養(yǎng)老服務方面的法規(guī)政策，其中影響較大的有《上海市養(yǎng)老機構條例》《浙江省社會養(yǎng)老服務促進條例》《安徽省居家養(yǎng)老服務條例》《江蘇省養(yǎng)老服務條例》等，但是面對復雜的現(xiàn)實養(yǎng)老環(huán)境，這些政策在實施過程中仍然存在一些顯著的問題。由于政府購買養(yǎng)老服務的頂層設計不完善，長三角地區(qū)的養(yǎng)老服務政策存在差異，這主要體現(xiàn)在醫(yī)療保險、養(yǎng)老金補貼等政策上。不同的補貼政策形成了老年人群體在購買力上的差異，導致區(qū)域間養(yǎng)老服務市場的平衡難以實現(xiàn)。另外，政策壁壘在給老年人帶來諸多不便的同時，也阻礙了養(yǎng)老服務機構間的跨域合作。因此，實現(xiàn)養(yǎng)老服務區(qū)域協(xié)同發(fā)展的前提就是打破這一政策藩籬，推進長三角地區(qū)社會保障的同城化，制定一套適用于長三角各市區(qū)共同的社會保障政策，以指導區(qū)域內(nèi)的養(yǎng)老服務。當實現(xiàn)了社會保險的異地互認和銜接，必將有利于促進區(qū)域內(nèi)老齡人口的流動，同時區(qū)域間補貼政策的協(xié)同也有利于養(yǎng)老服務市場的均衡發(fā)展，這些都有利于促進長三角地區(qū)政府購買養(yǎng)老服務的一體化發(fā)展。

（二）打造行業(yè)發(fā)展的聯(lián)合平臺。一是打造養(yǎng)老服務和產(chǎn)品交易展示平臺，可以建立四省市之間的養(yǎng)老博覽會，給長三角地區(qū)的養(yǎng)老機構一個溝通交流的平臺，通過博覽會展示各自的先進經(jīng)驗，加強彼此之間的深度合作。二是為了進一步推動長三角地區(qū)的養(yǎng)老服務協(xié)同發(fā)展，應當充分利用大數(shù)據(jù)構建長三角養(yǎng)老服務信息平臺，將老年人的社保、身體狀況以及需求等信息錄入平臺。當區(qū)域間老年人口發(fā)生流動時，流入地養(yǎng)老機構也可以在平臺上了解到老年人相關的信息，從而針對性地提供養(yǎng)老服務，而不用再耗時耗力地對老年人進行了解。通過大數(shù)據(jù)分析，一方面可以了解他們的需求，從而為老年人提供更專業(yè)的服務；另一方面通過分析可以清晰區(qū)域間的資源使用情況，在區(qū)域間合理地調(diào)配養(yǎng)老服務資源，將有限的養(yǎng)老資源最大化利用，盤活長三角地區(qū)的養(yǎng)老服務市場。同時，通過養(yǎng)老服務信息平臺，區(qū)域內(nèi)的各養(yǎng)老主體可以在該平臺上實現(xiàn)有效交流，既可以分享成功的養(yǎng)老模式和經(jīng)驗，又可以就某些問題向其他機構尋求解決之道。養(yǎng)老服務信息平臺的構建為實現(xiàn)長三角地區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老服務一體化發(fā)展提供了必要的技術支撐，利用大數(shù)據(jù)圍繞老年人的需求，做到養(yǎng)、醫(yī)、學、樂一條龍服務。

（三）構建開放有序的養(yǎng)老服務市場體系。想要促進長三角地區(qū)養(yǎng)老服務一體化發(fā)展，構建一個開放有序的養(yǎng)老服務市場，首要任務就是建立區(qū)域內(nèi)相同的產(chǎn)業(yè)標準。長三角各省市地區(qū)目前在養(yǎng)老產(chǎn)品、居家養(yǎng)老、機構養(yǎng)老、醫(yī)療保障等各方面的標準均有所差異，這就導致在養(yǎng)老服務異地發(fā)展遇阻，不利于市場要素在長三角地區(qū)內(nèi)的異地流動。應當制定相同的從業(yè)資格、機構資格，推進相關資格的異地互認。通過長三角各省市之間的從業(yè)資格機構資格互認，可以促進養(yǎng)老服務人才以及機構等市場要素的自由流通，也有利于促進培養(yǎng)專業(yè)人才和機構的發(fā)展。

只有當長三角各地區(qū)具有統(tǒng)一的各類標準之后，相同的資格條件在異地也能獲得一樣的養(yǎng)老服務待遇，老年人才可以暢通無阻的跨地區(qū)養(yǎng)老。當老年人養(yǎng)老成本在各地趨于平等之后，可以進一步推進各地從事養(yǎng)老服務人員的工資待遇協(xié)同，如果各地從事養(yǎng)老服務人員的工資差別過大，就無法避免地導致人才的過度聚集，不利于其他地區(qū)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（四）促進重點領域的深度合作。養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)涉及面廣，包括機構養(yǎng)老、居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)以及養(yǎng)老產(chǎn)品的研發(fā)等，在長三角地區(qū)養(yǎng)老服務一體化發(fā)展的進程中，應當首先促進重點領域的深度合作。在人工智能、大數(shù)據(jù)得到廣泛運用的今天，“智慧養(yǎng)老”成為主流。如，合肥市德頤順養(yǎng)老服務中心自主研發(fā)了全國首款情感陪護機器人“小樂”，利用人工智能來滿足老年人的日常情感陪護以及提供基本服務。合肥市政府也提出“養(yǎng)老不離家，打造沒有圍墻的養(yǎng)老院”的口號，老年人不用外出只需要在自己家中，通過語音指示，就可以得到相應的醫(yī)療、家政等服務。人工智能的快速發(fā)展為養(yǎng)老服務提供新出路，長三角地區(qū)的養(yǎng)老機構可以加強智慧養(yǎng)老領域的深度合作，政府方面也應當加強對于養(yǎng)老產(chǎn)品研發(fā)的扶植力度，緊跟時代充分利用大數(shù)據(jù)及人工智能，在滿足老年人個性化的養(yǎng)老服務物質需求的同時還可以做到情感陪護。

五、總結

長三角地區(qū)的三省一市自改革開放以來一直是我國經(jīng)濟活力最強、開放程度最高的區(qū)域之一，進入新時代以后合作治理已經(jīng)成為公共管理的新實踐，因此近年來將推動長三角一體化發(fā)展作為黨中央的重大發(fā)展戰(zhàn)略部署實施。作為區(qū)域一體化進程中的重要組成部分，養(yǎng)老服務的區(qū)域一體化發(fā)展在嚴峻老齡化趨勢下顯得更加急迫。本文通過探析長三角養(yǎng)老服務一體化的前景，對充分合作下長三角地區(qū)內(nèi)養(yǎng)老服務行業(yè)進行展望，對比當前養(yǎng)老服務現(xiàn)狀找出阻礙區(qū)域協(xié)同養(yǎng)老的問題，并相應的為解決問題提出幾點建設性的意義，旨在加快養(yǎng)老服務的區(qū)域協(xié)同化發(fā)展。我國即將進入老齡社會，長三角地區(qū)的養(yǎng)老壓力巨大，長三角地區(qū)的養(yǎng)老融合發(fā)展積累了豐富經(jīng)驗后應向全國范圍內(nèi)推廣，為更大范圍內(nèi)的養(yǎng)老協(xié)同提供借鑒，通過政府、社會、個人之間的縱向合作以及區(qū)域內(nèi)各級政府的橫向合作，在更好地為我國龐大的老齡人口服務、更好地滿足他們的物質精神需求的同時，也能抓住老年人廣闊的市場，帶動養(yǎng)老服務相關產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，并通過養(yǎng)老服務的協(xié)同發(fā)展促進區(qū)域間的經(jīng)濟、文化、社會各方面的協(xié)同發(fā)展，真正做到區(qū)域一體化發(fā)展。