嚴(yán)紅英

（湖北警官學(xué)院 偵查系，武漢 430034）

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)綜合治理實(shí)行的是具有中國(guó)特色的社會(huì)主義初級(jí)階段社會(huì)綜合治理模式，即在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依靠各級(jí)組織和部門以及廣大群眾的力量，有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定的系統(tǒng)工程。社會(huì)治安綜合治理方針是解決中國(guó)社會(huì)治安治理問題的根本之道，在實(shí)踐歷程中堅(jiān)持打擊與防范并舉，標(biāo)本兼治，重在治本，成效顯著[1]。但同時(shí)其也顯現(xiàn)出多元治理主體參與不足的問題，尤其是廣大社會(huì)組織和人民群眾參與度不高，綜合治理主要還是依靠政法系統(tǒng)（公安機(jī)關(guān)）“挑大梁”，一些地區(qū)治理“重打擊、輕預(yù)防”、“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。在2020 年初武漢抗擊新冠肺炎疫情時(shí)此類現(xiàn)象尤為明顯，疫情嚴(yán)重時(shí)醫(yī)療衛(wèi)生、公安機(jī)關(guān)、街道社區(qū)幾乎不眠不休“連軸轉(zhuǎn)”，但大部分其他行業(yè)青壯年人員只能隔離在家“干著急”，很多社會(huì)組織和群眾希望為抗疫一線出力卻苦于無人組織、無人指揮、無處培訓(xùn)，只能聽從指揮隔離在家“不添亂”。群眾零星化、碎片化的參與顯然不適應(yīng)新時(shí)期基層社會(huì)綜合治理的需要[2]。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》首次提出“社會(huì)治理共同體”的理念，習(xí)近平總書記提出了創(chuàng)新基層社會(huì)治理的總要求[3]，為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理體系指明了方向，是當(dāng)前完善創(chuàng)新社會(huì)綜合治理體系的“指南針”，也是解決包括農(nóng)村基層民警負(fù)擔(dān)過重等諸多社會(huì)綜合治理問題的“金鑰匙”。在“社會(huì)治理共同體”的理念下，農(nóng)村作為其重要組成部分，農(nóng)村派出所民警作為農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理的重要成員，必然要積極參與治理的全過程[4]，如何讓他們?nèi)硇淖龊帽韭毠ぷ?，進(jìn)而提升公安機(jī)關(guān)在農(nóng)村基層社會(huì)的治理效能，這是群眾熱切期盼的事情。因此，在當(dāng)前基層治理改革的大勢(shì)所趨下，只有厘清導(dǎo)致基層民警“負(fù)壓過重”的深層次原因，運(yùn)用科學(xué)的社會(huì)治理理論統(tǒng)攬全局，協(xié)調(diào)好各部門、各層次的關(guān)系和矛盾，理順結(jié)點(diǎn)做好銜接，才能不單只為公安系統(tǒng)從體制內(nèi)部進(jìn)行“減負(fù)”，還能更全面從產(chǎn)生負(fù)擔(dān)、壓力的社會(huì)綜合因素著手，由內(nèi)而外實(shí)現(xiàn)“減負(fù)”，讓基層各部門包括基層公安機(jī)關(guān)全身心做好他們“份內(nèi)”的事務(wù)。

一、農(nóng)村基層民警工作現(xiàn)狀及負(fù)擔(dān)形成的原因分析

在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間里，農(nóng)村社會(huì)治理的主體是鄉(xiāng)村綜治中心，它由司法、信訪、公安、民政、農(nóng)經(jīng)、安監(jiān)、城建等多部門整合而來，看起來機(jī)構(gòu)涵蓋面寬，但其主要是由各職能部門人員派遣而來且基本都是兼職，就是在其原有職責(zé)上增加了一份綜治任務(wù)，這些工作人員實(shí)際上很少下到綜治中心，導(dǎo)致相關(guān)工作難以有效展開，同時(shí)各部門之間也缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制，相互推諉“踢皮球”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。自“漳州110”警務(wù)模式在全國(guó)推廣以后，一段時(shí)間以來確實(shí)讓群眾找到了“組織”，然而隨著農(nóng)村的變遷，各種矛盾更加錯(cuò)綜復(fù)雜，農(nóng)民法治意識(shí)覺醒，維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)越來越強(qiáng)烈，農(nóng)村綜治中心所涉及的安全防范和矛盾糾紛化解等事務(wù)幾乎都交給了基層民警，“有困難找警察、有矛盾找警察”人人皆知。這樣一來，一方面農(nóng)村基層民警為鄉(xiāng)村群眾做了大量的實(shí)際工作，通過掃黑除惡、治安治理、安防救助等警務(wù)工作維護(hù)了鄉(xiāng)村的平安和穩(wěn)定；另一方面他們確實(shí)還承擔(dān)了大量的非警務(wù)工作，包括在抗擊新冠肺炎疫情期間，配合疾控部門做了大量疫情防控工作，成為推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)綜合治理、保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民安居樂業(yè)的主力軍。當(dāng)前，我們要客觀審視農(nóng)村基層民警遇到的現(xiàn)實(shí)困境，從其工作現(xiàn)狀和負(fù)擔(dān)形成原因角度分析如下：

（一）農(nóng)村基層民警的工作現(xiàn)狀

1.事情千頭萬緒，事多、身累。當(dāng)前農(nóng)村基層民警的工作現(xiàn)狀首先是“忙”：出警辦案、調(diào)解糾紛、備勤處突；同時(shí)還要接受和處理各種“求助”，比如家里進(jìn)蛇了、門口有馬蜂窩了、路上遇到惡犬了、家里養(yǎng)的牲畜得病了、家里有人生病了、小孩離家出走不回家了、鄰里、妯娌、婆媳、夫妻吵架了、農(nóng)田和菜園里起糾紛了，等等。這些原本可以自己解決或者由宗族、村委會(huì)協(xié)調(diào)解決的事一定要打“110”來幾個(gè)民警才能解決。其次，事多還有一個(gè)表現(xiàn)就是“雜”。農(nóng)村是一個(gè)人情社會(huì)，社會(huì)關(guān)系較為復(fù)雜，各種人情和利益糾纏在一起，各種關(guān)系形成的熟人說情也讓民警不堪其擾，有時(shí)在處理一些糾紛時(shí)稍有不慎矛頭就指向了民警。此外，基層民警應(yīng)付的事務(wù)多，事情干完了，還要在事中、事后填寫各種登記、報(bào)表、撰寫報(bào)告，所有這些工作不僅要做，而且要嚴(yán)格合乎規(guī)范并達(dá)到相關(guān)規(guī)定的滿意度。

2.工作責(zé)任壓力大，困惑、心累。當(dāng)前基層公安民警擔(dān)負(fù)的工作任務(wù)多只是一個(gè)方面，更突出的是他們內(nèi)心存在諸多困惑和由此產(chǎn)生的心理壓力，心累是現(xiàn)在基層公安民警的普遍現(xiàn)象。新時(shí)期各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)公安執(zhí)法工作的高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求，以及嚴(yán)厲的責(zé)任追究倒查制度，加之部分法律法規(guī)不健全造成的執(zhí)法依據(jù)不足、操作性不強(qiáng)，以及群體性事件增多、網(wǎng)絡(luò)輿論難以預(yù)測(cè)、執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜、群眾不配合、不認(rèn)可、不領(lǐng)情等這些日益復(fù)雜的因素造成基層公安民警強(qiáng)烈的思想困惑，尤其是農(nóng)村基層民警面臨的問題更加繁瑣復(fù)雜、，困境更加突出，心理負(fù)擔(dān)更重，以至于部分民警處理任務(wù)縮手縮腳、不知所措，對(duì)工作產(chǎn)生一定的恐懼感，甚至少數(shù)民警存在“能少干盡量少干、能不干就不干、非干不可的應(yīng)付著干”的錯(cuò)誤思想傾向。

（二）農(nóng)村基層民警工作負(fù)擔(dān)的成因分析

造成基層民警負(fù)擔(dān)過重、壓力過大的原因是多方面的，既是當(dāng)前我們處在社會(huì)面臨“前所未有之大變局”這一特殊歷史時(shí)期所致，也是我國(guó)農(nóng)村在經(jīng)歷改革開放幾十年后，發(fā)展形勢(shì)和社會(huì)形態(tài)發(fā)生深刻變化的必然結(jié)果。農(nóng)村社會(huì)向縱深發(fā)展，其政治和經(jīng)濟(jì)形態(tài)都發(fā)生了根本變化，農(nóng)民本身面臨的各種問題多了，找基層民警辦事自然而然就多了。比如，隨著新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，許多農(nóng)村的居住形態(tài)呈現(xiàn)城市化特點(diǎn)，由分散的傳統(tǒng)熟人社會(huì)，逐漸向集中居住、居民成份相對(duì)復(fù)雜化轉(zhuǎn)變，但相應(yīng)的管理卻未能及時(shí)跟進(jìn)，有些農(nóng)村居民小區(qū)由于物業(yè)管理不到位，村院巡邏、摸排守護(hù)一片空白，有的雖然成立了聯(lián)防小組、調(diào)解委員會(huì)等組織，但由于職責(zé)不明，實(shí)際工作并沒有開展，從而導(dǎo)致社會(huì)沖突及治安案件增加。農(nóng)民有事情也不清楚該找誰，最后往往就落在基層公安民警身上，導(dǎo)致非警務(wù)工作大量增加。再比如，隨著農(nóng)村購買乘用車的數(shù)量激增，但農(nóng)村沒有像城市一樣完善的交通管理系統(tǒng)，其交管隊(duì)伍不健全，設(shè)備欠缺，加之當(dāng)前農(nóng)村派出所正大力推進(jìn)“所隊(duì)合一”混編警隊(duì)模式，即使投入交通管理的警力有限，但現(xiàn)實(shí)需求仍導(dǎo)致農(nóng)村警力大量消耗在公安交管業(yè)務(wù)上。諸如此類的問題都大大增加了農(nóng)村基層民警的工作量，使他們疲于奔命、難以喘息。

由于農(nóng)村基層民警深陷各種事務(wù)之中，他們難以抽出更多的時(shí)間走村串戶深入群眾，缺乏對(duì)當(dāng)前農(nóng)村和農(nóng)民的深入了解，黨的工作法寶——群眾路線難以落實(shí)，這在一定程度上也導(dǎo)致農(nóng)民群眾對(duì)基層民警的工作缺乏了解，體會(huì)不到他們的辛勞，造成農(nóng)村基層民警與農(nóng)民群眾心理上的隔閡，農(nóng)民群眾對(duì)他們的工作認(rèn)同度不高。工作累且難又得不到農(nóng)民群眾的承認(rèn)，當(dāng)然會(huì)使得農(nóng)村基層民警有時(shí)會(huì)灰頭土臉，越干越?jīng)]有成就感。此外，由于農(nóng)村是人情社會(huì)，部分農(nóng)民的法治觀念仍十分模糊，有了矛盾糾紛就出現(xiàn)各種扯皮、蠻橫不講理，尤其是一些老人和婦女動(dòng)不動(dòng)就以死相威脅。同時(shí)，相關(guān)法律法規(guī)針對(duì)老弱病殘的操作性不強(qiáng)，往往導(dǎo)致基層民警束手無策。另外，有些事務(wù)不處理或處理不及時(shí)就會(huì)被民眾投訴為態(tài)度不好、不作為，處理起來又會(huì)擔(dān)心被執(zhí)行人因年老體弱多病、撒潑打滾、自傷自殘等各種意外情況出現(xiàn)而造成矛盾激化。

針對(duì)公安基層出現(xiàn)一些的問題，目前公安系統(tǒng)主要從公安隊(duì)伍內(nèi)部深挖原因，諸如某些民警工作熱情不高、作風(fēng)不強(qiáng)、標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)等問題與其政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、知識(shí)文化及認(rèn)知水平等密切相關(guān)?？梢姡绾翁岣呔C合素質(zhì)能力是各級(jí)公安民警永恒的課題，再怎么強(qiáng)調(diào)也不為過。但與此同時(shí)，若只強(qiáng)調(diào)這些因素，難免會(huì)讓基層民警覺得個(gè)人的努力得不到理解和認(rèn)可，心里會(huì)感到憋屈，他們?cè)谔嵘C合素質(zhì)能力的同時(shí)，也希望有一個(gè)良好的執(zhí)法環(huán)境，并能與其他基層治理主體更好地協(xié)同合作，從而最終得到人民群眾的全面信賴與認(rèn)可。

二、現(xiàn)行基層民警“減負(fù)”措施的成效與問題分析

（一）基層民警“減負(fù)”措施取得的成效

基層公安民警的負(fù)擔(dān)過重問題已經(jīng)引起黨和中央政府的高度重視，公安部對(duì)此還將2019 年作為基層公安民警的“減負(fù)年”，出臺(tái)了十項(xiàng)措施為他們“減負(fù)”，明確規(guī)定全國(guó)社區(qū)和農(nóng)村的5.4 萬個(gè)派出所要將更多精力聚焦于主責(zé)主業(yè)。這十項(xiàng)措施（以下簡(jiǎn)稱“措施”）從厘清派出所職責(zé)和任務(wù)入手，對(duì)緩解處警壓力、辦案壓力、規(guī)范信息采集、考核檢查、精簡(jiǎn)專項(xiàng)任務(wù)、文件會(huì)議、報(bào)表臺(tái)賬、保障警力配置、依法履職、關(guān)愛民警等相關(guān)內(nèi)容作出了具體規(guī)定，讓派出所民警有足夠的精力和時(shí)間深入社會(huì)基層預(yù)防和打擊犯罪、服務(wù)與聯(lián)系群眾，切實(shí)提升基層社會(huì)治理能力和水平。針對(duì)當(dāng)前派出所在接處警工作方面普遍存在的非警務(wù)類報(bào)警數(shù)量較大，消耗和分散民警的公安工作時(shí)間和精力的問題，“措施”提出有效分流非警務(wù)類報(bào)警求助事項(xiàng)，全面對(duì)接政府熱線12345，深化“110”接處警社會(huì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)服務(wù)機(jī)制，在城鎮(zhèn)地區(qū)全面落實(shí)派出所分流非警務(wù)類報(bào)警求助事項(xiàng)的渠道和工作機(jī)制，對(duì)派出所民警工作重、壓力大、警力配置不夠等問題的應(yīng)對(duì)以及基層民警生活待遇保障、體檢和休假等方面也都作了具體規(guī)定。

從“措施”的具體“減負(fù)”內(nèi)容可以看出，它既從公安體制內(nèi)部全面考慮了基層民警的實(shí)際困難，也對(duì)非警務(wù)類報(bào)警求助事項(xiàng)與政府熱線12345 的對(duì)接做了安排。“措施”堅(jiān)持問題導(dǎo)向，通過的十項(xiàng)具體規(guī)定，其初心是讓基層派出所有足夠的精力和時(shí)間深入社區(qū)、深入村莊，預(yù)防和打擊違法犯罪，密切聯(lián)系和服務(wù)群眾，切實(shí)提升基層社會(huì)治理能力和水平，不斷增強(qiáng)人民群眾的安全感、獲得感和幸福感。在公安部十項(xiàng)“措施”出臺(tái)后，最早提出“四有四必”，即“有警必接，有難必幫，有險(xiǎn)必救，有求必應(yīng)”的漳州警方正式摒棄“有警必接，有求必應(yīng)”的工作模式，強(qiáng)調(diào)非警務(wù)事項(xiàng)不再受理。漳州市公安局110 非警務(wù)事項(xiàng)對(duì)接分流機(jī)制全面開展和實(shí)施《漳州市公安110 非警務(wù)事項(xiàng)與12345、12319、12348 三個(gè)平臺(tái)對(duì)接分流實(shí)施方案》、《人民調(diào)解與110 非警務(wù)事項(xiàng)對(duì)接分流機(jī)制實(shí)施方案》、《漳州市12345 便民服務(wù)平臺(tái)對(duì)接110 非警務(wù)事項(xiàng)分流處置方案》等規(guī)定，明確經(jīng)濟(jì)糾紛、租賃糾紛等涉及非警務(wù)報(bào)警求助警方不再受理，而是分流到政府其他相關(guān)平臺(tái)。漳州警方強(qiáng)調(diào)12345 服務(wù)找政府，公安110 為民保安寧，力圖通過政府各單位與部門的分工合作、各司其職，達(dá)到讓基層民警回歸主業(yè)的目的。可以看出，漳州警方在深受“四有四必”之苦累后，痛定思痛，為基層民警“減負(fù)”這個(gè)老大難問題作了十分有益的探索。同時(shí)，各地警方也都在減輕基層民警負(fù)擔(dān)方面作了各種嘗試，使得基層民警負(fù)擔(dān)過重問題較以前有了很大改觀。

（二）基層民警“減負(fù)”存在的問題

當(dāng)前，基層民警“減負(fù)”的探索仍然跟不上社會(huì)發(fā)展和時(shí)代變遷對(duì)基層民警的要求，距離習(xí)近平總書記提出的生命為重、人民至上的全新執(zhí)政理念要求仍有較大差距。其中包括以下三個(gè)方面的問題：一是基層黨組織和地方政府的支持力度不夠。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的大背景下，面對(duì)工作的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，基層黨組織和地方政府也同樣存在工作負(fù)擔(dān)重、壓力大的問題，他們也渴望“減負(fù)”。基層派出所非警務(wù)工作分流減少的工作最終必然附加在他們身上。在相關(guān)銜接政策、法規(guī)、機(jī)構(gòu)人員未能及時(shí)修改、完善、補(bǔ)充之前，基層社會(huì)治理體系必然因“減負(fù)”出現(xiàn)漏洞，甚至?xí)霈F(xiàn)一時(shí)的混亂，基層黨組織和地方政府因此會(huì)感受到更大的壓力，甚至對(duì)單方面的基層民警“減負(fù)”有抱怨和抵觸情緒。二是基層民眾尤其是農(nóng)村民眾不認(rèn)同、不理解。“有事找警察”已經(jīng)成為他們?nèi)粘Ｉ畹囊粋€(gè)習(xí)慣，突然有一天找警察時(shí)，警察說“這事不歸我們管”，他們肯定適應(yīng)不了，因?yàn)榛鶎用窬嚯x他們的生活最近，這些生活中的雜事、瑣事交給其他部門難免會(huì)出現(xiàn)“踢皮球”現(xiàn)象，會(huì)影響政府在基層民眾心中的形象，相關(guān)投訴、上訪事件會(huì)大量增加。三是基層民警不敢“放手”，害怕承擔(dān)責(zé)任。在各項(xiàng)“減負(fù)”措施中所減項(xiàng)目?jī)?nèi)容沒有明確細(xì)化，可執(zhí)行的銜接配套政策、法規(guī)也未出臺(tái)，尤其是涉及農(nóng)民非警務(wù)類事務(wù)處置工作在沒有明確的接管部門出現(xiàn)之前，基層民警即使再忙再累，對(duì)這類看似非警務(wù)事務(wù)報(bào)警也不敢輕易放手。最近這些年，基層民警因?yàn)椴皇瞧渎氊?zé)內(nèi)的事務(wù)而造成的處理松懈所導(dǎo)致的惡性案件不在少數(shù)，比如引起重大網(wǎng)絡(luò)輿情的山東“辱母殺人案”就是其中一個(gè)典型的案例，由經(jīng)濟(jì)糾紛演變?yōu)闅⑷税讣?，社?huì)反響極大，涉事警察承受著巨大壓力?？梢娀鶎用窬摹皽p負(fù)”問題實(shí)質(zhì)上是基層社會(huì)治理的系統(tǒng)性問題，為“減負(fù)”而談“減負(fù)”并不能從根本上解決問題，在當(dāng)前警務(wù)工作以人為本、讓人民滿意的大原則下，絕不能簡(jiǎn)單地一“減”了之。

三、完善適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理改革思路

基層既是地域的概念也是國(guó)家治理層級(jí)的概念?；鶎由鐣?huì)治理與基層政府治理既有聯(lián)系也有區(qū)別，基層社會(huì)治理的主體是社會(huì)力量，基層政府治理的主體是政府；基層社會(huì)治理需要政府的支持和引導(dǎo)，但更主要的是全社會(huì)力量的參與，而不是政府包辦代替。顯然，基層社會(huì)治理始終是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，運(yùn)用多種力量為基層民眾提供民生保障、公共服務(wù)、利益協(xié)調(diào)、矛盾化解，創(chuàng)造平安和諧與舒適生活環(huán)境的一系列治理活動(dòng)，其中當(dāng)然包括農(nóng)村警務(wù)的治理范疇，農(nóng)村警務(wù)參與基層治理的改革不會(huì)缺席。

（一）農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理面臨的新形勢(shì)和新要求

農(nóng)村基層社會(huì)在我國(guó)通常以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村的形式存在，鄉(xiāng)村一般是歷史形成的，是一個(gè)地域概念和行政概念，具有特定的文化屬性。過去我國(guó)鄉(xiāng)村與家族、宗族關(guān)系緊密相連，各家各戶之間大多利益相關(guān)、文化相通、血緣相近，是以親情為紐帶的熟人社會(huì)，以家族、宗族為主要結(jié)構(gòu)，以倫理教化、道德自律為主要規(guī)范，輔之以族規(guī)、鄉(xiāng)約等強(qiáng)制手段，是我國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的主要形式。我們黨不論在革命時(shí)期還是社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期都始終重視和維護(hù)基層人民群眾的根本利益，尤其注重發(fā)揮廣大農(nóng)村基層民眾在鄉(xiāng)村治理中的主體地位和作用。我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)雖幾經(jīng)變化，家族、宗族的傳統(tǒng)觀念不斷受到?jīng)_擊，但直到改革開放初期，以熟人社會(huì)、“鄉(xiāng)親”文化為特點(diǎn)的基本社會(huì)形態(tài)依然保存完好，保證了社會(huì)的公序良俗，維護(hù)了鄉(xiāng)村的穩(wěn)定和諧，其在協(xié)助公安機(jī)關(guān)威懾和懲處犯罪，捍衛(wèi)法律尊嚴(yán)，維護(hù)社會(huì)平安等方面發(fā)揮了重要作用，作出了突出貢獻(xiàn)。

改革開放為我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面發(fā)展帶來巨大變化，鄉(xiāng)村治理也面臨著新形勢(shì)和新任務(wù)。首先是傳統(tǒng)農(nóng)村的封閉性、穩(wěn)定性被打破，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了全新變化。改革開放初期，隨著大量農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)由二元結(jié)構(gòu)變成了三元結(jié)構(gòu)。大批農(nóng)民工離開其居住和生活的農(nóng)村來到城市發(fā)展[5]，造成了既有大量農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工形成的農(nóng)村空心化（只有老人和兒童留守），也有城市資本注入農(nóng)村發(fā)展新農(nóng)業(yè)、新產(chǎn)業(yè)形成的農(nóng)村城市化，還有行政主導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)的集中居住形成的類城市化（只有人的聚集而無產(chǎn)業(yè)聚集），依靠熟人社會(huì)、親情文化的傳統(tǒng)社會(huì)治理模式難以為繼，利益關(guān)系復(fù)雜多元、矛盾沖突日漸增加?；鶎泳瘎?wù)面臨的矛盾糾紛越來越多，情況也越來越復(fù)雜，多年以來形成的“110 警務(wù)”模式深入人心，人們已經(jīng)習(xí)慣了警察的“萬能”作用，農(nóng)村自治組織也逐漸淡化了鄉(xiāng)村治安治理意識(shí)，凡有矛盾糾紛必然報(bào)警處理，這顯然違背了農(nóng)村治安綜合治理的宗旨。

我國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得農(nóng)村總體發(fā)展相對(duì)滯后，農(nóng)村自身的發(fā)展也極為不平衡，農(nóng)村基層社會(huì)治理問題更為突出和復(fù)雜。鄉(xiāng)村治理處于整個(gè)社會(huì)治理體系的末端，只有全方位提升鄉(xiāng)村治理，才能實(shí)現(xiàn)百姓平安和社會(huì)穩(wěn)定。農(nóng)村基層社會(huì)治理是國(guó)家社會(huì)治理的基石，也是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，不僅關(guān)系到農(nóng)民脫貧致富，更關(guān)乎黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，直接影響社會(huì)大局的穩(wěn)定。隨著新時(shí)期城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)被打破，農(nóng)村利益主體呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)[6]，土地及各種生產(chǎn)資料和要素在社會(huì)各主體之間再分配、再調(diào)整，利益沖突更加頻繁和激烈，政府在公平與效率之間有時(shí)難以平衡和決策，加之一段時(shí)期黑惡勢(shì)力及腐敗問題的存在，使得部分農(nóng)村基層民眾難以公平分享改革開放和社會(huì)發(fā)展帶來的成果，導(dǎo)致鄉(xiāng)村不同利益群體之間的利益沖突體時(shí)有發(fā)生，惡性或群體性事件日益增多。同時(shí)，農(nóng)民的思想意識(shí)也發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變：一方面，農(nóng)民由過去求穩(wěn)、小富即安的思想向追求人生發(fā)展、實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值轉(zhuǎn)變，村民的公民意識(shí)、法治意識(shí)、民主思想、權(quán)利權(quán)益主張空前增強(qiáng)；另一方面也有少數(shù)農(nóng)民仍不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展帶來的巨大變化，在各種變化面前茫然失措、思想頹廢、精神空虛、道德淪喪，并由此產(chǎn)生一系列社會(huì)問題，造成人民內(nèi)部矛盾凸顯。而我國(guó)以往的農(nóng)村基層社會(huì)治理機(jī)制如今已不適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的新形勢(shì)和新要求，主要表現(xiàn)為在處理人民內(nèi)部矛盾時(shí)分工不清、責(zé)任不明，原來的鄉(xiāng)村綜治組織表面上看起來啥都管，但實(shí)際工作中啥也管不了。

為深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，全面貫徹黨的十九大精神，中共中央于2018 年3 月21 日印發(fā)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，明確了為加強(qiáng)黨對(duì)政法工作和社會(huì)治安綜合治理等工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加快社會(huì)治安防控體系建設(shè)，不再設(shè)立中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)及其辦公室，有關(guān)職責(zé)交由中共中央政法委員會(huì)承擔(dān)。在新形勢(shì)下，原有的鄉(xiāng)村綜治中心并不撤銷，相反，其職能和責(zé)任得到進(jìn)一步明確和強(qiáng)化，在鄉(xiāng)村振興中的作用將進(jìn)一步加強(qiáng)。新時(shí)期在黨的領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)治理機(jī)制進(jìn)行改革，體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)基層治理的新要求，創(chuàng)新型鄉(xiāng)村綜合治理機(jī)制勢(shì)在必行，這也是農(nóng)村基層民眾的迫切愿望和心聲。對(duì)此，農(nóng)村基層民警應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)到“減負(fù)”本身不是目的，而是為了更好提高警務(wù)工作質(zhì)量，保一方平安，使他們安居樂業(yè)，生活在一個(gè)平安與和諧的社會(huì)環(huán)境里，臨危有人助、遇難有人幫，充分感受黨和政府的關(guān)懷，全面提升他們接受管理和服務(wù)的獲得感和滿意度。

（二）完善農(nóng)村基層社會(huì)綜合治理改革的路徑

第一，鄉(xiāng)村綜治中心始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)并建立健全統(tǒng)一協(xié)調(diào)的基層社會(huì)治理體系。基層社會(huì)治理體系是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，涉及基層政府、基層組織、基層群眾等各個(gè)層面，他們能否形成協(xié)作聯(lián)動(dòng)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的工作機(jī)制是發(fā)揮鄉(xiāng)村綜治中心功能的關(guān)鍵。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重大問題的決定》指出，必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體?！吧鐣?huì)治理共同體”理念首次被提出，同時(shí)強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理體系必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這也是保證基層政權(quán)鞏固的關(guān)鍵，只有黨把握總體方向才能保證最廣大人民的利益，平衡不同利益群體的關(guān)系，最大程度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義，這是實(shí)現(xiàn)共同富裕的根本保證，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)保證。這一理念的提出，打破了傳統(tǒng)社會(huì)治理體系“主體—客體”二元?jiǎng)澐值乃季S定式，指明了社會(huì)治理的整體共同性，治理的主客體是相對(duì)融合的，追求治理的多元化參與是社會(huì)治理共同體關(guān)系理性的表現(xiàn)，不打破“主體—客體”的二元?jiǎng)澐?，其體現(xiàn)的只能是社會(huì)管理而不是社會(huì)治理，管理是自上而下的，治理則是社會(huì)多元主體共同參與的過程，正如馬克思所述：“只有統(tǒng)治階級(jí)擁有自由的共同體是虛假的共同體”。

在“社會(huì)治理共同體”理念下，作為鄉(xiāng)村綜合治理重要組成部分的公安機(jī)關(guān)的職責(zé)應(yīng)更加明確，其任務(wù)也更為艱巨。正如習(xí)近平總書記在2019 年5 月出席全國(guó)公安工作會(huì)議并發(fā)表重要講話所提出的要求：鄉(xiāng)村基層公安機(jī)關(guān)的職責(zé)除了積極預(yù)防和妥善化解鄉(xiāng)村基層各類社會(huì)矛盾，還要確保鄉(xiāng)村社會(huì)安定有序又充滿生機(jī)活力；同時(shí)更要充分發(fā)動(dòng)鄉(xiāng)村基層組織和人民群眾，組織群眾、依靠群眾，堅(jiān)持群防群治、專群結(jié)合，學(xué)習(xí)和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”[7]，依托鄉(xiāng)村基層黨組織和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，引導(dǎo)和加強(qiáng)村民自治組織的活力，整體有序與協(xié)調(diào)融合推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新。當(dāng)前全國(guó)各地如火如荼開展基層綜合治理改革，如安徽省寧國(guó)市打造縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)綜治中心，在鄉(xiāng)級(jí)設(shè)立綜治中心接待大廳和“四大功能室”，綜治、公安、信訪人員力量進(jìn)駐大廳辦公；在村級(jí)以黨建+“三治”為抓手，在完善綜治中心基礎(chǔ)上，落實(shí)“一村一陣地、一村一書記、一村一民警、一村一顧問”工作機(jī)制[8]。湖北省荊州市設(shè)立社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處中心，警務(wù)室、醫(yī)務(wù)室、信訪、法律咨詢多部門進(jìn)駐，實(shí)現(xiàn)了矛盾糾紛一站式受理、一體化辦結(jié)。通過仔細(xì)分析這些舉措，發(fā)現(xiàn)其在發(fā)動(dòng)群眾、群防群治、整體協(xié)調(diào)等方面依然有很大的創(chuàng)新空間，警務(wù)室和相關(guān)民警在改革后的治理模式中其職責(zé)能否真正被明確還有待檢驗(yàn)。況且在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)極大抽空了鄉(xiāng)村人口，鄉(xiāng)村聚落的凋敝尤其造成青壯年人力和人才的稀缺[9]，面對(duì)這些以老人和孩子為主體，缺少青壯年勞力支撐的村莊，公安基層在治安聯(lián)防等方面如何依靠村委會(huì)組織和發(fā)動(dòng)以老人和孩子為主體的聯(lián)防力量將會(huì)是一種考驗(yàn)，這些區(qū)域的基層警力是否能得到合理優(yōu)化配置和分布也有待進(jìn)一步考證。

第二，健全法律保障體系。完善法律法規(guī)、政策制度、自治章程、綜治中心工作章程，多部門實(shí)體聯(lián)合運(yùn)行，明確各方主體的工作職責(zé)，啟動(dòng)監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，全面做到以人為本，繼續(xù)堅(jiān)持鄉(xiāng)村綜治中心“一票否決”制。結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村改革發(fā)展進(jìn)程，立足解決村民、企業(yè)及其他組織關(guān)心的實(shí)際問題，防患于未然。做好法律法規(guī)宣傳工作，提升農(nóng)村各主體的法律法規(guī)意識(shí)，鄉(xiāng)村綜治中心同時(shí)也是農(nóng)村基層的普法教育平臺(tái)以及各類新型犯罪預(yù)警平臺(tái)，讓群眾做到知法、信法，自覺運(yùn)用法律，充分享受優(yōu)質(zhì)快捷的法律服務(wù)。公安機(jī)關(guān)要充分利用多部門合作、群防群治的治理模式，厘清警務(wù)與非警務(wù)權(quán)限與職責(zé)，派駐民警做好原來“110 模式”的責(zé)任拆分和工作銜接，依托長(zhǎng)期以來與村民建立起的警民互建關(guān)系，全方位引導(dǎo)和促進(jìn)村民做到“法”字當(dāng)頭，讓村民知法、懂法、敬法、守法，依法表達(dá)訴求，依法維護(hù)和主張自身合法權(quán)益，從而推進(jìn)基層治理的民主化和多元化[10]。

第三，建立簡(jiǎn)明、高效、實(shí)用的運(yùn)行機(jī)制。習(xí)近平總書記在主持經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜易剷?huì)時(shí)指出，“要加強(qiáng)和創(chuàng)新基層社會(huì)治理，使每個(gè)社會(huì)細(xì)胞都健康活躍，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩(wěn)定創(chuàng)建在基層。”鄉(xiāng)村綜治中心是農(nóng)村基層社會(huì)治理體系的有效融合與補(bǔ)充，是農(nóng)村基層社會(huì)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。要想充分發(fā)揮其作用，建立一套簡(jiǎn)明、高效及實(shí)用的運(yùn)行機(jī)制不可或缺?？偟膩碚f，就是要實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)明、高效的橫向融合與縱向貫通機(jī)制。橫向融合就是要推行“一門式”業(yè)務(wù)受理、“一站式”服務(wù)辦理。鄉(xiāng)村綜治中心內(nèi)部職能部門分工不分家，內(nèi)部要建立問題受理、處理、流轉(zhuǎn)機(jī)制，無論接到村民什么樣的問題訴求，都不推諉、搪塞，視問題訴求的不同或協(xié)調(diào)村民自行解決，或協(xié)調(diào)相關(guān)方協(xié)商解決，或在其職權(quán)范圍內(nèi)處置，或通報(bào)和上報(bào)政府相關(guān)部門。如單純的經(jīng)濟(jì)糾紛，直接找矛盾糾紛調(diào)解委員會(huì)調(diào)解，調(diào)解不成功的可引導(dǎo)其走司法程序，如果涉及治安糾紛的，公安民警須主動(dòng)介入?？v向貫通是指鄉(xiāng)村綜治中心在遇到相關(guān)超出自身權(quán)限的問題時(shí)，能準(zhǔn)確、及時(shí)向政府相關(guān)部門通報(bào)、匯報(bào)和反饋，并參與協(xié)同處理。由于鄉(xiāng)村綜治中心成員尤其是入駐中心的公安民警等體制內(nèi)部工作人員相較于村民群眾或相關(guān)團(tuán)體更了解法規(guī)政策和通曉問題處理流程，能準(zhǔn)確、高效地處置這些問題，且民警及綜治中心相關(guān)工作人員被賦予處理小微事務(wù)、糾紛、沖突的責(zé)任，如果能及時(shí)協(xié)調(diào)村民或相關(guān)企業(yè)、社團(tuán)自治組織化解潛在矛盾，就能大幅減輕其他政府部門的日常工作壓力，使他們能更專注于其自身職責(zé)范圍內(nèi)的工作。

第四，加強(qiáng)綜合治理規(guī)范化構(gòu)建，做到事事留痕跡、處處可追索的信息管理機(jī)制。充分利用現(xiàn)代科技手段，有條件的農(nóng)村地區(qū)可以效仿智慧城市治理模式，利用大數(shù)據(jù)、定位技術(shù)、網(wǎng)格化管理、人工智能等實(shí)現(xiàn)科學(xué)精準(zhǔn)管理服務(wù)。如上海青浦區(qū)趙巷鎮(zhèn)中步村建設(shè)“5G+新農(nóng)村”，多個(gè)攝像頭安裝在人流密集的公共區(qū)域，幫助公安部門采集終端信息和人員軌跡，還有高空監(jiān)控、河道水質(zhì)監(jiān)測(cè)、巡更等10 款防火、防汛、防盜等安防智慧設(shè)備[11]。不具備相關(guān)條件的地區(qū)也可利用微信群開展工作。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村村民幾乎實(shí)現(xiàn)了人手一部手機(jī)，微信已經(jīng)成為村民交流的主要平臺(tái)，基層治理要能夠很好地利用微信平臺(tái)作為政務(wù)支撐?？傊F(xiàn)代科技在農(nóng)村基層治理中如虎添翼，充分利用網(wǎng)絡(luò)科技完善綜治機(jī)制，提高其運(yùn)行效率，不僅能緩解農(nóng)村基層民警的工作壓力，讓其從繁瑣、復(fù)雜的非警務(wù)活動(dòng)中騰出手來干好本職工作，更能有效提升鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化能力，助力鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)發(fā)展。