張 波,秦魯豫

(河北地質(zhì)大學 法政學院,河北 石家莊 050000)

2020年3月,生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《2019年全國大、中城市固體廢物污染公報》(以下簡稱《公報》)?！豆珗蟆窂娜珖笾谐鞘行畔l(fā)布、重點工作進展、能力建設以及地方工作實踐等方面,系統(tǒng)介紹了我國固體廢物污染環(huán)境防治工作的相關(guān)情況。其中《公報》指出,“無廢城市”建設試點工作作為生態(tài)環(huán)境重點改革任務,自試點工作開展以來取得了良好的成效?！盁o廢城市”作為新時代中國加強固體廢物治理的一項新型治理模式,對我國生態(tài)文明建設的落實發(fā)揮著重要的作用。本研究以新視角解讀《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(以下簡稱“新《固廢法》”),并借鑒日本、德國以及新加坡“無廢城市”建設經(jīng)驗,對我國“無廢城市”中的固體廢物法律體系完善提出些許建議。

1 無廢城市:概念新解

“無廢國際聯(lián)盟”作為全球倡導“無廢”理念的國際組織,曾對“無廢城市”作出“官方界定”:“通過負責任地生產(chǎn)、消費、回收,使得所有廢棄物被重新利用,沒有廢棄物焚燒、填埋、丟棄至露天垃圾場或海洋,從而不威脅環(huán)境和人類健康”。[1]“官方界定”以保護生態(tài)環(huán)境和保障人類健康為落腳點,強調(diào)固體廢物治理全過程的生產(chǎn)者責任延伸制度,重視固體廢物的資源化再利用以及固體廢物對大氣、水和土壤等相關(guān)環(huán)境要素的直接或間接負面影響。不難看出,“官方界定”是一種“理想國”狀態(tài),而現(xiàn)實情況下常常會出現(xiàn)“垃圾圍城”的局面。

在我國,《“無廢城市”建設試點工作方案》(以下簡稱“《試點方案》”)明確“無廢城市”是一種新型城市發(fā)展模式。該模式以新發(fā)展理念為指導綱領(lǐng),以固體廢物最大限度實現(xiàn)“三化”(減量化、資源化、無害化)以及最大程度降低固體廢物對環(huán)境的影響為核心,以推動固體廢物綠色循環(huán)利用以及倡導公民積極踐行綠色生活方式為建設路徑,旨在實現(xiàn)“無廢社會”。相較于“官方界定”,我國“無廢城市”概念界定符合實際:一方面,我國“無廢城市”建設采取階段性目標設置的方式,要求到2020年形成一批可復制、可推廣的建設示范模式,為推動建設“無廢社會”奠定良好基礎;另一方面,我國也并未強制性地要求各試點城市必須達到“無廢”狀態(tài),而只是要求最大限度實現(xiàn)固體廢物“三化”以及降低其所產(chǎn)生的環(huán)境負面影響。

基于此,中國情境下的“無廢城市”內(nèi)涵考究應當立足本國國情,結(jié)合新《固廢法》作出新的闡釋。修改后的新《固廢法》為“無廢城市”的本土化落實奠定了法律根基。第一,新《固廢法》第一條開宗明義,“為了保護和改善生態(tài)環(huán)境,防治固體廢物污染環(huán)境,保障公眾健康,維護生態(tài)安全”;第二,新《固廢法》第三條和第四條強調(diào),國家推行綠色發(fā)展方式和倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式,并且對于固體污染防治要堅持“三化”原則,降低固體廢物的危害性;第三,新《固廢法》第二章至第八章分別對固體廢物管理、生活垃圾分類、產(chǎn)品包裝以及塑料制品使用等作出了規(guī)定,全范圍覆蓋固體廢物污染治理的各方面。

綜上,新《固廢法》下的“無廢城市”應指以保障公民環(huán)境權(quán)益和保護生態(tài)環(huán)境為核心,以固體廢物治理和垃圾分類為主要內(nèi)容,以倡導綠色生產(chǎn)和消費為基礎,以全民共治和生產(chǎn)者責任延伸制度為推動力的新型固體廢物治理模式。

2 “無廢城市”域外比較研究

2.1 日本

我國“無廢城市”試點之初,生態(tài)環(huán)境部組織相關(guān)試點城市人員赴日本學習相關(guān)經(jīng)驗,并最終形成調(diào)研報告[2]。通過對調(diào)研報告內(nèi)容的解讀,總結(jié)出日本“無廢城市”建設主要從以下三個方面進行發(fā)力:

2.1.1 前瞻性的政策計劃和較為完備的法律體系

日本是國際上最早推行循環(huán)經(jīng)濟的國家之一,其在2000年制定并頒布了《循環(huán)型社會形成促進基本法》。該法作為日本固體廢物治理的根本法依據(jù),對固體廢物全過程治理制定了基本框架。除了《循環(huán)型社會形成促進基本法》之外,日本還陸續(xù)制定了《廢棄物處理法》《有關(guān)促進食品循環(huán)資源再生利用等的法律》等法律,為有效治理本國固體廢物構(gòu)建了較為完備的法律體系。最后,為保障循環(huán)型社會盡快形成以及加快固體廢物治理的進程,日本還制定了《循環(huán)型社會形成推進基本計劃》,并作了多次修訂。

2.1.2 多元共治型的垃圾分類模式和資源化的綠色包裝設計

日本的垃圾分類治理和綠色包裝設計有效地將政府、企業(yè)以及居民三者有機融合在一起,即居民分類投放、政府等機構(gòu)分類收集、環(huán)保企業(yè)分類回收再商品化。日本政府為了盡可能地降低垃圾處理設施對居民所造成的“鄰避效應”風險,在社區(qū)內(nèi)成立居民代表委員會,向社區(qū)居民公開環(huán)境影響信息以保障其環(huán)境知情權(quán),并以此形成了“沼津模式”。[3]此外,日本垃圾分類方面最有特色的是垃圾袋收費制度和居民自發(fā)形成的“家庭記賬本”活動。一方面,居民被要求購買指定的且符合不同類型垃圾的彩色垃圾袋,從而對各類垃圾進行有效分類;另一方面,居民通過“家庭記賬”的方式將家庭生活費用與二氧化硫的削減聯(lián)系起來,從而積極踐行綠色生活方式。

日本在減少塑料使用、改進綠色包裝設計方面主要通過循環(huán)理念的轉(zhuǎn)變和加強生產(chǎn)者責任來進行。一方面,循環(huán)經(jīng)濟理念的轉(zhuǎn)變,即由原有的“3R”(減量化、再循環(huán)、再利用)理念轉(zhuǎn)變?yōu)椤?R”(減量化、再循環(huán)、再利用、替代化)理念,延長固體廢物的可替代周期,降低塑料制品的大幅使用;另一方面,生產(chǎn)者責任延伸制度的建立,即企業(yè)有義務采取措施加強產(chǎn)品的綠色設計及效用,加強產(chǎn)品的再利用度,減少固體廢物的產(chǎn)生,并且將生產(chǎn)者的責任全面貫穿于產(chǎn)品的生命全周期。

2.1.3 國際間固廢治理工作的開展與合作

日本在固廢治理方面十分重視國際間的溝通交流,環(huán)保友好城市的建立是加強國際間溝通交流的重要方式之一。中日兩國有諸多城市之間達成了環(huán)境友好城市伙伴關(guān)系,如日本九州市和我國大連市于1979年締結(jié)友好城市伙伴關(guān)系,開展環(huán)保事業(yè)方面的合作。此外,除了環(huán)境友好城市方面的交流合作,日本也非常重視國外游客的環(huán)保理念宣傳工作。日本在城市垃圾處理投放點設置了分類投放牌,投放牌上分別以中、英、韓、越四國語言進行書寫,向海外游客釋明垃圾分類的注意事項以及環(huán)保意義。

2.2 德國

德國“無廢城市”的建設主要依靠多元主體(居民、綠黨等)力量的推動,從而實現(xiàn)固體廢物的資源再利用。作為國際上享有盛名的“環(huán)保大國”,德國有幾點經(jīng)驗值得借鑒。[4]

2.2.1 詳細且完備的環(huán)境保護法律體系

德國現(xiàn)行有效的環(huán)境保護法律、法規(guī)達800多部。自1962年制定《排放物保護法》后,德國又相繼頒布了《物質(zhì)封閉循環(huán)與廢棄物管理法》《電子電器設備法案》《廢物避免產(chǎn)生和廢物管理法》《填埋法案》《包裝法》等多部環(huán)保性法律規(guī)范。詳細完備的環(huán)境保護法律體系實現(xiàn)了對固體廢物、垃圾分類以及商品包裝等方面的全覆蓋,為該國“無廢城市”建設提供了全方位的法律索引。

2.2.2 嚴格的懲治措施與對環(huán)保教育的重視

德國在固體廢物以及垃圾分類治理方面遵循著先教育(規(guī)勸)后懲罰的理念。針對居民未按規(guī)定時間、地點投放或未對垃圾予以分類的情況,政府一般先會向該居民發(fā)出警告信等通知,之后視改正情況再決定是否進行處罰。如果居民拒不改正,不僅自身會受到罰款處罰,還會導致所在社區(qū)固體廢物處理費用大幅增加。這一舉措的實施大大降低了德國國內(nèi)“垃圾圍城”的現(xiàn)象,并且加速了“無廢城市”的建設速度。此外,針對垃圾桶的設置和塑料瓶的回收也采取了嚴格的規(guī)范。德國整改原有的三色桶,將其簡化為兩色桶——有機廢棄物收集桶和其他收集桶,并規(guī)定了不同的收費制度。德國為了加大對塑料瓶的回收利用率,實施了塑料瓶押金制度——居民在購買瓶裝飲料時預先收取少量費用作為押金,之后居民將塑料瓶放置塑料瓶回收機后拿回之前所預繳的押金。這一舉措極大地緩解了固廢堆積的局面,加強了塑料制品的回收再利用程度。

2.2.3 多元主體合力共治

德國“無廢城市”的建設離不開多方主體的參與,主要有國家環(huán)保警察、居民、非政府環(huán)保組織以及綠黨等。德國在環(huán)保事業(yè)中首創(chuàng)環(huán)保警察一職,專門對城市內(nèi)所有污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為和事件進行現(xiàn)場執(zhí)法。環(huán)保警察具有人員專業(yè)化、技術(shù)先進化、執(zhí)法效率化等特點,為及時有效地保護生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了前鋒作用。此外,環(huán)境惡化所產(chǎn)生的惡劣影響讓居民更加重視固體廢物治理,并積極參與環(huán)保事業(yè)以及相關(guān)的環(huán)保運動,如生態(tài)治理草根運動。非政府環(huán)保組織和綠黨是有效推動德國“無廢城市”建設的主力軍,他們通過多種途徑參與到國家環(huán)保事業(yè)進程,如倡導多種形式的綠色運動,推動國家相關(guān)環(huán)保性立法,對于污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起環(huán)境集體訴訟等。

2.3 新加坡“無廢城市”建設

新加坡在國際上享有“花園城市”之稱,這也有賴于其生態(tài)環(huán)境事業(yè)的發(fā)展。新加坡自成立以來,陸續(xù)提出“永續(xù)城市”“花園城市”“生態(tài)城市”等城市規(guī)劃主張,并且不同的城市規(guī)劃分別配套相應的城市規(guī)劃體系。新加坡城市規(guī)劃體系主要由綱領(lǐng)性的概念計劃、短期性的總體計劃和靈活多變的開發(fā)指導規(guī)劃構(gòu)成,每一計劃(規(guī)劃)中都規(guī)定10～15年作為計劃目標。新加坡生態(tài)可持續(xù)發(fā)展最大程度地將交通規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、廢棄物處理規(guī)劃等有機融合到一起,實現(xiàn)了整個城市系統(tǒng)的綠色循環(huán)發(fā)展。2015年新加坡提出《新加坡可持續(xù)藍圖2015》[5],要求到2030年,新加坡廢物回收率、生活垃圾回收率以及非生活垃圾回收率達到相應的目標。為了邁向“零廢”國家,《新加坡可持續(xù)藍圖2015》還提出了四項基本措施以及五項具體計劃來推進新加坡的可持續(xù)發(fā)展。

2007年11月,中國與新加坡簽署了《中華人民共和國政府與新加坡共和國政府關(guān)于在中華人民共和國建設一個生態(tài)城的框架協(xié)議》(以下簡稱《框架協(xié)議》)。根據(jù)《框架協(xié)議》,“中新天津生態(tài)城”的定位是“資源節(jié)約、環(huán)境友好、社會和諧”的生態(tài)城市以及“成為中國其他城市可持續(xù)發(fā)展樣板”?！犊蚣軈f(xié)議》除了明確了“中新天津生態(tài)城”的城市定位,還提出了“三和三能”的目標,即人與人、經(jīng)濟活動、環(huán)境和諧共存,能復制、能實行、能推廣。為了實現(xiàn)城市定位和發(fā)展目標,“中新生態(tài)城”在廢棄物管理方面作出了重大努力:在垃圾運輸方面,生態(tài)城建設了中國第一套、全亞洲最大的垃圾氣力輸送系統(tǒng),有效避免了垃圾運輸過程中的“二次污染”現(xiàn)象的發(fā)生;在垃圾收集方面,生態(tài)城實施垃圾分類積分機制,即生態(tài)城對于居民投放的可回收垃圾實施個人(家庭)積分,分發(fā)電子積分卡,居民可持該積分卡在生態(tài)城內(nèi)所有商店進行消費抵扣。這一舉措極大地促進了居民垃圾分類意識的提高和生態(tài)城經(jīng)濟的發(fā)展。

綜上,日本、德國以及新加坡三國主要從固體廢物法律體系的建設、生活垃圾分類的治理、綠色包裝及塑料污染治理以及多元主體參與四個方面來建設,因而我國可以借鑒以上四個方面的有益經(jīng)驗,并結(jié)合新《固廢法》中的具體條款來開展“無廢城市”新建設。

3 新《固廢法》引領(lǐng)“無廢城市”新建設

3.1 完善固廢法律體系,護航“無廢城市”建設

固體廢物治理仍需用重典?！盁o廢城市”建設首要的前提就是要完善“無廢城市”法律體系,因“無廢城市”核心在于固體廢物治理,因而最主要的是完善固體廢物方面的法律體系[6]。我國現(xiàn)行的固體廢物法律規(guī)范散落于《環(huán)境保護法》《清潔生產(chǎn)促進法》《節(jié)約能源法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、新《固廢法》和四大污染防治法(《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》)等法律以及各省《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等法規(guī)中,總體上呈現(xiàn)分散立法的特點,尚未形成整體性、系統(tǒng)性。[7]

日本和德國在“無廢城市”建設過程中均形成了較為完備的固體廢物法律體系,尤其德國固體廢物法律、法規(guī)達800部。完備的法律體系能夠為“無廢城市”建設保駕護航。新《固廢法》的出臺為當下“無廢城市”的建設提供了完善的法律依據(jù),該法從醫(yī)療廢物、建筑垃圾、農(nóng)業(yè)固體廢物、危險廢物、塑料制品以及過度包裝等方面對固體廢物治理作了全包圍式的規(guī)定。在借鑒日、德國家“無廢城市”建設經(jīng)驗的基礎上,我國應形成以新《固廢法》為核心,以四大污染防治法為發(fā)力點的法律體系,從而完善當下“無廢城市”建設的法律體系。

具體而言,可以從以下幾方面入手:首先,明確固體廢物所產(chǎn)生的污染類型(大氣污染、土壤污染或水污染等),是“一因一果”型還是“一因多果”型,正確找尋所適用的污染防治法律。其次,針對污染類型存在交叉,即“一因多果”型,以相關(guān)污染防治法律條文為處罰根據(jù),分析法律的最終適用(“單一法”還是“多法”)。最后,針對特殊類型的固體廢物污染,應以新《固廢法》為立足點,分析該污染類型采取何種防治,最終適用相關(guān)法律條文予以治理。

3.2 積極推行垃圾分類,破解“垃圾圍城”困局

“無廢城市”建設的任務之一就是“垃圾圍城”局面的破解。盡管“11+5”個試點城市和地區(qū)在垃圾分類方面成效各不相同,但面臨的困境卻是一致的,即垃圾分類前端意識不強、宣傳不到位;中端垃圾運輸成本高昂、二次污染現(xiàn)象嚴重;末端可替代性的垃圾處理技術(shù)尚不成熟。為破除以上困境,新《固廢法》在二審草案中就增加了“生活垃圾”章節(jié)作為應對之策。[8]新《固廢法》在“生活垃圾”一章中規(guī)定了各縣級以上人民政府盡快建立生活垃圾收費制度、因地制宜進行生活垃圾分類標準、強化居民生活垃圾分類意識、加大生活垃圾處理技術(shù)的研發(fā)、生活垃圾經(jīng)費保障等內(nèi)容,全面應對生活垃圾“三端”的問題。

我國生活垃圾分類試點正如火如荼地進行,各試點城市均在加快制定本市的生活垃圾分類管理條例。生活垃圾治理作為“無廢城市”建設的重要一環(huán),各試點城市可積極借鑒日本、德國以及新加坡生活垃圾治理的相關(guān)經(jīng)驗。如日本的“家庭記賬本”活動和“中新天津生態(tài)城”的積分活動,試點城市可向城市居民分發(fā)電子家庭記賬本,并在投放生活垃圾后自動積分,且該積分可用于日常消費的抵扣,以此貫徹綠色生活理念;又如德國的懲罰與教育相結(jié)合理念,試點城市對于未依法依規(guī)進行垃圾分類的居民,可采取口頭勸教、書面警告、參加社區(qū)服務活動或罰款等方式逐步規(guī)范,讓城市的每一位居民都能夠切身參與其中。

3.3 加強綠色包裝設計,嚴控塑料制品使用

“白色污染”作為“無廢城市”建設中的“攔路虎”,嚴重阻礙了“無廢城市”建設的進程。2010年1月16日,國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步加強塑料污染治理的意見》對治理塑料污染作出了重要部署,按照“禁限一批、替代循環(huán)一批、規(guī)范一批”的思路,對塑料污染分階段治理。新《固廢法》回應社會熱點與城市“痛病”,對過度包裝、塑料污染治理作出了相應的規(guī)定。首先,關(guān)于過度包裝治理,新《固廢法》分別在第四十四條、第六十五條、第六十八條、第七十七條以及第八十四條中作出相關(guān)規(guī)定,以上條文強調(diào)生產(chǎn)者要按照清潔生產(chǎn)的要求對包裝物進行綠色設計,加大包裝的資源化利用,并且鼓勵引導消費者使用綠色包裝和減量包裝。其次,關(guān)于塑料污染治理,新《固廢法》在第六十九條和第一百零六條明確規(guī)定:禁止使用不可降解的塑料制品和禁止餐館、酒店等行業(yè)提供一次性用品以及加強推廣使用可循環(huán)、易回收、易降解的塑料制品。

為了讓“限塑令”持續(xù)發(fā)力以及在包裝設計中融入綠色內(nèi)涵,我國可借鑒日本、德國對于過度包裝和塑料污染的治理對策。日本對于兩者的治理強調(diào)理念的轉(zhuǎn)變和延伸塑料、包裝制品生產(chǎn)者的責任,我國也可在兩者治理中融入“4R”理念以及延伸生產(chǎn)者在產(chǎn)品生命周期全過程的責任承擔。[9]我國此前也頒布了《生產(chǎn)者責任延伸制度推行方案》(以下簡稱《方案》),《方案》指出生產(chǎn)者對產(chǎn)品所承擔的資源環(huán)境責任范圍包括開展生態(tài)設計、使用再生原料、規(guī)范回收利用和加強信息公開。此外,德國對于塑料污染治理,尤其是塑料瓶的回收,采取預先收取少量押金的方式值得借鑒。“11+5”個試點城市和地區(qū)可以有條件地、小范圍幅度地對消費者塑料制品的使用采取預收押金措施,并且規(guī)定押金可在消費者交由分類機構(gòu)回收時予以返還。

3.4 多元主體共治,共同參與固廢治理

“無廢城市”建設關(guān)乎每一位“住在城市里的人”,因而需要多元主體(政府、公民、環(huán)保警察、環(huán)保組織)共同參與。新《固廢法》總則中第四條至第十二條也對多元主體的責任或義務作出了規(guī)定,而且日本、德國和新加坡在“無廢城市”建設中也都重視多元主體力量,并且形成了各自的特色模式。

政府作為城市的管理者,應對“無廢城市”總體工作的開展負責。[10]《試點方案》中要求各試點城市政府積極編制“無廢城市”實施方案以及具體的指標體系,并且要求將人民滿意度作為評價指標之一,這一舉措貫徹了“以人為本”的發(fā)展理念。另外,當下公民參與“無廢城市”建設的發(fā)力點不應再是理念的引導[11],而應是具體工作的參與。公民可應聘垃圾分類指導員(監(jiān)督員)職位,成立專門的垃圾分類委員會,將垃圾處理設施所引起的“鄰避效應”現(xiàn)象、垃圾分類投放等問題與政府相關(guān)部門及時進行溝通交流。

此外,針對德國首創(chuàng)的環(huán)保警察新型執(zhí)法方式,我國也可在“無廢城市”試點城市中進行試點。盡管此前我國云南省昆明市也設置了環(huán)保警察一職,但該職位主要起配合其他執(zhí)法部門的作用且環(huán)保警察的職責為環(huán)境刑事執(zhí)法而不是全方位環(huán)境執(zhí)法。[12]應當明確,“無廢城市”建設中的環(huán)保警察應定位為環(huán)境執(zhí)法專責主體,并且其執(zhí)法范圍應包括民事、行政以及刑事三種,配備先進的執(zhí)法技術(shù)與設備。最后,環(huán)保組織在“無廢城市”建設中的重要力量不可忽視。不同于德國綠黨組織,我國的環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟的提起上面臨諸多困境,如取證難、激勵效應不足等。[13]為了有效地發(fā)揮環(huán)保組織在“無廢城市”中的作用,應逐步加大環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的后續(xù)保障,如經(jīng)費保障、技術(shù)保障以及聲譽保障等。

4 結(jié)語

“無廢城市”建設功在千秋,利在萬代。盡管日本、德國以及新加坡的“無廢城市”建設在國際上享有盛名,但我國仍需在立足本國國情的基礎上進行建設。新《固廢法》的出臺為“無廢城市”建設提供了基本的法律依據(jù),奠定了其運行的法律根基。因此,“無廢城市”后續(xù)的發(fā)力點應以新《固廢法》為基本點,完善固體廢物法律體系,加大生活垃圾和塑料污染的治理,倡導多元主體共同參與建設。