丁忠毅

一、問題的提出

對(duì)擁有超大規(guī)模政治地理空間的國(guó)家而言，對(duì)國(guó)家轄治的地理空間進(jìn)行合理界分，是分解國(guó)家治理負(fù)荷、提升治理有效性的必然要求。(1)丁忠毅、黃一鑫：《次邊疆治理：歷史鏡鑒與實(shí)踐意蘊(yùn)——以西部邊疆地區(qū)為中心的考察》，《云南社會(huì)科學(xué)》2020年第3期。在中國(guó)國(guó)家空間治理格局中，邊疆民族地區(qū)在拱衛(wèi)國(guó)家核心區(qū)域、輻射周邊國(guó)家等方面發(fā)揮著非常重要的功能。(2)丁忠毅：《十八大以來習(xí)近平關(guān)于邊疆治理的重要論述研究》，《社會(huì)主義研究》2019年第1期。邊疆民族地區(qū)治理質(zhì)效，直接關(guān)乎國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)完整和國(guó)家治理質(zhì)效。然而，中國(guó)邊疆民族地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、民族宗教問題交織、周邊國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜，一度“成為國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略短板”。(3)周平：《強(qiáng)化邊疆治理 補(bǔ)齊戰(zhàn)略短板》，《光明日?qǐng)?bào)》2015年6月10日，第13版。針對(duì)邊疆民族地區(qū)在國(guó)家發(fā)展中的重要地位及其面臨的發(fā)展困境，1979年4月，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)烏蘭夫指出：邊疆民族地區(qū)“底子太薄，人力、物力、財(cái)力都十分缺乏，沒有國(guó)家的大力幫助，單靠邊疆、少數(shù)民族地區(qū)的力量，要有一個(gè)大發(fā)展，是辦不到的”，“國(guó)家需要采取有遠(yuǎn)見的政策和特殊的照顧辦法，給予大力支援?！?4)內(nèi)蒙古烏蘭夫研究會(huì)：《烏蘭夫論民族工作》，北京：中共黨史出版社，1997年，第412頁(yè)。國(guó)家在增撥?？钪г吔⑸贁?shù)民族地區(qū)建設(shè)的同時(shí)，還要組織內(nèi)地省市對(duì)口支援邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)。烏蘭夫的報(bào)告，標(biāo)志著對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策的正式提出。40多年來，對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策取得了良好的實(shí)踐效果。對(duì)口支援政策已擴(kuò)散到重大工程興建、重大自然災(zāi)害恢復(fù)重建、邊疆民族地區(qū)治理、東西部扶貧協(xié)作、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、重大公共危機(jī)應(yīng)對(duì)等國(guó)家治理的諸多領(lǐng)域，(5)楊龍、李培：《府際關(guān)系視角下的對(duì)口支援系列政策》，《理論探討》2018年第1期。成為一項(xiàng)富有中國(guó)特色的國(guó)家治理制度安排和實(shí)踐。(6)丁忠毅：《國(guó)家治理視域下省際對(duì)口支援邊疆政策的運(yùn)行機(jī)制研究》，《思想戰(zhàn)線》2018年第4期。

雖然對(duì)口支援政策被廣泛應(yīng)用于國(guó)家治理的諸多領(lǐng)域，并成為集中力量辦大事的重要政策工具和實(shí)現(xiàn)途徑，但客觀而言，無(wú)論是一些政策參與者，還是一些研究者都開始對(duì)其運(yùn)行效能、應(yīng)用范圍和政策前景產(chǎn)生了一些不同的認(rèn)知，甚至爭(zhēng)論。有觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)是“輸血型經(jīng)濟(jì)”和“嵌入式現(xiàn)代化”，(7)吳開松、侯尤峰：《對(duì)口援藏政策屬性與評(píng)價(jià)原則》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2017年第2期。可能導(dǎo)致嚴(yán)重的“援助依賴”。(8)靳薇：《西藏援助與發(fā)展》，拉薩：西藏人民出版社，2010年。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)口支援是“中央請(qǐng)客地方買單”和“中央‘侵蝕’地方財(cái)力的現(xiàn)象”，地方政府由此陷入了“被對(duì)口支援”的困局，(9)周曉麗、馬曉東：《協(xié)作治理模式：從“對(duì)口支援”到“協(xié)作發(fā)展”》，《南京社會(huì)科學(xué)》2012年第9期。給支援方政府帶來較大負(fù)擔(dān)，不可頻繁使用。(10)沈文偉、黃月珍：《中國(guó)災(zāi)區(qū)重建對(duì)口支援政策之分析》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第4期。另一些研究者則認(rèn)為，對(duì)口支援有力推動(dòng)了受援方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，應(yīng)逐步制度化、(11)花中東、劉忠義：《省際間對(duì)口支援政策促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)實(shí)證研究——以四川災(zāi)區(qū)為例》，《滁州學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。法治化。(12)王永才：《對(duì)口支援民族地區(qū)的法理基礎(chǔ)與法治化探索》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第5期。從實(shí)踐層面來看，對(duì)口支援系列政策在運(yùn)行過程中的確存在一些需要加以克服的問題，不同研究者和政策參與者因此而產(chǎn)生不同的政策認(rèn)知與評(píng)價(jià)實(shí)屬正常。但對(duì)這一政策的運(yùn)行效能、應(yīng)用范圍和政策前景產(chǎn)生上述分歧和爭(zhēng)議的重要癥結(jié)在于，一些研究未能從國(guó)家治理全局的高度，客觀認(rèn)知和界定其政策屬性。

對(duì)口支援系列政策的政策屬性，亦即“對(duì)口支援是什么”的問題，是對(duì)口支援系列政策研究中諸多需要回答的“元問題”中最為基礎(chǔ)的問題之一?？陀^精準(zhǔn)地把握對(duì)口支援政策的目標(biāo)訴求，科學(xué)界定其政策屬性，是實(shí)事求是地評(píng)價(jià)其政策運(yùn)行效能、研判其政策前景、探索其優(yōu)化路徑的前提與基礎(chǔ)。在對(duì)口支援系列政策研究成果中，一些研究者開始專題討論“對(duì)口支援是什么”這一問題，并產(chǎn)生了一些富有創(chuàng)新性的成果，但一些觀點(diǎn)仍有值得商榷和進(jìn)一步深化的空間。同時(shí)，對(duì)口支援系列政策的政策屬性雖有共同之處，但不同領(lǐng)域?qū)谥г叩哪繕?biāo)訴求有其側(cè)重點(diǎn)，其政策屬性必然存在一定差異，因而不宜籠統(tǒng)地界定對(duì)口支援政策的政策屬性。本文擬全面梳理有關(guān)對(duì)口支援系列政策屬性界定的相關(guān)成果，聚焦現(xiàn)有對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)實(shí)踐，借鑒和反思已有成果，并在政治學(xué)和公共管理學(xué)學(xué)科視野下，從國(guó)家整合角度，繼續(xù)探討對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策屬性的界定問題，并揭示蘊(yùn)含其中的國(guó)家治理邏輯和國(guó)家治理特色。

二、對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策屬性界定的學(xué)科進(jìn)路與代表性觀點(diǎn)

在對(duì)口支援系列政策中，對(duì)口援藏、對(duì)口援疆等對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策因?yàn)閷?shí)施時(shí)間最早、運(yùn)行時(shí)間最長(zhǎng)而成為理論研究的重要對(duì)象。長(zhǎng)期以來，經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)、民族學(xué)、法學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域的研究者，圍繞對(duì)口援藏、對(duì)口援疆等對(duì)口支援邊疆民族政策進(jìn)行了持續(xù)而深入的研究，產(chǎn)生了大量理論研究成果。其中一些研究成果聚焦對(duì)口援藏、對(duì)口援疆政策，對(duì)其政策屬性進(jìn)行了兼具學(xué)科特色和創(chuàng)新性的界定，為科學(xué)界定對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策屬性界定提供了多元的學(xué)科視野，以及富有啟發(fā)性和借鑒意義的理論觀點(diǎn)。

(一)經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策屬性界定的核心觀點(diǎn)

從學(xué)術(shù)史角度看，經(jīng)濟(jì)學(xué)是較早關(guān)注對(duì)口支援系列政策并取得豐碩研究成果的學(xué)科。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)等學(xué)科的研究者對(duì)對(duì)口支援系列政策進(jìn)行了系統(tǒng)而深入的研究。一些研究者在研究對(duì)口支援政策運(yùn)行績(jī)效、存在突出問題與完善方向等重大問題的同時(shí)，對(duì)其政策屬性也進(jìn)行了獨(dú)具學(xué)科特色的界定，代表性觀點(diǎn)如下。

第一，區(qū)域援助政策論。對(duì)具有較大政治地理空間規(guī)模的國(guó)家而言，受自然環(huán)境、資源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)、國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略等因素的影響，其不同國(guó)土空間發(fā)展水平往往存在較大差異。當(dāng)這種差異和分化過大時(shí)，社會(huì)動(dòng)蕩、國(guó)家分裂等潛在政治社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)便急劇加大。為有效防控國(guó)家發(fā)展過程中的上述風(fēng)險(xiǎn)，一國(guó)的中央政府作為國(guó)家整體利益的代表便需制定和實(shí)施一定的區(qū)域政策，以促進(jìn)其國(guó)土空間的協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、增進(jìn)空間正義和強(qiáng)化國(guó)家整合。如美國(guó)為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，先后實(shí)施了田納西河流域開發(fā)和阿巴拉契亞地區(qū)改造計(jì)劃，(13)潘久艷：《全國(guó)援藏的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，成都：四川大學(xué)出版社，2009年，第44頁(yè)。日本先后進(jìn)行了五次全國(guó)綜合性開發(fā)。(14)毛漢英：《日本第五次全國(guó)綜合開發(fā)規(guī)劃的基本思路及對(duì)我國(guó)的借鑒意義》，《世界地理研究》2000年第1期。區(qū)域援助政策作為國(guó)家區(qū)域政策體系的重要組成部分，是國(guó)家干預(yù)區(qū)域發(fā)展失衡的重要政策選項(xiàng)。眾所周知，我國(guó)邊疆民族地區(qū)幅員遼闊，但受發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、地理位置偏遠(yuǎn)、資源稟賦不足和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略選擇等諸多因素的影響，邊疆民族地區(qū)成為我國(guó)發(fā)展不平衡不充分的典型空間。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究者，從促進(jìn)國(guó)家不同區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，將對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策視為一項(xiàng)黨和國(guó)家主導(dǎo)下的區(qū)域援助政策。代表性學(xué)者為靳薇、(15)靳薇：《西藏援助與發(fā)展》，拉薩：西藏人民出版社，2010年。楊明洪等。如楊明洪指出：對(duì)口援藏是特殊的發(fā)展援助政策。(16)楊明洪：《對(duì)口援藏有效性的理論認(rèn)識(shí)與實(shí)現(xiàn)路徑研究》，《中國(guó)藏學(xué)》2014年第3期。潘久艷則將對(duì)口援藏界定為一項(xiàng)“區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”。(17)潘久艷：《全國(guó)援藏的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，成都：四川大學(xué)出版社，2009年，第12頁(yè)。任德維等也將對(duì)口支援政策視為一項(xiàng)區(qū)域援助政策。(18)任德維：《中國(guó)區(qū)域治理研究報(bào)告(2017)：對(duì)口支援政策》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2018年，第1頁(yè)。

第二，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付論。以財(cái)政學(xué)為主要視角的研究者，將包括對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)在內(nèi)的對(duì)口支援系列政策視為一項(xiàng)中國(guó)特色的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。其核心觀點(diǎn)是：對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策體現(xiàn)了財(cái)政收入分配職能。(19)王瑋：《“對(duì)口支援”不宜制度化為橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付》，《地方財(cái)政研究》2017年第8期。其蘊(yùn)含的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付包括兩個(gè)維度。一是橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。一些研究者指出，對(duì)口支援主要表現(xiàn)為“發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)人、財(cái)、物方面的幫助和支持”，其實(shí)質(zhì)是發(fā)達(dá)地區(qū)將部分財(cái)力無(wú)償?shù)剞D(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)地區(qū)，具有“橫向財(cái)政平衡的典型特征”，(20)王瑋：《中國(guó)能引入橫向財(cái)政平衡機(jī)制嗎？——兼論“對(duì)口支援”的改革》，《財(cái)貿(mào)研究》2010年第2期。是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的地方政府間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式和行為。(21)伍文中：《從對(duì)口支援到橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付：文獻(xiàn)綜述及未來研究趨勢(shì)》，《財(cái)經(jīng)論叢》2012年第1期。二是縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。在對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策運(yùn)行過程中，中央國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)邊疆民族地區(qū)的支持，“屬于縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的范疇”。⑧基于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付論，研究者們還探討了對(duì)口支援系列政策的改革方向。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)口支援有效緩解了受援方的財(cái)政支出壓力，對(duì)受援地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有顯著的正向效應(yīng)，對(duì)口支援應(yīng)從應(yīng)急性政策向“制度化、規(guī)范化的經(jīng)常性財(cái)政合作行為”演進(jìn)。(22)伍文中：《從對(duì)口支援到橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付：文獻(xiàn)綜述及未來研究趨勢(shì)》，《財(cái)經(jīng)論叢》2012年第1期。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，對(duì)口支援系列政策應(yīng)定位于“臨時(shí)的應(yīng)急措施”，且“不宜繼續(xù)擴(kuò)大規(guī)模和實(shí)施范圍”，由于我國(guó)目前不具備建構(gòu)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系的社會(huì)環(huán)境和技術(shù)條件，對(duì)口支援系列政策應(yīng)納入政府間縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。(23)王瑋：《“對(duì)口支援”不宜制度化為橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付》，《地方財(cái)政研究》2017年第8期。

此外，還有研究者從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度將對(duì)口支援政策視為一種扶貧協(xié)作舉措、政府投資形式和政府間、地區(qū)間合作模式，認(rèn)為對(duì)口支援系列政策有效緩解了中央政府的財(cái)政壓力，突出了支援方對(duì)受援方在人才、技術(shù)、管理等非資金方面的支持。(24)叢威青：《務(wù)實(shí)推進(jìn)新時(shí)期對(duì)口支援工作》，《中國(guó)黨政干部論壇》2017年第11期。

(二)政治學(xué)和公共管理學(xué)視野下對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策屬性界定的代表性觀點(diǎn)

近年來，政治學(xué)和公共管理學(xué)領(lǐng)域的研究對(duì)對(duì)口支援這一具有中國(guó)特色的制度安排和治理實(shí)踐進(jìn)行了持續(xù)而深入的研究，在界定對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策屬性的過程中，產(chǎn)生政治饋贈(zèng)論、府際關(guān)系與府際合作論等代表性觀點(diǎn)。

第一，政治饋贈(zèng)論。在界定對(duì)口支援系列政策的性質(zhì)時(shí)，有研究者從資源流動(dòng)角度將對(duì)口支援的政策屬性界定為“政治性饋贈(zèng)”。(25)李瑞昌：《界定“中國(guó)特點(diǎn)的對(duì)口支援”：一種政治性饋贈(zèng)解釋》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2015年第4期。一般而言，饋贈(zèng)是基于親緣、業(yè)緣和地緣關(guān)系而形成的一種資源配置方式。(26)袁麗紅：《饋贈(zèng)與回饋》，《廣西民族研究》2013年第1期。一些研究者借用“饋贈(zèng)”概念，認(rèn)為在對(duì)口支援政策運(yùn)行中，援受雙方之間自愿而非自主地發(fā)生了橫向性、“饋贈(zèng)式”的資源流動(dòng)，并“形成了長(zhǎng)時(shí)間的、穩(wěn)定的政府間交往關(guān)系”。(27)李瑞昌：《中國(guó)特點(diǎn)的對(duì)口支援制度研究——政府間網(wǎng)絡(luò)視角》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2016年，第79頁(yè)。關(guān)于饋贈(zèng)關(guān)系結(jié)構(gòu)，已有研究成果指出，對(duì)口支援中的受援方?jīng)]有回饋義務(wù)，中央政府或省級(jí)政府作為支援政策的發(fā)起者和主導(dǎo)者，可利用其在資源配置中的權(quán)力與權(quán)威對(duì)支援方政府予以回報(bào)和激勵(lì)，并以此尋求受援方政府和民眾的認(rèn)同與支持，因而是一種“第三方互惠”關(guān)系。(28)李瑞昌：《中國(guó)特點(diǎn)的對(duì)口支援制度研究——政府間網(wǎng)絡(luò)視角》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2016年，第73-82頁(yè)；李瑞昌：《界定“中國(guó)特點(diǎn)的對(duì)口支援”：一種政治性饋贈(zèng)解釋》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2015年第4期。還有研究者指出，對(duì)口支援在早期是一種“政治饋贈(zèng)”，而隨著大量產(chǎn)業(yè)合作現(xiàn)象的涌現(xiàn)，逐漸由最初的“政治饋贈(zèng)”轉(zhuǎn)變成雙向的“禮物交換”，因而“是一種府際饋贈(zèng)和禮物交換現(xiàn)象”。(29)鄭春勇：《對(duì)口支援中的“禮尚往來”現(xiàn)象及其風(fēng)險(xiǎn)研究》，《人文雜志》2018年第1期。

第二，府際關(guān)系與府際合作論。府際關(guān)系主要是指一國(guó)政府各層級(jí)、各區(qū)域、各部門間的法定關(guān)系和實(shí)踐互動(dòng)關(guān)系。府際關(guān)系問題是政治學(xué)、公共管理研究的重要領(lǐng)域。長(zhǎng)期以來，國(guó)內(nèi)學(xué)者主要側(cè)重于縱向府際關(guān)系問題研究，而對(duì)橫向府際關(guān)系的研究不足。從研究重點(diǎn)來看，縱向府際關(guān)系又主要側(cè)重于央地關(guān)系研究，(30)周振超：《當(dāng)代中國(guó)政府“條塊關(guān)系”研究》，天津：天津人民出版社，2009年，第7頁(yè)。橫向府際關(guān)系則側(cè)重于地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系研究。近年來，隨著跨域治理和京津冀協(xié)同治理、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等區(qū)域合作實(shí)踐的興起，橫向府際關(guān)系研究逐漸將其重點(diǎn)由橫向府際競(jìng)爭(zhēng)向府際合作轉(zhuǎn)變。隨著府際關(guān)系領(lǐng)域理論研究的深化和對(duì)口支援系列政策的廣泛應(yīng)用，一些研究者對(duì)這一具有中國(guó)特色的政策實(shí)踐中的府際關(guān)系進(jìn)行考察，從而為界定對(duì)口支援政策的性質(zhì)提供了新的視角。林尚立觀察到，支援方和受援方都會(huì)在對(duì)口支援過程中形成各自的“跨行政區(qū)域的府際網(wǎng)絡(luò)”。(31)林尚立：《重構(gòu)府際關(guān)系與國(guó)家治理》，《探索與爭(zhēng)鳴》2011年第1期。朱光磊等研究者指出，“對(duì)口支援是一個(gè)具有明顯中國(guó)特點(diǎn)的府際關(guān)系現(xiàn)象”，是“一種多方參與且互利的政府合作形式”。基于對(duì)口支援的府際關(guān)系,首先表現(xiàn)為橫向府際關(guān)系，但中央政府對(duì)地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部的巨大控制力將其逐漸扭曲為縱向政府間關(guān)系。提升對(duì)口支援政策的運(yùn)行效能，有必要明確其“橫向府際關(guān)系定位”，并培育支援方和受援方的“府際伙伴關(guān)系”。(32)朱光磊、張傳彬：《系統(tǒng)性完善與培育府際伙伴關(guān)系——關(guān)于“對(duì)口支援”制度的初步研究》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第2期。鄭毅認(rèn)為，對(duì)口支援屬于“支援型橫向府際關(guān)系”，由于對(duì)口支援的主要形式是援助資源的直接轉(zhuǎn)移，因而屬于一種低位階的府際合作。(33)鄭毅：《法制背景下的對(duì)口援疆——以府際關(guān)系為視角》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第5期。季菲菲等人認(rèn)為，對(duì)口支援是“縱向府際關(guān)系主導(dǎo)下的橫向府際合作”，在長(zhǎng)期的政策運(yùn)行過程中，支援方和受援方“可逐漸形成互利互惠的橫向府際關(guān)系”。(34)季菲菲、陳江龍、袁豐，等：《府際關(guān)系視角下的跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作——以江蘇對(duì)口支援新疆伊犁哈薩克自治州州直地區(qū)為例》，《干旱區(qū)地理》2012年第3期。鄭春勇將基于對(duì)口支援實(shí)踐而建構(gòu)的府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)稱為“任務(wù)型府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”。(35)鄭春勇：《論對(duì)口支援任務(wù)型府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)及其治理》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2014年第2期。李瑞昌則稱之為“遠(yuǎn)親合作型政府間關(guān)系”。(36)李瑞昌：《中國(guó)特點(diǎn)的對(duì)口支援制度研究——政府間網(wǎng)絡(luò)視角》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2016年，第79頁(yè)?？傮w而言，在府際關(guān)系視角下，對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)的政策性質(zhì)界定為中央政府發(fā)起和主導(dǎo)的支援方和受援方之間的跨域府際協(xié)作治理體系及其實(shí)踐。(37)Kirk Emerson, Tina Nabatchi, Stephen Balogh, “An Integrative Framework for Collaborative Governance,” Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 22, No. 1, 2012, pp. 1-30.其要點(diǎn)有二：首先，對(duì)口支援實(shí)踐中的府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的形成主要基于上級(jí)政府所下達(dá)的政治任務(wù)，這些府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)既包括基于政府權(quán)力位階自上而下形成的縱向府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，又涵蓋地方政府之間的橫向府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；其次，對(duì)口支援是政府間跨域合作治理實(shí)踐，這一治理實(shí)踐植根于中國(guó)傳統(tǒng)政治文化和當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度環(huán)境，具有顯著的中國(guó)特色。

除經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)與公共管理學(xué)等學(xué)科的研究者對(duì)對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)的政策屬性界定問題進(jìn)行系統(tǒng)研究外，民族學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域的研究者也對(duì)這一問題進(jìn)行了探索。如有研究者在對(duì)宏觀民族政策和微觀民族政策的異同進(jìn)行闡釋的基礎(chǔ)上認(rèn)為，對(duì)口援藏涵蓋諸多領(lǐng)域，地域范圍實(shí)現(xiàn)了對(duì)西藏自治區(qū)的全覆蓋，政策功能已經(jīng)具有宏觀民族政策的特點(diǎn)，因而將其政策屬性界定為宏觀民族政策。(38)吳開松、侯尤峰：《對(duì)口援藏政策屬性與評(píng)價(jià)原則》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2017年第2期。

三、對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策屬性界定的代表性觀點(diǎn)反思

已有成果在不同學(xué)科視野下對(duì)對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策屬性的界定，為更好認(rèn)知對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)是何種性質(zhì)的政策這一基礎(chǔ)性問題，提供了多維視角和多元答案，每一種代表性觀點(diǎn)都有其合理性，都在一定程度上揭示了對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策的屬性。但一些代表性觀點(diǎn)更多站在國(guó)家治理的具體領(lǐng)域而未能站在國(guó)家治理全局的高度來審視其政策屬性問題。一些代表性觀點(diǎn)更多描述了其政策特征，未能把握其核心的政策目標(biāo)訴求，因而具有一定的局限性。

從區(qū)域政策或區(qū)域援助政策視角對(duì)對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策屬性的界定，抓住了對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策中的“援助”和“區(qū)域”兩大關(guān)鍵主題，并側(cè)重于從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度思考對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策的功能，為更加精準(zhǔn)地界定其政策屬性提供了重要視角。但對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)絕非簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)援助，而是一項(xiàng)具有綜合戰(zhàn)略意義的國(guó)家戰(zhàn)略選擇。同時(shí)，已有研究成果在分析對(duì)口支援系列政策與其他經(jīng)濟(jì)援助方式的共同之處方面著墨較多，但在揭示對(duì)口支援與其他援助方式的差異性方面還存在亟待拓展的空間。

從財(cái)政學(xué)視角研究對(duì)口支援系列政策的成果，看到了對(duì)口支援政策運(yùn)行過程中財(cái)政資源在政府間重新配置的重要事實(shí)。從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付角度界定對(duì)口支援系列政策的屬性，無(wú)疑把握了對(duì)口支援政策運(yùn)行過程中財(cái)政資源配置這一關(guān)鍵問題，但對(duì)口支援系列政策絕非僅是財(cái)政資源再配置問題，而是涵蓋了干部人才支援、技術(shù)支援等多項(xiàng)內(nèi)容。盡管資金援助可以緩解受援地的財(cái)政壓力，并在整個(gè)對(duì)口支援中發(fā)揮重要作用，(39)李瑞昌：《中國(guó)特點(diǎn)的對(duì)口支援制度研究——政府間網(wǎng)絡(luò)視角》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2016年，第65頁(yè)。但干部人才、技術(shù)支援可能更有助于受援地內(nèi)生發(fā)展能力的提升。因此，將對(duì)口支援界定為一種財(cái)政平衡制度不能全面客觀地反映其政策屬性。

將對(duì)口支援界定為一種政治性饋贈(zèng)在理論上具有新穎性，也在一定程度上揭示了對(duì)口支援中資源流動(dòng)的屬性。但從“政治饋贈(zèng)”角度界定對(duì)口支援的政策屬性，仍有值得商榷之處。如在對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策運(yùn)行過程中，僅就援受雙方的互動(dòng)過程來看，特定歷史階段支援方政府在某種程度上的確扮演著利益輸送者角色。但如果從國(guó)家發(fā)展的歷史維度和國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)來看，我國(guó)邊疆民族地區(qū)都以某種特定的方式拱衛(wèi)和支持著內(nèi)地的發(fā)展，因而對(duì)口支援應(yīng)被視為內(nèi)地對(duì)邊疆民族地區(qū)的“補(bǔ)償”與“反哺”，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)過程中支援方完全扮演著利益凈輸出的角色。

首先，對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策應(yīng)被視為對(duì)邊疆民族地區(qū)廣大民眾長(zhǎng)期守衛(wèi)、建設(shè)邊疆的反哺。邊疆民族地區(qū)的民眾長(zhǎng)期在相較于內(nèi)地更為艱苦的環(huán)境中開發(fā)建設(shè)邊疆、守衛(wèi)邊疆，為整個(gè)國(guó)家的領(lǐng)土主權(quán)完整做出了巨大犧牲和奉獻(xiàn)。這種付出和奉獻(xiàn)對(duì)包括內(nèi)地在內(nèi)的整個(gè)國(guó)家而言，是一種重要的無(wú)形利益，難以用物質(zhì)衡量。在思考對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策運(yùn)行中的利益輸出和資源流動(dòng)問題時(shí)不宜只看到顯性的、物質(zhì)的利益，還需看到無(wú)形和潛在的利益。對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)不僅是對(duì)邊疆民族地區(qū)民眾長(zhǎng)期守衛(wèi)、建設(shè)邊疆的反哺，更是以此盡快提升邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，改善民眾生產(chǎn)生活條件，從而充實(shí)邊疆、鞏固邊防的現(xiàn)實(shí)選擇。

其次，對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)是內(nèi)地對(duì)邊疆民族地區(qū)為內(nèi)地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所做出的貢獻(xiàn)的反哺。審視對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)的政策屬性，需要在國(guó)家發(fā)展的總體視野中展開而不宜就對(duì)口支援談對(duì)口支援。在國(guó)家治理的宏觀視野下，我國(guó)邊疆地區(qū)和內(nèi)地省市進(jìn)行著長(zhǎng)期而持續(xù)的互動(dòng)，這種互動(dòng)使邊緣—核心兩大政治地理空間的優(yōu)勢(shì)得以互補(bǔ)，從而為國(guó)家的整體發(fā)展提供了重要保障。邊疆民族地區(qū)是我國(guó)重要的資源儲(chǔ)備與供給基地、水源涵養(yǎng)基地和重要生態(tài)屏障，是“全國(guó)物質(zhì)能量空間交換的重要場(chǎng)所和地域”。(40)張雷、楊波：《中國(guó)資源環(huán)境基礎(chǔ)的空間結(jié)構(gòu)特征分析》，《地理研究》2018年第8期。中華人民共和國(guó)成立后的較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，邊疆民族地區(qū)以較低價(jià)格為內(nèi)地輸送了大量資源，為內(nèi)地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了資源保障。誠(chéng)然，在對(duì)口支援過程中，支援方地方政府的確向受援方輸送了大量利益，將這些利益輸送視為政治性饋贈(zèng)也有一定的合理性。但如果從國(guó)家治理過程中邊疆和內(nèi)地的互動(dòng)關(guān)系角度看，對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策更應(yīng)該被視為內(nèi)地對(duì)邊疆地區(qū)長(zhǎng)期為內(nèi)地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所做出的貢獻(xiàn)的反哺。在探討對(duì)口支援中援受雙方的互惠關(guān)系時(shí)，需要把握“饋贈(zèng)”的時(shí)序，而不宜簡(jiǎn)單將其中的互惠關(guān)系結(jié)構(gòu)視為“第三方互惠”，即中央政府作為第三方而不是禮物獲贈(zèng)者的受援方政府承擔(dān)回贈(zèng)禮物的義務(wù)。因?yàn)檫吔褡宓貐^(qū)對(duì)內(nèi)地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)在某種程度上也可視為一種政治性“饋贈(zèng)”。

再次，支援方在執(zhí)行中央關(guān)于對(duì)口支援的政治任務(wù)中也能獲得一定收益。以對(duì)口支援方式加快邊疆地區(qū)開發(fā)，為相對(duì)發(fā)達(dá)的內(nèi)地特別是沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、資本投資開辟了新的渠道和空間，由于支援方和受援方之間具有不同的發(fā)展優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，二者之間“蘊(yùn)含著廣闊的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)合作空間”和“巨大的潛在回報(bào)”。(41)鄭毅：《法制背景下的對(duì)口援疆——以府際關(guān)系為視角》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第5期。援受雙方的利益關(guān)系正在從政策運(yùn)行之初的單向度利益輸送關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞴糙A的關(guān)系。特別是在“一帶一路”倡議實(shí)施過程中，國(guó)家賦予了邊疆地區(qū)前所未有的戰(zhàn)略地位和政策紅利，支援方也可以通過創(chuàng)新支援方式和內(nèi)容，(42)丁忠毅：《對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)中的府際利益沖突與協(xié)調(diào)》，《民族研究》2015年第6期。分享相關(guān)紅利，從而提升合作共贏水平和質(zhì)量。如果只強(qiáng)調(diào)對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)過程中支援方對(duì)受援方的單向度政治“饋贈(zèng)”，而忽視邊疆和內(nèi)地長(zhǎng)期多元互動(dòng)和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，不僅不利于對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策的可持續(xù)性推進(jìn)，也可能誘致支援方和受援方的二元對(duì)立，從而違背對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策的初衷。

在府際關(guān)系和府際合作視角下，將對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策的性質(zhì)界定為中國(guó)特色的府際關(guān)系實(shí)踐或府際合作實(shí)踐，較好地揭示了對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策的權(quán)威供給來源、主要參與主體及其互動(dòng)關(guān)系，有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

第一，更能揭示對(duì)口支援政策產(chǎn)生和演進(jìn)的權(quán)威來源和權(quán)威結(jié)構(gòu)。從國(guó)內(nèi)外協(xié)作治理實(shí)踐來看，合理的權(quán)威結(jié)構(gòu)，必要的權(quán)威供給，是協(xié)作治理實(shí)踐得以持續(xù)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要前提。(43)Carey Doberstein， “Designing Collaborative Governance Decision-Making in Search of a ‘Collaborative Advantage’”， Public Management Review， Vol. 18， Issue 6， 2016， pp. 819-841.大量協(xié)作治理實(shí)踐因缺乏必要的權(quán)威供給而難以持續(xù)運(yùn)行或難以發(fā)揮協(xié)作治理優(yōu)勢(shì)。作為一項(xiàng)具有中國(guó)特色的協(xié)作治理實(shí)踐，對(duì)口支援系列政策得以持續(xù)有效運(yùn)行的重要原因即在于黨和政府的高位推動(dòng)和權(quán)威供給。盡管對(duì)口支援政策在萌芽時(shí)期主要基于基層群眾在城鄉(xiāng)互助、工農(nóng)互助中的實(shí)踐創(chuàng)新，但這一實(shí)踐創(chuàng)新很快獲得黨和政府的高度認(rèn)可，并將其發(fā)展為“互幫互助”的重要政策。自1979年全國(guó)邊防工作會(huì)議從國(guó)家層面實(shí)施對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策以來，對(duì)口支援系列政策都是由黨和政府發(fā)起并推動(dòng)，黨和政府是對(duì)口支援政策擴(kuò)散和創(chuàng)新的主要行為主體。因而，從府際關(guān)系角度界定對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策的性質(zhì)，能夠明晰地揭示對(duì)口支援政策持續(xù)運(yùn)行的權(quán)威來源和權(quán)威結(jié)構(gòu)。

第二，有利于揭示參與對(duì)口支援的主要行為體及其互動(dòng)關(guān)系。從府際關(guān)系角度界定對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策的性質(zhì)，反映了各級(jí)政府在對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策運(yùn)行中所發(fā)揮的主導(dǎo)性作用。從對(duì)口支援系列政策的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作來看，受社會(huì)力量發(fā)育滯后和企業(yè)利益最大化邏輯的影響，各級(jí)政府無(wú)疑扮演著政策發(fā)起者、資源供給者、主要任務(wù)承擔(dān)者、利益協(xié)調(diào)者等諸多角色，在對(duì)口支援政策運(yùn)行過程中發(fā)揮著最為重要的作用。(44)丁忠毅：《府際協(xié)作治理能力建設(shè)的阻滯因素及其化解——以對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)為中心的考察》，《理論探討》2016年第3期。盡管一些大型國(guó)有企業(yè)、高校、公立醫(yī)院等企事業(yè)單位也被納入對(duì)口支援支援方的范疇，但其規(guī)模和力度遠(yuǎn)小于政府部門。且在中國(guó)當(dāng)前制度環(huán)境下，大型國(guó)有企業(yè)、高校、公立醫(yī)院等企事業(yè)單位大都按照行政邏輯和模式運(yùn)行，其用于對(duì)口支援的資源也主要是公共財(cái)政資源。因而無(wú)論是高校、公立醫(yī)院還是國(guó)有企業(yè)，都可以在一定程度上將其納入政府行為的范疇，其與支援方的關(guān)系，在某種意義上也可視為一種準(zhǔn)府際關(guān)系。

雖然從府際關(guān)系和府際合作角度界定對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，但也未能直觀地回答黨和政府為什么要實(shí)施對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策，實(shí)施對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策的核心目標(biāo)訴求等重要問題，因而也具有一定的創(chuàng)新空間。

此外，將對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策界定為宏觀民族政策，雖然把握住了政策實(shí)施的空間范疇這一關(guān)鍵要素，凸顯了其對(duì)促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和各族人民交往交流交融的重要性，但也存在過度強(qiáng)調(diào)其“族際主義”治理價(jià)值取向之嫌。(45)周平：《中國(guó)的邊疆治理:族際主義還是區(qū)域主義?》，《思想戰(zhàn)線》2008年第3期。而事實(shí)上，對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)兼具民族政策和區(qū)域政策特征，是國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，是國(guó)家興邊、強(qiáng)邊、固邊的重要戰(zhàn)略選擇。

四、對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策是一項(xiàng)省際跨域協(xié)作治理型國(guó)家整合政策

占據(jù)一定疆域和管轄一定規(guī)模的人口是國(guó)家形成和可持續(xù)發(fā)展的重要前提和基本條件?，F(xiàn)代國(guó)家更是通過主權(quán)機(jī)制在國(guó)際社會(huì)確立了其對(duì)特定政治地理空間和人口的排他性管轄權(quán)。但一國(guó)占據(jù)的疆域和管轄的人口并不一定天然具有內(nèi)聚于一國(guó)的傾向，疆域的分割、人口的分離始終是困擾國(guó)家發(fā)展的重要隱憂。強(qiáng)化對(duì)國(guó)家不同區(qū)域和人口的整合，促進(jìn)國(guó)土空間均衡發(fā)展，以及生活在不同國(guó)土空間的民眾共享國(guó)家發(fā)展成果，從而使國(guó)家轄治的地理空間和人口內(nèi)聚于一國(guó)，是國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中必須始終高度重視的問題。

我國(guó)具有超大的疆域和人口規(guī)模。國(guó)家的疆域和人口構(gòu)成，既具多元性，又具復(fù)雜性。國(guó)家治理規(guī)模和治理負(fù)荷都具有超大性，(46)周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯——一個(gè)組織學(xué)研究》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2017年，第14-18頁(yè)。國(guó)家治理和國(guó)家整合的難度遠(yuǎn)超諸多小國(guó)。(47)蘇力：《大國(guó)憲制：歷史中國(guó)的制度構(gòu)成》，北京：北京大學(xué)出版社，2018年，第225-226頁(yè)。治國(guó)必治邊。邊疆是國(guó)家疆域的重要組成部分，國(guó)家屬性是邊疆最本質(zhì)的屬性。(48)周平：《論邊疆的國(guó)家屬性——我國(guó)邊疆若干基本問題論析》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第6期。強(qiáng)化對(duì)邊疆的整合，是國(guó)家治理的題中應(yīng)有之義，且在國(guó)家整合的多維面向中具有突出的重要性和現(xiàn)實(shí)緊迫性。邊疆地區(qū)連接國(guó)內(nèi)和周邊國(guó)家兩個(gè)政治地理空間，既是國(guó)家發(fā)展的重要戰(zhàn)略支撐區(qū)，又是直接承載周邊日趨激烈的大國(guó)地緣政治博弈壓力的國(guó)土空間。邊疆地區(qū)和民族地區(qū)高度重合是我國(guó)的重要國(guó)情，(49)丁忠毅：《命運(yùn)共同體建設(shè)視域下陸地邊疆治理現(xiàn)代化研究》，《廣西民族大學(xué)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第3期。相較于其他國(guó)土空間，邊疆民族地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)更為薄弱，后發(fā)劣勢(shì)明顯，后發(fā)優(yōu)勢(shì)亟待發(fā)掘。因此，基于歷史底色和現(xiàn)實(shí)國(guó)情，構(gòu)建實(shí)施具有中國(guó)特點(diǎn)的邊疆民族地區(qū)整合體制機(jī)制，是國(guó)家治理和國(guó)家發(fā)展必須回答的重大實(shí)踐課題。

國(guó)家治理的復(fù)雜性決定了國(guó)家整合邊疆民族地區(qū)的面向和目標(biāo)必然是多元的。在多維面向和目標(biāo)中，以下四個(gè)方面尤其值得關(guān)注：一是維護(hù)和增進(jìn)國(guó)家發(fā)展的空間正義，促進(jìn)不同國(guó)土空間的均衡與協(xié)調(diào)發(fā)展，維護(hù)國(guó)家的領(lǐng)土完整；二是彌合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過大差距，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展，促進(jìn)發(fā)展紅利的共享；三是強(qiáng)化人民群眾基本權(quán)利保護(hù)和民生改善，加強(qiáng)不同族群之間的交往交流交融，促進(jìn)不同社會(huì)群體的和諧共生，維護(hù)社會(huì)基本秩序；四是打造共享的精神文化家園，凝聚基本共識(shí)，鑄造核心價(jià)值，強(qiáng)化文化認(rèn)同和政治認(rèn)同。國(guó)家有機(jī)整合邊疆民族地區(qū)的重要意義、整合目標(biāo)的多元性和整合任務(wù)的艱巨性，決定了國(guó)家需要基于國(guó)家發(fā)展的全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)而設(shè)計(jì)和實(shí)施兼具戰(zhàn)略性、綜合性、宏觀性、持續(xù)性特征的邊疆民族地區(qū)整合政策。

對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策無(wú)論從國(guó)家的政策定位與目標(biāo)來看，還是從政策運(yùn)行效能來看，都具有鮮明的國(guó)家戰(zhàn)略意志和顯著的國(guó)家整合訴求與特征。

首先，對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策集中體現(xiàn)了國(guó)家整合邊疆民族地區(qū)的戰(zhàn)略意志和訴求。黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次強(qiáng)調(diào)，對(duì)口援藏、對(duì)口援疆是重要國(guó)家戰(zhàn)略，是實(shí)現(xiàn)邊疆民族地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安的重要政策舉措，并在西藏工作座談會(huì)、新疆工作座談會(huì)、對(duì)口支援西藏工作座談會(huì)、對(duì)口支援西藏工作20周年電視電話會(huì)議、全國(guó)對(duì)口支援新疆工作座談會(huì)等全國(guó)性重要會(huì)議上進(jìn)行專門動(dòng)員和部署，明確對(duì)口支援工作的基本方針和總體要求，體現(xiàn)出鮮明的國(guó)家整合意志和目標(biāo)訴求。如在2001年召開的中央第四次西藏工作座談會(huì)上，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理朱镕基指出，“全國(guó)支援西藏，促進(jìn)西藏加快發(fā)展，是中央確定的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策”“是著眼于維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、祖國(guó)統(tǒng)一和國(guó)家安全，是形勢(shì)的要求，是大局的需要?！?50)中共中央文獻(xiàn)研究室、中共西藏自治區(qū)委員會(huì)：《西藏工作文獻(xiàn)選編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2005年，第568-569頁(yè)。這一講話，簡(jiǎn)要清晰地闡明了對(duì)口援藏戰(zhàn)略決策的目標(biāo)訴求。

其次，整合目標(biāo)逐漸從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化為主向全面整合轉(zhuǎn)變。對(duì)口支援邊疆民族政策經(jīng)歷了早期的以項(xiàng)目援助為主向項(xiàng)目援助、干部援助、人才援助、科學(xué)技術(shù)援助等全面性援助的演進(jìn)。援助方式拓展，深刻反映出援助目標(biāo)的拓展。與援助方式不斷拓展與轉(zhuǎn)型升級(jí)相伴的是，中央賦予對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策的任務(wù)，也逐漸從以促進(jìn)受援地經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主拓展到更加綜合全面的任務(wù)。從實(shí)踐來看，無(wú)論是對(duì)口援藏，還是對(duì)口援疆，中央都強(qiáng)調(diào)必須在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善民生的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持以凝聚人心為目的，從而進(jìn)一步促進(jìn)各民族交往交流交融，進(jìn)一步鑄牢中華民族共同體意識(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化“五個(gè)認(rèn)同”。(51)“五個(gè)認(rèn)同”是指對(duì)偉大祖國(guó)、中華民族、中華文化、中國(guó)共產(chǎn)黨、中國(guó)特色社會(huì)主義的認(rèn)同。中央在總結(jié)對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策的成就時(shí)，已經(jīng)更加注重國(guó)家認(rèn)同等非經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)。如在2014年召開的對(duì)口支援西藏工作20周年電視電話會(huì)議上，中央將“促進(jìn)了各民族交往交流交融”排在對(duì)口支援西藏諸多成就的首位，深刻表明中央更加重視對(duì)口支援對(duì)邊疆民族地區(qū)的非經(jīng)濟(jì)性整合效應(yīng)，尤其重視凝聚人心亦即“五個(gè)認(rèn)同”的效果。而這正是國(guó)家整合的核心問題。

再次，對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策在實(shí)踐中顯示出多維而顯著的國(guó)家整合效應(yīng)。對(duì)黨和中央政府而言，對(duì)口支援政策的有效實(shí)施，使邊疆民族地區(qū)民眾切實(shí)感受到黨和政府的重點(diǎn)關(guān)注和全面支持，其權(quán)威得以進(jìn)一步鞏固和擴(kuò)大，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性得以有效彰顯。而黨和中央政府擁有必要的權(quán)威，以及國(guó)家治理制度和治理體系優(yōu)越性的彰顯，正是防止國(guó)家分裂、實(shí)現(xiàn)國(guó)家有效整合的重要保障。對(duì)受援方而言，支援方并非簡(jiǎn)單地以給錢給物的傳統(tǒng)援助方式，而是以人才援助、技術(shù)援助、教育援助、互派干部等多種方式進(jìn)行持續(xù)穩(wěn)定的援助，從而既實(shí)現(xiàn)了受援地經(jīng)濟(jì)社會(huì)超常規(guī)的快速發(fā)展，又提升了其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生能力，更重要的是強(qiáng)化了與內(nèi)地的良性互動(dòng)和制度化的交流，不斷強(qiáng)化支援方和受援方的共同體意識(shí)，促進(jìn)雙方的“交互認(rèn)同”，(52)譚書先、趙暉：《對(duì)口支援的政治認(rèn)同構(gòu)建——一項(xiàng)基于新冠肺炎疫情時(shí)期的網(wǎng)絡(luò)輿情分析》，《江海學(xué)刊》2020年第4期。由此強(qiáng)化了國(guó)家的整合。對(duì)支援方而言，黨和中央政府通過對(duì)口支援方式而不是簡(jiǎn)單的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，將其與在地理空間上相隔遙遠(yuǎn)的受援方鏈接起來，使支援方和受援方之間原本松散的、背靠背的府際關(guān)系，變?yōu)槊鎸?duì)面的、親密的、持續(xù)的支援關(guān)系，并逐漸走向合作互利關(guān)系，(53)丁忠毅：《邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興與整合的特殊使命與著力點(diǎn)選擇》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第3期。甚至可以更好分享國(guó)家賦予受援方的相關(guān)政策紅利，從而為本省市經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型提供新的成長(zhǎng)機(jī)遇、發(fā)展空間和增長(zhǎng)極。這體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)邊疆民族地區(qū)的整合并非單向度的整合，而是通過強(qiáng)化內(nèi)地發(fā)達(dá)省市與邊疆民族地區(qū)的制度化互動(dòng)和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，逐漸形成雙向互動(dòng)互構(gòu)式整合的體制機(jī)制和格局，從而全面提升國(guó)家一體化發(fā)展水平，鮮明地體現(xiàn)出國(guó)家治理和國(guó)家整合的中國(guó)邏輯與特色。

對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策最核心的要旨在于促進(jìn)國(guó)家對(duì)邊疆民族地區(qū)的整合。正是在這一意義上，對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策應(yīng)視為一項(xiàng)具有中國(guó)特色的國(guó)家整合政策。但同國(guó)家對(duì)邊疆民族地區(qū)的其他整合政策相比，對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策又具有顯著特點(diǎn)，并集中體現(xiàn)為黨和中央政府高位推動(dòng)下的省際跨區(qū)域協(xié)作治理實(shí)踐。首先，對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策由黨和中央政府高位推動(dòng)。對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策并非支援方政府和受援方政府自發(fā)實(shí)施的，而是基于黨和中央政府分配的“政治任務(wù)”，其結(jié)對(duì)關(guān)系也主要由中央政府綜合支援方和受援方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素而統(tǒng)籌確定。中央政府負(fù)責(zé)對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策實(shí)施的動(dòng)員、宏觀政策供給、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督考核。黨和中央政府的高位推動(dòng)所提供的權(quán)威供給，既為對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策持續(xù)運(yùn)行提供了強(qiáng)大動(dòng)力，又為協(xié)調(diào)政策運(yùn)行過程中的府際利益沖突和矛盾提供了體制機(jī)制保障。其次，支援方和受援方基于結(jié)對(duì)關(guān)系圍繞邊疆民族地區(qū)治理中的突出難題而形成了長(zhǎng)期的協(xié)作治理關(guān)系。在對(duì)口支援系列政策中，省際對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策的運(yùn)行時(shí)間最為持久。在對(duì)口支援政策運(yùn)行的早期，支援方和受援方之間的協(xié)作治理主要以政府之間的協(xié)作為主，企業(yè)和社會(huì)力量參與不足。隨著對(duì)口支援政策的演進(jìn)，支援方政府開始動(dòng)員部分學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位、企業(yè)和社會(huì)組織參與到對(duì)口支援工作之中。對(duì)口支援逐漸形成以跨域府際協(xié)作為主體的跨域協(xié)作治理格局。

基于以上分析，借鑒已有研究成果，本文將對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策的性質(zhì)界定為省際跨域協(xié)作治理型國(guó)家整合政策。這一界定既能揭示其蘊(yùn)含的國(guó)家整合這一根本政策屬性，又集中概括了其最突出的政策特征，避免了將對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策僅僅視為一項(xiàng)民族政策，過度凸顯其“族際主義”治理價(jià)值取向，有助于更加實(shí)事求是地評(píng)價(jià)對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策的運(yùn)行效能，審視其政策前景，探索其優(yōu)化方向。

在國(guó)家整合視野下，評(píng)價(jià)對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策的效能，既需關(guān)注對(duì)口支援對(duì)受援地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)、援助效率，又不宜簡(jiǎn)單采用“投入—產(chǎn)出”分析框架，僅從經(jīng)濟(jì)發(fā)展維度審視對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策的運(yùn)行效能。長(zhǎng)期以來，對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策不僅助推受援地經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，而且促進(jìn)邊疆民族地區(qū)與內(nèi)地的政治、社會(huì)和文化等領(lǐng)域的深層互動(dòng)，使各民族在持續(xù)、高頻率的交往交流交融中強(qiáng)化了“五個(gè)認(rèn)同”，從而穩(wěn)固了國(guó)家邊疆，促進(jìn)了國(guó)家一體化發(fā)展。對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策作為一種柔性的國(guó)家整合方式，其所具有的國(guó)家整合效應(yīng)遠(yuǎn)非單純的經(jīng)濟(jì)援助、縱向或橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式所能企及。由此觀之，理論界關(guān)于推動(dòng)對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策向制度化橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度轉(zhuǎn)化或納入縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系等建議的局限性，也就凸顯出來了。從國(guó)家治理與發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)—功能來看，邊疆民族地區(qū)既是我國(guó)發(fā)展不平衡不充分的典型空間，又是國(guó)家發(fā)展的重要戰(zhàn)略前沿；既是國(guó)家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的潛在增長(zhǎng)極，又潛藏著諸多矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。在中華民族日益走向偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，邊疆民族地區(qū)的安全與發(fā)展，日益影響國(guó)家發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。強(qiáng)化邊疆治理和邊疆整合的重要性和緊迫性比以往任何時(shí)候都更加凸顯。由此也決定了對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策作為一項(xiàng)重要的邊疆治理政策和國(guó)家整合政策，仍將在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)持續(xù)運(yùn)行。事實(shí)上，黨和中央政府也在多個(gè)場(chǎng)合明確指出，對(duì)口援藏、對(duì)口援疆“必須長(zhǎng)期堅(jiān)持”。一些研究者關(guān)于對(duì)口支援政策應(yīng)限于臨時(shí)性的應(yīng)急措施、不宜繼續(xù)擴(kuò)大規(guī)模和實(shí)施范圍等建議，并未成為國(guó)家的政策選項(xiàng)。相反，對(duì)口支援政策正被廣泛運(yùn)用于精準(zhǔn)扶貧、基本公共服務(wù)均等化、重大公共危機(jī)應(yīng)急處置等國(guó)家治理的諸多領(lǐng)域，成為克服超大國(guó)家規(guī)模與治理負(fù)荷所帶來的治理困境的有效治理工具與策略，并在國(guó)家治理中發(fā)揮著“集中力量辦大事”“辦難事”的治理功能，顯示出顯著的治理效能與治理優(yōu)勢(shì)。

當(dāng)然，包括對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策的對(duì)口支援系列政策，仍然面臨一些亟待優(yōu)化完善的體制機(jī)制，仍然需要著力解決一些制約其政策效能的突出問題。在推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，強(qiáng)化邊疆治理，補(bǔ)齊邊疆治理短板，內(nèi)在地要求持續(xù)優(yōu)化對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策。根據(jù)本文對(duì)其進(jìn)行的政策屬性界定，優(yōu)化的基本方向可圍繞省際跨域協(xié)作治理這一核心的政策特征和國(guó)家整合與一體化發(fā)展而展開。如何構(gòu)建更加和諧的府際利益關(guān)系，如何構(gòu)建更加順暢的運(yùn)行機(jī)制，如何對(duì)不同參與者進(jìn)行選擇性激勵(lì)，如何吸引更多的企業(yè)和社會(huì)力量參與到對(duì)口支援工作之中，如何在提升受援地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的同時(shí)，進(jìn)一步提高對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策的綜合效能，進(jìn)一步強(qiáng)化受援地民眾的“五個(gè)認(rèn)同”，從而不斷增強(qiáng)邊疆民族地區(qū)與內(nèi)地的一體化發(fā)展水平，提升國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中各族人民的凝聚力、向心力，可能是持續(xù)優(yōu)化對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策，不斷提升其政策效能的重要方向，也是理論研究需要持續(xù)關(guān)注的重要問題。