耿 琳，郭萬城，王君勤，王小允

(四川省水利科學(xué)研究院，成都，610072)

1 農(nóng)業(yè)水價改革背景

我國是個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)用水占總用水量的62%以上[1]，隨著社會進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，水資源緊缺的情況日益突出。長期以來，農(nóng)業(yè)用水浪費(fèi)現(xiàn)象突出，大水漫灌普遍存在，農(nóng)業(yè)水資源利用率亟待提高，大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，農(nóng)業(yè)水價綜合改革是農(nóng)業(yè)節(jié)水的重要突破口。我國農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，農(nóng)業(yè)用水管理不到位，農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制不健全，價格水平總體偏低，不能有效反映水資源稀缺程度和生態(tài)環(huán)境成本，價格杠桿對促進(jìn)節(jié)水的作用未得到有效發(fā)揮，不僅造成農(nóng)業(yè)用水方式粗放，而且難以保障農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行[2-4]。2008年開始，我國開展了農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點(diǎn)，將農(nóng)業(yè)水價改革與農(nóng)業(yè)用水管理和農(nóng)田水利工程管理改革結(jié)合起來，統(tǒng)籌推進(jìn)改革。2014年，國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部等四部委聯(lián)合發(fā)文，在已有試點(diǎn)基礎(chǔ)上，選定80個試點(diǎn)縣，推行農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點(diǎn)項目[5]。2016年1月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》(國辦發(fā)〔2016〕2號文)，提出圍繞保障國家糧食安全和水安全，落實節(jié)水優(yōu)先方針，加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)業(yè)用水需求管理，堅持使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，政府和市場協(xié)同發(fā)力，以完善農(nóng)田水利工程體系為基礎(chǔ)，以健全農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制為核心，以創(chuàng)新體制機(jī)制為動力，逐步建立農(nóng)業(yè)灌溉用水量控制和定額管理制度，提高農(nóng)業(yè)用水效率，促進(jìn)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化[6]。

2 四川省農(nóng)業(yè)水價綜合改革及成效

四川省是農(nóng)業(yè)大省，也是灌溉用水大省。四川省多年平均降雨量為918.8mm，多年平均水資源總量為2615.69億m3，多年平均地表水資源總量為2614.54億m3。目前，全省共有各類水利工程124.65萬處，其中水庫達(dá)到7705座，蓄引提水能力333.29億m3，人均占有當(dāng)?shù)厮Y源3034m3。2018年四川省總用水量為259.11億m3，農(nóng)業(yè)用水量占全省用水總量的60.4%。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，四川省用水結(jié)構(gòu)和用水水平都發(fā)生了變化，水資源緊缺已經(jīng)成為制約全省發(fā)展的主要因素。

四川省自2008年實施農(nóng)業(yè)水價綜合改革，2014年，四川有5個縣被列為全國農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點(diǎn)縣，分別是綿陽市游仙區(qū)、遂寧市射洪縣、南充市閬中市、南部縣和西充縣，按照推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點(diǎn)工作要求，均通過了相關(guān)部門驗收[7]。2017年四川省全面推動農(nóng)業(yè)水價綜合改革，出臺了精準(zhǔn)補(bǔ)貼、節(jié)水獎勵辦法、政府制定價格成本監(jiān)審辦法，建立了農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作績效評價機(jī)制。2018年四川省農(nóng)業(yè)水價綜合改革完成灌面22.4萬hm2，涉及19個市州105個區(qū)縣，其中改革典型縣29個，建設(shè)高效節(jié)水灌溉4萬hm2以上。建立健全聯(lián)席會議制度，強(qiáng)化部門配合、注重上下聯(lián)動，完善發(fā)改、水利、財政、農(nóng)業(yè)等部門分工協(xié)調(diào)工作機(jī)制，形成合力、齊抓共管穩(wěn)步推進(jìn)。構(gòu)建了全省水權(quán)改革總體框架，建立水權(quán)管理制度，開展都江堰供水區(qū)初始水權(quán)分配模擬研究，在宜賓市大石門灌區(qū)開展水權(quán)交易試點(diǎn)，省市縣三級建立了農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制，探索實行分類水價，適時建立農(nóng)業(yè)用水定額管理及超定額累進(jìn)加價制度，探索建立了多種形式的精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制，開展了末級渠系和小型水利工程管理體制改革，落實工程管護(hù)主體和管護(hù)責(zé)任，初步實現(xiàn)了工程有人用、有人管、有錢管，建立了工程良性運(yùn)行機(jī)制。

3 主要做法

3.1 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水利工程基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

四川省全面加快推進(jìn)水利工程配套建設(shè)，落實管護(hù)責(zé)任，以用水權(quán)益調(diào)動新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體參與農(nóng)業(yè)水價綜合改革的積極性，認(rèn)真做好大中型灌區(qū)工程配套建設(shè)。2018年，四川省投資87986.5萬元，對都江堰、升鐘、青衣江、通濟(jì)堰、巴爾灘灌區(qū)等12個大中型灌區(qū)開展續(xù)建配套節(jié)水改造，并在大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造資金中落實量水設(shè)施建設(shè)，在全省合理細(xì)化計量單元，提煉計量設(shè)施安裝模式，完善末級渠系計量體系，2018年農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)從0.468提高到0.473。

3.2 積極探索農(nóng)業(yè)水權(quán)制度

四川省主動推進(jìn)水權(quán)制度改革，實行農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理，修訂了《四川省用水定額》，制定了四川省農(nóng)業(yè)用水限額指標(biāo)，構(gòu)建了全省的水權(quán)改革總體框架，省級下達(dá)了21個市州的用水總量，市州將總量指標(biāo)下達(dá)至區(qū)縣。2018年，批復(fù)了都江堰、玉溪河等大型灌區(qū)的用水計劃，引導(dǎo)嚴(yán)格控制水量，提高用水效率，在都江堰灌區(qū)、玉溪河灌區(qū)開展初始水權(quán)分配模擬研究，在宜賓市大石門灌區(qū)開展水權(quán)交易試點(diǎn)。

3.3 建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制

四川省在工程體系完善、計量設(shè)施完備、用水精細(xì)化管理到位的基礎(chǔ)上，逐步完善水價形成機(jī)制。通過合理制定農(nóng)業(yè)水價，探索實行分類分檔水價，區(qū)別糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、養(yǎng)殖業(yè)等用水類型，用水量大或者附加值高的經(jīng)濟(jì)作物和養(yǎng)殖用水水價適當(dāng)高于其他類型價格。試點(diǎn)游仙區(qū)糧食作物在用水定額內(nèi)，執(zhí)行終端水價0.17元/m3；經(jīng)濟(jì)作物、養(yǎng)殖業(yè)和其它用水在定額用水內(nèi)，執(zhí)行終端水價0.20元/m3。通過分類水價機(jī)制，大力推動種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，日光溫室、大棚等設(shè)施農(nóng)業(yè)得到快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)糧經(jīng)比更趨合理。另外實行農(nóng)業(yè)用水超定額累進(jìn)加價制度，探索兩部制水價和積極性水價。推行農(nóng)業(yè)水價成本監(jiān)審，充分發(fā)揮價格杠桿作用，促進(jìn)節(jié)約用水、優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)、吸引社會資本、保障工程良性運(yùn)行[8]。

3.4 建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵政策

四川省在完善水價形成機(jī)制的基礎(chǔ)上，建立與節(jié)水成效、調(diào)價幅度、財力狀況相匹配的農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制。重點(diǎn)補(bǔ)貼種糧農(nóng)民定額內(nèi)用水，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)定額內(nèi)用水成本與運(yùn)行成本的差額確定，建立農(nóng)業(yè)用水節(jié)水獎勵機(jī)制，對采取節(jié)水措施、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的規(guī)模經(jīng)營主體、農(nóng)民用水合作組織和農(nóng)戶給予獎勵[9]。多渠道籌集精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵資金。成都市青白江區(qū)將節(jié)水獎勵和精準(zhǔn)補(bǔ)貼作為撬動水價改革的杠桿，精準(zhǔn)補(bǔ)貼由政府轉(zhuǎn)移支付完成。節(jié)水獎勵以用水定額為基數(shù)，節(jié)約定額30%以內(nèi)水量按0.04元/m3獎勵；節(jié)約30%以上用水量按0.05元/m3獎勵。獎勵資金由政府統(tǒng)一撥付至用水戶協(xié)會，協(xié)會根據(jù)實際節(jié)水量發(fā)放至各用水戶，通過“花錢買機(jī)制”的方式激發(fā)廣大群眾節(jié)約用水，保護(hù)水資源。

3.5 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用水需求管理

四川省把用水需求管理擺在突出位置，因地制宜調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，適度調(diào)減高耗水作物種植面積，選育推廣需水少且耐旱的作物品種，建立與區(qū)域水資源和氣候條件相匹配的農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)與種植制度。什邡市2018年旱育秧技術(shù)推廣達(dá)95%以上，積極宣傳和引導(dǎo)農(nóng)民因地制宜調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，選用耐旱節(jié)水作物[10]。大力推廣高效節(jié)水灌溉技術(shù)，集成發(fā)展水肥一體化技術(shù)，積極推廣農(nóng)機(jī)農(nóng)藝結(jié)合的深松整地、覆蓋保墑等措施，提高雨水利用效率，開展節(jié)水農(nóng)業(yè)試驗示范和技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民科學(xué)用水技術(shù)水平。

3.6 深度融合高效節(jié)水項目

四川省將高效節(jié)水項目與農(nóng)業(yè)水價綜合改革深度融合，凡是高效節(jié)水灌溉項目地區(qū)要全部實行農(nóng)業(yè)水價綜合改革，率先完成改革任務(wù)。通過融合高效節(jié)水灌溉項目，加快推進(jìn)水利工程配套，落實管護(hù)責(zé)任，以用水權(quán)益調(diào)動新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體參與農(nóng)業(yè)水價綜合改革的積極性，建立健全了農(nóng)業(yè)水價機(jī)制和農(nóng)業(yè)節(jié)水機(jī)制。2017年全省新增2.72萬hm2高效節(jié)水灌溉項目、2018年全省新增4.112萬hm2高效節(jié)水灌溉項目全部實施了農(nóng)業(yè)水價綜合改革。

4 影響因素及存在問題

雖然四川省農(nóng)業(yè)水價綜合改革取得了一定的成效，但從部分區(qū)縣農(nóng)業(yè)水價綜合改革情況來看，農(nóng)業(yè)水價綜合改革仍然面臨不少問題。

4.1 缺少部門聯(lián)動，機(jī)制政策難以落地

農(nóng)業(yè)水價綜合改革是一項系統(tǒng)工程，需要發(fā)改、水利、財政、農(nóng)業(yè)等部門分工協(xié)調(diào)工作機(jī)制，形成合力、齊抓共管穩(wěn)步推進(jìn)。發(fā)改部門制定供水價格、差別水價政策；財政部門負(fù)責(zé)研究落實農(nóng)業(yè)水價財政獎補(bǔ)政策和資金管理；水利部門負(fù)責(zé)末級渠系和配套計量設(shè)施建設(shè)；農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，明細(xì)農(nóng)業(yè)水權(quán)、用水合作組織建設(shè)；農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水措施等。而在實際的工作中，往往都是水利部門在單打獨(dú)斗，其他部門沒有形成合力，水價機(jī)制未建立和獎勵資金難以落實、種植結(jié)構(gòu)缺少優(yōu)化等都讓農(nóng)業(yè)水價推進(jìn)乏力。

4.2 水利工程基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，缺少計量設(shè)施

四川省126萬處水利工程大部分建設(shè)于上世紀(jì)60、70年代，由于歷史條件的限制，部分設(shè)施存在配套不完善，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、養(yǎng)護(hù)不到位、技術(shù)落后等問題，輸水損失大，工程運(yùn)行成本高，既影響了農(nóng)業(yè)用水的有效供給，也提高了水價成本。配套的計量設(shè)施是推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的前提條件，沒有完善的計量設(shè)施，就無法實行用水總量控制、定額管理和計量收費(fèi)，改革相關(guān)機(jī)制就無法發(fā)揮作用。據(jù)統(tǒng)計，四川省大中型灌區(qū)渠首的計量設(shè)施安裝率僅為72%，其中正常運(yùn)行的僅50.4%，并且存在故障率高、運(yùn)行維護(hù)困難等問題[11]。四川省大多都是自流灌區(qū)，水源多渠系復(fù)雜，干支渠道間相互補(bǔ)水、退水情況普遍，渠道分水口多，水利工程計量設(shè)施安裝任務(wù)量大，雖然這幾年推進(jìn)了一些農(nóng)業(yè)用水計量設(shè)施，但還是不能滿足農(nóng)業(yè)水價綜合改革計量用水需要，這也影響了農(nóng)業(yè)水價改革的推進(jìn)。

4.3 節(jié)約用水意識不強(qiáng)，水費(fèi)支付意愿不高

四川省水資源相對比較豐沛，農(nóng)業(yè)主要存在區(qū)域性和季節(jié)性缺水，農(nóng)業(yè)灌溉主要是在作物生長的關(guān)鍵期或者旱季進(jìn)行補(bǔ)充灌溉，一般年份下，依靠雨水即可滿足作物生長需求。另外，四川省地表水較為豐富，即使遭遇季節(jié)性干旱，農(nóng)業(yè)取用水也比較容易，這在一定程度上影響了農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)水價綜合改革的積極性。長期以來農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)用水的“商品性”缺乏認(rèn)識，認(rèn)為天上降雨不需付費(fèi)，另外，認(rèn)為農(nóng)業(yè)稅都取消了，水費(fèi)也應(yīng)該取消，農(nóng)戶參與性不強(qiáng)。再者，四川省還未建立完善的水權(quán)交易市場，農(nóng)戶節(jié)約的水難以通過交易轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，這些因素都影響了用水戶的積極性。

4.4 缺乏資金支持，改革推進(jìn)難度較大

四川省是農(nóng)業(yè)大省也是水利大省，水利工程基礎(chǔ)設(shè)施薄弱亟待加強(qiáng)，農(nóng)業(yè)用水計量設(shè)施不配套，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)水價綜合改革推進(jìn)。四川省改革任務(wù)重，所需建設(shè)資金較大，另外精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵所需的資金很多市州難以保證，農(nóng)民的積極性無法提高，農(nóng)業(yè)水價改革推進(jìn)困難。

4.5 省內(nèi)地區(qū)差異較大，改革缺乏因地制宜

四川省幅員面積48.6萬km2，省內(nèi)地形地貌多樣，水利工程基礎(chǔ)情況、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)條件、地形地貌、水資源條件差異都非常大，既有涵蓋成都、綿陽、樂山、德陽、遂寧、眉山、資陽7市38縣(市、區(qū))，有著75.6萬hm2灌溉面積的都江堰特大型灌區(qū)，也有著以小微型水利工程為主的丘陵區(qū)、山地區(qū)，但是目前全省開展改革的模式手段比較單一雷同，主要以簡單制定農(nóng)業(yè)水價為目標(biāo)，輔以加強(qiáng)工程基礎(chǔ)，補(bǔ)充計量設(shè)施，水價核定和農(nóng)民用水合作組織建設(shè)等，沒有針對不同地區(qū)的基礎(chǔ)條件開展具體的探索和創(chuàng)新，改革的針對性和地區(qū)適應(yīng)性不強(qiáng)。

5 思考與建議

農(nóng)業(yè)水價綜合改革的核心就是要處理好節(jié)約用水與減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的關(guān)系，農(nóng)業(yè)屬于弱勢行業(yè)，效益低下，即使在我國對農(nóng)業(yè)稅全免的情況下，農(nóng)業(yè)種植的凈收益還是較低。但是農(nóng)業(yè)種植事關(guān)國家糧食安全，又具有較強(qiáng)的公益性，我們既要發(fā)揮市場機(jī)制，依靠價格杠桿來調(diào)節(jié)供求，但是又不能完全去靠市場模式完成，需要考慮政府宏觀調(diào)控向農(nóng)業(yè)傾斜，深入探索制定合理水價，建立補(bǔ)償機(jī)制，落實精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵，即要在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的情況下，通過一系列技術(shù)和政策等手段，讓用水戶自愿、自覺、自主地節(jié)約水資源[12]。

5.1 加強(qiáng)宣傳，提高認(rèn)識

水是一種自然資源，人們通過修堤、筑壩、建庫、建揚(yáng)水站等活動使水具有了商品的屬性，農(nóng)業(yè)水費(fèi)是為補(bǔ)償農(nóng)業(yè)供水單位生產(chǎn)成本而設(shè)立的一項經(jīng)營性收費(fèi)[13]。實際中人們忽視了水的商品屬性，把水利工程提供的水等同于自然降水。我們應(yīng)該加大宣傳力度，結(jié)合現(xiàn)在每年開展的最嚴(yán)格水資源考核、節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)，讓人們認(rèn)識到水資源的稀缺性，認(rèn)識到水利工程提供的水的商品性，并做好農(nóng)業(yè)水價綜合改革的政策解讀，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，強(qiáng)化水情教育，引導(dǎo)農(nóng)民樹立節(jié)水觀念、增強(qiáng)節(jié)水意識、提高有償用水意識和節(jié)約用水的自覺性。

5.2 交流學(xué)習(xí)，技術(shù)指導(dǎo)

農(nóng)業(yè)水價綜合改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工作，僅有原則性的要求且缺乏針對性政策，改革推動難度大[14]。在國家農(nóng)業(yè)水價綜合改革相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，四川省地形多樣，灌區(qū)數(shù)量多類型多，可結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)研究出臺相應(yīng)的指導(dǎo)性文件，加大技術(shù)指導(dǎo)，明確改革工作要點(diǎn)，梳理農(nóng)業(yè)水價綜合改革典型案例供各地參考借鑒。同時加大農(nóng)業(yè)水價綜合改革業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)和技術(shù)交流，打破固有的思維模式，創(chuàng)新性地推動改革深入。

5.3 加大投入，保證資金

可對相關(guān)涉農(nóng)涉水資金進(jìn)行適當(dāng)整合，增加農(nóng)業(yè)水價綜合改革資金投入，出臺農(nóng)業(yè)水價綜合改革資金管理辦法或條例，明確農(nóng)業(yè)水價綜合改革資金的來源、數(shù)量、使用和管理；明確各級財政應(yīng)承擔(dān)的資金比例，將農(nóng)業(yè)水價綜合改革資金劃分為不同用途，如農(nóng)田水利設(shè)施維護(hù)基金、農(nóng)田水利工程建設(shè)資金、農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金、農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵資金等；明確資金使用的對象、方式等，確保各項制度和機(jī)制在資金保障下落實到地。

5.4 綜合施策，兩手發(fā)力

農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到政府、農(nóng)民、市場等多方面，牽一發(fā)而動全局，并且改革沒有通用模式[15]，不能形而上學(xué)單純依靠市場手段，不能完全照搬其他地區(qū)的改革模式，必須根據(jù)四川省的特色，因地制宜，分區(qū)分類，以完善水價形成機(jī)制體系，調(diào)動群眾積極性為突破口，構(gòu)建農(nóng)田水利工程長效運(yùn)行機(jī)制。在成都經(jīng)濟(jì)區(qū)以探索水權(quán)交易、制定分作物分檔水價為主；川南經(jīng)濟(jì)區(qū)以完善計量設(shè)施落實精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵為主；川東北經(jīng)濟(jì)區(qū)以夯實水利工程基礎(chǔ)設(shè)施和調(diào)整種植結(jié)構(gòu)為主；攀西地區(qū)以高效節(jié)水灌溉帶動等手段大力推動農(nóng)業(yè)水價綜合改革，并打造試點(diǎn)示范項目，總結(jié)可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，形成示范效應(yīng)，以點(diǎn)帶面，全面推進(jìn)改革進(jìn)程。

5.5 注重實效，因地制宜

農(nóng)業(yè)水價綜合改革是為了破解我國農(nóng)田水利工程建設(shè)運(yùn)行、農(nóng)業(yè)用水管理等方面存在的難題，是為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。良好的農(nóng)業(yè)水價機(jī)制，應(yīng)該能夠充分調(diào)動農(nóng)民用水、節(jié)水的積極性。因此，制定分類分檔水價時，要針對灌區(qū)或區(qū)縣的實際情況，便于實施并促進(jìn)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，日常的監(jiān)督考核不應(yīng)流于表面，應(yīng)注重機(jī)制政策的落地執(zhí)行情況，而不是僅考核是否制定了相關(guān)政策，關(guān)鍵是政策是否落實，農(nóng)民是否受益，是否節(jié)約了水資源，改革應(yīng)以農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理和農(nóng)業(yè)用水管理存在的問題為導(dǎo)向，結(jié)合各地的具體實際情況，采取有針對性的措施，注重改革的實際效果。